É possível fazer REURB de um lote?

Após vários anos da vigência da Lei Federal n. 13.465/2017, atual norma que trata sobre a Regularização Fundiária Urbana no Brasil, ainda é comum se deparar com indagações acerca da (im) possibilidade de se fazer REURB de um único lote.

E muito embora pareça uma questão simples de ser respondida, principalmente se o posicionamento for atrelado a alguma prática já realizada por órgão que lida com REURB, é necessário dar o devido destaque à dúvida, especialmente em virtude dos efeitos que a sua resposta pode gerar.

Sabe-se que inexiste uma fórmula exata para se fazer REURB no Brasil. Isso ocorre porque a irregularidade fundiária brasileira é bastante diversificada, apresentando características peculiares que prejudicariam a adoção de um modelo único de regularização para todas as localidades.

Reconhecendo essa limitação prática de se fazer REURB, a Lei n. 13.465/17 previu vários instrumentos de regularização para serem aplicados de acordo com as necessidades do local. Tal previsão, que visa abarcar o maior número possível de imóveis irregulares, justifica-se pela garantia do direito à cidade a todos os seus moradores.

Considerando o objetivo de se regularizar as mais diversas informalidades existentes, é perceptível que a lei da REURB se volta para a legalização de núcleos urbanos informais. O art. 11, I e “II”, da Lei 13465/17 os classifica como assentamentos constituídos por várias unidades imobiliárias irregulares, que possuem uso e características urbanas.

E essa legalização não se resume ao mero registro imobiliário, traduzido na titulação dos ocupantes. Em verdade, a Lei 13.465/17 veio corrigir, na medida do possível, todas as pendências jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais do núcleo, de modo a integrar a ocupação ao ordenamento territorial urbano (art. 1º, caput, Decreto 9.310/2018).

Tendo em vista que boa parte das cidades brasileiras foram construídas freneticamente, sem um mínimo de planejamento ambiental, social ou urbanístico, tal determinação legal foi prudente, já que atrelou qualquer titulação à existência (ou compromisso de implantação) de requisitos mínimos capazes de garantir o direito social à moradia digna.

Para assegurar o cumprimento dessas melhorias, o Decreto Federal n. 9.310/18, norma regulamentadora da Lei n. 13.465/17, determinou a obrigatoriedade de elaboração do Projeto de Regularização Fundiária (PRF) para quase todas as REURB’s. O PRF vem a ser um conjunto de trabalhos que visam apresentar as peculiaridades do núcleo e sugerir eventuais propostas de melhoramentos.

De acordo com o Decreto 9.310/18, o PRF deve conter, no mínimo, os seguintes itens: (i) levantamento topográfico georreferenciado, que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado; (ii) planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou das transcrições atingidas, quando possível; (iii) estudo preliminar das desconformidades e das situações jurídica, urbanística e ambiental; (iv) projeto urbanístico (art. 31 do Decreto); (v) memorial descritivo; (vi) proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso; (vii) estudo técnico para situação de risco, quando for o caso; (viii) estudo técnico ambiental, quando for o caso; (ix) cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver; e (x) termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, para cumprimento do cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial (art. 21, § 2º e art. 30).

Considerando que a elaboração do PRF é uma etapa obrigatória no processo de REURB, e que o projeto é constituído por uma série de requisitos mínimos, é seguro pensar na inviabilidade técnica de se fazer REURB de um único lote dada a impossibilidade de se desenvolver alguns trabalhos técnicos previstos no PRF tendo como base apenas uma unidade imobiliária.

O projeto urbanístico previsto no art. 31 do Decreto 9.310/18, por exemplo, deve obrigatoriamente apresentar as áreas ocupadas e regularizadas do núcleo, o seu sistema viário, as unidades imobiliárias existentes e projetadas, os logradouros e equipamentos urbanos eventualmente construídos, dentre outros. Portanto, para que seja possível exibir tais informações, é imprescindível que o objeto analisado seja um núcleo cujo perímetro abarque ao menos uma quadra, área considerada segura para a extração desses dados, conforme defendido por Cunha e Maia (2021).

É necessário destacar, no entanto, que o art. 21, § 2º do Decreto 9.310/18 excepcionou duas situações em que o PRF seria dispensado na REURB: nos casos em que fosse utilizado o rito previsto no art. 69 da Lei n. 13.465/2017 (“inominado”), e quando o núcleo urbano já estivesse regularizado e registrado, restando apenas a titulação dos ocupantes.

Na primeira exceção, a lei garantiu que as glebas sem registro, parceladas para fins urbanos anteriormente a 19 de dezembro de 1979, pudessem ter a sua situação jurídica regularizada mediante a apresentação de alguns documentos, sendo o PRF dispensado.

Apesar dessa isenção, nota-se, todavia, que a norma se preocupou em listar outros trabalhos técnicos que também são voltados para a regularização do núcleo, como a demonstração das subdivisões das quadras, lotes, áreas públicas, logradouros, espaços livres e outras áreas com destinação específica existentes na ocupação.

Logo, mesmo que a REURB seguisse o rito inominado do art. 69, onde se dispensa o Projeto de Regularização Fundiária, ainda existiria empecilho técnico para a regularização de apenas uma unidade imobiliária, pois a natureza dos trabalhos exigidos no dispositivo também é voltada para a legalização do núcleo.

Quanto à segunda exceção, em que o núcleo já se encontra registrado mas resta pendente a titulação dos ocupantes, é imprescindível tecer alguns comentários iniciais.

O art. 21 do Decreto 9.310/18 determina que a REURB obedeça às seguintes fases: (i) requerimento dos legitimados; (ii) processamento administrativo do requerimento; (iii) elaboração do projeto de regularização fundiária; (iv) saneamento do processo administrativo; (v) decisão da autoridade competente; (vi) expedição da CRF pelo Município ou pelo Distrito Federal; e (vii) registro da CRF e do projeto de regularização fundiária no cartório de imóveis competente.

Via de regra, toda regularização fundiária deve tramitar por essas sete fases. Contudo, como a lei da REURB possui notório espírito flexibilizador, que busca otimizar ao máximo os processos administrativos, é possível que se dispense algumas dessas etapas a depender do que será regularizado, a exemplo da exceção trazida pelo art. 21, § 2º, do Decreto 9.310/18 (dispensa do projeto de regularização fundiária).

Cunha e Maia (2021), considerando a mens legis e observando as peculiaridades existentes nos núcleos irregulares brasileiros, estabeleceu uma classificação de REURB atrelada ao nível de irregularidade registral da localidade a ser legalizada.

A referida classificação visa nortear o processamento da REURB com base nos graus de complexidade registral da área objeto de regularização, de modo que quanto mais atos registrais estiverem pendentes, maior é o grau de irregularidade do local e menor será a possibilidade de flexibilizar as fases listadas no art. 21 do Decreto 9.310/18.

De acordo com as autoras, a regularização fundiária urbana é classificada em quatro tipos, a saber: (i) REURB complexa; (ii) REURB intermediária; (iii) REURB titulatória; e (iv) REURB excepcional (edificações).

A REURB complexa se refere às ocupações realizadas sem quaisquer intervenções da serventia competente. São os casos em que a área a ser regularizada não possui matrícula matriz ou, se existir, sua qualificação é precária, o que compromete a delimitação do perímetro do núcleo. Nesses casos têm-se um alto grau de complexidade porque o registrador irá realizar muitos atos registrais, a exemplo da abertura da matrícula matriz para o núcleo, o registro do parcelamento do solo e das titulações devidas, dentre outros.

Na REURB intermediária, por sua vez, existe matrícula matriz que abarca o núcleo, mas ou inexiste parcelamento do solo registrado ou ele é incompatível com a realidade. Nesses casos a matrícula matriz será aproveitada e o registrador deverá proceder tão somente com o registro das vias públicas, lotes e demais atos registrais pendentes.

Já as REURB’s titulatória e excepcional (edificações) são consideradas as menos complexas pois, comparadas às duas primeiras, restam poucos atos registrais pendentes para a regularização da localidade.

Essas REURB’s voltam-se para os casos em que existe uma matrícula matriz devidamente parcelada, com as medidas dos lotes correspondentes à realidade, mas cujos ocupantes não figuram como os titulares de direito real constantes na matrícula (titulatória), e/ou para as situações em que existe uma edificação que desrespeitou os parâmetros edilícios e urbanísticos locais (excepcional).

Preenchidos os requisitos legais para cada uma delas, é possível que nesses dois casos sejam dispensadas algumas fases da REURB, como a confecção do PRF, pois o núcleo já foi objeto de análise registral, restando pendentes tão somente os atos de titulação e averbação das construções, por meio da criação de procedimentos específicos que visam flexibilizar os padrões urbanísticos e edilícios municipais.

E são para essas duas situações menos complexas que se defende a possibilidade de se fazer REURB de apenas um lote, conforme será arguido a seguir.

O artigo 21, § 2º, II, do Decreto 9.310/18 determina que o Projeto de Regularização Fundiária seja dispensado quando o núcleo já estiver regularizado e registrado, restando pendente apenas a titulação dos seus ocupantes. Por analogia, também deve-se incluir nessa exceção os casos de REURB excepcional, por se tratarem de situações em que o parcelamento do solo está igualmente regular (às vezes até mesmo a titulação está registrada), restando tão somente a regularização do prédio ilegal.

O fundamento dessa dispensa parte da seguinte premissa: se inexistem correções a serem feitas no núcleo, porquanto a ocupação se deu de forma regular, por que seria necessário fazer trabalhos técnicos na localidade, principal objetivo do PRF?

Como dito anteriormente, o PRF visa demonstrar a realidade do núcleo, por meio de uma série de trabalhos técnicos obrigatórios que, por sua natureza, devem abranger a análise de vários imóveis para a coleta de informações de toda a ocupação, como os logradouros, espaços e serviços públicos existentes, questões ambientais a serem resolvidas, etc.

Havendo a dispensa dessa etapa, abre-se a possibilidade de a REURB ter enfoque individual, visto que a natureza das demais fases, previstas no art. 21 do Decreto 9.310/18, permite a tramitação da regularização de uma unidade imobiliária.

Até mesmo na fase de elaboração da Certidão de Regularização Fundiária (CRF), ato administrativo de aprovação da REURB, que possui itens obrigatórios, admite-se que a regularização seja processada individualmente.

O art. 38 do Decreto 9.310/18 determina que a CRF contenha os seguintes requisitos mínimos: (i) nome do núcleo; (ii) localização do núcleo; (iii) modalidade da Reurb; (iv) os responsáveis pelas obras e pelos serviços faltantes; (v) a indicação numérica de cada unidade regularizada; e (vi) a listagem dos ocupantes que houverem adquirido a unidade.

Em um primeiro momento é aceitável pensar na impossibilidade de se fazer REURB por lote tendo vista os requisitos mínimos do artigo 38, como a constante menção à “núcleo” e demais indicações coletivas.

Contudo, esse mesmo artigo também buscou flexibilizar tais pressupostos diante de situações específicas. O parágrafo único do dispositivo, por exemplo, dispensa a apresentação do projeto de regularização fundiária, um dos documentos que devem acompanhar a CRF, nas hipóteses de REURB titulatória.

Essa dispensa faz com que o documento previsto no inciso “IV” do artigo 38 (indicação dos responsáveis pelas obras e serviços constantes no cronograma de execução) também deixe se ser exigido, pois como há o registro do parcelamento, restando pendente apenas a titulação dos ocupantes, inexistem obras de infraestrutura essencial a serem realizadas.

E essa adequação da CRF à realidade não para por aí. No que se refere à listagem de ocupantes das unidades (inciso “VI”), em diversos momentos a lei e o decreto autorizam que tal documento seja feito posteriormente à CRF, conforme a conveniência e oportunidade administrativa (art. 10, §§ 5º e 6º do D. 9310/18), de maneira coletiva ou individual (art. 42, § 3º, Decreto 9.310/18).

Quanto aos demais requisitos mínimos da CRF, previstos no art. 38 do Decreto 9.310/18, também inexiste prejuízo em adequá-los à regularização de um lote, porquanto a indicação da modalidade de regularização, a enumeração das unidades regularizadas e demais referências coletivas, podem facilmente se referir à modalidade de regularização individual, sem prejuízo à ideia do comando normativo.

Verifica-se, portanto, que é possível ajustar os requisitos mínimos da CRF à situação, atrelando o documento à realidade do local que será regularizado.

A única recomendação legislativa nesses casos é de que as adequações sejam justificadas na própria CRF, conforme o exemplo trazido pelo art. 30, § 1º c/c § 2º do Decreto 9.310/18, o qual determina que a certidão indique a existência de infraestrutura essencial para que haja a dispensa de alguns documentos do PRF.

Deste modo, é aceitável presumir que a norma não afasta a legalização de um único imóvel marginalizado nos casos de REURB titulatória e/ou excepcional.

E tanto é assim que em nenhum momento a Lei 13.465/17, ou o Decreto Federal n. 9.310/18, excluíram expressamente a REURB de um lote. Na realidade, a norma regulamentadora só não admite regularização para os seguintes casos: (i) núcleos urbanos informais situados em áreas indispensáveis à segurança nacional ou de interesse da defesa, assim reconhecidas em ato do Presidente da República (art. 3º, § 8º); (ii) unidades imobiliárias com área superior à fração mínima de parcelamento prevista no art 8º8º da Le 5.868 68/72 (art. 3º, I e § 13); (iii) núcleos situados em unidades de conservação que não se admite a regularização (art. 3º, § 5º); (iv) núcleos classificados na modalidade específica, situados a menos de quinze metros das margens de rios ou de qualquer curso d’água (art. 4º, § 7º); e (v) núcleos situados em área de risco que não comporte eliminação, correção ou administração (art. 36, §§ 4º e 6º).

Ressalta-se que, apesar dessa excepcional possibilidade de haver REURB individual, na prática é comum visualizar órgãos municipais, e até cartórios de registro de imóveis, adotando os instrumentos da 13.465/17 para situações contrárias ao espírito da lei.

Sob a alegação de garantir aos particulares seus direitos reais, os promotores da REURB acabam utilizando os procedimentos e institutos da 13.465/17 para tão somente titular imóveis, de forma individual, em parcelamentos irregulares ou clandestinos, sem se preocupar com as outras vertentes da regularização, relacionadas às melhorias urbanísticas, ambientais e sociais da localidade.

Essa justificativa, no entanto, não pode prevalecer, pois já existe no ordenamento jurídico brasileiro instrumento de regularização específico, voltado para assegurar aos indivíduos, que almejam o registro de imóvel localizado em ocupações informais, o reconhecimento dos seus direitos reais.

O Superior Tribunal de Justiça, em julgamento de recurso especial repetitivo ( Tema 1.025), posicionou-se sobre o tema, confirmando ser a usucapião o instrumento adequado para a regularização de imóveis situados em parcelamentos irregulares. [1]

Portanto, não é correto utilizar as regras flexibilizadoras da REURB, pensadas para promover regularizações completas e em massa dos núcleos brasileiros, em prol de interesses individuais, principalmente quando o direito posto recomenda o uso de outro procedimento.

Tal prática configura verdadeiro crime contra a Administração Pública, devendo ser severamente rechaçado pelos órgãos fiscalizadores, nos moldes do artigo 50 e seguintes da Lei Federal n. 6.766/1979.

Após todos esses comentários, conclui-se que a REURB é, sim, voltada para núcleos, já que a Lei 13.465/17 busca integrar as ocupações à cidade, por meio do registro e titulação dos seus ocupantes, e do implemento de melhorias ambientais, urbanísticas e sociais necessárias.

No entanto, em situações específicas, em que o núcleo já se encontra regularizado e não restam quaisquer melhoramentos a serem feitos, é aceitável que a REURB seja feita por lotes, com o objetivo de titular o ocupante e/ou legalizar eventuais prédios existentes.

Essa exceção parte do pressuposto de que é possível adequar o processamento da REURB para casos individuais que estão em sintonia aos objetivos da norma, relacionados à garantia do devido acesso à cidade, e dos benefícios que ela oferece, à todos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Decreto Federal n. 9.310.18. Disponível em: < https://www2.câmara.leg.br/legin/fed/decret/2018/decreto-9310-15-marco-2018-786319-publicacaoorigina.... Acesso em: 06/03/2022.

BRASIL. Lei Federal n. 13.465.17. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm>. Acesso em: 06/03/2022.

CUNHA, M. F. F.; MAIA, A. C. Treinamento REURB na Prática: Colégio Registral Imobiliário de Minas Gerais. 5ª ed. Belo Horizonte: 07 de abril de 2021.

[1] Recurso Especial Resp n 1818564, DF 2019/0163526-7, Acórdão, 2ª Seção. Relator (a) MOURA RIBEIRO, Data 09/06/2021.