GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC XXXXX/2014-1

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional.

Órgão: Ministério das Cidades (vinculador).

Interessado: Congresso Nacional.

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. GOVERNANÇA EM POLÍTICAS PÚBLICAS DE MOBILIDADE. AVALIAÇÃO DOS COMPONENTES INSTITUCIONALIZAÇÃO, PLANOS E OBJETIVOS E COORDENAÇÃO E COERÊNCIA. AUSÊNCIA DE METAS E INDICADORES. ESFORÇO COOPERATIVO DOS ENTES FEDERADOS INSUFICIENTE PARA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA. AUSÊNCIA DE PRIORIZAÇÃO DOS MODOS NÃO MOTORIZADOS SOBRE OS MOTORIZADOS, BEM COMO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO SOBRE O TRANSPORTE INDIVIDUAL MOTORIZADO. RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Em exame auditoria operacional realizada com o objetivo de avaliar a governança em políticas públicas de mobilidade, aprovada pelo Acórdão 3.683/2013-TCU-Plenário.

Transcrevo, a seguir, o relatório de fiscalização elaborado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana), que integra a peça 26 destes autos, que contou com a anuência do corpo dirigente da unidade técnica (peças 27 e 28):

“INTRODUÇÃO

Apresentação

Trata-se de auditoria operacional para avaliação da governança em políticas públicas de mobilidade urbana.

Conforme o Acórdão 3.682/2013-TCU-Plenário, esta auditoria subsidiará o Parecer Prévio sobre as Contas de Governo relativas ao exercício de 2014, que focalizará os reflexos das condições de governança com ênfase na qualidade dos serviços públicos ofertados aos cidadãos brasileiros e na competitividade do produto nacional, mediante a análise da governança em políticas públicas de alta relevância para o desenvolvimento socioeconômico, dentre elas, a de mobilidade urbana.

O trabalho foi conduzido de acordo com o Referencial para Avaliação da Governança em Políticas Públicas do TCU (Brasil, 2014), que apresenta um modelo para avaliação da governança em políticas públicas.

Objetivos e escopo da auditoria

O presente trabalho visa avaliar a governança da política nacional de mobilidade urbana. Mas antes de tratar efetivamente da política de mobilidade urbana, cabe explicitar o que busca a avaliação da governança de políticas públicas.

Por meio da Portaria-TCU nº 230 de 25 agosto de 2014, o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas.

De acordo com este documento, o termo governança pública possui uma série de significados. Para o presente trabalho, governança significa a capacidade dos governos de conceber, formular e implementar políticas e exercer suas funções. Soma-se a este conceito também a capacidade de interação entre atores diversos, de forma a articular seus interesses e garantir a transparência e o accountability da atuação governamental. Desta forma, a governança vai além do mero instrumento burocrático do Estado responsável por formular e implementar políticas públicas, ela visa criar meios de interação com a sociedade para que esta também participe tanto da elaboração quanto da implementação das políticas.

Diante do desafio de avaliar a governança, o TCU procurou abordar questões estruturantes. Em vez de focar questões pontuais, procura-se analisar que tipos de arranjos estruturais possuem deficiência, que se fossem aperfeiçoados poderiam ter impactos positivos em toda a implementação da política. Com essa abordagem, os trabalhos de auditoria aumentam a probabilidade de virem a ter efeitos benéficos à otimização dos resultados da ação governamental.

No intuito de formalizar um procedimento efetivo para avaliar a governança e ao mesmo tempo criar padrões de referência e aperfeiçoamento, o TCU elaborou um modelo composto por oito componentes de avaliação. São eles: (i) Institucionalização; (ii) Planos e Objetivos; (iii) Coordenação e Coerência; (iv) Participação; (v) Capacidade Organizacional e Recursos; (vi) Monitoramento e Avaliação; (vii) Gestão de Riscos e Controle interno; e (viii) Accountability .

Figura 1 – Componentes do modelo do TCU para avaliação de governança em políticas públicas.

Para cada componente, existe uma série de boas práticas relacionadas, sendo que essas boas práticas, muitas vezes, tornam-se critérios para avaliação da política. Cabe ressaltar também que os componentes não são estanques, é comum haver interdependência e correlação entre eles.

Por motivos de delimitação do escopo, neste trabalho de avaliação da governança da política de mobilidade urbana foram abordados os seguintes componentes: (i) Institucionalização, (ii) Planos e Objetivos e (iii) Coordenação e Coerência.

O componente Institucionalização se refere a aspectos, formais ou informais, da existência da política, relacionados a capacidades organizacionais, normatização, padrões, procedimentos, competências e recursos que possibilitam o alcance dos objetivos e resultados da política pública.

Espera-se que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada, com o estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam claramente as instâncias decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos. A inexistência de políticas públicas formais fragiliza, por exemplo, a constituição de arcabouços legais para a sua sustentação e a definição segura das fontes de recursos a serem alocados.

Já o componente Planos e Objetivos está intimamente ligado ao estabelecimento de objetivos e metas para que se possa analisar previamente o encadeamento lógico entre as ações empreendidas e os resultados esperados para a política e, posteriormente, aferir o que foi feito em relação ao que foi previsto. É necessário que a política pública indique quais são suas prioridades e em que medida pretende solucionar os itens da agenda governamental.

De acordo com as boas práticas elencadas no Referencial, para esse componente é vital que existam formas de medição objetivas para o devido acompanhamento da evolução da política.

Por fim, o componente Coordenação e Coerência busca avaliar em que medida as organizações públicas trabalham em conjunto de forma a melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas estabelecidas. Ou se, de modo contrário, as organizações públicas estão agindo de forma fragmentada, havendo sobreposição de ações, o que pode dificultar a gestão de programas transversais.

A partir desta delimitação de escopo e em função do conhecimento adquirido na fase de planejamento, formularam-se quatro questões de auditoria, abaixo indicadas, uma referente ao componente institucionalização, outra aos planos e objetivos e as duas últimas à coordenação e coerência:

1) Em que medida a política pública de mobilidade urbana estabelecida pela União foi institucionalizada formal e adequadamente?

2) Como os responsáveis pela condução da política pública de mobilidade urbana, em nível federal, definem e declaram os objetivos e metas e como garantem e medem os resultados esperados?

3) De que maneira ocorre a articulação entre as esferas de governo para que a política pública de mobilidade urbana seja desenvolvida de forma coordenada?

4) Em que medida a política pública de mobilidade urbana está alinhada com outras políticas públicas, de modo a possibilitar a efetiva priorização dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados, bem como dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado?

A matriz de planejamento, contendo as questões de auditoria, as fontes de informações, os métodos de análise dos dados, entre outros, pode ser vista no Apêndice A.

Metodologia

Os trabalhos foram realizados seguindo as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria Operacional e ao Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas, desenvolvidos pelo TCU.

Na fase de planejamento foram realizadas pesquisas na legislação, em bibliografia especializada, artigos, notas técnicas e trabalhos acadêmicos publicados. Nesta etapa, definiu-se o escopo da auditoria, com elaboração da matriz de planejamento (Apêndice A).

Para validação da matriz de planejamento, realizou-se painel de referência com unidades técnicas do TCU, com gestores e técnicos da área, além de acadêmicos especializados na temática mobilidade urbana, conforme lista de presença (peça 18, p. 1).

Na fase de execução da auditoria, foram realizadas entrevistas com gestores e técnicos de diversos órgãos e entidades: (1) Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob, vinculada ao Ministério das Cidades, (2) Subchefia de Assuntos Federativos, vinculada à Secretaria de Relações Institucionais, (3) Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, (4) Secretaria de Estado de Mobilidade do DF, (5) Agência Metropolitana de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro – AMTU, (6) Grande Recife Consórcio de Transporte Urbanos, (7) Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba – Comec e (8) Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de São Paulo.

Também foram consultados acadêmicos e especialistas da FGV, do Instituto de Energia e Meio Ambiente, da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU, da Associação Nacional de Transportes Públicos – ANTP, da Associação Nacional dos Transportadores sobre Trilhos – ANPTrilhos, do Ipea, da UnB e da ONG Rodas da Paz.

Além das entrevistas e coleta de documentação, também foram enviados ofícios de requisição e questionários de auditoria à Semob/Ministério das Cidades (peça 16, p. 1-6).

A partir das informações coletadas tanto na fase de planejamento quanto na fase execução, para subsidiar a confecção deste relatório, elaborou-se a matriz de achados de auditoria, contendo as principais constatações do trabalho. Essa matriz também foi apresentada e discutida em painel de referência com unidades técnicas do TCU, gestores e técnicos da área e acadêmicos especializados, conforme lista de presença (peça 18, p. 2-3).

Ademais, cumpre ressaltar que foi concedida oportunidade à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob) de apresentar comentários sobre versão preliminar deste relatório, em consonância com recomendação prevista nos parágrafos 185 e 186 do Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União. Os comentários da Semob constam da peça 25. A análise dos pontos abordados pela Secretaria Nacional integra o presente relatório.

Durante o trabalho a equipe de auditoria contou com o apoio da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) e da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec), como tutores das Normas de Auditoria Operacional do TCU e do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU, bem como com a parceria da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovia) para questões operacionais dos trabalhos.

2 Visão Geral sobre a Mobilidade Urbana

Primeiramente, cabe trazer definições da literatura e da legislação acerca do conceito de mobilidade urbana.

Segundo Guimarães, 2012, p. 91, mobilidade urbana pode ser definida como ‘a facilidade real ou efetiva das condições de deslocamento, realizada por qualquer modo em via pública, que leva em conta as necessidades dos citadinos. (...) Mobilidade urbana é, pois, o que proporciona ligação eficiente aos bens e serviços’.

Complementa-se esse conceito com a definição dada na Lei 12.587/2012, segundo a qual mobilidade urbana é a condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano.

De posse destas definições, cabe retratar, de forma sintética, a situação atual de alguns aspectos importantes da mobilidade urbana no Brasil.

A distribuição modal de transportes

A distribuição modal de transportes indica a participação percentual de cada modo de transporte no número total de viagens realizadas em determinada região. É fator que influencia de forma determinante diversos outros aspectos da mobilidade, tais como os tempos médios de viagem, o número e a gravidade de acidentes de trânsito, custos financeiros, sociais e ambientais associados à mobilidade, entre outros.

Quanto à distribuição modal, reporta-se ao Sistema de Informações da Mobilidade Urbana (Simob), cujos relatórios são divulgados periodicamente pela ANTP (ANTP, 2014). A Figura 2 apresenta a participação percentual dos modos de transportes (por modos agregados – coletivo, individual motorizado e individual não motorizado), em 2012, em função do tamanho dos municípios.

Figura 2 – Distribuição percentual dos modos agregados de transportes, por porte dos municípios.

Fonte: ANTP, 2014, p. 7.

Conforme se verifica no diagrama da Figura 2, o aumento na população das cidades implica aumento da participação dos modos de transporte motorizados em detrimento dos modos não motorizados.

Um fator ligado à matriz de distribuição modal de transportes é a quantidade de veículos particulares em circulação. Segundo o Denatran, a frota de veículos motorizados (motos, carros e caminhões) no Brasil mais que dobrou no período entre setembro de 2003 (36 milhões) e setembro de 2013, quando passou a ser superior a 80 milhões de veículos.

As perspectivas futuras são de continuidade no aumento da produção de veículos. Segundo dados da Anfavea, em 2013 foram licenciados mais de 3 milhões e 700 mil veículos novos (carros) e a previsão da indústria é que em 2018 a produção anual de carros possa estar em torno de 5 milhões de unidades por ano.

Observa-se, neste aspecto, o potencial de crescimento do mercado de veículos. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo IBGE em 2012, mostra que 55% da população urbana brasileira possui algum tipo de veículo motorizado (carro ou moto), ou seja, ainda há boa parcela da população urbana, aproximadamente 45%, que não dispõe de veículos próprios – vide Figura 3.

Figura 3 – Percentual da população urbana que possui veículos, conforme PNAD 2012.

Fonte: Ipea, 2013, p. 4.

Diante dos números citados, da grande quantidade de brasileiros que ainda não possuem veículos e da previsão de crescimento da indústria automobilística, vislumbra-se a necessidade de rápida e eficiente intervenção no atual cenário da matriz de distribuição modal, sob pena de piora nas condições de mobilidade nas cidades brasileiras.

Tempo de viagens

Outro aspecto de fundamental relevância na mobilidade urbana é o tempo gasto no deslocamento diário.

O diagrama da Figura 4, também extraído do relatório do Simob relativo a 2012 (ANTP, 2014), apresenta o tempo médio gasto por habitante por dia, em minutos, nos municípios com população superior a 60 mil habitantes, subdividido por modo agregado de transporte e por classes populacionais.

Figura 4 – Tempo médio gasto por habitante por dia, por modo agregado de transporte e porte do município.

Fonte: ANTP, 2014, p. 12.

Verifica-se a grande elevação no tempo gasto por habitante em função do aumento no porte dos municípios. Enquanto nas cidades menores o tempo médio é de 18 minutos, nas maiores o valor alcança a ordem de 59 minutos, ou seja, nestes municípios maiores, gasta-se quase uma hora, por habitante, por dia, no trânsito. Tal situação gera efeito negativo na produtividade dos trabalhadores decorrente das condições de mobilidade presentes nas grandes cidades brasileiras.

Considerando a associação maiores dispêndios de tempo e grandes populações, vislumbra-se a magnitude da força de trabalho desperdiçada em decorrência da atual condição de mobilidade nas cidades brasileiras.

A Figura 5, por sua vez, retrata o tempo médio de viagem para cada modo agregado de transporte, por porte de municípios.

Figura 5 – Tempo médio de viagem, por modo agregado de transporte e porte do município.

Fonte: ANTP, 2014, p. 13.

Em geral, para os modos de transporte individuais motorizados, constata-se o aumento do tempo de viagem em função do aumento no tamanho das cidades (de 8 para 18 minutos). Quanto aos modos coletivos e não motorizados, não se verifica a mesma tendência.

Segurança no trânsito

Um dos fatores que retratam este aspecto da mobilidade é o número de vítimas fatais de acidentes de trânsito. De acordo com Vasconcellos, 2012, p. 109-110, nos últimos 50 anos o número de mortes no trânsito aumentou 16 vezes em números absolutos, e 5 vezes em números relativos.

A Tabela 1 registra o número de mortos no trânsito entre os anos 1961 e 2010.

Tabela 1 – Número de mortes no trânsito no Brasil, entre 1961 e 2010.

Ano	Mortos	Mortos/cem mil pessoas
1961	3.356	4,6
1971	10.692	11,1
1981	19.782	15,9
1991	23.332	15,1
2001	20.039	11,6
2005	36.611	19,3
2010	40.610	20,9

Fonte: Vasconcellos, 2012, p. 109.

Conforme se verifica na tabela, no ano de 2010, a cada 100 mil pessoas, aproximadamente 21 foram vítimas fatais de acidentes de trânsito. Este índice mostra-se bastante elevado quando comparado a países desenvolvidos. De acordo com o autor, na Europa ele varia de 3 a 6, mostrando que o Brasil apresenta situação bastante preocupante no quesito segurança no trânsito.

Importa observar que a incidência de mortes no trânsito está bastante correlacionada com a vulnerabilidade do meio de transporte utilizado. No município de São Paulo, por exemplo, em 2006, do total de vítimas fatais, 35,9% eram pedestres, 18,6% eram motociclistas e 14,2% eram usuários de automóveis (Vasconcellos, 2012, p. 111).

Além do custo social, naturalmente vinculado aos acidentes de trânsito com vítimas, também chamam atenção os custos financeiros envolvidos.

O Ipea e a ANTP realizaram em 2003, conjuntamente, um estudo com objetivo de medir os impactos sociais e econômicos dos acidentes de trânsito nas aglomerações urbanas brasileiras (Ipea/ANTP, 2003).

O estudo foi feito com base numa amostra de dados do ano de 2001 em 49 aglomerações urbanas, compostas por 378 municípios e o Distrito Federal que abarcavam, à época, 47% da população e 62% da frota de veículos automotores do país.

Concluiu-se que o custo total dos acidentes ocorridos nesta amostra de municípios alcançou R$ 3,6 bilhões (em valores de 2003) e, também, a forte incidência dos custos decorrentes das perdas de produção dos acidentados, que correspondem a mais de 40% do custo total.

O trabalho também apresenta uma estimativa de custo total médio por acidente de trânsito, que varia consideravelmente em função da sua consequência em termos de vítimas. Enquanto um acidente sem vítima implica um custo à sociedade da ordem de R$ 3 mil, um acidente com feridos implica um custo médio superior a R$ 17 mil, número que ultrapassa os R$ 144 mil quando a vítima é fatal – vide Tabela 2.

Tabela 2 – Custos dos acidentes nas aglomerações urbanas em 2001, por gravidade.

Tipo de acidente	Custo por acidente (R$)	Custo por vítima (R$)
Com mortos	144.478	109.709
Com feridos	17.460	14.233
Sem vítima	3.262	-
Global	8.783	28.643

Fonte: Ipea/ANTP, 2003, p. 39.

Mobilidade e meio ambiente

O aspecto ambiental também é questão de grande relevância a ser considerado quando se analisa a matriz de transportes urbanos vigente no Brasil.

Novamente, faz-se remissão ao relatório do Simob (ANTP), que apresenta uma estimativa do gasto energético utilizando-se da unidade GEP – grama equivalente de petróleo. Na Figura 6 apresenta-se a energia diária consumida por habitante, para cada modo agregado de transporte motorizado (individual ou coletivo), em função do porte das cidades. E na Figura 7 apresenta-se o gasto energético por viagem para os modos de transporte, também em função do tamanho das cidades.

Figura 6 – Energia gasta por habitante por dia, por modo agregado de transporte e porte do município.

Fonte: ANTP, 2014, p. 14.

Figura 7 – Energia gasta por viagem, por modo agregado de transporte e porte do município.

Fonte: ANTP, 2014, p. 15.

Os diagramas acima mostram mais uma externalidade negativa do uso intensivo dos automóveis e motocicletas. Notam-se as discrepâncias nos consumos energéticos dos modos individuais em relação aos coletivos (a diferença varia de 43% a mais de 300%, dependendo do tamanho das cidades), e dos grandes centros em relação às cidades menores (esta última, especialmente no caso dos modos individuais).

Cabe ressalva que este estudo não considera a distância média percorrida por viagem ou por habitante/dia. Esta distância, fortemente relacionada ao tamanho das cidades, pode explicar, em parte, os maiores gastos energéticos nos grandes centros em relação aos municípios menores.

Considerações

A partir de junho de 2013, em função das diversas manifestações populares que ocorreram no Brasil, o tema da mobilidade urbana ganhou ainda mais notoriedade.

As manifestações surgiram em protesto contra o aumento das tarifas de transportes públicos, implementado em diversas cidades brasileiras. Em seguida, a pauta se estendeu e passou a abarcar a insatisfação quanto à qualidade dos sistemas de transporte público, à gestão desses sistemas, aos processos de concessões, enfim, às condições da mobilidade urbana em geral.

Assim, diante da necessidade de realizar diversos investimentos em mobilidade em função da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016, e, ainda, como forma de dar uma resposta às reivindicações populares de meados de 2013, o governo federal ampliou sua atenção ao tema, aumentando significativamente os recursos orçamentários previstos para investimento em mobilidade urbana.

A Prestação de Contas da Presidência da República, exercício 2014, apresenta um montante superior a R$ 100 bilhões a serem aplicados em empreendimentos de transporte coletivo urbano, considerando recursos do OGU, de financiamento aos entes federados e de contrapartida. Este valor refere-se aos empreendimentos já selecionados pelo Ministério das Cidades e considerados aptos a receberem recursos federais através de diversos programas – PAC Mobilidade Grandes Cidades, PAC Copa, Pacto Pela Mobilidade, entre outros.

Assim, em um ambiente de início de vigência da Lei 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, e considerando a grande monta de valores previstos para investimento na área, mostra-se relevante a atuação do controle externo, sobretudo focado em aspectos de governança, com fins de induzir a boa e regular gestão desses recursos.

3 ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 As metas e os indicadores utilizados pelo Governo Federal não são capazes de avaliar e medir o progresso e o alcance dos objetivos da Política

No que diz respeito ao planejamento da política nacional de mobilidade urbana descrita na Lei 12.587/2012, tem-se, quanto à sua mensuração, que as metas e os indicadores de desempenho não permitem que a sociedade e os próprios atores envolvidos direta ou indiretamente sejam adequadamente informados sobre os resultados alcançados pela política. Em outros termos, os indicadores e as metas utilizados para avaliar a política são inadequados e incapazes de medir o atingimento das diretrizes e dos objetivos preestabelecidos pela Lei.

A Lei 12.587/2012 estabelece em seu artigo 21 que o planejamento, a gestão e a avaliação dos sistemas de mobilidade urbana devem contemplar a formulação e a implantação de mecanismos de monitoramento e avaliação sistemáticos e permanentes dos objetivos estabelecidos para a Política Nacional.

Metas e indicadores devem ser formulados de forma criteriosa, pois muitos são os benefícios que deles podem ser extraídos pela própria Administração Pública e pela sociedade. De acordo com o General Accounting Office (GAO, 2011), o uso de indicadores de desempenho confiáveis e relevantes podem trazer inúmeros benefícios, com destaque para os seguintes: (i) aumento da transparência e o incremento da accountability , visto que bons indicadores permitem fácil acesso à informação por pessoas e instituições que necessitam tomar decisões com base em dados seguros; e (ii) ganho de eficiência, uma vez que reduzem tempo e recursos com pesquisa e compilação de dados. Adicionalmente, defende haver significativa economia de esforços quando as informações provêm de fonte única e confiável. A pesquisa e a compilação de dados provenientes de diferentes fontes, ainda que confiáveis, constituiria, certamente, desperdício de tempo e de recursos.

O trabalho de elaboração de metas e de indicadores, conquanto não necessite seguir modelo único, deve ser orientado por determinados critérios que os permitam entregar os benefícios que deles se espera. É o que entende o próprio Governo Federal, que, mediante a publicação do ‘Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores’, elaborado pelo Ministério do Planejamento (Manual de Planejamento, 2009), fez chegar ao gestor público um metamodelo de construção de indicadores. Trata-se de um modelo genérico, dotado de conceitos e princípios básicos, cuja finalidade é a de orientar a construção de modelos específicos de definição e mensuração de desempenho. Em uma conceituação mais genérica, aquele referencial explicita que os indicadores, de uma forma geral, não são simplesmente números, mas atribuições de valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras, e sobre os quais possam ser aplicados critérios de avaliação, como, por exemplo, eficácia, efetividade e eficiência.

Em relação à construção de metas, aquele Manual esclarece que metas devem: (i) ser uma expressão numérica que represente o estado futuro de desempenho desejado; (ii) ser suficientes para assegurar a efetiva implementação da estratégia do Governo, da política ou da organização; (iii) conter uma finalidade, um valor e um prazo.

A finalidade de cada meta deve ser enunciada no detalhamento do indicador e expressar um objetivo da organização, um estado de futuro esperado ao final de um determinado período. As metas devem ser alcançáveis, desafiadoras, diretas, negociáveis, fundamentadas em séries históricas, tendências e benchmark. Por fim, o manual estabelece que todos os indicadores de desempenho devem estar associados às metas definidas.

Ainda segundo o metamodelo ministerial, cuidados devem ser tomados ao estabelecer metas, entre os quais: (i) considerações sobre os desempenhos anteriores; (ii) descrição sobre o cenário em que se insere o objeto do indicador; (iii) compreensão clara do estágio de referência inicial; (iv) definições de metas factíveis, levando‐se em consideração a disponibilidade dos recursos requeridos; (v) considerações sobre os seguintes fatores: volume de recursos disponíveis para o projeto, condicionantes do ambiente (políticas, econômicas, capacidade organizacional) etc.; e, em se tratando de um indicador novo (nunca utilizado anteriormente), o manual estabelece que o gestor deve ser cauteloso para não estabelecer metas audaciosas.

Ao contrário do que estabeleceu a Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana, o Governo Federal não formulou nem implantou mecanismos para o monitoramento e a avaliação dos objetivos traçados pela Lei 12.587/2012, os quais permanecem desprovidos de metas e de indicadores que possam dizer de seu atingimento.

Segundo consta do Relatório de Gestão do exercício de 2013 (peça 19, p.21, item 3.1) da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades – Semob/MCidades, aquele órgão não possui planejamento estratégico formalizado e, por essa razão, sua atuação é orientada pela dimensão estratégica definida no PPA XXXXX-2015.

Além disso, em resposta ao Ofício de Requisição XXXXX-543/2014-TCU (peça 16, p. 1-2), encaminhado pela equipe de auditoria à Semob, aquele órgão ministerial declarou, nos termos do Despacho 23/2015/Semob/MCidades (peça 16, p. 15-38), que não haviam sido formulados indicadores nem metas para mensurar, especificamente, a política nacional de mobilidade urbana estabelecida pela Lei 12.587/2012.

Foi solicitado à Semob, por meio do supracitado ofício, que apresentasse à Equipe de Auditoria os normativos internos em que estivessem disciplinados os objetivos e, especialmente, as metas da política nacional de mobilidade urbana.

Em resposta, a Semob, por meio do Despacho nº 23/2015/Semob/MCidades (peça 16, p. 15-38), mencionou a existência de Grupos de Trabalho (GT), fazendo remissão à Portaria 113/2013 do Ministério das Cidades, à Resolução 12/2014 do CAF/SRI, ao Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM) e à Cartilha da Lei 12.587/2012, criada, essa última, com o objetivo de explicitar os diversos aspectos abordados naquele normativo. Todavia, nenhum destes documentos disciplina, propriamente, as metas da política de mobilidade.

Observe-se, preliminarmente, que a Portaria 113/2013-MCidades mencionada pela Semob em sua resposta, é, em verdade, a Portaria 114/2013-MCidades. Feito este pequeno ajuste, o que se verificou foi que a Portaria 114/2013-MCidades não cumpriu outra finalidade senão a de instituir grupo de trabalho para elaboração do Sistema de Informações em Mobilidade Urbana (Simu) – fato que decorre da atribuição acometida à União no art. 16, inciso III da Lei 12.587/2012. Os dispositivos ali estipulados não vão além de regras de organização do grupo de trabalho e de conduta de seus membros. Não faz referência, portanto, à criação de metas. Observe-se, ademais, que o prazo para realização dos trabalhos ali previstos já expirou. O prazo fixado foi de 6 meses, contados a partir de 12/03/2013, e encontrou seu término na data de 11/09/2013.

De forma semelhante, a Resolução 12/2014 do Comitê de Articulação Federativa da Secretaria de Relações Institucionais-CAF/SRI dispõe sobre instituição de grupo de trabalho, no caso, interfederativo, com o objetivo de recomendar conjunto de medidas voltadas para o Pacto pela Mobilidade Urbana. O intuito de dita resolução foi, tão somente, o de criar e de organizar o grupo em referência. Não há, naquele normativo, qualquer menção a metas e, além disso, não se tem notícias da Semob sobre os resultados do correspondente trabalho.

Por sua vez, o Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM), embora constitua importante intervenção na busca da melhor qualidade do clima, não serviu à definição de metas para a política, uma vez que apenas menciona metas específicas sobre mudanças climáticas, antes definidas em programas pregressos. No que concerne a indicadores de desempenho, constam do texto apenas três deles, todos voltados tão somente a verificar as quantidades, absoluta e relativa, de projetos de mobilidade urbana executados, tornando-os insuficientes, portanto, para avaliar a totalidade de objetivos do plano nacional. Ademais, o documento se atém apenas ao tema ambiental, que constitui apenas um dos objetivos estipulados pela lei 12.587/2012.

Por seu turno, a mencionada Cartilha da Lei 12.587/2012 restringe-se a texto didático dotado de explicitação daquele normativo legal. Não haveria mesmo como trazer novos elementos, tais como a definição das metas, haja vista que serve à reprodução da lei a que se refere, conquanto comentada pelo órgão autor do documento.

Logo, nenhum dos quatro documentos, apresentados pela Semob, foram capazes de demonstrar a existência de indicadores e metas confiáveis para a Política Nacional de Mobilidade Urbana. Por essa razão, há evidências de que não existem indicadores e metas para a política.

No que tange aos indicadores foi solicitado à Semob que apresentasse à equipe de auditoria normativo interno em que estivessem disciplinados os indicadores-chave e suas respectivas linhas de base (marco-zero) para medição do alcance dos objetivos e das metas da política nacional de mobilidade urbana (peça 16, p. 1-2).

Em resposta àquela solicitação (peça 16, p. 16), a Semob afirmou que, por limitações práticas e financeiras, não foi possível a utilização daquele que, em seu entendimento, seria o indicador ideal para a mensuração da Política, qual seja, o ‘Coeficiente de Mobilidade Urbana’, determinado pela relação entre o número de viagens realizadas ao dia e o número de habitantes (viagens ao dia/habitante).

Todavia, cumpre ressaltar que tal indicador não é o único tampouco o ideal para avaliar adequadamente os impactos positivos na mobilidade urbana gerados pela ação governamental. Não é possível definir, por exemplo, se o sucesso na implementação do programa governamental produziria aumento ou diminuição no índice.

Assim, a Semob optou por incluir no Plano Plurianual XXXXX-2015 parâmetros desenvolvidos por outras instituições, mas que possibilitassem aferir aspectos relacionados ao Programa Temático Mobilidade Urbana e Trânsito.

Entretanto, a análise procedida pela equipe sobre o Programa 2048 evidenciou fragilidades nas metas e indicadores ali relacionados (peça 17).

A tabela abaixo relaciona os indicadores do referido programa temático, de forma agrupada, em função da sua natureza e da fonte da informação.

Tabela 3 - Indicadores do Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito

Indicadores	Grupo	Fonte
Distribuição percentual entre modais em capitais - transporte individual motorizado	Distribuição modal de transportes (em capitais e não capitais)	Ipea
Distribuição percentual entre modais em capitais - transporte não motorizado
Distribuição percentual entre modais em capitais - transporte público
Distribuição percentual entre modais em não capitais - transporte individual motorizado
Distribuição percentual entre modais em não capitais - transporte não motorizado
Distribuição percentual entre modais em não capitais - transporte público
Índice de mobilidade urbana	Índice de mob. urbana	ANTP
Índice de vítimas de acidentes de trânsito	Índice de vítimas (totais e fatais) de acidentes de trânsito	Denatran
Índice de vítimas fatais de acidentes de trânsito
Tempo médio de viagem no sistema de transporte individual motorizado em cidades maiores de 60 mil habitantes	Tempo médio de viagem em cidades maiores de 60 mil habitantes, por modo agregado de transporte	ANTP
Tempo médio de viagem no sistema de transporte não motorizado em cidades maiores de 60 mil habitantes
Tempo médio de viagem no sistema de transporte público coletivo em cidades maiores de 60 mil habitantes
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades entre 60 mil e 100 mil habitantes	Tempo médio de viagem nas cidades, por classes populacionais**	ANTP
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades entre 100 mil e 250 mil habitantes
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades entre 250 mil e 500 mil habitantes
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades entre 500 mil e 1 milhão de habitantes
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades acima de 1 milhão de habitantes
Tempo médio de viagem por modo agregado em cidades maiores de 60 mil habitantes

Como resultado da análise do quadro acima, tem-se que os indicadores oriundos do Ipea, empregados para medir a distribuição modal de transportes, foram obtidos a partir de estudo pontual, realizado por aquele instituto de pesquisa no ano de 2010. Esses indicadores serviriam à finalidade para a qual foram elaborados, porém o fato de não terem sido feitos novos levantamentos e pesquisas para sua manutenção nos anos seguintes vem impossibilitando que seja elaborada série histórica e monitoramento das ações de governo. Pode-se, portanto, concluir pela impossibilidade de mensuração da atuação governamental se utilizados tais indicadores.

Por sua vez, os indicadores provenientes de relatórios da ANTP são empregados para calcular o índice de mobilidade urbana e para medir o tempo médio de viagem em cidades maiores de 60 mil habitantes, por modo agregado de transporte. Tem-se, ainda, um terceiro conjunto de indicadores, cuja finalidade é a de estabelecer o tempo médio de viagem nas cidades, por classes populacionais.

Da análise procedida sobre esses indicadores, verifica-se que o índice de mobilidade não guarda correlação direta com os objetivos do programa, pois eventual variação (positiva ou negativa) nos seus valores não seriam capazes de mensurar a efetividade na implementação da política.

Ademais, aqueles indicadores relativos ao tempo médio de viagem não se revelam eficazes, ora por apresentarem dados de forma unificada, ora por replicarem indevidamente a nomenclatura adotada na fonte de dados. A unificação de dados impossibilita a visualização de diferenças pontuais relevantes, ao passo que a replicação da nomenclatura implica dificuldades de entendimento e possibilidade de interpretação e utilização inadequadas.

Além disso, tem-se como atributo comum a todos esses indicadores a intempestividade de sua divulgação, bem como a imprevisibilidade de sua continuidade.

Os indicadores obtidos junto ao Denatran constituem índices de vítimas de acidentes de trânsito (totais e fatais) e, de forma semelhante aos anteriormente explicitados, não se mostram úteis a avaliar a implementação do programa em questão, tampouco tem relação direta com a mobilidade urbana. A razão disso é que eles incluem em sua composição acidentes ocorridos fora dos centros urbanos como, por exemplo, em rodovias. Tal característica desses indicadores os tornam inadequados à avaliação do atingimento dos objetivos da política pública, restrita a áreas urbanas.

Em relação às metas contidas no Programa 2048 do PPA XXXXX-2015, nem todas elas dizem respeito ao tema mobilidade urbana. Ocorre que os oito objetivos relacionados naquele Programa não refletem, em sua totalidade, as diretrizes da política sob exame. Desses, constam dois objetivos ligados, exclusivamente, a ações de transporte e trânsito, tal como ocorre também com os indicadores, nem todos relacionados estritamente com a mobilidade urbana.

De acordo com o que consta do Relatório de Gestão do Exercício de 2012 da Semob/MCidades (peça 20, p. 34-36), aquela Secretaria é responsável tão somente pelos objetivos identificados pelos códigos 0574, 0577, 0578, 0580, 0581 e 0584. Ainda assim, nem todas as metas contidas nesses seis objetivos estão relacionadas diretamente ao tema em questão. Do total de 24 metas constantes do Programa 2048, somente onze delas dizem respeito à mobilidade urbana.

Comparando aquelas onze metas aos critérios definidos pelo metamodelo apresentado no Manual de Construção de Indicadores do Ministério do Planejamento, chega-se à conclusão que essas metas:

não possuem estágio de referência inicial, ou seja, linha de base;

não constituem expressões numéricas a representar o estado futuro de desempenho desejado;

não pretendem ser suficientes para assegurar a efetiva implementação da estratégia da política;

não estipulam prazos, conquanto revelem suas respectivas finalidades, que, no entanto, não estão enunciadas no detalhamento dos indicadores, nem preveem um estado de futuro esperado ao final de um determinado período.

A própria análise procedida pela Secretaria sobre o alcance das metas do Programa 2048 não leva em consideração os indicadores criados para tal programa. Tal situação pode ser evidenciada a partir da leitura das páginas XXXXX-57 do Relatório de Gestão do Exercício de 2013 da Semob/MCidades (peça 19), nas quais não há qualquer menção aos referidos indicadores de desempenho do Programa.

Corroborando a deficiência das metas e indicadores da política, a Semob declara à página 81 de seu Relatório de Gestão do Exercícios de 2013 (peça 19) não haver sido possível cumprir deliberação do Tribunal de Contas da União, que por meio do Acórdão 1.373/2011-TCU-Plenário, determinou àquela Secretaria de Transporte e de Mobilidade Urbana que:

‘9.1.1. defina e implemente, no processo de elaboração do Plano Plurianual 2012/2015, matriz de indicadores gerenciais capazes de monitorar a execução e o resultado das ações financiadas pelos programas sob sua responsabilidade, com identificação e fixação de metas para os principais produtos e entregas.’

A determinação acima deixa claro que, desde 2011, a situação ora encontrada permanece ocorrendo na condução da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

É preciso que se enfatize que tais deficiências na concepção de metas e indicadores provocam incerteza quanto ao real alcance dos objetivos predefinidos para a política. Além disso, o que é mais grave, podem favorecer grau indesejado de subjetividade na seleção das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos estados e municípios interessados, ante a inexistência de critérios objetivos que definam as intervenções aptas a contribuírem com o alcance das metas e objetivos.

Além disso, é fato que um possível desperdício de recursos financeiros pode se tornar realidade a partir do momento em que venham a ser empregados em projetos desconectados com a política para o qual foram destinados.

A ausência de metas e indicadores adequados podem, ainda, gerar menor transparência de outros tantos aspectos das decisões tomadas pela Administração Pública, bem como reduzir a qualidade da accountability , visto que não se pode prestar contas ou fiscalizar atividades ou ações de uma política cujos objetivos não podem ser mensurados.

Ante as evidências e análises apresentadas, conclui-se ser necessário que se recomende à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades – Semob/MCidades a adoção das medidas de sua alçada com vistas à definição de metas e indicadores de desempenho que permitam aferir se, e em que medida, os resultados almejados pela Política Nacional de Mobilidade Urbana estão sendo alcançados, conforme orienta o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores do Ministério do Planejamento.

Espera-se, com tal recomendação, que a escolha das propostas recaia tão somente sobre os projetos que, de fato, possam contribuir para o atingimento dos objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Em outros termos, busca-se evitar que os recursos financeiros da União sejam empregados em intervenções dissonantes com os objetivos da Política.

Ademais, a recomendação ora sugerida visa tornar possível a medição do progresso da execução da política em questão, bem como a revisão de rumo de suas ações de implementação, quando isso se faça necessário.

Almeja-se, finalmente, a melhoria da transparência e da accountability necessárias à implementação de toda e qualquer política.

3.2 Os objetivos e diretrizes definidos e declarados pela Política Nacional não estão sendo claramente considerados como critérios de seleção das propostas de intervenção de mobilidade urbana apresentadas ao Governo Federal por estados e municípios

A análise promovida pelo Ministério das Cidades, por intermédio da Semob, não verifica adequadamente a aderência dos objetivos das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos entes federados aos objetivos e diretrizes que orientam a política nacional.

Os objetivos e diretrizes que norteiam a política nacional de mobilidade urbana estão contidos tanto na própria Lei 12.587/2012 (cf. artigos 6º e 7º), quanto no PPA XXXXX-2015, como parte do Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito. De acordo com o que prescreve o artigo 21 da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana vigente – Lei 12.587/2012, as três fases de implantação dos sistemas de mobilidade, quais sejam, o planejamento, a gestão e a avaliação devem contemplar a identificação clara e transparente dos objetivos da política pública. No planejamento, incluem-se, entre outras atividades, a análise de enquadramento e a seleção das propostas de financiamento de projetos apresentadas por estados, municípios e Distrito Federal.

De acordo com Peters (Referencial, 2014), a definição de objetivos precisos para a política cumpre, entre outras finalidades, a de permitir uma delimitação nítida do campo de atuação do administrador público e, dessa forma, orientar as ações governamentais e assegurar a transparência sobre as metas e os resultados esperados da implementação da política.

De forma semelhante, Albernaz (Referencial, 2014) defende que os insumos, as atividades, os produtos, os efeitos e os impactos das ações governamentais devem ser alinhados em função dos reais problemas a serem solucionados e de suas respectivas causas, de tal maneira que as propostas de intervenção estejam consistemente alinhadas aos objetivos da política.

Albernaz (Referencial, 2014) afirma, ainda, que uma boa prática de governança consiste em que as ações governamentais integrantes da política pública sejam realizadas na sequência e na intensidade necessárias, de forma a obter os melhores resultados. Para tanto, todas as formas de recurso disponíveis devem ser empregadas adequadamente, respeitando os objetivos traçados para a política.

De acordo com o que consta do item 2.2., alínea ‘c’, do Manual de Instruções para Contratação e Execução do Programas e Ações do Ministério das Cidades (peça 21, p. 10-11), compete ao Ministério das Cidades gerir todos os programas federais de mobilidade urbana, bem como todos os projetos e atividades que os compõem. Para tanto, cumpre-lhe executar a seguinte tarefa:

‘Análise de enquadramento e seleção das propostas apresentadas pelos órgãos ou entidades da administração pública, direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, consórcio público ou entidade privada sem fins lucrativos, com vistas à celebração dos Termos de Compromisso’

De acordo com o dispositivo acima, cabe ao Ministério das Cidades examinar se as propostas de intervenção encontram-se em conformidade com os propósitos da política, como condição de sua seleção.

Não é muito diferente o que propõem outros regulamentos de seleção de propostas. A Portaria MCid nº 65/2011, mediante a qual fora instituído o processo de seleção e diretrizes gerais para o PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, estabelece, em seu item ‘9’, como um dos critérios de enquadramento de propostas, o atendimento dos objetivos daquele programa, conquanto não se refira diretamente aos objetivos da política pública. Considerando, no entanto, que os objetivos do programa não podem se afastar dos objetivos da política, conclui-se que as propostas devem atender os objetivos dessa última.

De forma semelhante, o normativo que institui o processo de seleção de projetos no âmbito do PAC 2 Mobilidade Médias Cidades (Portaria MCid nº 328/2012) dispõe, entre outros critérios para aprovação de projetos, a observância dos princípios, diretrizes, conceitos e demais dispositivos da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

Outros tantos regulamentos referentes aos programas que compõem a política nacional de mobilidade urbana contêm critérios semelhantes, voltados ao cumprimento dos objetivos da política nacional. Todos eles expressam a preocupação de que, já na fase de seleção da proposta, se proceda à análise de aderência da proposta aos objetivos da política.

Resta consagrado no Direito Administrativo que o motivo do ato é requisito de sua validade, ao lado de outros quatro requisitos, a saber, sujeito, objeto, forma e finalidade. O motivo do ato constitui-se nas razões de fato e de direito que ensejam e autorizam sua prática.

Os motivos determinantes do ato é o que o distingue do ato arbitrário. O termo motivação, por sua vez, é a explicitação desses motivos, que pode ser feita na forma de laudos, relatórios, pareceres etc. É a exposição dos fatos e dos fundamentos de direito, que permitem, tanto ao administrado quanto aos demais administradores públicos, tomar conhecimento das condições fáticas e jurídicas por meio dos quais se busca conferir eficácia ao ato. A motivação do ato é, em regra, prática obrigatória do gestor público.

Corrobora esse entendimento a lição de Zanella Di Pietro (Di Pietro, 2013, p. 219), segundo a qual ‘a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade’. A autora menciona entendimento de outros autores, segundo os quais a motivação é especialmente obrigatória para a prática de atos discricionários, tendo em vista que, nesses, não se teria meios de conhecer e controlar a legitimidade dos motivos que levaram a Administração a praticá-lo.

Como evidência da situação encontrada, considera-se que as análises técnicas de propostas, contidas em amostra de processos administrativos instruídos pelo Ministério das Cidades, não explicitam suficientemente as razões que motivaram a Semob/MCid a concluir pela aprovação dessas propostas.

Em atendimento ao Ofício nº 02-543/2014-TCU/SecobUrban (peça 16, p. 1-2), encaminhado à Semob/MCid, obteve-se a cópia de peças de dezessete processos administrativos do Ministério das Cidades (peça 22). Em todos eles, a Semob analisa propostas de intervenção de mobilidade urbana apresentadas ao governo federal por estados, municípios e Distrito Federal.

Os dezessete processos constituem amostra de universo de 370 unidades. A seleção da amostra atendeu a critério de materialidade, baseado no valor total da obra. Foram selecionados os processos cujo valor total da intervenção fosse igual ou superior a R$ 1 bilhão. O critério não levou em conta outros parâmetros de seleção além do valor total da obra. O resultado foi uma amostra bem distribuída, que inclui diferentes estados da federação e distintas modalidades de intervenção.

A amostra aplicada se mostrou hábil suficiente a representar os processos relevantes, os quais, em vista dos riscos e materialidade envolvidos, deveriam ter recebido os controles mais eficazes. Não obstante, os processos obtidos não possuíam análise técnica eficaz, com reais possibilidades de revelar a aderência dos objetivos da proposta aos objetivos e diretrizes da política pública ou mesmo dos programas que lhes são correlatos.

A deficiência das análises fica evidenciada nas notas técnicas integrantes daqueles processos administrativos (peça 22), uma vez que deixam de explicitar, de forma clara e desenvolvida, os motivos que permitiram o agente público concluir pela efetiva observância dos objetivos da política.

O exame das propostas é a fase que antecede sua seleção e, também, é o momento processual em que são verificadas as diversas condições de enquadramento aos objetivos da política. Nos processos examinados, a unidade da federação interessada encaminha carta-consulta à Semob propondo uma intervenção. A partir daí, inicia-se um processo no qual o proponente deve esclarecer diversos questionamentos técnicos que, direta ou indiretamente, se referem à intervenção pretendida.

Assim, é redigida Nota Técnica, de conteúdo analítico e dotada de proposta de encaminhamento, em que o agente público opina favorável ou contrariamente à seleção da proposta.

Nesta Nota Técnica deveria ser feita análise de enquadramento da proposta, por meio de manifestação de mérito acerca do pleito de aporte de recursos.

Entretanto, as Notas Técnicas constantes dos processos examinados desenvolvem, em sua maioria, não mais de um parágrafo sobre a aderência das propostas aos objetivos. Em regra, restringem-se a mencionar a existência de diretrizes e objetivos estabelecidos para a política nacional e a afirmar a existência dessa aderência. Não desenvolvem ou explicitam, no entanto, os fatos e os fundamentos com base nos quais a Semob posiciona-se pela aptidão da proponente ao recebimento dos recursos e do apoio da União (peça 22).

Conclui-se, assim, que os atos de seleção de propostas de intervenção contidos na amostra de processos administrativos examinados não estão dotados da devida motivação, no que concerne, especificamente, à aderência dos objetivos das propostas aos objetivos do Plano Nacional de Mobilidade Urbana.

Seria razoável apontar, como uma das possíveis causas da situação ora encontrada, o desconhecimento, por parte do Ministério das Cidades, da realidade das unidades de federação pleiteantes, no que tange aos aspectos associados à mobilidade urbana. O necessário exame de conformidade entre os objetivos da política e os objetivos da proposta demandam que a Semob tenha conhecimento técnico acerca das deficiências, fragilidades, riscos e pontos fortes do setor de mobilidade urbana do proponente.

Tal fato já foi objeto de deliberação do Tribunal de Contas da União – TCU (Acórdão 1.373-Plenário, item 9.1.1), que determinou àquela pasta definir e implementar sistemática de coleta e tratamento de informações sobre os problemas, as necessidades e as possíveis soluções de mobilidade urbana em cidades de porte médio, capitais, aglomerados urbanos e regiões metropolitanas, de tal modo a permitir à esfera federal conhecer a realidade específica de cada uma dessas localidades.

Cumpre mencionar, no entanto, que o monitoramento do cumprimento das determinações estabelecidas naquela deliberação não fez parte do escopo do presente trabalho.

Ademais, o desconhecimento dessa realidade dificulta ao Ministério fazer julgamento de mérito sobre as reais necessidades de intervenção de mobilidade urbana em locais numerosos e diversificados entre si. Tal fragilidade do órgão federal seria, portanto, uma razão bastante plausível para se compreender a ausência de análise mais desenvolvida e aprofundada acerca dos objetivos da proposta de intervenção apresentada pelos diversos estados e municípios.

O problema ora apontado – análise insuficiente referente aos objetivos da política pública – reflete diretamente na governança da própria política, ante a possibilidade de que esses objetivos possam não vir a ser atingidos.

Apesar disso, observa-se, também, como resultante da situação ora encontrada, a possibilidade de que a seleção das propostas seja realizada à margem de critérios estritamente objetivos, ou seja, com base em parâmetros subjetivos quando da escolha dos projetos de intervenção. Isso significa dizer que há a possibilidade de que os recursos públicos sejam aplicados em projetos desconectados com os propósitos da política, que poderá restar inacabada ou mal implementada.

Todas essas situações, uma vez configuradas, podem ter por resultado o desperdício de recursos públicos, se examinado sob o ponto de vista do não atingimento das finalidades propostas para a política pública. Uma política pública inacabada ou mal implementada é sinônimo de falta de planejamento na aplicação de dinheiro público e, por isso, precisa ser evitada.

Em face dos fatos e fundamentos acima expostos, faz-se necessário recomendar à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob/MCid que aperfeiçoe o procedimento de avaliação e autorização de propostas de mobilidade urbana, de forma a contemplar, nos processos de seleção de propostas, a análise individual de cumprimento dos objetivos e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana contidos nos artigos 6º e 7º da Lei 12.587/2015, explicitando os motivos de fato e de direito que a possibilitaram selecionar a proposta objeto da análise.

Espera-se, com tal recomendação, que a escolha de futuras propostas recaia tão somente sobre aquelas que, de fato, possam contribuir para o atingimento dos objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

Além disso, tem-se por expectativa ampliar o caráter de objetividade dos critérios de autorização das propostas de mobilidade urbana, de tal forma a reduzir o risco de que os recursos financeiros da União possam ser empregados em intervenções dissonantes com os objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

3.3 O esforço cooperativo entre as esferas de governo é insuficiente para a adequada implementação da política pública de mobilidade urbana

Foi identificada dificuldade dos entes federados cooperarem entre si, de modo a promover maior coordenação e alinhamento de esforços para implementação da política pública de mobilidade urbana, especialmente nas regiões metropolitanas brasileiras.

Esse cenário decorre da falta de mecanismos que favoreçam uma sinergia entre os entes federados na implementação da política.

Apesar disso, conforme descrito no ‘Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas’ – documento elaborado pelo TCU que orienta as unidades de controle externo na condução de trabalhos relacionados à avaliação da governança em políticas públicas – a existência de coordenação entre diferentes atores envolvidos em uma política pública é um dos pilares que sustentam a boa governança.

Nesse sentido, especialmente quando se trata de uma política pública de alta relevância para a sociedade, como no caso concreto, são desejáveis a institucionalização e o reforço dos mecanismos de coordenação, de forma a criar condições para a atuação conjunta e sinérgica, evitando superposições ou esforços mutuamente contraproducentes, bem como garantir a construção de relações institucionais e articulação entre as esferas de governo.

Para tanto, o ‘Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas’ apresenta as boas práticas que balizam a existência de boa governança em determinada política pública. Para a análise do presente achado, as seguintes boas práticas (relacionadas à coordenação e coerência) foram utilizadas:

Estabelecimento de mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam alinhar estratégias e operações das organizações envolvidas em políticas transversais e descentralizadas, para alcançar o resultado comum; (Brasil, 2013; GAO, 2005)

Identificação dos recursos humanos, de tecnologia da informação, físicos e financeiros necessários para iniciar e manter o esforço cooperativo, na medida em que as organizações possuem diferentes níveis de recursos e capacidades; e (GAO, 2005)

Adoção de estratégia de comunicação coordenada e abrangente para que todas as partes possam colaborar umas com as outras efetivamente, e na qual preveja-se o estabelecimento e divulgação de canais efetivos de comunicação e consulta com as diferentes partes interessadas, consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público-alvo. (ANAO, 2006, Brasil, 2013)

Adicionalmente, verifica-se que, de acordo com o artigo 16, § 1º da Política Nacional de Mobilidade Urbana, a União deve apoiar e estimular ações coordenadas e integradas entre municípios e estados em áreas conurbadas, aglomerações urbanas e regiões metropolitanas destinadas a políticas comuns de mobilidade urbana.

Ainda, segundo o artigo 27, inciso III, alínea ‘c’ da Lei 10.683/2003, que dispõe sobre a organização da Presidencia da Republica e dos Ministerios, é competência do Ministério das Cidades a promoção, em articulação com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizações não governamentais, de ações e programas de transporte urbano e trânsito.

De forma semelhante, o artigo 15, inciso III do Decreto 4.665/2003, que dispõe sobre a estrutura do Ministério das Cidades, é competência da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob formular, em articulação com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizações não governamentais, políticas, programas e ações relacionadas ao acesso aos serviços de transporte coletivo e à mobilidade urbana.

Antes de qualquer análise, considera-se pertinente fazer algumas considerações acerca da evolução da política pública de mobilidade urbana no Brasil.

O advento da Constituição Federal de 1988 representou um importante divisor de águas na política de mobilidade urbana, ao mesmo tempo em que a descentralização da política valorizou o poder local, conferindo aos municípios a gestão do seu território, incluída a gestão dos serviços de transporte coletivo e controle do uso e da ocupação do solo. Não obstante, restaram algumas indefinições e pendências para o campo da gestão metropolitana.

Assim, a nova atribuição conferida aos estados, de instituir regiões metropolitanas para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, (art. 25 § 3º da Constituição Federal/1988), acabou por afastar o Governo Federal dos temas da gestão das metrópoles brasileiras.

Por outro lado, quando se observa a fonte dos recursos envolvidos na implementação dos diversos projetos de mobilidade urbana executados no país, verifica-se que a União tem grande participação, o que gera a obrigação de criar mecanismos de coordenação e coerência com vistas à atuação conjunta e sinérgica entre os atores envolvidos.

Entretanto, os arranjos institucionais existentes não são capazes de propiciar uma articulação eficiente e efetiva entre as esferas do governo, em face dos desafios e entraves políticos e institucionais existentes.

Ao discorrer sobre a desconcentração autônoma conferida aos municípios pela Constituição Federal/1988, Abrucio, Sano e Sydow (2010) sugerem que o esforço cooperativo pode sofrer influências decorrentes da competição partidária entre governantes, podendo haver situações em que a competição sobrepõe completamente a cooperação entre entes.

Para Garson (2009), a qualidade dos arranjos federativos resulta das instituições e das regras que regulamentam as relações intergovernamentais. A insuficiência de instituições de estímulo à cooperação e de espaços de negociação e resolução de conflitos pode acabar permitindo que cada nível de governo desempenhe sua função individualmente, sem um olhar propositivo para os problemas em comum.

Com a publicação da Lei dos Consórcios Públicos (Lei 11.107/2005), que foi criada a partir do reconhecimento da necessidade de maior coordenação federativa, a situação foi atenuada. Entretanto, ainda são raras nas metrópoles brasileiras as iniciativas consorciativas para a coordenação da mobilidade metropolitana.

Tem destaque a experiência do Grande Recife Consórcio de Transporte, que foi visitado pela equipe de auditoria. Formalizado em 2008 e inserido na estrutura organizacional da Agência de Regulação de Pernambuco (Arpe), atualmente o Consórcio tem como principais funções: (i) planejar e gerir o Sistema de Transporte Público da Região Metropolitana do Recife; (ii) contratar os serviços de transportes, através de licitação pública; (iii) regulamentar as atividades concedidas; e (iv) fiscalizar e atualizar os contratos de concessão.

Em resposta ao questionário encaminhado ao Grande Recife Consórcio de Transporte (peça 15, p. 6-9), aquele consórcio público afirmou que, apesar de existir estímulo a ações coordenadas entre o estado de Pernambuco e os municípios da Região Metropolitana de Recife, quando o Ministério das Cidades estabelece condições de financiamento para projetos e obras de mobilidade, o apoio é de forma simples, preliminar, de ações imediatas.

Ainda, ressaltou que o Governo Federal deveria auxiliar na capacitação para os técnicos gestores, desenvolver materiais didáticos sobre o assunto, além de disponibilizar recursos para elaboração de projetos, operação e manutenção dos sistemas integrados de transporte.

Outro órgão visitado pela equipe de auditoria foi a Agência Metropolitana de Transportes Urbanos – AMTU. Trata-se de um órgão colegiado, representativo do estado, dos municípios que compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e das instituições, públicas ou privadas, responsáveis pelo planejamento, gestão e operação de transportes públicos na região.

Em resposta ao questionário encaminhado (peça 15, p. 1-5), a AMTU avaliou que o Governo Federal, em conjunto com o estado e o município do Rio de Janeiro, envidou grande esforço e contribuiu bastante para a concepção e execução do plano de mobilidade desenhado para as Olimpíadas de 2016. Entretanto, ponderou que esforço semelhante não ocorre para equacionar os problemas da mobilidade metropolitana.

O gestor também sugeriu que o Ministério das Cidades deveria possuir delegacias ou superintendências avançadas, localizadas nas principais regiões metropolitanas brasileiras, coordenando esforços, auditando projetos, formando quadros e gestores nos diferentes níveis de governo, pois, à exceção das grandes capitais, a maioria dos municípios não estão suficientemente organizados para tratar a complexidade da questão da mobilidade urbana.

A Lei 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, em seu artigo 24, § 1º, estabelece a obrigatoriedade por parte dos municípios acima de 20.000 habitantes de desenvolverem os planos de mobilidade urbana, que devem estar integrados ou inseridos nos respectivos planos diretores municipais.

A lei especifica, ainda, o conteúdo mínimo do plano, que deve abordar desde aspectos relativos ao serviço de transporte público coletivo, infraestrutura do sistema de mobilidade, polos geradores, mecanismos de financiamento do serviço e da infraestrutura necessária ao sistema de mobilidade, além da sistemática de avaliação e revisão do plano.

Entretanto, não existe previsão legal de desenvolvimento de planos metropolitanos de mobilidade. Assim, ainda que exista um plano integrado metropolitano, como é o caso das Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, os municípios que participam do plano metropolitano ainda necessitam elaborar um plano próprio.

Em estudo sobre governança metropolitana no Brasil, o Ipea (2014) avaliou a estrutura institucional e normativa para a governança metropolitana e a existência e implementação de instrumentos e arranjos de planejamento e gestão em quatorze Regiões Metropolitanas brasileiras: São Paulo/SP, Belo Horizonte/MG, Curitiba/PR, Recife/PE, Goiânia/GO, Porto Alegre/RS, Belém/PA, Rio de Janeiro/RJ, Ride/DF, Fortaleza/CE, Salvador/BA, Grande Vitória/ES, Vale do Rio Cuiabá/MT e Grande São Luís/MA.

Dessas, apenas cinco possuem plano exclusivamente metropolitano para mobilidade urbana (Vale do Rio Cuiabá, Belém, Goiânia, Rio de Janeiro e São Paulo). Outras cinco possuem planos que dão diretrizes para mobilidade urbana, mas não são específicos para o conjunto de municípios que compõe a região metropolitana.

Por outro lado, verifica-se que em treze regiões metropolitanas o município sede possui plano municipal de mobilidade urbana. Em seis delas, nenhum outro município possui plano além da sede, enquanto em outras seis menos da metade dos municípios possuem plano setorial.

Essa falta de integração dos planos diretores com a questão metropolitana evidencia a dificuldade ou o baixo registro de cooperação entre os entes federados.

Para Garson (2009), os governos federal e estadual deveriam induzir mais fortemente a cooperação através de incentivos. Para a autora, territórios com maior homogeneidade econômica estão mais propensos à cooperação, enquanto ‘diferenças de porte e de densidade populacionais implicam prioridades diferentes, para atender preferências diversas’, dificultando a cooperação.

Para Silva (2014), uma das principais causas dos problemas de mobilidade urbana é a falta de um planejamento integrado, que envolva todos os municípios metropolitanos, de forma a evitar a concentração da oferta de atividades como educação, saúde, comércio e produção industrial em poucas regiões. Tal situação obriga a população a realizar longos deslocamentos diários, em um mesmo sentido e horário.

De acordo com estudo sobre percepções do usuário de transporte público realizado em seis regiões metropolitanas brasileiras (Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Brasília), elaborado pela Diretoria de Análise de Políticas Públicas da Fundação Getúlio Vargas – DAPP/FGV (2014), o problema de gestão da mobilidade urbana transparece também na avaliação dos usuários quanto à atuação das três esferas de governo no setor.

Mais da metade das pessoas ouvidas afirmou considerar ‘ruim’ ou ‘péssima’ a atuação dos governos estaduais e municipais (ou distrital) da sua cidade. Além disso, 84% dos entrevistados disseram acreditar que uma maior atuação do governo federal melhoraria a situação do transporte.

Em conclusão do estudo, a DAPP/FGV pondera que o elevado apoio à maior participação do governo federal na área do transporte público indica existir espaço para a criação de uma agência nacional encarregada de articular as ações de mobilidade urbana dos entes federativos, estabelecendo padrões de qualidade e eficiência como condicionantes para as transferências que vêm sendo realizadas nos últimos anos.

Considera-se que a implementação desse mecanismo, sugerido pela DAPP/FGV, poderia ampliar o esforço cooperativo entre os entes federados.

Quando questionada acerca das iniciativas adotadas para estimular estados e municípios a promoverem a integração física, tarifária e operacional dos diferentes modos de transporte público e destes com os privados e os não motorizados, a Semob informou que elas se iniciam desde o processo seletivo dos empreendimentos (peça 16, p. 11-12).

A despeito do que foi observado em achado anterior, que trata dos critérios de seleção das propostas apresentadas por outros entes federados, a Semob informou que as análises realizadas têm como meta a escolha de empreendimentos de mobilidade urbana que agreguem o maior número de benefícios à população sob o ponto de vista do transporte.

Alegou, ainda, que durante o processo de escolha é necessário entender a lógica de deslocamento urbano da localidade, inclusive as conexões físicas entre os sistemas e os diferentes modos de transporte. Entretanto, reconhece que, apesar de haver análise sobre o modelo de integração tarifária a ser adotado, não constitui critério de enquadramento.

Mencionou que o Comitê de Articulação Federativa – CAF instituiu, em 24 de março de 2014, o Grupo de Trabalho Interfederativo com a atribuição de recomendar o conjunto de medidas do Pacto pela Mobilidade Urbana.

O grupo foi composto por representantes do Ministério das Cidades, do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, do Ipea, cinco representantes dos estados (um de cada macrorregião do país) e cinco representantes dos municípios.

Quando questionada acerca da forma pela qual tem apoiado e estimulado as ações coordenadas e integradas entre estados e municípios nas regiões metropolitanas destinadas a políticas comuns de mobilidade urbana (peça 16, p. 12), a Semob informou que existiam indefinições acerca desta competência (art. 16, § 1º da Lei 12.587/2012), que só foram solucionadas com o advento do recém-publicado Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015).

Entretanto, cabe mencionar que essa alegação não é razoável, pois a União vem aportando grande quantidade de recursos no setor, o que gera a obrigação de criar mecanismos de coordenação e coerência com vistas à atuação conjunta e sinérgica entre os atores envolvidos.

No que diz respeito à contribuição para a capacitação continuada de pessoas nos estados e nos municípios, a Semob informou que foram realizados oito Seminários de Sensibilização para a Política e o Plano de Mobilidades Urbana nas seguintes cidades: Campinas/SP, Brasília/DF, Parauapebas/PA, Porto Alegre/RS, Corumbá/MS, Curitiba/PR, Rio de Janeiro/RJ e Mogi das Cruzes/SP. Acrescentou, ainda, que esses seminários contaram com a participação de técnicos e gestores de 134 municípios distintos (peça 16, p. 13).

Além disso, a SeMob anunciou que, em novembro de 2014, foi realizado um curso presencial sobre o Plano de Mobilidade Urbana na cidade de Parauapebas/PA, que será utilizado como base para a elaboração de um curso à distância a ser disponibilizado para todo o país.

De acordo com todas as evidências apresentadas, entende-se razoável apontar como causa da situação encontrada a insuficiência de mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam alinhar estratégias e operações dos entes federados e partes interessadas na política de mobilidade urbana.

Essa insuficiência acaba por ocasionar a elaboração de planos e projetos de mobilidade de forma desarticulada entre os entes federados, prejudicando o desenvolvimento e a gestão da política local de mobilidade urbana, especialmente nas regiões metropolitanas.

Em face dos fatos e fundamentos acima expostos, faz-se necessário recomendar ao Ministério das Cidades que estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República, mecanismos de coordenação, comunicação e cooperação (tais como instâncias de coordenação, canais de comunicação e consulta, fóruns de articulação, entre outros) que permitam alinhar estratégias e operações dos entes federados e das partes interessadas na política nacional de mobilidade urbana, de modo a dar efetividade ao artigo 16, § 1º da Lei 12.587/2012.

Espera-se, com tal recomendação, que exista maior alinhamento entre as ações de implementação e gestão da política nacional de mobilidade urbana adotadas pelos diferentes entes da federação, ampliando o esforço cooperativo.

Além disso, tem-se por expectativa a elaboração e execução de planos e projetos de mobilidade urbana em sintonia com os objetivos da política pública de mobilidade urbana.

3.4 As ações do Governo Federal não estão alinhadas de modo a priorizar os modos de transporte não motorizados sobre os motorizados, bem como os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado

Com relação à política nacional de mobilidade urbana, verifica-se que as ações do Governo Federal não estão suficientemente alinhadas para proporcionar efetiva priorização dos modos de transporte não motorizados sobre os motorizados, bem como dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado.

Nesse contexto, deve-se ressaltar que a Lei 12.587/2012 estabelece em seu artigo 6º, inciso II, a diretriz orientadora da política nacional de mobilidade urbana pela qual deve ser dada prioridade aos modos de transporte não motorizados sobre os motorizados e aos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado.

Diante dessa orientação normativa, e considerando a existência dos diversos modos de transporte citados, deve-se observar, como segundo critério de auditoria, as boas práticas descritas no Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas elaborado pelo TCU, especificamente: a coerência entre as políticas públicas, de forma que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os resultados esperados possam ser alcançados e reforcem-se mutuamente, ampliando o impacto ao cidadão. (Peters, 2012; Marini & Martins, 2006; Brasil, 2013).

Diferentemente do que se estabelece na Lei da Mobilidade Urbana e nas boas práticas descritas para a avaliação da Governança em Políticas Públicas, verificou-se em entrevistas realizadas com os gestores estaduais e municipais da AMTU/RJ e Grande Recife Consórcio de Transportes (peça 15) que, apesar dos recentes investimentos do Governo Federal na área de mobilidade urbana, o transporte individual motorizado está sendo priorizado em face do transporte público, por intermédio, por exemplo, de incentivos fiscais para a aquisição de automóveis. A presença da União na política de mobilidade urbana, na opinião desses gestores, deveria ser ampliada, uma vez que os investimentos necessários em obras de infraestrutura são elevados, tornando-os inviáveis financeiramente para a maioria dos municípios brasileiros.

O Grande Recife Consórcio de Transporte, quando questionado sobre a proporção dos incentivos por parte do Governo Federal para o transporte individual motorizado e para o transporte público coletivo, opinou que o transporte individual motorizado, com a redução do IPI para a aquisição de automóveis, vem sendo mais beneficiado do que o transporte público, o qual, apesar de ter recebido investimentos para obras de infraestrutura, por meio do PAC Mobilidade e PAC Copa, por exemplo, não foram suficientes para a solução dos problemas em mobilidade urbana no país (peça 15, p. 6-9).

Na resposta ao questionário de auditoria, a AMTU/RJ afirma que ‘a presença do transporte individual é uma decorrência do aumento de renda da população. Este mesmo fenômeno é observado na Europa, Ásia e América do Norte. A questão se agrava, no Brasil, em função da precariedade da infraestrutura urbana’ (peça 15, p. 1-5).

Em consulta à bibliografia especializada, às opiniões e às pesquisas de especialistas em mobilidade urbana, verificou-se que, atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos centros urbanos brasileiros se caracteriza pela insuficiência da infraestrutura do transporte público coletivo e do transporte individual não-motorizado associada ao intenso uso do transporte individual motorizado.

Esse desalinhamento entre as políticas públicas acarreta consequências para o país, especialmente sob os dois aspectos tratados no Acórdão 3.682/2013 TCU-Plenário, que deu origem ao presente trabalho: quando o Estado deixa de oferecer serviços públicos de qualidade aos cidadãos brasileiros e também quando afeta a competitividade da produção nacional.

Segundo a CNM (2013), nos perímetros urbanos, a despeito das obras de infraestrutura urbana, ainda temos um quadro que não atende à demanda em mobilidade urbana. Falta planejamento para a expansão habitacional e industrial, e os polos de atração de tráfego são autorizados sem áreas de estacionamento adequadas.

De acordo com estudo da CBIC (2014), as parcerias com o setor privado para mobilidade urbana poderiam equacionar a atratividade para os envolvidos. Aponta que uma das causas para a ineficiência do setor é a existência de políticas públicas segregadas das políticas de habitação e saneamento básico, acarretando maior custo social.

Conforme estudo da Cepal/Ipea (2011), em 2003 a cada R$ 1,00 (um real) aplicado em transporte público pelo governo federal, mediante subsídios, aproximadamente R$ 12,00 (doze reais) foram investidos em transportes individuais (carros e motos).

Figura 8 - Subsídios de operação e aquisição de veículos dados ao transporte urbano em 2003

Fonte: Cepal/Ipea (2011)

Segundo o Ipea (2011), o aumento das frotas de automóveis e de motocicletas vem constituindo uma tendência bastante forte no Brasil nos últimos anos. Este aumento decorre tanto da elevação do poder aquisitivo das pessoas quanto das deficiências do transporte público, bem como do apoio crescente do governo federal para aquisição de veículos individuais, na forma de isenções de impostos e facilidades financeiras. Na opinião desse instituto de pesquisa, se continuar estas condições, as frotas de automóveis e motos deverão dobrar até o ano de 2025.

Para efeitos comparativos, nos países europeus o subsídio público acrescido de outras receitas, incluindo publicidade e pedágio urbano, por exemplo, chega a 60% (Paris) ou 74% (Praga) do custeio total do transporte público, enquanto que em São Paulo os subsídios públicos alcançam 27%, sendo os 73% restantes custeados por meios tarifários.

Figura 9 – Custeio do transporte público em 2014

Fonte: EMTA Barometer 2011; Prefeitura de São Paulo; Análise Strategy&. Elaboração CBIC (2014)

O Ipea (2011) aponta que:

(...) uma das causas para o crescimento do transporte individual no Brasil são as políticas públicas de incentivos ou subsídios desbalanceados entre os diferentes modais, priorizando frequentemente o transporte por automóveis e motocicletas. Muitas vezes, essas políticas não são percebidas claramente pela população por envolver omissão do poder público, quando, por exemplo, este abre mão de taxar áreas públicas para estacionamento privado ou adota medidas de renúncia fiscal para beneficiar determinada categoria.

Segundo o relatório da Cepal/Ipea (2011), na Europa o custeio do transporte público coletivo inclui, além dos recursos orçamentários, subsídios para cobrir os déficits operacionais:

Em grandes cidades da Europa, os subsídios podem corresponder a até 69% dos custos O grande aporte de recursos na forma de subsídios está relacionado às políticas de proteção ambiental e urbanística, bem como à valorização dos grandes sistemas de transporte público existentes. Esses subsídios são acompanhados da cobrança dos custos causados pelos usuários de transporte individual (poluição e congestionamento), que se expressam na forma de impostos sobre a gasolina, taxas elevadas de licenciamento de veículos e penalização do estacionamento de automóveis em áreas centrais. Cepal/Ipea (2011)

Cumpre mencionar que o transporte coletivo possui o atributo de serviço público essencial, conforme definido pelo artigo 30, inciso V, da Constituição federal. Por conta disso, a política nacional de mobilidade urbana deveria contar com fontes perenes de financiamento, entre eles o subsídio público, que possam efetivar a prestação contínua desses serviços, oferecendo produtividade e qualidade dos serviços públicos aos cidadãos. De acordo com o Ipea (2013): ‘De maneira geral, os serviços essenciais, relacionados aos direitos básicos como saúde e educação, são em alguma medida subsidiados ou desonerados para que a universalização se torne economicamente viável.’

Ressalta-se a tramitação no Congresso Nacional da Proposta de Emenda à Constituição 90/2011, que eleva o transporte ao rol dos direitos sociais. Acerca dessa PEC, o Ipea (2013) ponderou que:

O entendimento do transporte como direito social pressupõe, ou ao menos torna necessária, a definição de políticas públicas que assegurem esse direito, criando e instituindo mecanismos que garantam não apenas a existência do serviço, mas que seu acesso se dê para todos os cidadãos.

Em se tratando dos subsídios ao transporte público no Brasil, encontra-se também em curso no Congresso Nacional o projeto de lei nº 1927/2003, que institui o Regime Especial de Incentivos para o Transporte Coletivo Urbano e Metropolitano de Passageiros (Reitup), o projeto de lei prevê que os incentivos estarão condicionados à implantação do bilhete único temporal ou da rede integrada de transportes.

Na mensagem de veto à aprovação da Lei 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da política nacional de mobilidade urbana, verificou-se que o inciso V do artigo 16 do projeto de Lei º 166/2010 previa a possibilidade de a União adotar incentivos financeiros e fiscais para a implantação dos princípios e das diretrizes dessa política. Nas razões do veto, a Presidência da República manifestou-se no sentido de que não cabe estabelecer benefícios financeiros e fiscais por meio de normas programáticas genéricas, tendo em vista o disposto no § 6º do art. 150 da Constituição.

No entanto, especialista no tema, o Sr. Eduardo Fernandez Silva, divergiu do entendimento da Presidência da República, conforme mostrado a seguir:

A argumentação usada pela presidente da República para explicar as razões do veto se mostra frágil. Dizia o dispositivo vetado – inciso V do artigo 16 – que seria atribuição da União ‘adotar incentivos financeiros e fiscais para a implementação dos princípios e diretrizes desta Lei’. Ou seja, a LMU não criava tais incentivos, apenas possibilitava que viessem a ser criados. SILVA, Eduardo Fernandez. Meio Ambiente e Mobilidade Urbana. ed. 1. São Paulo. Editora Senac São Paulo. 2014, p. 285.

Deve-se considerar, também, que no período de 2000 a 2012, o índice de preços das tarifas de ônibus urbano superou o IPCA, enquanto que o índice associado à compra de carros e motos, incluindo a manutenção e as tarifas de trânsito, ficou abaixo da inflação, conforme gráfico a seguir:

Figura 10 - Inflação por componentes do IPCA associados a transporte urbano no Brasil¹, 2000-2012

Fonte: Ipea com base em IPCA (IBGE). Nota¹ - Regiões Metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre, Brasília e o município de Goiânia.

De acordo com o Ipea (2013):

o índice associado à compra de veículo próprio já vinha crescendo abaixo da inflação geral e as medidas de desoneração do setor automotivo dos últimos anos vieram a reforçar esta tendência de barateamento do transporte individual, que chegou a uma redução significativa em termos reais no período. Portanto, conclui-se que o transporte privado tem ficado relativamente mais barato em relação ao transporte público no período de 2000 a 2012.

Nas respostas aos ofícios e questionários encaminhados à Semob/MCidades (peça 16), verificou-se que, no âmbito das ações dessa secretaria, há o desenvolvimento de uma política de priorização do transporte público coletivo e do transporte individual não-motorizado, conforme os preceitos da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Não obstante, embora as ações da Semob estejam alinhadas, permanece evidenciada a situação de que outras ações da União estão desalinhadas com essa diretriz.

Além disso, a Semob pondera que, apesar dos investimentos, os resultados ainda não foram percebidos de forma suficiente para afirmar que o uso do transporte individual motorizado foi reduzido, apesar do apoio aos empreendimentos de sistemas de transporte público coletivo e do transporte individual não motorizado (peça 16, p. 8). Alega que os projetos do legado da Copa do Mundo 2014, selecionados a partir de 2010 no valor de R$ 12 bilhões, possuem prazo de maturação percebidos somente a longo prazo e que o prazo de 3 anos é curto para se observar alterações significativas em um indicador como a matriz de transporte urbano, por envolver diversos fatores além dos investimentos em obras e da capacitação dos gestores locais (peça 16, p. 9).

Diante dessas evidências, seria razoável citar, como possível causa para essa situação encontrada, a ausência de mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo do transporte individual motorizado que subsidiem as decisões para a implementação da política de mobilidade urbana, implementação de fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas a fim de fortalecer mutuamente as políticas, dentre outros.

Tal desalinhamento, caso persista, pode agravar a questão do uso intensivo de carros e motos, uma vez que opções alternativas de transporte deixam de ser atraentes em função da falta de infraestrutura que ofereça padrões de qualidade ao usuário.

Dentre as externalidades causadas pelo uso intensivo do transporte individual motorizado tem-se: (i) aumento dos engarrafamentos; (ii) custo de oportunidade das pessoas ociosas no congestionamento; (iii) aumento de danos à saúde pública em virtude dos acidentes de trânsito e da poluição; e (iv) aumento do consumo de combustíveis e da emissão de poluentes.

Estudos da FGV-EESP (2014) mostram o crescimento dos custos gerados pelo congestionamento. Somente na cidade de São Paulo, esses custos evoluíram da ordem de R$ 17,3 bilhões no ano de 2002 para R$ 40,16 bilhões em 2012. Esses valores referem-se à perda estimada com o custo de oportunidade do tempo perdido das pessoas ociosas no trânsito bem como com os dispêndios monetários causados pela lentidão, especificamente os custos adicionais de combustíveis, de emissão de poluentes e de transporte de mercadorias.

Figura 11 - Evolução dos custos relacionados ao congestionamento na cidade de São Paulo

Fonte: FGV-EESP (2014)

De acordo com as estimativas do Sistema Firjan (2014), o custo dos congestionamentos na região metropolitana do Rio de Janeiro atingiu R$ 29 bilhões em 2013 e poderá alcançar o custo estimado de R$ 40 bilhões em 2022. Em sua metodologia para o cálculo, considerou os seguintes componentes: as perdas em produtividade das pessoas economicamente ativas, os custos com gastos extra de combustível e a extensão das vias congestionadas.

Figura 12 - Evolução do custo dos congestionamentos na região metropolitana do Rio de Janeiro (R$ bilhões)

Fonte: Sistema Firjan (2014)

Outro efeito do desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas é o aumento dos acidentes de trânsito. Em números absolutos, há um aumento progressivo desses acidentes à medida em que aumenta a quantidade de automóveis e motocicletas nas ruas.

De acordo com o estudo da CNM (2013), ‘a partir de 2007, a quantidade de mortes por acidentes de moto começou a ultrapassar a quantidade de mortes por acidentes de carro, mesmo sendo a frota de motos praticamente três vezes menor. Tal fato ocorreu porque a frota de motos quadriplicou no período, fator que potencializou enormemente a quantidade de acidentes com mortes.’.

No período de 2000 a 2010, o número de mortes em acidentes com carros cresceu 72% enquanto o número de mortes em acidentes com motos cresceu 339% no mesmo período. Morreram no Brasil em 2010, em média, 29 pessoas por dia em acidentes de moto e 24 em acidentes de automóvel. Ressalta-se, entretanto, que a pesquisa da CNM não segregou o número de mortos em acidentes ocorridos no perímetro urbano e nas rodovias.

Figura 13 - Evolução da taxa de mortes por acidentes com automóveis e motocicletas segundo a frota (a cada 10 mil veículos). Brasil, 2000 a 2010

Fonte: Denatran, MS/SUS/Datasus. Elaboração CNM (2013)

Segundo relatório apresentado pelo Ipea e ANTP (2003) que mediu os impactos sociais e econômicos dos acidentes de trânsito nas aglomerações urbanas brasileiras, verificou-se um custo estimado anual de R$ 3,59 bilhões, a preços de abril de 2003, dos quais R$ 2,57 bilhões (71,6% do total) correspondem aos custos com a perda de produção dos envolvidos nos acidentes e também aos danos à propriedade privada.

Figura 14 - Custos totais dos acidentes nas aglomerações urbanas por componente de custo em 2001 (data-base abril/2003)

Fonte: Ipea/ANTP (2003)

Em atualização a esse relatório, conforme o documento ‘Mapa da violência 2013 – Acidentes de Trânsito e Motocicletas’, realizado pelo Cebela (2013), o valor estimado dos custos dos acidentes nas aglomerações urbanas representou R$ 10,56 bilhões, a preços de dezembro de 2011, considerando os mesmos componentes da figura 14.

Utilizando-se do mesmo estudo do Ipea/ANTP, (Vasconcellos, p. 177), também atualiza o custo total dos acidentes em áreas urbanas, para a base dezembro de 2012, encontrando um custo estimado de R$ 10 bilhões.

Outro aspecto a ser considerado sobre os efeitos negativos do uso intensivo do transporte individual motorizado sem o alinhamento à política de mobilidade urbana é relacionado à sustentabilidade energética. Segundo o estudo ‘Sistema de Informações da Mobilidade Urbana – Relatório Geral 2012’, realizado pela ANTP (2014), nos municípios brasileiros com população superior a 60 mil habitantes, há o consumo anual de 13,5 milhões de toneladas equivalentes de petróleo (TEP), sendo que 76% é gasto pelos automóveis e motocicletas e 24% pelo transporte público.

Figura 15 - Consumo de energia pelas pessoas, por modo de transporte – 2012

Fonte: ANTP (2014)

Diante do exposto, faz-se necessário recomendar ao Ministério das Cidades que estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República, mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo de carros e motocicletas que subsidiem as decisões para a implementação das políticas públicas que tenham impacto nas condições de mobilidade urbana, fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas, dentre outros, a fim de fortalecer mutuamente as políticas, de forma a dar efetividade ao disposto no art. 6º, inciso II da Lei 12.587/2012, considerando as boas práticas do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU.

Espera-se com a recomendação o alinhamento da política nacional de mobilidade urbana com outras políticas públicas, de forma que haja o reforço mútuo entre essas políticas, alcançando a coerência entre elas e ampliando o impacto ao cidadão.

4. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

Em consonância com a recomendação prevista nos parágrafos 185 e 186 do Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União, uma versão preliminar deste relatório foi submetida à apreciação da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob por meio do Ofício 0248/2015-TCU/SeinfraUrbana, de 6/5/2015 (peça 23).

Em resposta, a Semob encaminhou o Despacho n. 204/2015/SeMOB/MCIDADES, de 21/5/2015, elaborado pelo Secretário Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, Sr. Dario Rais Lopes, e que constitui a peça 25 do presente processo.

Os comentários apresentados pela Semob tiveram por objetivo conferir melhor compreensão das questões abordadas no presente trabalho, conforme detalhamento a seguir.

Inicialmente, aquela Secretaria Nacional informa que está revisando o seu planejamento estratégico de forma a readequar e aperfeiçoar sua gestão, observando os princípios, as diretrizes e os objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

Ademais, complementa que a revisão do planejamento estratégico também prevê as sinergias entre as articulações com outros órgãos do Governo Federal, visando o alinhamento de entendimentos sobre a efetivação da política pública de mobilidade urbana.

No que diz respeito aos indicadores-chave para avaliação da política, afirma que vem adotando providências necessárias à implantação gradativa, considerando aspectos relacionados à eficiência, eficácia e efetividade, bem como preparando bases e fundamentos para o desenvolvimento do Sistema de Informações da Mobilidade Urbana (SIMU).

No que concerne à seleção de propostas de empreendimentos de mobilidade urbana, ressalta que tem adotado as providências necessárias ao aprimoramento da qualidade das análises técnicas, por meio de orientações gerenciais, promoção de diligências na busca de informações e esclarecimentos, e capacitações de servidores.

No entanto, registra que a decisão pela inclusão de empreendimentos no âmbito do PAC é de competência do Comitê Gestor de Programa de Aceleracao do Crescimento (CGPAC), nos termos da Lei 11.578/2007, e que a atuação da Semob se dá por meio de subsídios técnicos para as negociações com os proponentes e para as tomadas de decisões pelo Poder Executivo.

Por fim, informa que está requisitando junto à Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão um quadro mínimo de servidores especializados, de modo a aprimorar a atuação da Semob frente aos desafios crescentes relacionados ao tema mobilidade urbana.

Em síntese, portanto, verifica-se que a Secretaria Nacional acolheu os apontamentos efetuados pela equipe de auditoria, e apresenta as principais providências que serão adotadas.

Cumpre mencionar que os comentários trazidos pela Semob, apesar de acrescentarem informações relevantes aos aspectos abordados no presente trabalho, não trouxeram elementos capazes de alterar os achados de auditoria tampouco o encaminhamento proposto pela equipe, não havendo necessidade de revisão desses pontos do relatório.

5. CONCLUSÃO

O presente trabalho teve como objetivo avaliar a governança da política nacional de mobilidade urbana, de modo a contribuir para o aperfeiçoamento da administração pública nessa temática.

Por motivos de delimitação do escopo, considerando os componentes de avaliação de governança estipulados no Referencial de Avaliação de Governança em Políticas Públicas, foram abordados no presente trabalho os componentes de institucionalização, de planos e objetivos e de coordenação e coerência.

Acerca do componente institucionalização, foram encontradas oportunidades de melhoria de desempenho na política de mobilidade urbana.

Entretanto, justamente pelo fato de haver grande correlação entre os componentes abordados no trabalho, esses aspectos foram tratados nos achados de planos e objetivos e de coordenação e coerência.

Quanto ao componente planos e objetivos, foram detectadas as seguintes constatações:

- As metas e os indicadores utilizados pelo Governo Federal não são capazes de avaliar e medir o progresso e o alcance dos objetivos da Política (achado 3.1);

- Os objetivos e diretrizes definidos e declarados pela Política Nacional não estão sendo claramente considerados como critérios de seleção das propostas de intervenção de mobilidade urbana apresentadas ao Governo Federal por estados e municípios (achado 3.2).

No tocante ao componente coordenação e coerência, foram detectadas as situações abaixo:

- O esforço cooperativo entre as esferas de governo é insuficiente para a adequada implementação da política pública de mobilidade urbana (achado 3.3);

- As ações do Governo Federal não estão alinhadas de modo a priorizar os modos de transporte não motorizados sobre os motorizados, bem como os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado (achado 3.4).

Entre os benefícios estimados da presente fiscalização, espera-se tornar possível a medição do progresso da execução da política pública de mobilidade urbana e a revisão de rumo de suas ações de implementação.

Além disso, almeja-se aprimorar aspectos de transparência e de accountability necessários à implementação da política, bem como ampliar o caráter de objetividade dos critérios de autorização das propostas de mobilidade urbana, reduzindo o risco de que recursos financeiros da União possam ser empregados em intervenções dissonantes com os objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

Ademais, tem-se por expectativa ampliar o esforço cooperativo entre as esferas de governo para o equacionamento das questões de mobilidade urbana, de modo que as ações de implementação e gestão adotadas pelos diferentes entes da federação sejam alinhadas.

Por fim, pretende-se promover maior alinhamento entre a política de mobilidade urbana e outras políticas públicas, possibilitando a mitigação dos efeitos negativos que estas possam acarretar àquela, especialmente no que diz respeito ao uso intensivo do transporte individual motorizado.

Ademais, cumpre ressaltar que foi concedida oportunidade à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana de apresentar comentários sobre versão preliminar deste relatório, em consonância com recomendação prevista nos parágrafos 185 e 186 do Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União.

Vale dizer que os comentários realizados pela Semob não modificaram os achados e conclusões preliminares obtidas pela equipe de auditoria.

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

recomendar à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob/MCid, com base no inciso III do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, que:

a.1) adote medidas com vistas à definição de metas e indicadores de desempenho que permitam aferir se, e em que medida, os resultados almejados pela Política Nacional de Mobilidade Urbana estão sendo alcançados, conforme orienta o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores do Ministério do Planejamento.

a.2) aperfeiçoe o procedimento de avaliação e autorização de propostas de mobilidade urbana, de forma a contemplar, nos processos de seleção de propostas, a análise individual de cumprimento dos objetivos e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana contidos nos artigos 6º e 7º da Lei 12.587/2015, explicitando os motivos de fato e de direito que a possibilitaram selecionar a proposta objeto da análise;

recomendar ao Ministério das Cidades (art. 27, inciso III, alínea ‘c’ da Lei 10.683/2003), com base no inciso III do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, que estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República:

b.1) mecanismos de coordenação, comunicação e colaboração (tais como instâncias de coordenação, canais de comunicação e consulta, fóruns de articulação, entre outros) que permitam alinhar estratégias e operações dos entes federados e das partes interessadas na política nacional de mobilidade urbana, de modo a dar efetividade ao artigo 16, § 1º da Lei 12.587/2012;

b.2) mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como: estudos das externalidades causadas pelo transporte individual motorizado que subsidiem as decisões para a implementação da política de mobilidade urbana; implementação de fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas a fim de fortalecer mutuamente as políticas, dentre outros mecanismos, de forma a dar efetividade ao disposto no art. 6º, inciso II da Lei 12.587/2012, considerando as boas práticas do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU.

enviar cópia da decisão que vier a ser proferida dos presentes autos, acompanhada de relatório e voto, à Secretaria de Relações Institucionais, à Secretaria de Assuntos Estratégicos e à Casa Civil da Presidência da República;

apensar os presentes autos ao TC XXXXX/2015-9, com fulcro no art. 36 da resolução TCU 259/2014.”

VOTO

Trago à apreciação deste Plenário trabalho que aborda uma das questões que mais impacta o cotidiano da sociedade brasileira. Trata-se de auditoria operacional para avaliação da governança em políticas públicas de mobilidade urbana. O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é definido, conforme art. 3º da Lei 12.587/2012, como “o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município”.

2. A relevância do tema é cristalina. Em junho de 2013, quando das manifestações populares ocorridas durante a Copa das Confederações, o tema “mobilidade urbana” ganhou notoriedade. Ficou clara a insatisfação absoluta da população com a má qualidade dos serviços e com o valor das tarifas de transportes públicos.

3. Vale destacar que o transporte coletivo possui, nos termos do artigo 30, inciso V, da Constituição Federal, estatura constitucional. Apesar de a Carta Magna ter representado um marco na política de mobilidade urbana, muito ainda há que se evoluir a respeito do tema. O poder conferido aos municípios sobre a gestão do seu território, incluindo-se a gestão dos serviços de transporte coletivo e o controle do uso e da ocupação do solo, não exime a atuação eficiente da União no apoio necessário ao aprimoramento da matéria.

4. A propósito, quando se avalia a fonte dos recursos envolvidos na implementação dos diversos projetos de mobilidade urbana executados no país, verifica-se que a União tem participação significativa, o que demanda a criação de mecanismos de articulação na atuação integrada de todos os entes federados. A título de ilustração, a Prestação de Contas da Presidência da República, exercício 2014, apresentou investimentos superiores a R$ 100 bilhões a serem alocados em empreendimentos de transporte coletivo urbano, considerando recursos do OGU, de financiamento aos entes federados e de contrapartida.

5. Para fornecer uma ideia do impacto do setor de mobilidade na economia nacional, de acordo com as estimativas do Sistema Firjan (2014), o custo dos congestionamentos na região metropolitana do Rio de Janeiro atingiu R$ 29 bilhões em 2013 e poderá alcançar o custo estimado de R$ 40 bilhões em 2022. O cálculo desses valores agregou os seguintes componentes afetos às perdas em produtividade das pessoas economicamente ativas, aos custos com gastos extras de combustível e à extensão das vias congestionadas. No mesmo sentido, estudos da FGV-EESP indicam que, somente na cidade de São Paulo, esses custos evoluíram da ordem de R$ 17,3 bilhões no ano de 2002 para R$ 40,16 bilhões em 2012.

6. O trabalho conduzido pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana) deste Tribunal teve como diretriz o Referencial para Avaliação da Governança em Políticas Públicas do TCU, aprovado pela Portaria-TCU 230/ 2014 e foi utilizado no âmbito do Relatório Prévio das Contas de Governo do exercício 2014 quando apresentei uma análise do tema competitividade e governança pública. Para delimitação de escopo, foram abordados três dos oito componentes de governança previstos, a saber: (i) Institucionalização, (ii) Planos e Objetivos e (iii) Coordenação e Coerência.

7. Com base nessa delimitação, a equipe técnica formulou quatro questões a serem avaliadas:

“Em que medida a política pública de mobilidade urbana estabelecida pela União foi institucionalizada formal e adequadamente?”; “Como os responsáveis pela condução da política pública de mobilidade urbana, em nível federal, definem e declaram os objetivos e metas e como garantem e medem os resultados esperados?”; “De que maneira ocorre a articulação entre as esferas de governo para que a política pública de mobilidade urbana seja desenvolvida de forma coordenada?”; e “Em que medida a política pública de mobilidade urbana está alinhada com outras políticas públicas, de modo a possibilitar a efetiva priorização dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados, bem como dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado?”.

8. O retrato apresentado no relatório de auditoria operacional registra diversas oportunidades de melhoria para a atuação da União na mobilidade urbana.

9. A começar pela distribuição modal de transportes, entendida como a participação percentual de cada modo de transporte no número total de viagens realizadas em determinada região. Segundo a Associação Nacional de Transportes Públicos - ANTP, o transporte individual (carro + moto) se sobrepõe aos meios de transporte público em todos os municípios. A frota de veículos motorizados (motos, carros e caminhões) no Brasil, de acordo com o Denatran, mais que dobrou no período entre setembro de 2003 (36 milhões) e setembro de 2013, quando passou a ser superior a 80 milhões de veículos.

10. Esse cenário, agravado pela elevada quantidade de brasileiros que ainda não possuem veículos e pela previsão de crescimento da indústria automobilística, demanda rápida e eficiente intervenção cooperativa dos entes federados para melhor equilíbrio do modal, em face do risco de piora nas condições de mobilidade nas cidades brasileiras.

11. Nesse contexto, é oportuno lembrar a frase “País rico não é aquele que pobre anda de carro. É aquele que rico anda de transporte público!”. Isso só acontecerá no Brasil se houver real engajamento dos agentes responsáveis pelo trato da mobilidade urbana.

12. Ainda como forma de ilustrar a questão, a ANTP estima que nas cidades com população superior a um milhão de habitantes, o tempo médio gasto por cada cidadão no deslocamento diário é de aproximadamente 1 hora. Além do impacto negativo na vida da sociedade, esse tempo elevado acarreta efeito negativo na produtividade dos trabalhadores e, por consequência, na competitividade do país.

13. Os acidentes de trânsito também se mostram críticos. Nos últimos 50 anos o número de mortes no trânsito aumentou 16 vezes em números absolutos, e cinco vezes em números relativos. No Brasil, a cada 100 mil pessoas, aproximadamente 20 falecem anualmente por acidentes de trânsito, índice bastante elevado se comparado a países desenvolvidos (na Europa o índice varia de 3 a 6). De acordo com o Ipea e a ANTP, em estudo realizado em 2003, o custo total dos acidentes ocorridos em uma amostra que contemplava 378 municípios com 47% da população nacional alcançou R$ 3,6 bilhões (em valores de 2003), sem considerar a forte incidência dos custos decorrentes das perdas de produção dos acidentados.

14. Com base nas quatro questões direcionadoras do planejamento da fiscalização, a equipe encontrou quatro achados relevantes. Quanto ao componente “planos e objetivos”, detectou-se que as metas e os indicadores utilizados pelo Governo Federal não são capazes de avaliar e medir o progresso e o alcance dos objetivos da Política e que os objetivos e diretrizes definidos e declarados pela Política Nacional não estão sendo claramente considerados como critérios de seleção das propostas de intervenção de mobilidade urbana apresentadas ao Governo Federal por estados e municípios. Em relação ao componente “coordenação e coerência”, identificou-se que o esforço cooperativo entre as esferas de governo é insuficiente para a adequada implementação da política pública de mobilidade urbana e que as ações do Governo Federal não estão alinhadas de modo a priorizar os modos de transporte não motorizados sobre os motorizados, bem como os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado.

15. A Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012) estabelece em seu art. 21 que o planejamento, a gestão e a avaliação dos sistemas de mobilidade urbana devem contemplar a formulação e a implantação de mecanismos de monitoramento e avaliação sistemáticos e permanentes dos objetivos estabelecidos para a Política Nacional. Porém, de acordo com o Despacho 23/2015/Semob/MCidades, não haviam sido formulados indicadores nem metas para mensurar, especificamente, a política nacional de mobilidade urbana. Essa ausência de indicadores prejudica substancialmente o acompanhamento da qualidade do gasto público, que, só na esfera federal, alcança o patamar de R$ 100 bilhões por ano, sem contar a incerteza quanto ao real alcance dos objetivos predefinidos para a política.

16. Agrava-se o fato quando o TCU, por meio do Acórdão 1.373/2011-TCU-Plenário, já havia determinado à Semob que definisse e implementasse “no processo de elaboração do Plano Plurianual 2012/2015, matriz de indicadores gerenciais capazes de monitorar a execução e o resultado das ações financiadas pelos programas sob sua responsabilidade, com identificação e fixação de metas para os principais produtos e entregas”, ou seja, a situação atual permanece similar àquela encontrada em 2011.

17. Por esse motivo, oportuna a sugestão apresentada pela Seinfra Urbana no sentido de que “se recomende à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades – Semob/MCidades a adoção das medidas de sua alçada com vistas à definição de metas e indicadores de desempenho que permitam aferir se, e em que medida, os resultados almejados pela Política Nacional de Mobilidade Urbana estão sendo alcançados, conforme orienta o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores do Ministério do Planejamento”.

18. Outro achado relevante diz respeito à ausência de verificação na análise promovida pela Semob da aderência dos objetivos das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos entes federados àqueles que orientam a política nacional. De acordo com amostra selecionada pela equipe, em processos cujo valor total da intervenção fosse igual ou superior a R$ 1 bilhão, identificou-se que “os processos obtidos não possuíam análise técnica eficaz, com reais possibilidades de revelar a aderência dos objetivos da proposta aos objetivos e diretrizes da política pública ou mesmo dos programas que lhes são correlatos”. Esse tipo de situação tem o condão de propiciar o desperdício de recursos públicos pelo não atingimento das finalidades da política pública.

19. A dificuldade dos entes federados cooperarem entre si, para melhor coordenação e alinhamento de esforços para implementação da política pública de mobilidade urbana, especialmente nas regiões metropolitanas brasileiras, também foi apontada pela equipe. A Semob informou que existiam indefinições acerca da competência “apoiar e estimular as ações coordenadas e integradas entre estados e municípios nas regiões metropolitanas destinadas a políticas comuns de mobilidade urbana”, que só foram solucionadas com o advento do recém-publicado Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015). Contudo, parece frágil essa afirmação, considerando o vultoso volume de recursos aportado pela União nos últimos anos.

20. Dessa forma, não obstante a recente aprovação do mencionado estatuto, oportuno recomendar ao Ministério das Cidades que estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República, mecanismos de coordenação, comunicação e cooperação que permitam alinhar estratégias e operações dos entes federados e das partes interessadas na política nacional de mobilidade urbana, de modo a dar efetividade ao artigo 16, § 1º da Lei 12.587/2012.

21. Por fim, é imprescindível melhor alinhamento para a priorização dos modos de transporte não motorizados sobre os motorizados, bem como dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado, de acordo com diretriz estabelecida no art. 6º da Lei 12.587/2012.

22. As entrevistas realizadas no curso da fiscalização identificaram que, apesar dos recentes investimentos do Governo Federal na área de mobilidade urbana, o transporte individual motorizado está sendo priorizado em face do transporte público, por intermédio, por exemplo, de incentivos fiscais para a aquisição de automóveis. Conforme estudo da Cepal/Ipea (2011), em 2003 a cada R$ 1,00 (um real) aplicado em transporte público pelo governo federal, mediante subsídios, aproximadamente R$ 12,00 (doze reais) foram investidos em transportes individuais (carros e motos). Por sua vez, o Ipea indica que “o aumento das frotas de automóveis e de motocicletas vem constituindo uma tendência bastante forte no Brasil nos últimos anos. Este aumento decorre tanto da elevação do poder aquisitivo das pessoas quanto das deficiências do transporte público, bem como do apoio crescente do governo federal para aquisição de veículos individuais, na forma de isenções de impostos e facilidades financeiras. Na opinião desse instituto de pesquisa, se continuar estas condições, as frotas de automóveis e motos deverão dobrar até o ano de 2025”.

23. A equipe traz observação relevante em relação aos subsídios públicos no Brasil: “Para efeitos comparativos, nos países europeus o subsídio público acrescido de outras receitas, incluindo publicidade e pedágio urbano, por exemplo, chega a 60% (Paris) ou 74% (Praga) do custeio total do transporte público, enquanto que em São Paulo os subsídios públicos alcançam 27%, sendo os 73% restantes custeados por meios tarifários”.

24. Nesse particular, é fundamental encontrar mecanismos que aperfeiçoem o alinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo do transporte individual motorizado que subsidiem as decisões para a implementação da política de mobilidade urbana, implementação de fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas a fim de fortalecer mutuamente as políticas, dentre outros. A ausência desses mecanismos poderá impactar negativamente no aumento dos engarrafamentos; no custo de oportunidade das pessoas ociosas no congestionamento; no aumento de danos à saúde pública em virtude dos acidentes de trânsito e da poluição; no aumento do consumo de combustíveis e da emissão de poluentes; e na maior quantidade de acidentes de trânsito.

25. Desse modo, também se mostra adequada a sugestão da unidade técnica no sentido de se recomendar ao Ministério das Cidades que “estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República, mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo de carros e motocicletas que subsidiem as decisões para a implementação das políticas públicas que tenham impacto nas condições de mobilidade urbana, fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas, dentre outros, a fim de fortalecer mutuamente as políticas, de forma a dar efetividade ao disposto no art. 6º, inciso II da Lei 12.587/2012”.

26. Feitas essas considerações, parabenizo a Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste (Coinfra) e a Secretaria de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana), bem como os servidores desta Casa que se dedicaram com afinco para que este trabalho pudesse ser concluído: Arsênio José da Costa Dantas, Jose Ulisses Rodrigues Vasconcelos, Victor Hugo Moreira Ribeiro, Luiz Fernando Ururahy de Souza, Alexandre de Oliveira Alves, Alexander Pinheiro Paschoal, Luciano Pereira Coelho e Victor Marcuz de Moraes.

Ante o exposto, VOTO por que este Tribunal adote a minuta de Acórdão que trago à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de setembro de 2015.

Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator

ACÓRDÃO Nº 2430/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC XXXXX/2014-1.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Auditoria Operacional.

3. Interessado: Congresso Nacional.

4. Órgão: Ministério das Cidades (vinculador).

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria operacional para avaliação da governança em políticas públicas de mobilidade urbana;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. recomendar à Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – Semob/MCid, que:

9.1.1. adote medidas com vistas à definição de metas e indicadores de desempenho que permitam aferir se, e em que medida, os resultados almejados pela Política Nacional de Mobilidade Urbana estão sendo alcançados, conforme orienta o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores do Ministério do Planejamento;

9.1.2. aperfeiçoe o procedimento de avaliação e autorização de projetos de mobilidade urbana, de forma a contemplar, nos processos de seleção de propostas, a análise individual de cumprimento dos objetivos e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana contidos nos artigos 6º e 7º da Lei 12.587/2015, explicitando os motivos de fato e de direito que a possibilitaram selecionar a proposta objeto da análise;

9.2. recomendar ao Ministério das Cidades, considerando a competência prevista no art. 27, inciso III, alínea c da Lei 10.683/2003, que estabeleça, em articulação com a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e a Casa Civil da Presidência da República:

9.2.1. mecanismos de coordenação, comunicação e colaboração (tais como instâncias de coordenação, canais de comunicação e consulta, fóruns de articulação, entre outros) que permitam alinhar estratégias e operações dos entes federados e das partes interessadas na política nacional de mobilidade urbana, de modo a dar efetividade ao artigo 16, § 1º da Lei 12.587/2012;

9.2.2. mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a política pública de mobilidade urbana e outras políticas, tais como: estudos das externalidades causadas pelo transporte individual motorizado que subsidiem as decisões para a implementação da política de mobilidade urbana; implementação de fóruns de articulação entre os atores das políticas públicas a fim de fortalecer mutuamente as políticas, dentre outros mecanismos, de forma a dar efetividade ao disposto no art. 6º, inciso II da Lei 12.587/2012;

9.3. determinar à Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste (Coinfra), por meio da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana), que:

9.3.1. divulgue, sempre que oportuno, as informações consolidadas obtidas nesta auditoria em informativos e em sumários executivos;

9.3.2. inclua nas ações previstas para o monitoramento das deliberações relativas a este trabalho a definição de plano de divulgação dos resultados alcançados, sob a coordenação do relator;

9.4. enviar cópia deste Acórdão, acompanhada de Relatório e Voto que a fundamentaram a:

9.4.1. Secretaria de Relações Institucionais;

9.4.2. Secretaria de Assuntos Estratégicos;

9.4.3. Casa Civil da Presidência da República;

9.4.4. Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal;

9.4.5. Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal;

9.4.6. Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados;

9.4.7. Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;

9.4.8. Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados.

9.5. arquivar os presentes autos.

10. Ata nº 39/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 30/9/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2430-39/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes (Relator), Raimundo Carreiro e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) AROLDO CEDRAZ	(Assinado Eletronicamente) AUGUSTO NARDES
Presidente	Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral