O que o STF diz nas entrelinhas dos julgados que envolvem a autonomia da Defensoria Pública?

Não é novidade que a Defensoria Pública, assim como todas as instituições que lutam ao lado do povo, tem sido alvo de ataques. Também não é novidade que a autonomia da Defensoria Pública ainda não saiu do papel, que o Executivo teima em querer tratá-la como Secretaria de Estado e que, nesse aspecto, após tantos enganos e desencontros, o Supremo Tribunal Federal (STF), passou, finalmente, a exercer seu importante papel contramajoritário, reconhecendo a instituição como promotora do Estado Democrático de Direito. Mas, o que muitas pessoas talvez não saibam é o que fica nas entrelinhas desses julgados e suas consequências na reafirmação desse ideal.

“Primeiro você me azucrina, me entorta a cabeça
Me bota na boca um gosto amargo de fel
Depois vem chorando desculpas, assim meio pedindo
Querendo ganhar um bocado de mel”
(Maria Betânia)

A primeira vez que a Defensoria da Paraíba pediu socorro ao Supremo foi no dia 21 de novembro de 2013, quando o Poder Executivo reduziu de forma unilateral sua proposta orçamentária, ferindo não só a autonomia da instituição, que tem alçada constitucional (art. 134, § 2º, da CF/88), mas, também, cláusula pétrea (art. 2º da CF/88), interferindo na esfera de poderes da Assembleia Legislativa. Naquela ocasião, o Executivo teria ultrapassado o dever de reunir as propostas orçamentárias dos órgãos dotados de autonomia, consolidá-las em um único projeto de Lei Orçamentária e depois encaminhá-lo para ser apreciado pelo Legislativo, e acabou reduzindo o valor orçamentário daquela proposta - algo que só poderia ser realizado, de forma plural e democrática, pela própria Assembleia Legislativa.

O valor encaminhado pela Defensoria Pública havia sido calculado com base na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ou seja, o montante fixado na Lei Orçamentária do ano anterior acrescido da variação do IPCA. Apesar disso, a instituição teve sua proposta de 71 milhões reduzida para 55 milhões. Como se não bastasse, o plano foi inserido na seção do Executivo que tratava sobre as Secretarias de Estado.

“Não vê que então eu me rasgo
Engasgo, engulo, reflito, estendo a mão
E assim nossa vida é um rio secando
As pedras cortando, e eu vou perguntando: até quando?”
(Maria Betânia)

Diante de tal afronta, a Associação Nacional dos Defensores Públicos - ANADEP ingressou com Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no STF, questionando o ato do chefe do Poder Executivo do Estado da Paraíba. O pedido cautelar da referida ação foi, rapidamente, apreciado pela Corte no dia 18 de dezembro, de forma monocrática, pelo relator Dias Tofoli, ad referendum do Plenário, sem a audiência dos órgãos ou das autoridades responsáveis pelo descumprimento de preceito fundamental [1].

A decisão foi pautada na presença de um requisito essencial para a configuração da urgência necessária à concessão da medida cautelar: o caráter transitório das leis orçamentárias. Além disso, a Corte considerou presentes os elementos necessários para conhecimento e provimento da ADPF, quais sejam, a inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesividade arguida pela autora (face a ausência de legitimidade da associação para impetrar mandado de segurança coletivo) [2] e a efetiva demonstração de violação, em tese, a preceito fundamental resultante de ato do Governador, uma vez que a autonomia da Defensoria Pública é oficialmente reconhecida como “preceito fundamental” para garantir a plena assistência jurídica aos necessitados e uma eficaz promoção do acesso à justiça.

Com esse precedente, finalmente, a Defensoria Pública ganhava corpo no Estado Democrático de Direito. A autonomia parecia ter saído do papel e obtido reconhecimento no patamar de “provedoria de justiça”.

“Só sinto no ar o momento em que o copo está cheio
E que já não dá mais pra engolir”
(Maria Betânia)

Ocorre que nem tudo que está nos autos produz fatos e é nesse ponto do texto que falaremos sobre a seletividade judicial. Eis que, seguindo essa lógica, o mesmo executivo do Estado da Paraíba, no ano seguinte, ao encaminhar o projeto de Lei Orçamentária, resolveu ousar mais do que no ano anterior e reduzir a proposta orçamentária da Defensoria Pública: desta vez, de R$ 90 milhões para R$ 50 milhões. Novamente a ANADEP entrou em cena, ajuizando uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) contra a respectiva lei orçamentária. Em razão disso, o STF reafirmou o que já havia deixado consagrado: o Governador do Estado não pode reduzir a proposta orçamentária elaborada pela Defensoria Pública efetuada de acordo com a LDO sob pena de violação ao § 2º do art. 134 da CF/88.

Não obstante, tal reconhecimento fez-se letra morta no caso concreto. O Ministro Luiz Fux, relator do caso, entendeu que a decisão deveria ser tomada apenas em caráter definitivo e não em análise cautelar, ignorando o caráter urgente que demanda o julgamento das leis orçamentárias. Não é demais lembrar que, naquela mesma Corte, em momentos pretéritos, foram proferidas diversas decisões monocráticas concessivas de liminares em diversos tipos de ações em casos análogos a esse, cujo fundamento era exatamente a violação à autonomia administrativa e financeira atribuída aos órgãos do Judiciário e do Ministério Público. Nesse sentido: MS nº 23.277/AL, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 26/11/98; MS nº 22.685-MC/AL, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 19/12/96; MS nº 21.855/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 8/2/1994; MS nº 22.390/MT, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 10/11/95.

Nesse contexto, não bastasse a negativa de apreciação da cautelar, no trajeto até o julgamento final a referida ação foi colocada e retirada de pauta inúmeras vezes, pelos mais diversos fundamentos, até que, no dia 18 de maio de 2016, finalmente, foi julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade sem a pronúncia de nulidade da Lei Estadual nº 10.437/2015 apenas quanto à parte em que fixou a dotação orçamentária à Defensoria Pública em razão da prévia redução unilateral perpetrada pelo Governador do Estado.

Assim, sabendo que a Declaração de Inconstitucionalidade Sem Pronúncia de Nulidade traz consigo um comando para que o legislador tome providências para afastar a incompatibilidade da norma, questiona-se: quais providências poderiam ter sido tomadas no caso concreto pelo Executivo? O reforço orçamentário na lei do ano seguinte poderia ser uma hipótese. Mas, não foi isso que ficou assentado no julgado.

É evidente que, naquela altura, os danos ocasionados à instituição já estavam consolidados no tempo, uma vez que a LOA já havia exaurido sua eficácia. Por essa razão, alguns ministros, paradoxalmente, chegaram a suscitar a tese de “prejudicialidade do pedido”, o que seria um verdadeiro venire contra factum proprium, já que a impugnação fora feita em tempo adequado, a ação fora incluída em pauta e o julgamento fora iniciado antes de exaurida a sua eficácia, que teria acontecido exclusivamente por culpa da própria Corte, que demorou a julgar a ação. Felizmente, essa tese não prevaleceu. Mesmo assim, a decisão proferida foi “autofágica”, em razão da ineficácia do provimento final por falta atribuída ao próprio órgão julgador.

“São tantas coisinhas miúdas, roendo, comendo
Arrasando aos poucos com o nosso ideal
São frases perdidas num mundo de gritos e gestos
Num jogo de culpa que faz tanto mal”
(Maria Betânia)

Para que minha crítica fique mais clara, farei uma breve explicação sobre as sentenças intermediárias no controle de constitucionalidade. Trata-se de uma construção do Direito Alemão que relativiza a regra de que o ato declarado inconstitucional, por ser nulo, deve ser retirado do nosso ordenamento jurídico. Argumenta-se que, em virtude da situação em que se encontram determinadas normas, não seria suficiente para pacificação do ordenamento jurídico no qual estão inseridas a aplicação do binômio constitucionalidade/inconstitucionalidade. Por isso, recebem o nome de “intermediárias”, pois medeiam entre a declaração de constitucionalidade e inconstitucionalidade.

Nesse sentido, são produzidos dois tipos de decisões intermediárias: as normativas e as transitivas. As normativas podem ser a) aditivas (ampliam o sentido do texto constitucional) [3], b) aditivas de princípios ou sentença-delegação (adiciona um princípio deixando a criação da regra pelo legislador) [4] e c) substitutivas (substituem a disciplina contida no preceito constitucional) [5]. Já as transitivas funcionam como uma espécie de transação com supremacia da Constituição, podendo ser a) de efeito ablativo diferido (quando a inconstitucionalidade só começa a produzir efeitos a partir de um termo futuro), b) apelativas (assentando um apelo ao legislador para que adote determinadas providências), c) de aviso (avisando uma mudança de orientação jurisprudencial, que não será aplicado ao caso em análise) e, finalmente, as sentenças sem efeito ablativo.

Sem pretensão de aprofundar no tema, em razão de sua complexidade, reputo pertinente a reflexão a respeito das sentenças sem efeito ablativo. Nessa técnica de decisão, mesmo sendo reconhecida a inconstitucionalidade da norma, admite-se a permanência desta no ordenamento jurídico produzindo efeitos. Isso acontece nas hipóteses em que a retirada da norma do ordenamento jurídico passa a agravar ainda mais a situação jurídica dela derivada. Essas decisões apresentam nuances semelhantes às declarações de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, muitas vezes sendo tratadas como sinônimas [6]. Para quem estabelece a diferença, entende-se que a pronúncia de nulidade traz um comando para que o legislador resolva a situação de inconstitucionalidade. Já as decisões sem efeito ablativo não trazem, necessariamente, tal obrigação para o legislador. Simplesmente, conclui-se que a retirada da norma do ordenamento jurídico pode produzir efeitos mais graves do que a sua permanência [7].

O fato é que, no caso da ADI 5287, não vislumbramos nenhuma providência a ser tomada pelo legislador para que fossem sanados os efeitos ocasionados pela subtração da verba orçamentária da Defensoria, perdurando as consequências até o presente momento, com a supressão do orçamento que comprometeu, na prática, o acesso à justiça. A situação se agrava em razão da possibilidade de que situações como essa venham a se multiplicar cada vez mais, impedindo a realização de concursos na instituição, nomeação de candidatos aprovados em concursos pretéritos, a formação de um efetivo de servidores e uma estrutura física mínima para o atendimento das pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade. Além disso, não é possível vislumbrar efeitos negativos produzidos com a sua retirada do ordenamento, pois o que aconteceu na prática foi o seu exaurimento, algo que poderia até ser amenizado com o complemento do orçamento do ano seguinte. Mas, repito, não foi o que ocorreu.

Interessante deixar bem claro que o exaurimento da situação veio em razão da inércia do próprio STF. Isso foi levado em consideração para fazer prevalecer a tese de que condicionar o enfrentamento do tema à eficácia da norma implicaria o esvaziamento da possibilidade de controle de constitucionalidade. Mas, questiona-se: qual a eficácia daquele provimento? Reafirmar o comando de autonomia da Defensoria, que já tem alçada constitucional?

Nesse contexto, há de se considerar que, quando o STF reconhece que o exaurimento dos efeitos de uma norma impugnada há tempo pela parte prejudicada é suficiente para afastar os efeitos de declaração de sua inconstitucionalidade, se abre um perigoso precedente para que os demais chefes de executivos ignorem tal decisão, contando com a inércia da Corte para fazer convalidar a situação de inconstitucionalidade por eles criada.

Por outro lado, essa situação evidenciou que a mora de um pronunciamento judicial em determinados casos pode comprometer o ofício do próprio Tribunal, o qual dificilmente conseguirá corrigir uma situação de inconstitucionalidade quando essa já está consolidada no tempo. Outro exemplo disso é a ADO 79, julgada em março de 2012, que questionava a constitucionalidade da alienação de terras no Estado do Mato Grosso. A ação tramitava desde 1959 e, quando finalmente teve seu julgamento concluído, o transcurso do lapso temporal obstou qualquer decisão justa, pois de todo modo haveria prejudicialidade em razão da dificuldade de se modificar uma situação consolidada após meio século [8].

Assim, considerando que a situação de desvantagem na qual está inserida a Defensoria Pública foi acentuada com a mora do STF, questiona-se, mais uma vez: quais são os limites para o tempo de julgamento no STF? O que determina sua pauta?

Não vou responder à pergunta final, porque simplesmente não há resposta. Não há limites expressos para a formação dessa pauta de julgamentos. A transparência no ofício daqueles ministros esbarra justamente nesse fator. Além dos exemplos citados, há, em nossa Corte constitucional, processos dos anos 80 que só foram julgados em 2013, a exemplo da ADI 136 e da ADI 73. Por outro lado, há processos que são julgados em duas semanas (ex: ADI 3.685). Aliás, aqui, cabe relembrar as inúmeras críticas feitas pela conveniência do tempo em que foram julgadas as duas ações que pleiteavam o afastamento de Eduardo Cunha da presidência da Câmara de Deputados [9]. Outro exemplo, igualmente intrigante, é o caso da AO 1.773, que permitiu a concessão liminar do auxílio-moradia aos juízes em 2014 e até hoje não teve o mérito enfrentado.

Assim, na ausência de uma legislação séria quanto aos prazos e divulgação de pauta, o STF segue como “senhor do tempo”, atropelando princípios constitucionais indispensáveis para a construção de um Estado Democrático de Direito, como a transparência, participação, publicidade e até o princípio da cooperação, tão cobrado dos juízes de primeiro grau, hoje orientados, também, pelo princípio da cronologia. [10]

Sem dúvidas essa é apenas uma das inúmeras consequências advindas da escuridão que assombra a pauta de julgamentos do STF, o que contrasta com os holofotes das gravações em tempo real de suas votações, com a repercussão das falas atribuídas a cada um dos ministros em seus julgamentos e com o protagonismo, cada vez maior, do próprio Judiciário, que, sem nenhuma justificativa, deixa escapar de suas mãos o comando de suas próprias decisões.

Lamentavelmente, o resultado prático disso tudo é a seletividade na ordem de julgamentos. Assim, mais uma vez, nossa democracia falha, pois a pauta da maior Corte do país é estabelecida de acordo com os interesses de quem comanda o poder - e, no caso da Defensoria Pública, isso é bem evidente. A ineficácia de uma decisão que reconhece a autonomia da Defensoria Pública reforça o papel (apenas) simbólico dos valores de justiça social presentes em nosso sistema jurídico, ressalta as mais belas “letras mortas” da constituição, que estão ali catalogadas como ob-je-ti-vos no art. 3º, mas existem apenas no mundo das ideias. Assim, sem um braço forte para reivindicar tais direitos, fica cada vez mais difícil construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem estar de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

“Veja bem, nosso caso é uma porta entreaberta
Eu busquei a palavra mais certa
Vê se entende o meu grito de alerta
Veja bem, é o amor agitando meu coração
Há um lado carente dizendo que sim
E essa vida da gente gritando que não”
(Maria Betânia)