Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Agravo: AGV XXXXX RS - Inteiro Teor

ADMINISTRATIVO. COFINANCIAMENTO HOSPITALAR. GERENCIAMENTO DOS RECURSOS. COMISSÕES INTERGESTORAS REGIONAIS – CIRS. ATRIBUIÇÕES. RESOLUÇÃO N.º 074/2014 E ALCANCE. COMISSÃO INTERGESTORES BIPARTITE – CIB. ARTIGO 30, II E III, DECRETO N.º 7.508/11.

Há de radicar em órgão centralizado a definição do repasse de valores, sob pena de, pulverizada tal definição em órgão regionalizados, perder-se não apenas atuação dotada de mínimo de organicidade, com visão do todo, como, pior, chegar-se a incontrolável destinação dos recursos públicos.

A Resolução n.º 074/2014 não se afigura suficiente para amparar o repasse dos recursos financeiros pretendidos, uma vez que, em se tratando de questão financeira, não tem a CIR autonomia decisória, como se vê dos artigos 30, II e III, Decreto n.º 7.508/11.

De acordo com a legislação em vigor, mostra-se indispensável a apreciação e a aprovação do repasse pela Comissão Intergestores Bipartite – CIB, o que não ocorreu na hipótese. Unânime.

Agravo Interno	Órgão Especial
N.º 70070569462 (Nº CNJ: XXXXX-04.2016.8.21.7000)	PORTO ALEGRE
MUNICíPIO DE FARROUPILHA	AGRAVANTE
GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL	AGRAVADO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL	INTERESSADO

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em desprover o Agravo Interno.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Desembargadores Luiz Felipe Silveira Difini (Presidente), Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, Marcelo Bandeira Pereira, Newton Brasil de Leão, Sylvio Baptista Neto, Rui Portanova, Francisco José Moesch, Luiz Felipe Brasil Santos, Maria Isabel de Azevedo Souza, Otávio Augusto de Freitas Barcellos, Irineu Mariani, Manuel José Martinez Lucas, Marco Aurélio Heinz, Luís Augusto Coelho Braga, Carlos Eduardo Zietlow Duro, Angela Terezinha de Oliveira Brito, Iris Helena Medeiros Nogueira, Marilene Bonzanini, Paulo Roberto Lessa Franz, Gelson Rolim Stocker, Catarina Rita Krieger Martins, Ricardo Torres Hermann, Newton Luís Medeiros Fabrício e Ana Paula Dalbosco.

Porto Alegre, 17 de outubro de 2016.

DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (RELATOR) – Trata-se de agravo interno veiculado pelo MUNICÍPIO DE FARROUPILHA da decisão que indeferiu sequestro de valores na conta do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, especificamente em relação ao Programa “Cofinanciamento Hospitalar Res. CIR 74, 78, 48 e 34/2014”, no valor de R$ 700.000,00.

Nas razões recursais, afirma a existência de instrumento legal a autorizar o repasse dos R$ 700.000,00 pretendidos, qual seja, a Resolução n.º 74/2014, emitida pela Comissão Intergestores Regional da Região Uva e Vales do Rio Grande do Sul, a qual é integrada por gestor estadual, representado pela 5.ª Coordenadoria Regional de Saúde, além das Resoluções n.ºs 78/2014 (CIR Basalto e Vinhedos/Serra/RS), 48/2014 (CIR Caxias e Hortênsias/Serra/RS) e 34/2014 (CIR Campos de Cima da Serra/RS), editadas por outras três regiões de saúde, cujos pacientes de seus Municípios são referenciados para o Município de Farroupilha. Destaca que essas quatro regiões compreendem quarenta e dois Municípios e representam cerca de um milhão e duzentas mil pessoas, ressaltando que a ausência do cofinanciamento estadual gera risco de descontinuidade na prestação dos serviços. Anota que as resoluções referidas foram aprovadas em consenso, de forma unânime, e com a participação do Estado, já que este tem assento na CIR. Alude a anúncio, à época, feito pela Secretária Estadual da Saúde e do próprio Governador do Estado, sendo repassados R$ 5.000.000,00, mas não os R$ 700.000,00. Assinala a inexistência de norma legal que submeta ou condicione a matéria aprovada pela Comissão CIR a nova aprovação pela Comissão CIB, argumentando com as disposições do Decreto Federal n.º 7.508/2011, que regulamenta a Lei n.º 8.080/1990, em especial os artigos 2.º, IV; 4.º; 12, parágrafo único; 13, I a IV; 23; 30, I a III; e 32, I, registrando que as Comissões Intergestores (sejam elas, a Comissão Intergestores Tripartite – CIT, as Comissões Intergestores Bipartite – CIB, e as Comissões Intergestores Regional – CIR), possuem competência para a definição das regras da gestão compartilhada do SUS, nestas incluídas a pactuação da organização e do funcionamento das ações e serviços de saúde, inclusive nos aspectos operacionais, administrativos e financeiros. Defende a autonomia e independência das Comissões Intergestores na respectiva área de atuação, o que decorre do princípio da descentralização do Sistema Único de Saúde – SUS, consagrado no artigo 198, I, Constituição Federal. Discorre sobre os Regimentos Internos da CIR Uva e Vale/RS e da CIB/RS, ponderando que, a prevalecer a argumentação do Estado, para uma resolução editada pela Comissão CIB ter eficácia seria necessária a edição de outra resolução pela CIT. Postula o provimento do recurso.

Intimado, o Estado do Rio Grande do Sul deixou transcorrer in albis o prazo para apresentação de resposta, consoante certidão.

É o relatório.

VOTOS

Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (RELATOR) – Inobstante a longa argumentação recursal, o agravo interno não merece acolhimento.

Em suma, qualquer um percebe que há de radicar em órgão centralizado a definição do repasse de valores, sob pena de, pulverizada tal definição em órgão regionalizados, perder-se não apenas atuação dotada de um mínimo de organicidade, com visão do todo, como, pior, chegar-se a incontrolável destinação dos recursos públicos.

Por uma razão muito simples: os conselhos regionais, primeiro, buscarão sempre, independentemente da disponibilidade de recursos, obter para a sua região aquilo que entenderem ser necessário, mesmo que, somados os diversos pleitos individuais, não haja recursos para atendê-los.

Por isso, embora descentralizada a ação do SUS, não dispensa indispensável hierarquização, como traduz o art. 7º, IX, b, Lei nº 8.080/90:

b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;

Resta evidente que, no âmbito estadual, a definição da partilha dos recursos disponíveis submete-se à aprovação ou chancela da Comissão Intergestores Bipartite, de todo impertinente o argumento ad terrorem de eventual necessidade de interferência de Comissão Intergestores Tripartite, por não se estar a definir atuação de âmbito nacional.

Como em linguagem clara elucida o site RENAST da ENSP:

“Comissão Intergestores Tripartites (CIT)

Instância de articulação e pactuação na esfera federal que atua na direção nacional do SUS, integrada por gestores do SUS das três esferas de governo - União, estados, DF e municípios. Tem composição paritária formada por 15 membros, sendo cinco indicados pelo Ministério da Saúde (MS), cinco pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass) e cinco pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems). A representação de estados e municípios nessa Comissão é regional, sendo um representante para cada uma das cinco regiões no País. Nesse espaço, as decisões são tomadas por consenso e não por votação. A CIT está vinculada à direção nacional do SUS.”

Enquanto, no âmbito estadual, a alçada se esgota na CIB, como também descreve o mesmo site, valendo do texto “SUS de A a Z”:

“Comissão Intergestores Bipartites (CIB)

Espaços estaduais de articulação e pactuação política que objetivam orientar, regulamentar e avaliar os aspectos operacionais do processo de descentralização das ações de saúde. São constituídas, paritariamente, por representantes do governo estadual, indicados pelo Secretário de Estado da Saúde e dos secretários municipais de Saúde, indicados pelo órgão de representação do conjunto dos municípios do estado, em geral denominado Conselho de Secretários Municipais de Saúde (Cosems). Os secretários municipais de Saúde, por meio de seus espaços de representação, debatem entre si os temas estratégicos, antes de apresentar suas posições na CIB. Os Cosems são, também, instâncias de articulação política entre gestores municipais de Saúde, sendo de extrema importância a participação dos gestores locais nesses espaços. As CIBs foram institucionalizadas pela Norma Operacional Básica nº 1 de 1993 e instaladas em todos os estados do País.”

Por conseguinte, a questão nuclear cinge-se à possibilidade de comissões regionais imporem suas definições quanto ao destino de recursos disponibilizados pelos Estados.

Quando da apreciação do pleito de sequestro de valores formulado pelo Município de Farroupilha, assim me pronunciei, in litteris:

“Em face dos esclarecimentos prestados pelo Estado do Rio Grande do Sul, no sentido do regular cumprimento da decisão liminar, com o repasse, a partir de então, dos recursos financeiros mensais necessários ao atendimento das ações e serviços públicos de saúde, de acordo com os programas devidamente pactuados e as regras dos respectivos instrumentos legais vigentes, indefiro o pedido de sequestro formulado pelo Município de Farroupilha.

Note-se que a divergência entre as partes está limitada aos seguintes valores: (1) Diferenças Novas Equipes ESF Por. SES nº 539/2013: R$ 8.000,00; PMAQ Portaria SES nº 539/2013: R$ 18.200,00; e (2) Cofinanciamento Hospitalar Res. CIR 74, 78, 48 e 24/2014: R$ 700.000,00, totalizando os R$ 726.200,00 pretendidos pela municipalidade.

Ocorre que, como noticia o Estado, as duas novas equipes do Programa Saúde da Família ainda não foram credenciadas pelo Ministério da Saúde, razão pela qual não se pode tê-las como implantadas, como exige o artigo 4.º, § 1.º, Portaria SES/RS 539/2013, para fins de repasse da parcela básica do incentivo financeiro estadual.

Já no que diz respeito ao Programa Cofinanciamento Hospitalar, não há instrumento legal aprovando o repasse, insuficiente para tanto a mera aprovação de resolução pela Comissão Intergestora Regional – CIR, com a prerrogativa apenas de definir prioridades e pactuar estratégias para implantação e operacionalização do Sistema Único de Saúde – SUS, as quais não prescindem de apresentação à Comissão Intergestora Bipartite – CIB, responsável pela elaboração de propostas para a implantação e operacionalização da gestão descentralizada do sistema.

É dizer, o repasse exige a edição de resolução pela Comissão Intergestora Bipartite - CIB/RS, a qual não existe na espécie.

Informações estas que merecem credibilidade, uma vez prestadas pela Diretora Executiva do Fundo Estadual de Saúde – FES, Meriana Faride El KeK, instruída, outrossim, com o demonstrativo de pagamentos realizados, nas datas de 02, 12, 13 e 31 de maio de 2016.”

Fundamentos que permanecem hígidos, uma vez não infirmados pela vasta fundamentação expendida pelo Município de Farroupilha em seu pedido de reconsideração.

Apenas permito-me acrescentar, em atenção à alegação de existência de instrumento legal, qual seja, a Resolução nº 074/2014 – CIR, além das Resoluções n.ºs 34, 48 e 78/2014, referentes a regiões cujos pacientes de seus Municípios são referenciados para Farroupilha, relativamente ao programa “Cofinanciamento Hospitalar”, não serem tais resoluções suficientes para amparar o repasse dos recursos financeiros pretendidos, na ordem de R$ 700.000,00, uma vez que, em se tratando de questão financeira, não tem a CIR autonomia decisória, como se vê dos artigos 30, III, e 32, I, Decreto nº 7.508/11, entendimento este corroborado pelas disposições dos artigos 11, VII, e 24, § 2.º, Regimento Interno da Comissão Intergestores Bipartite – CIB, e do item VII da Portaria GM nº 399/06.

Para tanto, de acordo com a legislação em vigor, afigura-se indispensável a apreciação e a aprovação pela Comissão Intergestores Bipartite – CIB, o que não ocorreu na hipótese.

Aliás, não por outra razão dita verba nunca foi paga pelo Estado ao Município de Farroupilha.

Como também, consoante apurado na reunião mantida com o Prefeito Municipal, o Procurador-Geral do Município, de um lado, e a Procuradora do Estado e a Diretora Executiva do Fundo Estadual da Saúde - FES, em nenhum caso de repasses mensais de verbas em que há atuação dos CIRs tal bastou para a sua implementação, sem a chancela do CIB.

Compreende-se que assim seja.

A aprovação, pela Resolução n.º 074/2014 – CIR Uva e Vales/RS, apenas implica traçar, na esfera da abrangência de atuação de entidade regional, a destinação de recursos que a ela for destinada, uma vez passando pela análise e deferimento da entidade que concentra a apreciação de todos os pleitos locais.

Tal aprovação, seu exato alcance, bem aparece no próprio Regimento Interno da CIR Uva e Vale-RS, art. 2º, V: aprovação dos pleitos de municípios a recursos federais e estaduais, aprovação esta que não vincula nem a União, nem o Estado.

A não ser assim, ter-se-ia evidente descontrole do destino dos recursos destinados à saúde, permitindo-se a cada região fazer valer seus pleitos, sem uma visão do todo e, especialmente, as limitações financeiras.

Enquanto isso, no Regimento Interno da CIB está no art. 11: (a) inciso VI, pactuar os valores para os tetos financeiros dos Municípios; (b) inciso IX, analisar pleitos dos municípios a recursos federais e estaduais, emitindo resolução quando da habilitação; e (c) inciso XI, analisar e homologar a criação, o regimento e as pactuações realizadas no âmbito regional, em consonância com a política do SUS no Estado.

É certo ter a Lei n.º 8.080/90 criado sistema descentralizado de prestação de serviços público quanto à saúde, sem prejuízo de ter estabelecido competências da União, Estados e Municípios.

Mas, daí a ensejar ela uma descentralização quanto à destinação das verbas estaduais, autorizando que cada região de saúde quantifique o que lhe tocará, quebrando orgânica hierarquização, vai imensa distância.

Basta ver o que estabelece o art. 14-A, Lei nº 8.080/90, acrescentado pela lei nº 12.466/11, especialmente o inciso Ido parágrafo único:

Art. 1o O Capítulo III do Título II da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, passa a vigorar acrescido dos seguintes arts. 14-A e 14-B:

“Art. 14-A. As Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS).

Parágrafo único. A atuação das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite terá por objetivo:

I - decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde;

II - definir diretrizes, de âmbito nacional, regional e intermunicipal, a respeito da organização das redes de ações e serviços de saúde, principalmente no tocante à sua governança institucional e à integração das ações e serviços dos entes federados;

III - fixar diretrizes sobre as regiões de saúde, distrito sanitário, integração de territórios, referência e contrarreferência e demais aspectos vinculados à integração das ações e serviços de saúde entre os entes federados.”

Como também não se pode extrair do Decreto Federal n.º 7.508/11, ao regrar a Lei nº 8.080/90, outro alcance, ao estabelecer tocar às comissões intergestores (1) definição das regras de gestão compartilhadas do SUS (art. 2º, IV) ou a pactuação das regras de continuidade do acesso às ações e serviços de saúde na respectiva área (art. 12, par. único).

Igualmente não interfere na definição quanto aos repasses a serem efetivamente realizados a referência à oferta regional das ações e serviços de saúde, art. 13, IV.

Importa é que tal pauta normativa estabelece, claramente, que:

Art. 30 (...)

II. a CIB, no âmbito do Estado, vinculada à Secretaria Estadual da Saúde para efeitos administrativos e operacionais: e

III – a Comissão Intergestores Regional – CIR, no âmbito regional, vinculada à Secretaria Estadual da Saúde para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB. (grifei)

Embora dita norma cuide, mais precisamente, da prestação dos serviços à saúde, não deixa de ser indiferente ao plano financeiro, evidenciando a hierarquização entre as CIRs e a CIB, evidentemente indispensável, sob pena de se ter desarmônica atuação de entidades regionais, levando a que interesses locais se sobreponham ao interesse global, responsável pela administração dos recursos do sistema.

Especialmente quanto toca à CIB definir etapas e prazos do processo de planejamento da saúde, tal como discorre o art. 19 do referido decreto:

Art. 19. Compete à Comissão Intergestores Bipartite - CIB de que trata o inciso II do art. 30 pactuar as etapas do processo e os prazos do planejamento municipal em consonância com os planejamentos estadual e nacional.

O que resultaria atropelado se e quando as CIRs pudessem ir autorizando, sem qualquer controle ou chancela da CIB, a destinação e imediato uso de recursos públicos.

Da mesma forma, não apresenta o alcance pretendido pelo recorrente a presença de agente do Estado do Rio Grande do Sul na CIR, figuração esta inerente à existência das regiões de saúde e sua instituição pelo Estado (art. 4º, Decreto nº 7.508/11).

Esta atuação da CIB não é exclusividade local, mas sim a geral definição administrativa a seu respeito.

Assim, lê-se do site da secretaria da Saúde do Estado de São Paulo:

“Entre as mais importantes funções desempenhadas pela CIB, está a deliberação e a responsabilização pela a avaliação dos pleitos de habilitação dos municípios nas condições de Gestão Plena da Atenção Básica, Gestão Plena do Sistema Municipal e Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada, conforme as normas do Ministério da Saúde, a Norma Operacional Básica - NOB/96 e a Norma Operacional de Assistência em Saúde - NOAS/02.”

Ou seja, os pleitos locais são trazidos à CIB, como órgão estadual (fórum de negociação entre o Estado e os Municípios, diz o site da Secretaria da Saúde de Santa Catarina), e que é, pois, apto a gerir recursos.

Por derradeiro, não há que confundir repasses mensais com verbas únicas, a cujo respeito a autoridade estadual competente bem pode definir seu pagamento, tal como se deu quanto aos R$ 5.000.000,00 emergenciais recebidos pelo Município requerente no ano de 2014.

Com o que, desprovejo o agravo interno.

todos OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

DES. LUIZ FELIPE SILVEIRA DIFINI - Presidente - Agravo Interno nº 70070569462: "à unanimidade, DESPROVERAM o agravo interno."