Desenvolvimento sustentável no Novo Plano Diretor da cidade de São Paulo

Introdução

O presente trabalho visa analisar o Novo Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, Lei nº 16.050, aprovado em 30 de junho de 2014 e sancionado em 31 de julho do mesmo ano, pelo Prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, sob a perspectiva da sustentabilidade, averiguando-se as inovações trazidas que visam à implementação e desenvolvimento deste conceito. O método de procedimento adotado é o bibliográfico, com levantamento de obras literárias e artigos científicos que abordem o tema proposto, e o de análise legislativa.

Para tanto, é necessário compreender o tratamento constitucional dado ao tema, abordando-se o disposto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, os quais versam sobre a política urbana, determinando que as diretrizes gerais serão fixadas em lei, o que corresponde a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, sendo que a política de desenvolvimento urbano, será executada pelo Poder Público municipal.

Consequentemente, a Lei Federal 10.257 (Estatuto da Cidade) será a diretriz e a Lei Municipal 16.050 (Novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo) tratará da execução, tornando efetivo e aplicável o Estatuto da Cidade ao Município de São Paulo.

Neste diapasão, inicia-se o trabalho com uma leitura sobre a instituição do Estatuto da Cidade, explicando sua função, suas diretrizes e objetivos e, em seguida, faz-se um panorama geral do Plano Diretor, analisando-se primeiramente a sua função e enquadramento constitucional.

Em seguida, já que a análise do Plano Diretor será tratada sob a perspectiva da sustentabilidade, conceitua-se o desenvolvimento sustentável, assim como o desenvolvimento sustentável das cidades na Constituição Federal, para que se possa entender o papel do plano diretor no desenvolvimento sustentável das cidades.

Por fim, após leitura minuciosa do Novo Plano Diretor, verifica-se e que há três pontos essenciais de sustentabilidade, os quais serão descritos e desenvolvidos, sendo eles: mobilidade urbana, ocupação do solo e habitação e preservação do meio ambiente.

1 Estatuto da Cidade e Plano Diretor

1.1 Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade, instituído pela Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, foi pensado para reduzir a desigualdade social no país, que se daria por conta dos instrumentos que a lei apresenta para corrigir as disparidades existentes, por conta da não organização do crescimento urbano. Por mais que alguns planos de desenvolvimento urbano tivessem sido implementados antes disso, não havia legislação específica sobre política urbana.

O Estatuto possui o objetivo de consolidar o direito urbanístico “(fixando conceitos e regulamentando instrumentos), de lhe conferir articulação, tanto interna (estabelecendo os vínculos entre os diversos instrumentos urbanísticos) como externa (fazendo a conexão de suas disposições com as de outros sistemas normativos, como as do direito imobiliário e registral), e, desse modo, viabilizar sua operação sistemática”.[1]

A Lei 10.257/2001 estabeleceu “que será o plano diretor o instrumento jurídico competente para precisar a fluidez do conceito de função social da propriedade urbana. Fez isso ao afirmar que 'a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 39)”.

Apesar de ao município caber a execução do Plano Diretor, operacionalizando as diretrizes, deve haver a mútua assistência, seja com projetos ou mesmo com o repasse de verbas do outros entes federativos, para o pleno desenvolvimento do país.

1.2 Plano Diretor

O plano diretor “é o instrumento normativo competente para definir a função social da propriedade para fins urbanísticos”, ou seja, para atender ao § 4º do art. 182 da CF. Outros instrumentos estão vinculados à existência do plano diretor, como a outorga onerosa do direito de construir e o direito de preempção.[2]

Assim, o plano diretor apresenta as seguintes características:

[…] o plano diretor é o mais importante instrumento de planificação urbana previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para alguns Municípios e facultativo para outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condição de definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a adoção dos demais instrumentos de implementação da política urbana.[3]

A não edição do plano acarreta em muitos fatores e nenhum deles possui um lado positivo. A edição do plano possibilita o uso de instrumentos de implantação de políticas urbanas e, consequentemente, sua não edição faz com que não seja possível a utilização de tais instrumentos. Ainda, há punição ao agente público que não a edita, pois o plano é uma obrigação que atinge a função do agente, ou seja, uma obrigação funcional. Pode ser caracterizado como ato de improbidade administrativa por parte do Chefe do Executivo Municipal.

Um mecanismo interessante para a elaboração do plano diretor é a possibilidade de participação da sociedade, pois existem audiências públicas em que é possível a participação e manifestação popular, apesar de não mencionar na lei a forma de realização de tais audiências (art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade).

O plano diretor, assim como as cidades e sociedades, não é estático. Por conta disso, há previsão no Estatuto da Cidade de que o plano seja revisto a cada dez anos, pelo menos. Caso a revisão não seja realizada, é também o responsável punível com base na Lei de Improbidade Administrativa. Dessa maneira, pode ser alterado pontualmente, mas tal alteração não deve destoar do restante do plano, já aprovado.

2 O plano diretor e o desenvolvimento sustentável

Para que seja possível analisar o Plano Diretor sob a perspectiva da sustentabilidade, é necessário compreender o que significa o desenvolvimento sustentável, qual o tratamento constitucional para o tema e como o Plano Diretor com ele se relaciona.

2.1 Conceito de desenvolvimento sustentável

O termo desenvolvimento sustentável possui a sua primeira conceituação oficial na Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1987, como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades[4]”.

De acordo com Cláudia Maria Beré,

Na cultura ocidental, o desenvolvimento econômico visa à obtenção de lucro sob a forma de dinheiro, e ter mais ou menos dinheiro é confundido com ter melhor ou pior qualidade de vida, razão pela qual é imperativo buscar conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação do qualidade do meio ambiente, promovendo o chamado desenvolvimento sustentável, que consiste na exploração equilibrada dos recursos naturais, no limite de satisfação das necessidades da presente geração, assim como sua conservação no interesse das gerações futuras[5]. (Destaque nosso).

O desenvolvimento sustentável, portanto, está além de apenas uma concepção econômica, porque se realiza principalmente nos planos sociais, com uma sociedade mais homogênea, e ambientais, ao que tange a preservação e o uso consciente dos recursos naturais e de todo o meio ambiente, tanto natural quanto artificial.

Porém, como Hemily Samila da Silva Saraiva[6]destaca, o conceito de desenvolvimento sustentável não pode ser um conceito fechado, pois cada local possui características próprias para desenvolver-se, sendo necessário um debate democraticamente radicalizado para discutir como este tipo de desenvolvimento deverá ocorrer.

2.2 Desenvolvimento Sustentável das cidades na Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988 apresenta diversos dispositivos que remetem à busca por um desenvolvimento considerado sustentável. O artigo 1º, inciso III, dispõe sobre a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos da República, enquanto que o artigo 3º, inciso III, determina a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, como alguns dos objetivos a serem a perseguidos pelo Estado. Portanto, qualquer desenvolvimento que se pretenda realizar deve respeitar a dignidade da pessoa humana e ter como finalidades aquelas estabelecidas no artigo 3º da Constituição.

Já o artigo 225 da Constituição Federal determina expressamente sobre a adoção de um desenvolvimento sustentável, impondo, ao Poder Público e à coletividade, o dever de defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, dispondo, ainda, sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Para tanto, o próprio artigo dispõe em seus parágrafos e incisos sobre as medidas cabíveis, tais como exigência de prévio estudo de impacto ambiental em caso de instalação de obra ou atividade potencialmente nocivas (§ 1º, inciso IV) e a proteção da fauna e da flora (§ 1º, inciso VII).

Por fim, o artigo 182, caput da Constituição Federal traz que a política de desenvolvimento urbano visa ao ordenamento das plenas funções sociais da cidade e à garantia do bem-estar de seus habitantes.

O princípio da função social das cidades refere-se ao desenvolvimento urbano com a efetivação dos direitos sociais e difusos, como a moradia, o saneamento básico, o transporte, a infraestrutura, o lazer, um ambiente ecologicamente equilibrado, entre outros, reduzindo-se as desigualdades sociais e melhorando a qualidade de vida urbana [7]. Portanto, esta é a função social das cidades: oferecer os meios necessários para que a pessoa viva de forma digna no espaço social.

Assim, a Constituição Federal possui diversos princípios e objetivos que vinculam a organização das cidades a um desenvolvimento sustentável urbano, cabendo ao plano diretor efetivá-los.

2.3 O papel do plano diretor no desenvolvimento sustentável das cidades

Conforme já analisado, o Plano Diretor é o principal instrumento de organização das cidades. Além de obedecer ao disposto no Estatuto das Cidades, é imprescindível que este instrumento esteja em conformidade com a Constituição Federal. Por isso, os princípios norteadores constitucionais do Plano Diretor são a função social da propriedade; o desenvolvimento sustentável; as funções sociais da cidade, a igualdade e justiça social e a participação popular.[8]

Hemily Samila da Silva Saraiva explica que cabe ao Plano Direito desenvolver a política urbana, a qual só cumpre sua função social “quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas naquele plano [9]”.

O Plano Diretor é o instrumento apto a organizar o espaço urbano. Para que a organização possa ser sustentável, a formulação do plano deve observar os ditames e princípios constitucionais citados nos tópicos anteriores.

Portanto, é possível concluir que o atual papel do Plano Diretor é o de promoção do desenvolvimento sustentável nas cidades, buscando-se dar efetividade aos direitos fundamentais e sociais e concretizar os objetivos da Constituição Federal e do Estatuto das Cidades.

3 O Novo Plano Diretor de São Paulo - Sustentabilidade

O novo Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo aborda, como há muito deveria, questões de sustentabilidade essenciais, dentre elas a mobilidade urbana, a ocupação do solo, habitação e preservação do meio ambiente.

3.1 Mobilidade Urbana

Para melhorar a qualidade de vida, diminuindo o tempo que as pessoas gastam com deslocamento, principalmente aqueles que percorrem grandes distâncias, foi priorizado o transporte público, ampliando as redes de corredores de ônibus, com base no crescimento da cidade ao redor de eixos de mobilidade e pela limitação das vagas de garagem nesses locais.

Foi prevista a destinação de, pelo menos, 30% de recursos do FUNDURB – Fundo de Desenvolvimento Urbano – para a melhoria do transporte coletivo, implantação de sistema cicloviário e também circulação de pedestres, com calçadas mais largas em locais próximos aos eixos de transportes.

Considerando que apenas essas medidas não são suficientes para a solução do problema de mobilidade urbana no município de São Paulo, será elaborado o Plano Municipal de Mobilidade Urbana, que se apresenta como recurso de extrema necessidade. Com isso, será possível ampliar e melhorar a qualidade dos transportes.

Ainda, há a previsão de alternativas ao sistema de mobilidade, para deslocamentos mais eficientes. As alternativas incluídas são o transporte hidroviário e o compartilhamento de automóveis.

O transporte hidroviário é composto por um Sistema Hidroviário, disciplinado nos artigos 255 e seguintes do PDE, e nele estão previstos os transporte de carga e também de pessoas. Para que ele seja viável, deverão ser feitas adequações aos canais já existentes, implantar sistema de bilhetes eletrônicos, fomentar a expansão da rede hidroviária integrando-a com outros meios de transporte, devendo, para tanto, incorporar o Sistema Hidroviário aos Planos Municipais de Mobilidade Urbana, ao Plano de Saneamento Ambiental Integrado, ao Plano Diretor de Drenagem e ao Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.

O compartilhamento de automóveis, previsto no artigo 254, é o serviço de locação de automóveis por pouco tempo, com o objetivo de diminuir o número de veículos circulando na cidade. Para isso, deverá haver vagas pra tais veículos estacionarem, bem como incentivo ao compartilhamento.

3.2 Ocupação do Solo e Habitação

Sobre a ocupação do solo no município e as moradias, foi definido que o centro da cidade é, realmente, o centro metropolitano, e com isso, estabelece estratégias de ampliação do número de moradias, principalmente às de interesse social, já que existem áreas demarcadas como ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social na região central da cidade.

O plano define a reestruturação urbana, condicionados à elaboração de Projetos de Intervenção Urbana, com o fim de alterações estruturais no município, de forma a ampliar o aproveitamento do solo, com melhorias urbanísticas, de habitação, de infraestrutura de transportes, do meio ambiente.

Sobre as ZEIS, serão duplicadas as suas áreas, com destinação para moradias populares, com localização privilegiada.

As famílias com renda de até 3 salários mínimos terão atendimento prioritário na questão habitacional, em razão do déficit existente de moradias no município. Ainda, foi criada a quota de solidariedade, que é o destino do equivalente a 10% da área de novos empreendimentos, desde que sejam de grande porte, para a produção de habitação social, sendo esse percentual idealizado no próprio empreendimento ou em outro terreno, ou ainda repassando o valor correspondente para o FUNDURB, para que ele adquira terrenos em áreas de boa localização. Quanto ao FUNDURB, será destinado também, pelo menos 30% de seus recursos, de acordo com o artigo 340, para adquirir terras bem localizadas, ou seja, próximas ao locais com infraestrutura necessária à vida, bem como para o subsídio de programas habitacionais.

Serão dados incentivos aos projetos habitacionais, como as HIS – Habitação de Interesse Social – e HMP – Mercado Popular – concedendo descontos ou até isentando o pagamento de outorga onerosa ao direito de construir.

Para as habitações já existentes, como loteamentos irregulares e favelas, haverá a ampliação de instrumentos de regularização fundiária, garantindo às comunidades sua independência e visando seu desenvolvimento.

Além disso, há a disposição de diretrizes para o PMH – Plano Municipal de Habitação, prevendo programas e fontes de financiamento para o fim almejado. O PMH, disciplinado pelo artigo 294, deve seguir as diretrizes dos artigos 291 e 292 do PDE, que tem como objetivo assegurar moradia digna como direito social, reduzir o déficit habitacional, reduzir moradias inadequadas e reduzir os impactos de assentamentos sobre área de proteção ambiental. As diretrizes devem ser a de priorizar a população de baixa renda, atendimento prioritário àqueles que residem em imóveis ou áreas insalubres, de preservação permanente e de risco, promover urbanização de assentamentos precários, regularização fundiária, jurídica e ambiental, promover a produção de novas habitações de interesse social, dentre muitas outras, descritas nos incisos do artigo 292.

3.3 Preservação do Meio Ambiente

As diretrizes para a preservação do meio ambiente, considerando a degradação existente na cidade de São Paulo, se forem implementadas da forma correta, junto ao apoio necessário, serão altamente eficientes.

Houve nova demarcação da zona rural, sendo considerada área de produção de alimento, de água para abastecimento, manutenção da biodiversidade e serviços ambientais, área de lazer, agroecologia, produção orgânica e consequentemente geração de empregos. Assim, foram previstos os instrumentos de Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (artigo 191), Polo de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável (artigos 189 e 190) e Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Solidário.

O Polo de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável tem por objetivo promover atividades econômicas e gerar empregos na zona rural, conservando áreas prestadoras de serviços ambientais. Para isso, deverão ser fortalecidas a Assistência Técnica e Extensão Rural, apoiar a certificação orgânica de agricultores familiares, recadastrar e regularizar propriedades, introduzir na alimentação escolar alimentos orgânicos produzidos em São Paulo, ampliar a fiscalização ambiental, protegendo o uso e a paisagem rural, dentre outros pontos.

O Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável deve conter, no mínimo, o diagnóstico socioambiental, econômico e cultural, a caracterização das cadeias produtivas que já existem e as potencias, de forma a identificar o que é necessário ao seu desenvolvimento, orientar a destinação de recursos e as parcerias a serem firmadas para garantir o desenvolvimento rural. Ele deve ser elaborado de forma participativa dentro de um ano após o início de vigência da lei.

Para a ampliação de espaços verdes, há a previsão de mais de 167 parques, sendo estes financiados pela sociedade civil e poder público. Os cidadãos poderão contribuir, e serão criadas contas específicas para cada parque, para que seja facilitado o controle dos investimentos. A cada real contribuído pelos cidadãos, a Prefeitura dá também o mesmo valor ao parque.

Os proprietários de imóveis que preservem área verde de relevante serviço ambiental (que tenha produção de água, preservação da biodiversidade e agricultura orgânica) serão recompensados. Este instrumento tem o nome de PSA – Pagamento por Serviços Ambientais.

Estão previstas estratégias conjuntas para sistemas de abastecimento de água, drenagem, resíduos sólidos e esgotamento sanitário, de acordo com os artigo 199 e seguintes, tendo como objetivos o acesso universal ao saneamento básico, a conservação dos recursos ambientais, a recuperação dos cursos d’água, a redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final adequada ambientalmente dos resíduos sólidos.

Nos locais de vegetação nativa da Mata Atlântica, há diretrizes para conservação e recuperação, instituindo-se o PMMA – Plano Municipal da Mata Atlântica, que deverá conter o diagnóstico da atual situação no município, as diretrizes, projetos e ações, previsão de recursos orçamentários e estratégias de monitoramento. Devem estar articulado aos Planos Municipais de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços Livres, Conservação e Recuperação de Áreas Prestadoras de Serviços Ambientais e de Arborização Urbana, bem como à Reserva da Biosfera do Cinturão Verde da Cidade de São Paulo.

Considerações Finais

Nas últimas décadas, houve um destacado crescimento das cidades, principalmente dos centros urbanos, o que alterou de forma significativa o meio ambiente, a mobilidade urbana, a ocupação do solo e todo o desenvolvimento local.

A Constituição de 1988 positivou instrumentos de controle e de organização das cidades, sendo eles o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Estratégico. Por meio deles, os municípios devem obedecer a diretrizes predeterminadas quanto à forma do desenvolvimento municipal.

Ao analisar-se a Constituição Federal, conclui-se que há a opção por um desenvolvimento sustentável em caráter nacional, regional e local, preservando-se o meio ambiente e garantindo-se melhor qualidade de vida às populações presente e futura, com a redução das desigualdades sociais e regionais.

Portanto, o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor são os instrumentos necessários para a promoção de um desenvolvimento urbano sustentável.

O novo Plano Diretor Estratégico da cidade de São Paulo determina diversas medidas consideradas sustentáveis. Para a questão da mobilidade urbana, privilegia-se o transporte coletivo e a redução da utilização de automóveis, com a ampliação de ciclovias e investimento em transportes alternativos, como o hidroviário. No caso da habitação e ocupação do solo, prevê-se a ampliação da destinação de áreas para ZEIS, especialmente para a construção de moradias populares, que possuam localização próxima aos centros urbanos, evitando-se o longo deslocamento diário da população. Quanto à preservação ambiental, planeja-se a ampliação de áreas verdes, o incentivo à preservação por parte dos proprietários e o incentivo também da atividade rural. São previstos diversos mecanismos que evitem a degradação ambiental.

O novo Plano Diretor da cidade de São Paulo, portanto, determina a adoção de um desenvolvimento sustentável no município. Assim, a legislação infraconstitucional propõe as diretrizes previstas na Carta Maior. Contudo, a concretização dessas diretrizes depende da prestação positiva do Poder Executivo e do controle e fiscalização da sociedade para que sejam aplicadas.

Referências bibliográficas

A ONU e o meio ambiente. Disponível em: http://www.onu.org.br/a-onu-em-ação/a-onueo-meio-ambiente/. Acesso em: 31/10/2014.

BARBOZA, Jovi Vieira; QUINTEIRO, Wilson Luiz Darienzo. O Plano Diretor em face do meio ambiente artificial. Maringá: PROJUS, 2007.

BERÉ, Cláudia Maria. Direito à moradia e direito ao meio ambiente. In: DISSINGER, Marisa Rocha Teixeira (coord.). Temas de direito urbanístico 5. São Paulo: Imprensa Oficial, 2007.

DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade: Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

SARAIVA, Hemily Samila da Silva. As implicações do direito urbanístico no desenvolvimento sustentável das cidades sob o enfoque do plano diretor da cidade de Natal/RN. In: Boletim de Administração Pública e Gestão Municipal. Curitiba: Governet, v.4, n.33, jun. 2014, p. 752-.765.

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[1] DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.52.

[2] DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.323.

[3] Ibid., p.324.

[4] A ONU e o meio ambiente. Disponível em: http://www.onu.org.br/a-onu-em-ação/a-onueo-meio-ambiente/. Acesso em: 31/10/2014.

[5] BERÉ, Cláudia Maria. Direito à moradia e direito ao meio ambiente. In: DISSINGER, Marisa Rocha Teixeira (coord.). Temas de direito urbanístico 5. São Paulo: Imprensa Oficial, 2007, p.251.

[6] SARAIVA, Hemily Samila da Silva. As implicações do direito urbanístico no desenvolvimento sustentável das cidades sob o enfoque do plano diretor da cidade de Natal/RN. In: Boletim de Administração Pública e Gestão Municipal. Curitiba: Governet, v.4, n.33, jun. 2014, p. 752-.765.

[7] BARBOZA, Jovi Vieira; QUINTEIRO, Wilson Luiz Darienzo. O Plano Diretor em face do meio ambiente artificial. Maringá: PROJUS, 2007, p.76-78.

[8] Ibid., p.68.

[9] SARAIVA, Hemily Samila da Silva. As implicações do direito urbanístico no desenvolvimento sustentável das cidades sob o enfoque do plano diretor da cidade de Natal/RN. In: Boletim de Administração Pública e Gestão Municipal. Curitiba: Governet, v.4, n.33, jun. 2014, p. 757.