Sanções por atos de improbidade também podem ter execução provisória

A questão da execução provisória nas ações civis por ato de improbidade administrativa sempre causou celeuma no mundo jurídico. A partir da relativização pelo Supremo Tribunal Federal do princípio da presunção de inocência nova questão merece reflexão.[1] Pode a integralidade das sanções previstas no artigo 12 da Lei 8.429/1992 ser executada provisoriamente?

Não desconhecemos o artigo 20 da LIA, que expressamente dispõe que:

“Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentenças condenatória.”

Dispondo a norma que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória, a contrário senso está afirmando que as sanções não mencionadas na proibição poderão ser executadas provisoriamente.

A respeito do tema, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que:

“A interpretação sistemática do art. 20 da LIA indica tão somente ser vedada a execução provisória de parcela das sanções previstas no art. 12 do mesmo diploma. Não se estabeleceu aí uma derrogação de todo e qualquer dispositivo presente em outra esfera que estabeleça a condenação o mesmo efeito; tampouco se quis criar lei mais benéfica ao acusado, por meio de diploma que ostensivamente buscava reprimir condutas reprováveis e outorgar eficácia ao comando constitucional previsto no art. 37, § 4º - afinal, é inconcebível que uma lei redigida para coibir com maior rigor a improbidade administrativa no nosso País tenha terminado por enfraquecer sua perquirição.” [2]

A execução provisória tem o propósito de trazer efetividade à decisão judicial que reconhece um direito. O Código de Processo Civil dispõe sobre as cautelas necessárias para a satisfação do julgado de modo a não prejudicar o devedor. Ela tem por fundamento legal os artigos 475-I, § 1º, segunda parte, e 475-O do Código de Processo Civil. Para que seja possível executar provisoriamente deve existir título executivo judicial decorrente de ação coletiva (artigo 475-N, inciso I, do Código de Processo Civil). Dessa decisão cabe recurso que, como regra, não se confere efeito suspensivo, nos termos do artigo 14 da Lei 7.347/1985, que diz:

“O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável à parte”.

Como decidido pela 4ª Câmara do Tribunal de Justiça de São Paulo:

“O artigo 14 da Lei 7.347/85 estabelece que nos recursos interpostos na ação civil pública ‘o juiz poderá conferir efeito suspensivo (...), para evitar dano irreparável à parte’. A contrário sensu, portanto, o dispositivo traz a regra de que os recursos no sistema da Lei de Ação Civil Pública têm efeito meramente devolutivo”.[3]

Leciona, sobre o assunto, Hugo Nigro Mazzilli:

“Como nas ações civis públicas e coletivas, para evitar dano irreparável à parte, o juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, isso significa que o efeito suspensivo dependerá de uma decisão motivada do juiz. A regra é o recebimento do recurso sem o efeito suspensivo; silente o juiz a respeito, entende-se que não conferiu efeito suspensivo ao recurso. Conclui-se, pois, que os recursos no sistema da LACP têm apenas o efeito meramente devolutivo como regra geral”.[4]

Com efeito, em sede de ações coletivas a regra é que os recursos não tenham efeito suspensivo, que poderá ser concedido pelo magistrado no caso de haver prova de que a execução provisória possa acarretar dano irreparável à parte.

E, dentro do microssistema de tutela coletiva, a Lei de Ação Civil Pública pode ser empregada para complementar a Lei de Improbidade Administrativa no que ela for omissa ou lacunosa, até porque a segunda nada mais é do que uma espécie da primeira (modalidade de ação de tutela coletiva).

Do cotejo entre o artigo 20 da LIA e o artigo 14 da LACP, extrai-se que, nos casos de improbidade administrativa, poderão ser executadas provisoriamente as sanções do artigo 12 da LIA, excetuadas a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos; no entanto, poderá o magistrado dar efeito suspensivo ao recurso no caso de haver prova de que a execução provisória possa causar dano irreparável à parte.

Contudo, com a recente decisão do Supremo
Tribunal Federal houve sensível mudança no conceito de presunção de inocência no processo penal, que pode ser aplicado também analogicamente a outros ramos do direito, trazendo reflexos inclusive no direito administrativo.

O princípio da presunção de inocência vem previsto no artigo 5º, inciso LVII, da Constituição Federal, que diz: “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”

Cuida-se de princípio consagrado na grande maioria dos países democráticos, mas que estava sendo aplicado de maneira inflexível no Brasil.

A respeito do tema, trecho do voto do ministro Teori Zavascki, que resume o novo entendimento do Pretório Excelso:

“10. Nesse quadro, cumpre ao Poder Judiciário e, sobretudo, ao Supremo Tribunal Federal, garantir que o processo - único meio de efetivação do jus puniendi estatal -, res...