Lei dos Royalties não prejudica direito adquirido

Em março de 2013, foi promulgada a Lei 12.734/2012, que determinou novas regras de distribuição, entre os entes da Federação, dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos.

De acordo com o Decreto 2.705/1998, os royalties constituem compensação financeira devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural e devem ser pagos mensalmente, com relação a cada campo, a partir do mês em que ocorrer a respectiva data de início da produção. Já a participação especial constitui compensação financeira extraordinária devida nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade e deve ser paga, com relação a cada campo de uma dada área de concessão, a partir do trimestre em que ocorrer a data de início da respectiva produção.

Tais participações governamentais são devidas aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, nos termos do parágrafo 1º do artigo 20 da Constituição de 1988.

Diante da promulgação da nova lei surge a seguinte indagação: o novo março regulatório da distribuição dos royalties e da participação especial viola o direito adquirido dos estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo à continuidade do recebimento dessas receitas, na forma da legislação anterior?

Para responder a essa indagação, inicialmente, importa falar sobre o regime legal de distribuição das participações governamentais. Em seguida, será abordada a temática referente ao contrato de concessão de exploração de petróleo e, por fim, será analisado se a nova lei fere o direito adquirido dos referidos Estados [1] .

Regime legal

O artigo 20, parágrafo 1º da CF, traz a previsão das participações governamentais devidas em razão da exploração do petróleo, verbis:

Art. 20 (...)

Inicialmente, cumpre observar que o supracitado dispositivo constitucional faz menção a respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva. Destaque-se que plataforma continental, mar territorial e zona econômica exclusiva são bens pertencentes à União, nos termos do artigo 20, V, VI e IX da CF/88, não se podendo falar em território estadual ou municipal nessas áreas.

Enquanto o petróleo estiver no solo ou subsolo, ele pertence à União. Os royalties e a participação especial só são devidos após a extração do produto pelo concessionário. No que tange à plataforma continental, ela compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas do Brasil, além do seu mar territorial, até a distância de 200 milhas marítimas ou em toda a extensão do prolongamento natural do território nacional até a borda exterior da margem continental.

Dessa forma, não há território estadual ou municipal na plataforma continental. Só se pode falar em território nacional até a borda do mar territorial. Como a produção do petróleo e gás natural na Bacia de Campos e na Bacia de Santos ocorre em áreas localizadas depois dessa borda, não se pode afirmar, sob esse aspecto, que Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo sejam produtores do petróleo. Eles devem ser considerados tão somente entes federativos confrontantes com poços produtores de petróleo ou afetados por operação de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural.

No que tange ao regime jurídico de distribuição de participações governamentais fixado pelo constituinte, certo é que ele decorre da lei. O pagamento de royalties, aos estados e municípios, pela produção de petróleo foi estabelecido antes da Constituição de 1988, pela Lei 2004/1953, que criou a Petrobrás, com alíquota de 5%. Posteriormente foram editadas as Leis 7.453/1985 e 7.990/1989, sendo que em ambas já havia a extensão da destinação de royalties a entes federativos não confrontantes, uma vez que foi destinado percentual ao Ministério da Marinha e a Fundo Especial a ser distribuído entre todos os estados e municípios.

Com o fim da execução do monopólio estatal da exploração e da produção por parte da Petrobras, foi publicada a Lei 9.478/1997, que introduziu o regime de concessão, aumentou para 10% a alíquota dos royalties e criou a participação especial.

De 1997 a 2012, várias circunstâncias ganharam relevo e levaram à alteração da legislação então vigente a respeito da distribuição dos royalties e da participação especial.

Percebeu-se que os entes federativos confrontantes recebiam elevadas receitas de royalties e de participação especial porque era feita uma associação indevida entre a confrontação e as perdas e danos decorrentes da atividade petrolífera na plata...