Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA: ACO 2898 RJ - RIO DE JANEIRO XXXXX-04.2016.1.00.0000

Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro contra a União para, em sede de tutela de urgência, "(i) determinar que União se abstenha de utilizar, em execução de cláusula de contragarantia de contratos com o Estado, os recursos de 2,9 bilhões de reais, objeto das Medidas Provisórias 734 e 736, de 2016, com destinação exclusiva aos serviços essenciais de segurança pública dos jogos Olímpicos e Paraolímpicos, que se realizarão entre agosto e setembro deste ano, determinando-se, nos recursos eventualmente retirados a imediata devolução à Conta Única do Tesouro Estadual; (ii) nos contratos que foram objeto de execução da cláusula de contragarantia, a determinação à União para que se abstenha de executar a citada cláusula, sem observância do direito à notificação e defesa prévias, devidamente sopesadas e apreciadas, bem assim, a suspensão dos efeitos das restrições incidentes sob tal condição, antes da oportunidade de demonstrar, em sede própria, o justo impedimento" (fl. 5 do documento eletrônico 1). Consta dos autos que o Estado do Rio de Janeiro "firmou com a União Federal contratos de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, tendo como agente financeiro em regra o Banco do Brasil e depositário o Banco Bradesco S/A" entre eles o Contrato de Financiamento Mediante Repasse de Recursos Externos 20/00002-2, celebrado em 26/4/2013, no valor de R$ 3.135.800.000,00 (três bilhões, cento e trinta e cinco milhões e oitocentos mil reais) (fl. 1 do documento eletrônico 1). O requerente informa que "o governo federal editou duas medidas provisórias, as de nº 734, de 21 de junho de 2016, e a 736, de 29 de junho de 2016, a primeira para a prestação de apoio financeiro da União ao Estado do Rio de Janeiro e, a segunda, amparada em decisão do Tribunal de Contas da União, abrindo crédito extraordinário, na forma de transferências obrigatórias. O principal objetivo desses diplomas normativos, que totalizam a transferência de 2,9 bilhões de reais em recursos, foi o de minimizar os danos ao país em razão da desestruturação institucional do Estado, assegurando a prestação de serviços públicos essenciais durante os jogos" (pág. 3 do documento eletrônico 1). Esclarece que não cumpriu sua obrigação de pagar algumas parcelas dos contratos firmados, razão pela qual a União "estaria se valendo de cláusula autoexecutória do contrato de contragarantia", exigindo a transferência dos respectivos valores para a conta do Tesouro Nacional (fl. 2 do documento eletrônico 1). Destaca, então, a gravidade da situação em que se encontra, motivo pelo qual decretou estado de calamidade pública (Decreto 45.692/2016), que "decorre do colapso na prestação de serviços públicos essenciais, especialmente durante a realização dos jogos Olímpicos e paraolímpicos de 2016, a serem realizados entre os meses de agosto e setembro de 2016" (fl. 2 do documento eletrônico 1). Argumenta, nessa linha, que o Governo Federal utilizou os fundamentos da consulta formulada ao Tribunal de Contas da União para "justificar a edição de medida provisória, na qual excepcionou do regime em vigor nos contratos subscritos a situação excepcional de calamidade" (Grifos no original; fl. 3 do documento eletrônico 1). Aduz, no entanto, que, "surpreendentemente, desconsiderando o regime de exceção que justificou a sua intervenção com o aporte de recursos, a União Federal, por outra mão, executou cláusula de garantia de contratos firmados anos atrás, ignorando a situação de excepcionalidade do regime estabelecido, que justificou as medidas tomadas. (...) E, assim, retirou dos próprios 2,9 bilhões que se encontravam na Conta Única do Tesouro Estadual, como único recurso que assegurava saldo da conta, verbas destinadas à segurança dos Jogos Olímpicos de 2016, para executar cláusula de garantia de contratos internacionais, com notificações de saques dos seguintes contratos: Corporação Andina de Fomento (20/06/2016 e 04/07/2016), Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal (07/07/2016) e BNDES (13/07/2016). Valores que totalizam R$ 237.381.226,27 (duzentos e trinta e sete milhões trezentos e oitenta e um mil duzentos e vinte e seis reais e vinte e sete centavos), conforme mostra o Of.SUBFIN/GAB/Nº 142/2016, em anexo" (Grifos meus. fl. 4 do documento eletrônico 1). Anota, em acréscimo, o seguinte: "(i) as receitas vinculadas aos repasses de recursos apoio financeiro e crédito extraordinário, por força das Medidas Provisórias 734, de 21 de junho de 2016, e a 736, de 29 de junho de 2016, em estado de calamidade (Decreto Estadual 45.692, de 17 de junho de 2016), não podem ser utilizadas para a execução de finalidade diversa daquelas para as quais foram concebidas, muito menos para cláusula contratual de garantia, excepcionada pelas citadas normas supervenientes; (ii) que, no presente contrato, a União não goza de prerrogativa de supremacia típica dos contratos administrativos em relação ao Estado-Membro, sendo arbitrária a autoexecução da cláusula de contragarantia, sem notificação prévia e direta que lhe permita opor à sua execução justo impedimento ao cumprimento da obrigação; (iii) que na hipótese vertente, circunstâncias absolutamente imprevisíveis e alheias à vontade da autora a impediram de cumprir a obrigação objeto do contrato de contragarantia, não tendo a União lhe concedido oportunidade para a manifestação prévia do Estado, facultando-lhe demonstrar a sua existência, o que torna o ato nulo" (fl. 4-5 do documento eletrônico 1). Afirma, ademais, que "[esses] eventos compeliram o Estado, em situação de absoluta necessidade, sem recursos, a conciliar o pagamento dos juros do empréstimo objeto do contrato de contragarantia, a manutenção de serviços essenciais, e, à véspera de evento que se aproxima, finalizar as obras de mobilidade compromissadas com organismos internacionais. A União, ora ré, o Município e o Estado na condição de co-responsáveis, ratificaram o Protocolo de Intenções de constituição de Consórcio Público Autoridade Pública Olímpica (APO) na preparação e realização do evento" (fl. 20 do documento eletrônico 1). Aponta, para corroborar, que seu déficit fiscal com o Tesouro alcançará a cifra de R$ 8.000.000.000,00 (oito bilhões de reais), razão pela qual adotou as seguintes medidas emergenciais para corte de despesas: "a) Decretos nº 45.109/15 e 45.111/15, que determinaram a redução dos contratos e das gratificações especiais. b) Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal Estadual, encaminhado por meio da Mensagem nº 02/16, que se tornou o PLC nº 18/16; c) Projeto de Lei para extinção de Autarquias e Fundações, encaminhado por meio da Mensagem nº 54/15, que se tornou o PL 1292/15; d) Projeto de Lei que altera o pagamento de pensão por morte, encaminhado por meio da Mensagem nº 34/15, que se tornou o PL 833/15, e posteriormente retirado antes de votação; d) Decreto nº 45.567/16, que alterou a sistemática de apuração da gratificação paga por produtividade e consequentemente reduziu o valor pago (pág. 21 do documento eletrônico 1). Assim, conclui pela necessidade da tutela provisória" com o intuito de impedir o colapso que se avizinha "(fl. 20 do documento eletrônico 1). Em relação ao risco de irreparabilidade do dano, aponta que"o primeiro e mais maléfico efeito é o de que os recursos sacados pela União foram por ela própria alocados e destinados à segurança pública, em tempos nos quais o Estado se encontra em situação de calamidade. Não levou a ré em consideração as justificativas por ela própria emitidas para justificar a transferência de recursos para garantir a realização, com segurança, do evento, que abeirará não apenas a concentração de pessoas de todo o mundo, mas autoridades. Todos devem ser resguardados pelos serviços mínimos de segurança, inclusive no que diz respeito à prevenção contra ataques terroristas. (...) De outro lado, tendo que honrar outros compromissos ligados ao evento, o efeito em cascata ameaçará a arrecadação de recursos para outros fins, também ligados ao evento, muitos dos quais, vinculados aos próprios contratos internacionais que geraram a execução da cláusula de garantia"(pág. 24-25 do documento eletrônico 1). No mérito, requer"que seja conferida às cláusulas contratuais de contragarantia interpretação conforme a Constituição e as leis de regência, em especial o Código Civil e a Lei do Processo Administrativo Federal, julgando-se procedentes os pedidos para, declarando a igualdade de condições entre as partes contratantes, anular os atos da União que determinaram a execução da contracautela e de todos os atos subsequentes, que atingiram os recursos vinculados a que se refere o item (i) do presente pedido, e, também, por ausência de notificação para defesa prévia, determinando-se ainda, que a ré se abstenha de, no curso do presente contrato, autoexecutar a contracautela sem antes assegurar ao autor o direito à notificação direta e prévia, sem interposta pessoa, para o exercício do contraditório e da ampla defesa"(pág. 28-29 do documento eletrônico 1). Em 18 de julho de 2016, concedi a liminar requerida nos seguintes termos:"Assim, entendo que, no caso em comento, e sem prejuízo de posterior análise de mérito, o perigo da demora e a fumaça do bom direito militam em favor do requerente. Em medida liminar, parece plausível restringir a execução da cláusula de contragarantia de contratos firmados pelo Estado do Rio de Janeiro que atinjam recursos vinculados aos aportes de ajuda financeira e de créditos suplementares vinculados às Medidas Provisórias 734/2016 e 736/2016, inclusive para determinar a imediata devolução dos recursos, caso já tenham sido transferidos, a fim de garantir a continuidade da execução das políticas públicas de segurança imprescindíveis para a realização desses eventos de repercussão mundial, garantindo-se, assim, a segurança dos chefes dos Poderes da União e dos chefes de Estado de outras nações, bem como do expressivo número de pessoas que participarão desses eventos internacionais. Isso posto, defiro a liminar"(documento eletrônico 43). Em sede de agravo, a União destacou o seguinte:"(...) foi editada a Medida Provisória nº 734, de 21/6/2016, que concedeu ao Estado do Rio de Janeiro subvenção, a fundo perdido e em parcela única, no valor de R$ 2,9 bilhões para auxiliar nas despesas com segurança pública durante a realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos (Rio 2016). Na sequência, a Medida Provisória nº 736, de 29/6/2016, abriu crédito extraordinário, transferindo ao Estado do Rio de Janeiro a referida quantia, a título de auxílio financeiro para atender ao fim a que se destina"(pág. 3 do documento eletrônico 53). Assim, a União requereu a extinção do feito, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir (documentos eletrônicos 53 e 65). Posteriormente, o requerente aduziu que a liminar por mim concedida estava sendo desrespeitada pela requerida, uma vez que:"(...) por intermédio de seu agente financeiro, o Banco do Brasil, a despeito da determinação de Vossa Excelência para que se abstivesse de tal prática, sem contraditório e ampla defesa, determinou ao Banco depositário do Estado do Rio de Janeiro, a transferência diária dos recursos da Conta do Tesouro Único Estadual, até perfazer o montante de R$ 147.017.993,65, reajustado diariamente, para crédito em sua conta. Tal postura configura descumprimento da decisão proferida nestes autos, segundo a qual "a imposição dessas medidas pressupõe o respeito, pelo Poder Público, da garantia do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição)". "Assim - conclui Vossa Excelência -, o Estado não pode exercer a sua autoridade de maneira arbitrária, com a desconsideração do princípio da ampla defesa e do contraditório (art. 5º, LV, da Constituição)", (...) "porque a União estaria, sem a observância do postulado do devido processo legal, executando contragarantia contra o Estado do Rio de Janeiro" (pág. 3 do documento eletrônico 77). A União, por sua vez, ressaltou que: "Assim, uma vez terminados os eventos de repercussão mundial citados na liminar e esgotados os recursos financeiros destinados à sua realização, verifica-se que não há qualquer descumprimento da liminar por parte da União em razão de procedimento rotineiro de Notificação de Execução de Contragarantia datada de 3 de outubro de 2016, que se baseia em autorização constitucional, legal e contratual para execução das referidas contragarantias, conforme demonstrado amplamente na contestação apresentada pela União. Nesse sentido, o Estado demandante parece querer se valer da realização dos Jogos - que já terminaram - para impedir a execução pela União de todas as contragarantias relativas a operações de crédito firmadas pelo Estado do Rio de Janeiro com aval da União"e que"tomou tempestivamente todas as providências cabíveis para o cumprimento da decisão liminar proferida nestes autos, e reitera o pedido para que seja cassada a liminar deferida e extinto o processo sem resolução do mérito por falta de interesse de agir - tendo em vista a perda do objeto desta demanda com o fim dos Jogos da Rio 2016" (págs. 3 e 10 do documento eletrônico 94). É o relatório. Decido. Bem examinados os autos, ressalto, inicialmente, que, após a concessão da liminar reproduzida acima, os Jogos Olímpicos e Paralímpicos, sediados na cidade do Rio de Janeiro, transcorreram normalmente. Nesse sentido, cumpre consignar que a Medida Provisória 734/2016 concedeu ao Estado do Rio de Janeiro subvenção, a fundo perdido e em parcela única, no valor de 2.900.000.000,00 (dois vírgula nove bilhões de reais) para auxiliar nas despesas com segurança pública durante a realização de tais eventos. Também deve-se registrar que, posteriormente, a Medida Provisória 736/2016 abriu crédito extraordinário, transferindo da União ao Estado do Rio de Janeiro a referida quantia, a título de auxílio financeiro. Assim, diante da evolução do quadro fático e ultrapassado o regime de exceção que justificou a intervenção da União com o aporte de recursos financeiros, não se justifica o prosseguimento do feito, diante das premissas fixadas pelo próprio requerente na inicial. Nesse diapasão, deve-se asseverar que não se mostra viável utilizar o contexto de necessidade de garantia de recursos para a segurança dos jogos olímpicos para o fim de estender-se os efeitos da liminar concedida, com vistas a paralisar, definitivamente, a eficácia de cláusulas e condições contratuais livremente pactuadas pelas partes. In casu, observados os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro, resta apenas o debate sobre a eficácia de avenças contratuais assumidas pelas partes, o que poderá ser objeto de demanda própria, assentada em outras premissas, mas não naquelas fixadas pelo autor no presente feito, em que sobressai a possível vulneração do pacto federativo. Com efeito, é preciso rememorar que a norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição da Republica confere ao Supremo Tribunal Federal o poder de dirimir as controvérsias que possam vulnerar o vínculo federativo e o equilíbrio das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. Por essa mesma razão, não é qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional referido, mas, exclusivamente, aquelas controvérsias cuja potencialidade possa abalar o pacto federativo, o que, nesta altura, já não se verifica nos autos. Ademais, alterada a situação de cautelaridade alegada para a concessão de liminar, inócuo, neste momento, que se reconheça o direito à prévia notificação do Estado do Rio de Janeiro, tal como requerido na inicial, porquanto tal medida não seria suficiente para o fim de bloquear a execução das contragarantias estabelecidas pelas partes em contratos diversos. Tal medida também não resolveria a grave crise financeira pela qual passa o requerente, que, como informado pela requerida "é o maior usuário (beneficiário) do mecanismo de operações de crédito com garantia da União, com saldo devedor de R$ 32.632.003.795,09, o equivalente a 15,7% de todas as operações de crédito concedidas com garantia da União aos Estados" (pág. 9 do documento eletrônico 94). Diante desse quadro e exauridos os efeitos da tutela de urgência concedida, mostra-se, de fato, esvaziada a linha de argumentação em que se sustentava a presente demanda, a qual deve ser prematuramente extinta por perda superveniente de objeto. Isso posto, julgo extinto o presente feito, com fundamento no disposto no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. Prejudicado o agravo apresentado pela União. Intime-se e publique-se. Brasília, 16 de novembro de 2016. Ministro Ricardo Lewandowski Relator

28/08/2017 Legislação feita por:(NLS).