STF mantém status de ministro para presidente do Banco Central

O plenário do Supremo Tribunal Federal manteve, por maioria, o status de ministro para o cargo de presidente do Banco Central. A decisão foi tomada no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 3289 e 3290, ajuizadas respectivamente pelo Partido da Frente Liberal (PFL) e pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).

O ministro Gilmar Mendes, relator da matéria, votou integralmente pela improcedência das duas ações. “Não se parte de uma pauta prévia de soluções jurídicas para os problemas do mundo”, afirmou. Gilmar Mendes considerou que a prerrogativa de foro “é uma garantia voltada não para os titulares de cargos relevantes, mas para as próprias instituições”.

Segundo o ministro, a situação dos que governam e decidem é diversa das pessoas que administram e executam cargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções políticas. Por isso, afirmou o ministro, os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções.

De acordo com Gilmar Mendes, não é difícil justificar a relevância e urgência da Medida Provisória 207 - dispositivo que estabeleceu o status de ministro para presidente do BC - uma vez que a mesma prerrogativa de foro é conferida aos ministros de Estado. “E sabemos que há ministérios com o papel político que, a despeito de sua importância, não se equiparam ao Banco Central”, afirmou.

O ministro lembrou que, no âmbito internacional, há a garantia de foro específico para os presidentes de instituições similares ao Banco Central. “A necessidade de um sistema legal de proteção às autoridades que possuem o dever de fiscalizar o sistema bancário encontram previsão no direito internacional”, acentuou. Ele citou dispositivos da base normativa do Banco de Compensações Internacionais que prevêem medidas de proteção a dirigentes bancários estatais.

O ministro citou que um dos questionamentos das duas ações diretas refere-se a um suposto afastamento da subordinação do Banco Central ao Ministério da Fazenda. Segundo o relator, a medida provisória não elimina nem altera a relação entre o Banco Central e o Ministério da Fazenda, nem altera a competência desses órgãos.

Outra alegação rebatida pelo ministro foi referente à suposta violação ao princípio da separação de poderes, porque a medida provisória estaria admitindo a nomeação do presidente do BC sem a prévia aprovação do Senado. Segundo o ministro, quando a Constituição diz que compete ao presidente da República nomear e exonerar os ministros de Estado está implícito que isso se dará de acordo com a Constituição.

“Não poderá, por exemplo, o presidente nomear um menor de 21 anos para chefiar um ministério ou alguém que esteja privado de seus direitos políticos. No caso do presidente do Banco Central há um procedimento constitucional específico que tem como pressuposto a aprovação prévia pelo Senado”, afirmou.

Gilmar Mendes afirmou ainda que “o requisito de aprovação pelo Senado é objeto de reserva legal aberta. Potencialmente qualquer cargo público, inclusive o de ministro de Estado, pode vir a se submeter à regra de sabatina prévia do Senado”.

Em relação ao presidente do Banco Central, disse Gilmar Mendes, permanece intacta a competência presidencial para nomear ou exonerar a qualquer tempo. “A condição relativa à aprovação pelo Senado constitui um requisito adicional, que na verdade fortalece o sistema constitucional de distribuição de poderes e que não elimina a ampla competência do chefe do Executivo”, esclareceu.

O ministro Eros Grau acompanhou inteiramente o relator, afirmando que quaisquer vícios, eventualmente registrados, quanto aos critérios de urgência e relevância na medida provisória, foram superados, pois não contaminaram a lei na qual a MP foi convertida.

Eros Grau apontou que a definição do presidente do BC como ministro de Estado não consubstancia a matéria referente à ordenação do Sistema Financeiro Nacional, mas diz respeito à organização administrativa do Estado. “Essa definição – que não corresponde à simples extensão a ele das prerrogativas do cargo, mas da sua caracterização como ministro – também não tem o condão de transformar autarquia em ministério, e a circunstância de a nomeação do presidente da autarquia estar sujeita à prévia aprovação de sua indicação pelo Senado também não afronta a Constituição”, observou o ministro. Ao proferir seu voto, Eros Grau reforçou que “a prerrogativa de foro não é privilégio e decorre diretamente da Constituição”.

O ministro Joaquim Barbosa também acompanhou o voto do relator. Segundo ele, o Banco Central não é tecnicamente subordinado ao Ministério da Fazenda, mas, sim, a ele vinculado.

Barbosa observou, ainda, que a Constituição Federal não estabelece que o BC deva ser subordinado hierarquicamente ao Ministério da Fazenda, “de sorte que não há nada de errado em a lei elevar o status de um dirigente da autarquia ao de ministro de Estado”. O ministro reconhece que a situação cria uma certa incongruência no organograma administrativo federal, “mas isso não se traduz em inconstitucionalidade”, salientou.

Joaquim Barbosa considerou, por fim, que o fato de o presidente do Banco Central ser elevado à condição de ministro, não significa que desaparecerá a competência do Senado para aprovação de sua indicação conforme manda a Constituição , não havendo qualquer ofensa ao princípio de separação dos Poderes.

Ao votar, o ministro Carlos Ayres Britto abriu divergência em favor das ações diretas de inconstitucionalidade. Ele destacou que a Constituição Federal estabelece um vínculo direto entre ministro e ministério, portanto considera ser verdadeiramente ministro, para todos os fins e efeitos, aquele que dirige o ministério.

Ayres Britto lembra que a Constituição também dispõe que ministro de Estado exerce a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal. “Se o Banco Central permanece como entidade, ou seja, um ser administrativo dotado de personalidade jurídica própria, no caso sob forma autárquica, é porque essa entidade está sob a orientação, coordenação e supervisão de um ministro de Estado”, afirmou Ayres Britto.

Ele entende que, respeitando-se a Constituição , para o cargo de presidente do Banco Central ser elevado à condição de ministro, o Banco Central também deveria ser elevado ao patamar de ministério. “Como poderá continuar o presidente do banco ser ministro sem que o Banco Central seja levado à condição de ministério?”, questionou Ayres Britto.

Assim, o ministro declarou a inconstitucionalidade das expressões “e presidente do Banco Central” contidas no inciso III, parágrafo 1º , do artigo 8º , e do parágrafo único do artigo 25 , ambos da Lei 10.683 /03 , que foi alterada pelo artigo 1º da Medida Provisória 207 /04 . Declarou, ainda, a inconstitucionalidade do artigo 2º, da mesma MP .

Já o ministro Cezar Peluso acompanhou integralmente o voto do ministro-relator, Gilmar Mendes. Peluso entendeu que prerrogativa de foro é um valor constitucional que, no caso, não está sendo atribuído em razão da pessoa que transitoriamente ocupa essa posição.

Para ele, a modificação do status de ministro do Banco Central não altera a natureza administrativa, nem o regime autárquico, apenas submete a entidade à direção de ministro, como prevê o artigo 87 , parágrafo único , inciso I , da Constituição Federal . Esse dispositivo estabelece que entre as atribuições de ministro de Estado está a de orientar, coordenar e supervisionar órgãos e entidades da administração pública.

“Acho que o pressuposto é de que a incontroversa e indiscutível proeminência política e administrativa do cargo de presidente do Banco Central justifica, plenamente, a possibilidade legal de atribuição dessa prerrogativa como conseqüência da transformação da natureza do cargo”, declarou o ministro Cezar Peluso em seu voto.

A ministra Ellen Gracie também acompanhou o voto do relator. Ela afirmou que não se trata de qualquer alteração na estrutura do Sistema Financeiro Nacional. “Percebo que as alterações introduzidas pela Medida Provisória não dizem respeito a matéria processual propriamente, elas tão somente conferem um status novo ao presidente do Banco Central”, ressaltou.

Em seguida, votou o ministro Março Aurélio que decidiu seguir o voto divergente do ministro Carlos Ayres Britto. Para Março Aurélio, a concessão de status de ministro ao presidente do Banco Central feriu a supremacia da Constituição Federal que estabelece a competência do Supremo para julgar autoridades de forma exaustiva, sem permitir inovações “ao sabor de interesses isolados ou momentâneos”. Ele acrescentou que por ficção jurídica emprestou-se ao presidente do BC a qualidade de ministro de Estado e que não pode prestar validade constitucional a uma “fantasia”.

O ministro Carlos Velloso acompanhou a divergência, votando pela inconstitucionalidade formal da Medida Provisória 207 /04 , por não respeitar os critérios de urgência e relevância previstos na Constituição . Para Velloso, a MP convertida em lei levou com ela os vícios de inconstitucionalidade. “O que nasce ilegítimo, o que nasce inconstitucional, nasce morto”, reforçou.

Ao se referir ao voto do ministro Ayres Britto, que abriu a divergência, Velloso ressaltou que não há relevância ao “darem ao presidente do Banco Central o título de ministro, ministro que não tem ministério, que não dirige ministério nenhum, e nem há urgência em se fazer ministro uma autoridade que vem exercendo as funções no cargo há cerca de 40 anos”.

O ministro Celso de Mello julgou improcedente a ação mas divergiu do relator quanto ao disposto no parágrafo único do artigo 2º da Lei 11.036 /04 , item que considerou inconstitucional. O dispositivo estabelece que a competência especial por prerrogativa de função estende-se também aos atos administrativos praticados pelos ex-ocupantes do cargo de presidente do Banco Central. Celso de Mello entende que essa norma transgride a ordem constitucional brasileira especialmente porque o Congresso Nacional não pode, no exercício de sua competência legislativa comum, alterar, reduzir ou ampliar a competência originária do Supremo Tribunal Federal, sob pena de contrariar o texto constitucional .

Ao acompanhar a divergência, o ministro Sepúlveda Pertence destacou que todos os dirigentes de autarquia podem ser convertidos em ministro de Estado menos, para o ministro, o presidente do Banco Central. Ele explica que a Constituição distinguiu o estatuto dos ministros de Estado daquele dos dirigentes do Banco Central, entre eles, nominadamente, o seu presidente.

Segundo Pertence, esse entendimento resulta da comparação dos incisos I e XIV do artigo , onde se prevê que compete privativamente ao presidente da República nomear e exonerar os ministros de Estado (inciso I). Entretanto, o ministro ressalta que o inciso XIV dedicou-se especificamente a certos tipos de agentes públicos, entre os quais estão o presidente e os demais dirigentes do Banco Central. Essa distinção, para ele, se reforça na própria Constituição Federal , que submete a nomeação daquele presidente do Banco Central e demais diretores à prévia aprovação do Senado Federal.

“O presidente do Banco Central não está sujeito a essa prévia aprovação do nome pelo Senado Federal porque seja ou possa vir a ser ministro de Estado, mas sim porque não sendo ministro de Estado é presidente do Banco Central, cargo público ao qual, expressamente no artigo 84, a Constituição condicionou o poder de provimento do chefe do Poder Executivo ao Senado Federal”, concluiu.

O ministro Nelson Jobim acompanhou integralmente o relator e teceu considerações sobre o importante papel do Supremo no julgamento. “Este Tribunal sabe cumprir com as suas obrigações inclusive na natureza penal. Entendemos da alta responsabilidade deste Tribunal em ter mantido a sua coerência histórica em relação a tudo isso”, ressaltou Jobim ao encerrar o julgamento.