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Sumário:
As atividades relacionadas com recursos vegetais sofreram diversas alterações ultimamente, a começar pelo Código Florestal, a Lei 12.651, de 25 de maio de 2012 .
Após muitas idas e vindas, vetos e alterações por meio de Medida Provisória, finalmente o texto foi sancionado pela Presidência da República. E não era sem tempo, pois a Lei 4.771, em vigor desde 1965, havia sido alterada inúmeras vezes, tornando-se difícil sua aplicação.
Antes de apresentar as atividades que envolvem ou afetam a vegetação, sujeitas ao licenciamento pelo Poder Público, faz-se necessário observar uma importante alteração introduzida por essa nova legislação florestal.
A lei anterior não tratava somente da proteção de florestas nativas, primárias e intocadas pelo homem. Pelo contrário, no seu dispositivo vestibular, estendia a proteção para todas as formas de vegetação independentemente de seu estágio de alteração pela ação humana, aí incluída a vegetação exótica:
Art. 1º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
O novo Código Florestal, a Lei 12.651/12 , já nos seus artigos iniciais, deixa claro que suas normas se destinam ao estabelecimento de regras apenas para a proteção das florestas e demais formas de vegetação nativa, excluindo a vegetação exótica:
Art. 1º - A Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
Parágrafo único. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei atenderá aos seguintes princípios:
I – afirmação do compromisso soberano do Brasil com a preservação das suas florestas e demais formas de vegetação nativa, bem como da biodiversidade, do solo, dos recursos hídricos e da integridade do sistema climático, para o bem estar das gerações presentes e futuras;
II – reafirmação da importância da função estratégica da atividade agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico, na melhoria da qualidade de vida da população brasileira e na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e bioenergia;
III – ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação;
IV – responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de políticas para a preservação e restauração da vegetação nativa e de suas funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e rurais;
V – fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da inovação para o uso sustentável do solo e da água, a recuperação e a preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa;
VI – criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a recuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.
Art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. [...].
Como a vegetação apresenta outras características e funções no equilíbrio ambiental, além daquelas de abrigar a fauna ou os recursos genéticos normalmente presentes em uma mata virgem, em muitos casos os instrumentos legais podem sofrer interpretação errônea, sendo fundamental que se atente para o objeto jurídico tutelado em cada caso e a sua função no meio que compõe, pois é esse objetivo que determina a correta interpretação das normas florestais.
Na exploração de produtos florestais, por exemplo, é necessária a autorização do órgão ambiental competente tanto para extrair árvores de grande porte destinadas à produção de madeira quanto para a coleta de raízes, bulbos, cipós ou mesmo folhas.
De igual sorte, não somente para a supressão de florestas ou matas é exigida a anuência do Poder Público, como, em alguns casos, para o corte de qualquer tipo de vegetação nativa.
A supressão de espécimes vegetais pode ocorrer para várias finalidades, desde a sua utilização com o objetivo de auferir vantagem econômica imediata ou como insumo em algum processo produtivo, para o uso alternativo do solo ou, ainda, quando necessária para permitir a construção de uma obra ou a implantação de determinado empreendimento ou a realização de alguma atividade para a qual é necessária essa remoção.
A autorização para a prática é diferenciada, tanto nos procedimentos de habilitação pelo interessado quanto na competência dos órgãos ambientais para sua emissão, que se define em alguns momentos em função da finalidade da supressão e, em outros, em razão da localização ou característica dos exemplares que serão atingidos.
Antes de prosseguir nessa análise, é importante destacar que mesmo para aquelas atividades ou empreendimentos que estão dispensados do licenciamento ambiental pelas razões elencadas no art. 8º do Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental – o PL n. 2.159/21 1 , – não está afastada a necessidade da autorização dos órgãos ambientais para a supressão da vegetação nativa 2 .
De igual sorte, as atividades agropecuárias dispensadas de licenciamento pelo art. 9º, nos termos do seu § 3º, necessitam de autorização para a supressão da vegetação nativa 3 e o licenciamento simplificado, previsto no art. 21 do projeto de lei 4 , da mesma forma, não dispensa a autorização para a supressão da vegetação nativa.
Assim como a lei anterior, o novo Código Florestal estabelece limitações destinadas a proteger a vegetação. O direito de propriedade, consagrado no art. 5º da CF , somente pode ser exercido com a observância das restrições impostas pela legislação em geral e pela lei especial em questão.
A Lei 12.651/12 (com os vetos e as inclusões procedidas pela Medida Provisória 571/2012) manteve, no art. 2º, praticamente a mesma redação, acrescentando, no entanto, que somente as florestas e demais formas de vegetação nativa são objeto das limitações. 5
A Constituição Federal de 1988 já acolhera a limitação imposta pelo Código Florestal antigo (Lei 4.771/65), ao erigir ao mesmo patamar de garantia o direito de propriedade e a obrigação do atendimento de sua função social (art. 5º, XXII e XXIII), além de estatuir que esta última somente seria cumprida mediante a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente (art. 186, II). E o novo Código Florestal não se afastou, nem poderia, desses mandamentos constitucionais.
Segundo Raimundo Campos, o conflito entre o que antes se consideravam direitos superiores (propriedade) e direitos inferiores (meio ambiente) vem sendo superado na moderna doutrina pátria, em função dessa “igual dignidade constitucional” conferida aos direitos fundamentais da propriedade e do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Diz o autor:
O esforço hermenêutico do jurista moderno volta-se para a aplicação direta e efetiva dos valores e princípios inseridos em nossa Carta Magna. Configura-se, assim, em obediência aos enunciados constitucionais, inevitável o abandono da disciplina civilista, que era voltada anteriormente para a tutela de valores patrimoniais. A concepção hodierna já não mais admite a proteção da propriedade e da empresa apenas como bens em si, uma vez que tal proteção só será válida quando destinada a efetivar valores existenciais, realizadores da justiça social. 6
A reação adversa desencadeada por este posicionamento legal é compreensível. Desde 01.01.1916, a Lei n. 3.071 ( Código Civil) assegurava ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens (art. 524) como melhor lhe aprouvesse, sem limitações de ordem ambiental. O novo Código Civil , a Lei n. 10.406, de 10.01.2002 , manteve a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa (art. 1.228), ressalvando, no entanto, no § 1º do mesmo artigo, que
O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais e o equilíbrio ecológico [...].
O princípio do poder absoluto e irrestrito sobre a propriedade que vigorou durante quase um século no sistema jurídico nacional não foi abandonado com facilidade, exigindo até hoje, em muitos casos, o exercício do poder de polícia da administração ou mesmo a atuação do Poder Judiciário para impor o novo ordenamento.
Novas realidades se incorporaram ao cotidiano dos proprietários rurais, com as quais estes tiveram que se habituar sob pena de afrontar as leis e sofrer as sanções correspondentes.
Já não dependia apenas da sua vontade suprimir a vegetação que cobria as terras para a implantação de pastagens ou de lavouras, e mesmo a comercialização das árvores existentes nas florestas estava sujeita à autorização dos órgãos ambientais.
Áreas cobertas de florestas nativas, antes mais valorizadas pelo potencial econômico da madeira, passaram a ser encaradas como terras quase inúteis, com significativa diminuição do valor.
No início, várias ações foram intentadas junto ao Poder Judiciário na busca de indenização “desapropriação indireta”, que muitos proprietários entendiam ter sido praticada contra suas propriedades, mas, diante de reiterados insucessos, aos poucos, a nova ordem foi se consolidando e acabou aceita pela sociedade.
Mesmo afastada qualquer dúvida sobre a legalidade de se impor essas restrições de uso, tornou-se necessário compatibilizar as aspirações econômicas almejadas nas atividades que demandam a supressão de vegetação com as necessidades sociais satisfeitas pelo equilíbrio do meio ambiente.
Em muitos casos, a supressão de determinados espécimes pode ser encarada não como um dano ambiental, mas como um custo ambiental, considerando-se, sempre, o interesse coletivo acima do individual.
Em alguns casos específicos, é a localização da vegetação que determina as regras e a competência para autorizar sua supressão; em outros casos, sua característica ou singularidade; na maioria das vezes, no entanto, é a finalidade da ação que indica o procedimento necessário para obter a autorização ambiental bem como define a autoridade competente para emitir a mesma.
A Lei n. 11.284, de 02.03.2006 , estabeleceu a diferença entre exploração, assim entendida a supressão da vegetação para o seu aproveitamento econômico, e supressão de vegetação, que se caracteriza pela retirada da vegetação para a implementação de outras atividades no local antes ocupado.
Até o advento do Dec. n. 5.975/06 , tratando-se de supressão de vegetação com finalidade econômica imediata, isto é, o aproveitamento dos próprios espécimes da flora para utilização ou comercialização (exploração, portanto), a competência para a autorização era do órgão federal de meio ambiente – o IBAMA –, por força do art. 19 da Lei n. 4.771/65 (antigo Código Florestal). 7
Quando se tratava de supressão de vegetação necessária para a implantação de uma obra ou empreendimento, sem o objetivo imediato de vantagem econômica com o produto florestal, a autorização para sua supressão achava-se inserida no processo de licenciamento ambiental, cabendo ao IBAMA apenas a autorização para o transporte e a comercialização, quando requerida.
Essa alteração ficou clara no dispositivo inicial do Decreto, ao definir que exploração de florestas e de formações sucessoras compreende o regime de manejo florestal sustentável e o regime de supressão de florestas e formações sucessoras para uso alternativo do solo.
Pelo novo dispositivo, a finalidade da supressão da vegetação deixou de ser determinante no estabelecimento da competência para a autorização.
É importante observar uma mudança significativa na legislação que estabelece a competência para autorizar a exploração florestal nos últimos anos. Até 2006, a Lei n. 4.771/65 estabelecia a competência do IBAMA para autorizar a exploração florestal. 8
Esta competência federal era compreensível em razão da experiência e dos mecanismos e normas infralegais desenvolvidas pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, um dos quatro órgãos que deram origem ao IBAMA. No entanto, a Lei n. 11.284/06 inovou ao dar nova redação ao art. 19 do antigo Código Florestal e estabelecendo a competência do órgão estadual integrante do SISNAMA. 9
O novo Código Florestal, a Lei n. 12.651/12 , voltou a trazer certa dúvida, ao remeter a competência para o órgão integrante do SISNAMA, mas silenciando sobre qual destes seria.
Felizmente, a Lei Complementar n. 140/11 delineou a competência dos órgãos estaduais para a exploração florestal em imóveis rurais, excetuando as hipóteses de florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservação instituídas pela União. 10
No entanto, a mesma norma determinou que o órgão competente para realizar o licenciamento ambiental de qualquer atividade ou empreendimento é, também, competente para autorizar a supressão da vegetação necessária para sua implantação.
A partir deste novo instrumento jurídico, desapareceram alguns conflitos entre as normas que tratam do aproveitamento econômico de produtos florestais e aquelas que regulam o licenciamento de obras ou empreendimentos para cuja implantação e efetivação é necessária a supressão de vegetação no que diz respeito ao órgão ambiental a quem compete conceder a autorização.
Retornando à questão da exploração florestal, é importante que se observe que a Lei n. 4.771/65 fazia referência a dois tipos distintos de vegetação especialmente protegida. Primeiro, em razão de sua localização – a vegetação citada no art. 2º, e, depois, em razão de sua função ecológica ou social, a vegetação enumerada no art. 3º, que necessitava de ato declaratório do Poder Público para ser erigida a essa condição.
A Lei n. 12.651/12 , o novo Código Florestal, adotou o mesmo critério, enumerando no, art. 4º, as áreas de preservação permanente pelo só efeito da lei, mas admitindo, no art. 6º, a possibilidade de o Poder Executivo declarar outras de interesse social e, por conseguinte, de preservação permanente.
A nova legislação florestal retirou a competência do IBAMA para expedir a autorização de supressão de vegetação anteriormente prevista no art. 3º, § 1º , da Lei n. 4.771/65 para alguns casos específicos.
O dispositivo estabelecia que a supressão total ou parcial de florestas e demais formas de vegetação permanente dependia de autorização prévia do órgão federal do meio ambiente. Assim, as florestas e demais formas de vegetação consideradas de preservação permanente pelo Código Florestal (em razão da sua localização) somente poderiam ser suprimidas ou exploradas com autorização do IBAMA, independentemente da motivação ou da finalidade.
A Lei n. 12.651/12 prevê apenas a comunicação ao IBAMA no caso de ocupação de apicuns e salgados (art. 11-A, § 1º, III) 11 , afastando qualquer competência do órgão federal sobre o processo de autorização ou licenciamento, mesmo quando se trata de vegetação em área de preservação permanente.
O novo Código Florestal trouxe uma inovação que afastou questionamentos e controvérsias quando se trata do controle do transporte, comercialização e utilização da matéria-prima de origem florestal. A antiga Autorização para Transporte de Produtos Florestais – ATPF e o Documento de Origem Florestal – DOF, foram criados por atos da Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República e pelo Ministério do Meio Ambiente, respectivamente.
No entanto, diversos órgãos estaduais, quando da alteração da competência para autorizar a supressão de vegetação, passaram a utilizar mecanismos próprios de controle, gerando incontáveis conflitos e questionamentos.
Ao dispor, no art. 35, que a origem da madeira, do carvão e de outros produtos florestais será coordenada, fiscalizada e regulamentada pelo órgão federal, o novo Código Florestal permite a integração definitiva dos sistemas de controle da origem da madeira. 12
Complementando o estabelecimento da competência de forma mais clara, a Lei Complementar n. 140/11 tratou de enumerar quando esta é da União, 13 do Estado 14 e do Município. 15
Por outro lado, quando a razão que determina a supressão não é o aproveitamento do recurso florestal, direta ou indiretamente (isto é, quando não há exploração no sentido estrito do termo), mas a necessidade para a implantação de algum empreendimento ou realização de determinada atividade, o corte da vegetação integra o processo de licenciamento da obra ou atividade, devendo os impactos positivos e negativos da intervenção merecer análise no conjunto dos fatores considerados para a concessão das licenças ambientais.
Essa vinculação da autorização para a supressão da vegetação ao processo de licenciamento é extremamente salutar, uma vez que a emissão das licenças ambientais considera os danos causados à flora nos estudos ambientais que antecedem – e fundamentam – a emissão das licenças.
Nesse caso, a competência para suprimir a vegetação passa, salvo nas exceções em que norma específica indica o contrário, a ser do órgão competente para a análise e licenciamento da instalação ou execução da atividade que motivou a necessidade do corte da vegetação. Nessa linha, o IBAMA, por meio da IN n. 6/09, criou a Autorização de Supressão de Vegetação – ASV 16 , e as respectivas Autorizações de Utilização de Matéria-Prima Florestal – AUMPF 17 , para os empreendimentos licenciados pela sua Diretoria de Licenciamento Ambiental.
A limitação de competência para autorizar a supressão de vegetação em razão do que dispõe o art. 36, § 3º , da Lei n. 9.985/00 , que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, também foi alterada pela Lei Complementar n. 140/2011 .
A supressão de vegetação na zona de amortecimento de uma Unidade de Conservação, por exemplo, mesmo quando a mesma é afetada, não é mais do gestor da Unidade de Conservação, mas do órgão que estiver procedendo ao licenciamento da atividade.
Esta prévia manifestação do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação, estabelecida pela Res. CONAMA n. 378/06 para as Áreas de Proteção Ambiental – APA’s, foi eliminada pela nova Lei Complementar.
Tanto que os arts. 7º, 8º e 9º, que tratam da matéria, estabelecem expressamente que as APA’s são excetuadas da vinculação, vale dizer, mesmo que a vegetação esteja inserida numa Área de Proteção Ambiental federal, a competência para autorizar sua supressão não será do órgão federal, mas do órgão responsável pelo licenciamento do empreendimento.
Além da exploração racional e seletiva de recursos florestais e da supressão para utilização do solo para outras atividades, existe, ainda, a supressão de vegetação, de qualquer espécie, por meio do uso de fogo, prática medieval altamente prejudicial ao meio ambiente que, infelizmente, ainda é utilizada no Brasil para atividades agropastoris.
O uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação já era proibido pelo art. 27 da Lei n. 4.771/65 , restrição esta que …
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