A Constituição Brasileira de 1988 e o cargo em comissão ou comissionado nos Ministérios Públicos Estaduais e Federal

Questão polêmica, que volta e meia vem à discussão devido ao aspecto cultural da pessoalidade e do patrimonialismo dos administradores públicos é a questão dos cargos em comissão no serviço público do Estado Brasileiro. Essa herança histórica remonta à formação dos primeiros povoados e vilas durante o período colonial. Pesquisas acadêmicas comprovam fartamente que a quase totalidade dos cargos em comissão ou comissionados são utilizados de forma totalmente avessa à prevista constitucionalmente, servindo tais cargos, na verdade, para dar ingresso no serviço público as pessoas das relações do administrador público da vez, não para assessorá-lo, mas para cumprir compromissos de campanha, para aumentar a renda familiar e, até mesmo, para, em troca de votos, exercerem funções que por suas características deveriam ser oferecidas em concurso público a toda sociedade.

Só a título de ilustração, veja o último parágrafo do texto da carta[i] de Pero Vaz de Caminha a El Rei D. Manuel, escrita há mais de quinhentos anos, quando o Brasil se tornou conhecido para o velho mundo europeu:

"E pois que, Senhor, é certo que, assim neste cargo que leva, como em outra qualquer coisa que de vosso serviço for, Vossa Alteza há de ser de mim muito bem servida, a Ela peço que, por me fazer graça especial, mande vir da ilha de S. Tomé a Jorge de Osório meu genro - o que d'Ela receberei em muita mercê. Beijo as mãos de Vossa Alteza"...

Pois é, no nascimento do primeiro documento oficial da História do Brasil, nascia também a cultura do apadrinhamento no Estado Colonial Brasileiro, através de uma forma rude e informal de cargo comissionado. No período da ditadura militar, a conquista de cargos públicos comissionados era com o propósito de o servidor nomeado ou biônico (interventor/sem ser eleito), dentro da administração pública direta (municipais, estaduais e federal) e indireta (empresas públicas, autarquias, etc.) brasileira, ser os olhos e os ouvidos dos militares que governavam o Brasil lhe noticiando qualquer oposição a ele feita. Após a queda do período militar, no ano de 1979, o cargo comissionado voltou a ter o mesmo propósito do período colonial, os governos civis que se sucederam mantiveram a figura jurídica do cargo comissionado e o Presidente, o Governador, o Prefeito, respectivamente eleitos, tomavam posse nos mandatos e através de contratos e portarias saíam empregando na administração direta e indireta do Estado Brasileiro quem lhe achava merecedor ou a pedidos de apadrinhados, de correligionários políticos, de algum parente, de alguém "importante", etc.

Só para dar um exemplo, lembro-me da minha genitora nos idos de 1983, que foi ao gabinete de um Vereador da minha cidade e eu a acompanhei como filho mais velho, no qual recebeu um bilhete do Edil e o levou ao Secretário de Educação de Pernambuco e lá ficou empregada até a sua aposentadoria e depois seu falecimento. É claro que o Brasil, apesar de oficialmente ter virado uma República há mais de cem anos, ainda perduravam os velhos costumes oriundos no período Colonial. Essa prática cultural na qual as oportunidades e as condições para acessar o cargo público, para ser servidor, eram privilégios de quem era amigo ou apadrinhado de pessoa muito influente ou do próprio governante da vez, seja diretamente, seja indiretamente, perdurou até a promulgação da Constituição Brasileira que ocorreu em 05 de outubro de 1988.

Essa situação de desigualdade de oportunidades que perdurava há mais de quinhentos anos ninguém mais suportava porque não havia a separação do que era público e do que era privado. Chega o ano de 1988 e com ele a realização pelo Congresso Nacional Brasileiro da Constituinte para elaborar, aprovar e promulgar a atual Constituição Brasileira. Nela, em relação ao cargo comissionado, ficou assim estabelecido:

Art. 37...

II - a investidura em cargo público ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Esse dispositivo elegeu o concurso público como regra geral para as contratações de pessoal de acesso ao cargo público no Estado Brasileiro. Assim, ficou estabelecido também de forma geral a igualdade de oportunidade para todos, pois, ninguém não mais precisava de padrinhos políticos, de gente influente ou do próprio governante para acessar o cargo público. Firmou-se dessa forma o compromisso com a extinção dos costumes e da velha cultura do período colonial, ditatorial e dos governos civis antes da promulgação da Constituição de 1988. O Brasil finalmente, a partir dessa Constituição, no que se refere ao cargo público, começava a se tornar uma República de fato e de direito que também iria mudar os velhos costumes não republicanos.

Contudo, não é coisa fácil mudança dos velhos costumes dos administradores públicos brasileiros NÃO REPUBLICANOS, pois, para o administrador público da vez, nomear um amigo para qualquer cargo público simplesmente por portaria, sem concurso público de provas ou de provas e títulos que precedesse, sem exigência da natureza e complexidade do cargo ou emprego, lhe concedendo um excelente salário (geralmente acima da média do mercado) não seria fácil aceitar perder tal prerrogativa. Os Constituintes, então, restringiram essa prerrogativa apenas aos cargos de direção, assessoramento e chefia, sendo considerada uma grave violação da Constituição contrariar, dissimular ou se utilizar de ardil para o seu não cumprimento.

Assim, os Constituintes deixaram uma exceção, que são os cargos comissionados que deve ter uma lei anterior fazendo essa declaração, sendo o acesso de livre nomeação e exoneração do administrador público da vez. Analisemos o dispositivo da exceção à regra geral do concurso público abaixo:

Art. 37...

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Esse comando constitucional deixou claro que acessar o serviço público através da exceção do cargo em comissão, teria que ser em percentuais mínimos previstos em lei e que se destinava apenas e somente às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Isso porque os Constituintes queriam dá um basta no apadrinhamento, no clientelismo, no patrimonialismo, no fisiologismo e no nepotismo, velhos costumes culturais e políticos de uma Nação e de um Estado que ansiavam se tornar Republicanos de verdade. A partir de então se iniciava a valorização do mérito, da igualdade de oportunidades dos cidadão brasileiros.

Trinta anos se passaram e assistimos atualmente um retrocesso nesses ideais republicanos estabelecidos pelos Constituintes de 1988. Estão sendo editadas uma verdadeira leva de leis no âmbito dos Ministérios Públicos Estaduais de criação de cargos comissionados com o falso argumento de melhoria da prestação de serviço por parte dessa instituição. O de Minas Gerais criou inconstitucionalmente oitocentos cargos comissionados; o da Bahia aprovou quinhentos cargos em comissão, em Pernambuco fala-se em cento e vinte cargos e por aí vai... Na verdade, a criação de cargos comissionados sem ser em percentual mínimo como ordenado na Constituição Federal é uma grave violação ao art. 37, II da Carta Magna. O Administrador Público além de editar uma lei inconstitucional, a conduta de praticar ato com fim proibido em lei ou regulamento e ordenar ou permitir despesas não autorizadas por lei ou regulamento caracteriza atos de improbidade administrativa, positivado respectivamente, no art. 11, I e no art. 10, IX, ambos, da Lei de Improbidade Administrativa. As edições dessas leis são formas ardilosas de burla ao concurso público! A ela vão se somar as contratações temporárias e as terceirizações no serviço público.

Por que isso está acontecendo? Porque diferente do discurso oficial que é alegar que vai melhorar a prestação de serviço e economizar, na verdade esse retrocesso é antes de tudo, um projeto de perpetuação de poder do administrador público da vez. A chefia geral dos Ministérios Públicos Estaduais e Federal são acessadas através de eleição entre os promotores e procuradores de justiça, excluídos por uma questão de racismo hierárquico (objeto de outro artigo do autor) os servidores de carreira da eleição interna. Um processo eleitoral tem naturalmente vários grupos de disputa pela hegemonia e chefia do poder da instituição, assim, no processo eleitoral esses grupos tendem a se contrapor um ao outro, o que ganha a eleição, geralmente se perpetua por longos anos hegemonicamente no poder dentro da instituição.

Os cargos comissionados criados por lei, de iniciativa desses Procuradores-Gerais, sem ser em percentual mínimo e sem ser direcionados apenas a direção, assessoramento e chefia, como estabelecidos na Constituição Federal, se constitui na principal ferramenta de cooptação de votos dentro do processo eleitoral interno institucional. Esse ambiente propicia o clientelismo[ii], sendo a relação político-administrativa um sistema de troca, no caso o voto do promotor ou do procurador trocado por um cargo comissionado empregando pessoa indicada por ele, a principal característica do clientelismo é a troca de favores; surge também o fisiologismo[iii] que é um tipo de relação político-administrativa na qual as decisões e as ações políticas da chefia geral são tomadas em troca de favores, favorecimentos e outros benefícios a interesses privados, em prejuízo do bem comum, ou seja, vai haver projetos, iniciativas, programas de grupos de promotores que receberão mais atenção, mais investimentos, serão mais apoiado que outros em troca do cargo comissionado; surge o nepotismo cruzado[iv] (já que o nepotismo tradicional foi proibido por súmula do STF) que é a troca do cargo comissionado por indicação de parentes do eleitor, só que para trabalhar em outra instituição (Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Executivo, etc.) e os parênteses e amigos do administrador do outro Poder ou órgão vem de lá para o Ministério Público; já o apadrinhamento[v] se dá com os amigos próximos do promotor ou procurador de justiça. Assim, fica o Ministério Público mais suscetível a todos os males que possuem os outros poderes e órgãos da República.

Além da manutenção da hegemonia do grupo político da vez no poder da chefia da instituição, a falta de estabelecer em lei um percentual mínimo de cargos comissionados na administração pública é o principal fator jurídico de retomada dos velhos costumes e da cultura NÃO REPUBLICANA. Analisando em particular o Ministério Público de Pernambuco, por analogia, se chega a um percentual mínimo como manda a Constituição Federal. A Lei nº 14.031/2010, editada pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco, que dispõe sobre a estrutura dos Órgãos de Apoio Técnico e Administrativo e do Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos do Quadro de Pessoal de Apoio Técnico-Administrativo do Ministério Público do Estado de Pernambuco, determina:

Art. 21. Fica o Ministério Público do Estado de Pernambuco obrigado a reservar um percentual mínimo de 5% (cinco por cento) das vagas, por cargo, às pessoas portadoras de necessidades especiais.

Esse percentual foi estabelecido porque se trata de exceção à regra, se trata de percentual mínimo. Portanto, analisando o ordenamento jurídico de forma sistemática e análoga, quaisquer percentual mínimo acima de cinco por cento sobre o número de vagas nesta ou em qualquer instituição caracteriza edição de lei inconstitucional, grave violação ao art. 37, II, da Constituição Federal por burlar o concurso público e atos de improbidade administrativa, previstos nos art. 11, I e art. 10, IX, ambos da Lei de Improbidade Administrativa, respectivamente, por praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e por ordenar ou permitir despesas não autorizadas em lei ou regulamento.

Ainda analisando a Lei nº 14.031/2010, editada pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco, temos:

Art. 41. As Funções Gratificadas FGMP-1 a FGMP-8 compreendem as atividades de direção, chefia e assessoramento e serão exercidas, em no mínimo 60% (sessenta por cento) dos seus quantitativos, por servidores integrantes dos cargos constantes nos Anexos I e II da presente Lei. (Redação alterada pelo art. 1º da Lei nº 14.031, de 31 de março de 2010.)

§ 1º As funções gratificadas FGMP-5 a FGMP-8 serão consideradas cargos em comissão quando seus ocupantes não tiverem vínculo efetivo com a Administração Pública. (Redação alterada pelo art. 1º da Lei nº 14.031, de 31 de março de 2010.)

Contando-se a quantidade de cargos que podem ser considerados comissionados previsto no anexo VIII da referida lei, temos atualmente um total de 56 (cinqüenta e seis) cargos comissionados no âmbito do Ministério Público do Estado de Pernambuco. Desses, 40% (quarenta por cento), que corresponde à 23 cargos comissionados (art. 41, da Lei nº 14.031/10) poderão ser ocupados por pessoas estranhas à instituição e sem vínculo com o serviço público, que podem ganhar um bom emprego apenas com a canetada do chefe da instituição do MPPE.

O Ministério Público de Pernambuco possui atualmente um total geral de 1.250 servidores, segundo o Portal da Transparência exibido em sua página, em seu site[vi]. Desses, apenas 569 são da casa, concursados do quadro efetivo, ou seja, 681 servidores, que é um número maior do que os servidores efetivos da casa, estão distribuídos entre terceirizados, à disposição e comissionados que não são da instituição. Esse fato, de per si, já se constitui uma ilegalidade para a instituição que fiscaliza o cumprimento das leis (casa de ferreiro, espeto de pau).

Utilizando a interpretação analógica do percentual mínimo da própria lei ministerial pernambucana estabelecido aos portadores de deficiência física, 5% (cinco por cento) de 569 (quinhentos e sessenta e nove) servidores do cargo efetivo da casa, corresponde à 29 (vinte e nove, fazendo o arredondamento para mais) cargos comissionados. Como já visto, o Ministério Público de Pernambuco já possui 23 cargos comissionados que podem ser ocupados por pessoas estranhas à instituição, assim, dentro da estrita exigência do mandamento constitucional estabelecido no artigo 37, V da CR/88, o Ministério Público de Pernambuco só está autorizado pela Constituição Federal a editar uma lei que crie apenas mais 05 (cinco) cargos comissionados para ser ocupados por pessoas estranhas à instituição, nomeadas por simples canetada (portaria) do Procurador Geral de Justiça da vez.

Portanto, interpretando o ordenamento jurídico de forma sistemática e análoga, quaisquer percentual mínimo acima de cinco por cento calculado sobre o número de cargos efetivos (da casa) da instituição, se constitui graves violações à Carta Magna e à Lei de Improbidade Administrativa. Isto porque o ideal republicano estatuído na Constituição Federal requer que deva ser reduzido o número de substituições de pessoas feitas por novos mandatários, sendo de bom alvitre que as chefias sejam ocupadas por pessoas da própria instituição, bloqueando os velhos costumes culturais e políticos, que vez ou outra tentam ressuscitarem para burlar o concurso público que dá igualdade de condições e oportunidades para todos os cidadãos brasileiros.

Um Estado é moderno quando todos os funcionários/servidores têm compromisso com a instituição e não com as pessoas a quem devem o emprego, pois apenas as equipes permanentes podem construir bases sólidas para continuidade da boa prestação de serviços de qualidade à sociedade, que paga através dos impostos os custos da instituição e a remuneração dos seus integrantes.

Os Procuradores-Gerais de Justiça que implantam tais leis prejudicam a instituição e a sociedade. Eles passam e a sociedade e a instituição ficam sofrendo o mal que praticaram. Quem ama o Ministério Público, através dele quer servir a sociedade e não se servir dele e da sociedade.

- Artigo escrito pelo Professor e advogado Samuel Ferreira da Silva Filho, inspirado nas notícias de criação desenfreada de cargos em comissão no âmbito do MPPE.

- Membro do Conselho Fiscal do SINDSEMP-PE.

Paulista-PE, 12 de novembro de 2018.

Referências

[i] Disponível em, www instituto-camocs.pt. em 10.06.06

[ii] Clientelismo era um subsistema de relação política, com uma pessoa recebendo de outra a proteção em troca do apoio político. Também é chamado política do favor. O que caracteriza o clientelismo é o sistema de troca. Como nota característica o cliente fica em total submissão ao patrão, independentemente de com este possuir qualquer relação familiar, empregatícia ou qualquer outra.

[iii] Fisiologismo é um tipo de relação de poder político em que ações políticas e decisões são tomadas em troca de favores,[1]favorecimentos e outros benefícios a interesses privados, em detrimento do bem comum.[2] É um fenômeno que ocorre freqüentemente em Parlamentos, mas também no Executivo, e está estreitamente associado à corrupção política, uma vez que os partidos políticos fisiologistas apóiam qualquer governo - independentemente da coerência entre as ideologias ou planos programáticos - apenas para conseguir concessões deste em negociações delicadas

[iv] Nepotismo é um termo utilizado para designar o favorecimento de parentes ou amigos próximos em detrimento de pessoas mais qualificadas, geralmente no que diz respeito à nomeação ou elevação de cargos públicos e políticos.

[v] Apadrinhamento é a relação social que se dá com os amigos próximos que são considerados como se da família fosse.

[vi] acesso feito em 10/11/2018.

assunto: CRIAÇÃO DESENFREADA DE CARGO EM COMISSÃO É OBJETO DE PROJETO DE LEI EM DISCUSSÃO NOS MINISTÉRIOS PÚBLICOS ESTADUAIS.