Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL: AC XXXXX-43.2017.4.04.7101 RS XXXXX-43.2017.4.04.7101 - Inteiro Teor

Apelação Cível Nº XXXXX-43.2017.4.04.7101/RS

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pela ASSOCIAÇÃO COMUNITÁRIA E DE PRODUÇÃO SOCIAL DE SÃO JOSÉ DO NORTE/RS em face da sentença que julgou improcedente o pedido apresentado em desfavor da UNIÃO, pelo qual postulou a apelante o provimento de prestação jurisdicional que impusesse à apelada a obrigação de encerrar o processo administrativo em prazo a ser determinado pelo juízo findo o qual, em não havendo conclusão, garantir-lhe a outorga da autorização do serviço de radiodifusão comunitária em caráter precário.

Em suas razões recursais, a apelante fundamenta seu pedido de reforma da sentença sob o argumento de que seu teor contraria o entendimento firmado na jurisprudência a respeito da garantia à duração razoável do processo administrativo, assim como pelo fato de que a morosidade administrativa ofende o princípio da eficiência. Desse modo, sustenta que, no confronto entre o controle estatal nas outorgas de autorização para a exploração do serviço de radiodifusão e a livre expressão deverá esta ser privilegiada por se tratar de direito fundamental.

Oportunizadas as contrarrazões, foram os autos remetidos a esta Corte.

Diante da publicação do Plano Nacional de Outorgas em momento posterior ao ajuizamento desta ação, nesta instância foi a parte autora intimada para que se manifestasse quanto à persistência de seu interesse recursal, tendo a parte, em resposta, posicionado-se pelo interesse no prosseguimento do julgamento de seu apelo.

É o relatório.

VOTO

A jurisprudência desta Corte possui inúmeros julgados conferindo efetividade à garantia da duração razoável do processo administrativo tal como inserido no rol das garantias fundamentais do art. 5º da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 45/04, do que são exemplos as seguintes ementas:

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ANÁLISE DO PLANO DE APROVEITAMENTO ECONÔMICO E DECISÃO ACERCA DA LIBERAÇÃO DE LICENÇA PARA PESQUISA E LAVRA DE ÁGUA MINERAL. DNPM. EXCESSO DE PRAZO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE.
1. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência.
2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente.
3. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem, eis que fere a razoabilidade permanecer o administrado sem resposta por tempo indeterminado.
4. No caso dos autos, a demora na análise dos pedido administrativo realizado pela parte autora ultrapassou 360 dias dias, restando excedido o prazo. Assim, o prazo de 90 dias concedido pelo juízo a quo para que a autoridade impetrada analise e conclua o pedido de concessão de lavra - seja pelo deferimento ou indeferimento do pleito da parte impetrante - atende a garantia de duração razoável do processo (art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal).
(TRF4 XXXXX-40.2018.4.04.7003, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 17/10/2019)

REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DURAÇÃO RAZOÁVEL.
1. A Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
2. Fere o ordenamento jurídico a demora na apreciação de pedido administrativo sem justificativa por parte da autoridade apontada como coatora.
(TRF4 XXXXX-78.2018.4.04.7100, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 14/02/2019)

Entretanto, diferentemente do que sustenta a apelante, no caso dos autos não há se falar em mora da administração na medida em que, em vista da natureza do requerimento a ela endereçado pela demandante, houve tempestiva resposta satisfativa à pretensão administrativa encaminhada.

Com efeito, da narrativa exposta à inicial a parte autora relata que, em razão da vontade popular dos munícipes de São José do Norte/RS, constituiu-se em associação para o fim de obter junto ao Poder Público a outorga da autorização para a exploração do Serviço de Radiodifusão Comunitária no município. Desta forma, referiu que, a despeito de ter feito o respectivo requerimento em maio de 2016, até o momento do ajuizamento desta ação, ocorrido em 11/07/2017, não havia recebido uma resposta do órgão competente, o que, no seu entender, afigurar-se-ia ilegal não somente pela demora excessiva mas também por se caracterizar como óbice ao pleno exercício da liberdade de expressão e de informação.

O Serviço de Radiodifusão Comuintária foi instituído pela Lei 9.612/98, que, em seu art. 9º, assim disciplinou o procedimento preliminar à outorga da autorização para a execução do serviço:

Art. 9º Para outorga da autorização para execução do Serviço de Radiodifusão Comunitária, as entidades interessadas deverão dirigir petição ao Poder Concedente, indicando a área onde pretendem prestar o serviço.
§ 1º Analisada a pretensão quanto a sua viabilidade técnica, o Poder Concedente publicará comunicado de habilitação e promoverá sua mais ampla divulgação para que as entidades interessadas se inscrevam.
§ 2º As entidades deverão apresentar, no prazo fixado para habilitação, os seguintes documentos:
I - estatuto da entidade, devidamente registrado;
II - ata da constituição da entidade e eleição dos seus dirigentes, devidamente registrada;
III - prova de que seus diretores são brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos;
IV - comprovação de maioridade dos diretores;
V - declaração assinada de cada diretor, comprometendo-se ao fiel cumprimento das normas estabelecidas para o serviço;
VI - manifestação em apoio à iniciativa, formulada por entidades associativas e comunitárias, legalmente constituídas e sediadas na área pretendida para a prestação do serviço, e firmada por pessoas naturais ou jurídicas que tenham residência, domicílio ou sede nessa área.
§ 3º Se apenas uma entidade se habilitar para a prestação do Serviço e estando regular a documentação apresentada, o Poder Concedente outorgará a autorização à referida entidade.
§ 4º Havendo mais de uma entidade habilitada para a prestação do Serviço, o Poder Concedente promoverá o entendimento entre elas, objetivando que se associem.
§ 5º Não alcançando êxito a iniciativa prevista no parágrafo anterior, o Poder Concedente procederá à escolha da entidade levando em consideração o critério da representatividade, evidenciada por meio de manifestações de apoio encaminhadas por membros da comunidade a ser atendida e/ou por associações que a representem.
§ 6º Havendo igual representatividade entre as entidades, proceder-se-á à escolha por sorteio.

O art. 6º, por sua vez, fez referência à necessidade de que, para a outorga da autorização, fossem observados os procedimentos estabelecidos na Lei 9.612/98 e também nas normas reguladoras das condições de exploração do serviço.

Assim, o Decreto 2.615/98, que aprovou o Regulamento do Serviço de Radiodifusão Comunitária, previu, nos artigos 12 e 13, um duplo procedimento, isto é, num primeiro momento as entidades interessadas no serviço devem apresentar requerimento ao Ministério das Comunicações formalizando o respectivo interesse e, uma vez aferida a possibilidade técnica a tanto, publicar-se-á edital, no Diário Oficial da União, comunicando aos demais interessados a inauguração do procedimento de outorga da autorização para a referida localidade:

Art. 12. As entidades interessadas em executar o RadCom deverão apresentar requerimento ao Ministério das Comunicações, demonstrando seu interesse, indicando a área onde pretendem prestar o Serviço e solicitando a designação de canal para a respectiva prestação.

Parágrafo único. A ANATEL procederá a análise de viabilidade técnica para uso do canal nacionalmente designado para o RadCom ou de canal alternativo, conforme disposto no art. 4º e no inciso I do art. 10 deste regulamento.

Art. 13. Havendo possibilidade técnica, para o uso do canal específico ou de canal alternativo, o Ministério das Comunicações publicará, no Diário Oficial da União, comunicado de habilitação para inscrição das entidades interessadas, estabelecendo prazo para que o façam, bem como informando o valor e as condições de pagamento da taxa relativa às despesas de cadastramento.

Ao encontro da necessidade de que haja segurança jurídica ao procedimento de outorga, o Ministério das Comunições editou a Portaria nº 4.334/2015/SEI-MC, publicada no Diário Oficial da União em 21/09/2015, a qual, ao dispor sobre o serviço de radiodifusão comunitária, assim estabeleceu o procedimento a ser observado quanto ao processo de outorga:

CAPÍTULO II
DO PROCESSO DE OUTORGA
Seção I
Das Fases da Seleção Pública

Art. 8º O processo de outorga de autorização para prestar o Serviço de Radiodifusão Comunitária obedecerá às seguintes fases:
I - publicação do edital;
II - habilitação;
III - seleção da entidade com maior representatividade;
IV - instrução do processo selecionado; e
V - procedimentos para finalizar a outorga de autorização.

Art. 9º A seleção pública obedecerá aos seguintes princípios:
I - isonomia, vinculação ao edital e julgamento objetivo;
II - presunção de boa-fé;
III - duração razoável do processo administrativo;
IV - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
V - racionalização de métodos e padronização de procedimentos;
VI - eliminação de exigências desproporcionais ou cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido; e
VII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Seção II
Do Cadastro de Demonstração de Interesse

Art. 10. O Cadastro de Demonstração de Interesse - CDI - é o instrumento pelo qual a entidade demonstra ao Ministério das Comunicações interesse na publicação de edital de seleção pública para localidade específica.
§ 1º O objetivo do CDI é, exclusivamente, o de identificar a demanda por outorgas e fornecer subsídios para a elaboração do Plano Nacional de Outorgas - PNO -, não gerando direito à autorização ou ao funcionamento de estação de rádio comunitária.
§ 2º A publicação de editais com o fim de atender ao CDI fica sujeita à análise de conveniência e oportunidade do Ministério das Comunicações.
§ 3º A apresentação de CDI não dá início ao processo de outorga, não confere direito de preferência e não dispensa a entidade interessada de atender ao edital nas condições e prazos estabelecidos.

Art. 11. O CDI deverá ser apresentado mediante a utilização do formulário padronizado (Anexo 1), disponível no sítio eletrônico do Ministério das Comunicações, e deverá ser entregue preferencialmente por meio eletrônico.

Art. 12. O CDI não será registrado pelo Ministério das Comunicações quando:
I - for formulado por pessoa física ou por pessoa jurídica que não seja associação civil ou fundação;
II - o local proposto para instalação do sistema irradiante:
a) estiver a uma distância inferior a 4 (quatro) quilômetros do sistema irradiante de uma entidade autorizada a prestar o Serviço de Radiodifusão Comunitária no mesmo Município;
b) se encontrar em área que não atenda a qualquer comunidade; ou
c) estiver fora do limite geográfico do Município para onde estiver sendo solicitada a outorga;
III - for ininteligível;
IV - apresentar incorreções quanto ao CNPJ, ao endereço pretendido para instalação do sistema irradiante ou à assinatura do representante legal da entidade.
Parágrafo único. A existência de processo de outorga e mandamento para a localidade não é óbice ao registro do CDI.

Art. 13. Da decisão que nega o registro do CDI não cabe recurso.

Art. 14. As entidades que não lograrem o registro poderão apresentar novo CDI a qualquer tempo.

Art. 15. O Ministério das Comunicações disponibilizará na internet uma listagem dos Municípios com CDI registrado, mas ainda não atendido.

Seção III
Do Plano Nacional de Outorga e dos Editais de Seleção Pública

Art. 16. O Ministério das Comunicações divulgará, anualmente, um PNO, contendo o cronograma dos editais a serem publicados nos períodos subsequentes.
§ 1º A qualquer tempo, o Ministério das Comunicações poderá publicar novos editais, em paralelo ao PNO, com o fim de atender comunidades ribeirinhas, quilombolas, indígenas, assentamentos rurais, de matriz africana e colônias agrícolas, além de outras consideradas tradicionais, e municípios onde não haja entidades autorizadas.
§ 2º O cronograma deverá indicar as datas prováveis para publicação dos editais e os Municípios contemplados.
§ 3º A escolha dos municípios observará, prioritariamente, os seguintes critérios:
I - atendimento a localidades onde não existam entidades autorizadas para a execução do Serviço de Radiodifusão Comunitária; e
II - atendimento a Cadastros de Demonstração de Interesse registrados.

Art. 17. Observado o disposto no PNO, o Ministério das Comunicações publicará no Diário Oficial da União extrato de edital com a finalidade de convocar as entidades interessadas a participarem da Seleção Pública.
Parágrafo único. O edital será disponibilizado integralmente na Internet.

Art. 18. A qualquer tempo, poderão ser excluídos do PNO ou de edital os Municípios que apresentem inviabilidade técnica.

Art. 19. Do edital constará no mínimo:
I - os Municípios contemplados e os Estados correspondentes;
II - o canal de operação designado para cada Município;
III - o prazo de sessenta dias para apresentação da documentação, com a indicação expressa da data do início e do fim do prazo;
IV - a relação circunstanciada de toda a documentação a ser apresentada pelas entidades interessadas, indicando aquela cuja ausência implica a inabilitação;
V - o valor da taxa relativa às despesas de cadastramento, bem como o banco, a agência e a conta na qual deverá ser efetuado o depósito;
VI - as condições técnicas especiais, nos casos em que se constatar limitação técnica no Município;
VII - as regras de seleção e os critérios de contagem e validade das manifestações em apoio; e
VIII - o método de contagem de prazo; e
IX - os meios de divulgação oficial dos atos decisórios.
Parágrafo único. Qualquer modificação ou correção do edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo incialmente estabelecido, exceto quando a alteração não afete as condições gerais de habilitação ou seleção.

Art. 20. Findo o prazo de que trata o inciso III do art. 19, o Ministério das Comunicações disponibilizará dentro de um mês, em sua página na internet, a relação nominal das entidades que solicitaram autorização para executar o Serviço de Radiodifusão Comunitária em cada Município

No caso dos autos, as provas apresentadas pela entidade requerente anexadas à pela inicial comprovam que, distintamente do que defende, não houve um requerimento para outorga da autorização, mas sim a formalização do Cadastro de Demonstração de Interesse, documento que, como visto, é imprescindível à demonstração ao Poder Público da vontade popular em obter o referido serviço em sua localidade. Todavia, não é, tal como enfatiza o apelante, o meio pelo qual se alcançará a desejada outorga.

Nesse sentido, além das normas acima transcritas, tal informação foi à autora efetivamente dada não só pela observação constante em seu requerimento (E1 - OFÍCIO_C7), datado de 07/05/2016, mas também pela resposta dada pelo Ministério das Comunicações pelo Ofício nº 17942/2016, de 27/05/2016 (E1 - OFÍCIO_C7 - p.2), documentos nos quais houve expresso destaque à natureza daquele pedido e que o mesmo não dava início ao processo de outorga, não gerava direito de preferência em relação a outras entidades interessadas e tampouco autorizava o funcionamento de estação de rádio, informando que, uma vez publicado o Edital contemplando a localidade de interesse, deveria a entidade atender às disposições e prazos nele estabelecidos tal como dispõem a Lei nº 9.612/98 e a Portaria 4.334/2015 acima transcritas.

Veja-se que, durante a instrução processual, houve, de fato, a publicação do Plano Nacional de Outorgas 2018/2019 (E39 - OUT2), que teve por "objetivo atender a demanda reprimida cadastrada no Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), bem como proporcionar o fortalecimento da Radiodifusão Pública, através da expansão do serviço de radiodifusão comunitária".

Junto a ele, consignou-se que, para a localidade de interesse da apelante, isto é, para o município de São José do Norte/RS, a previsão era a de que o respectivo edital fosse publicado no mês de março de 2019 (E39 - OUT2 - p.23).

Acolher a pretensão da demandante nesses termos implicaria ir de encontro aos valores e aos direitos fundamentais por ela defendidos à inicial, na medida em que, ao arrepio da garantia à ampla participação das entidades interessadas, garantir-se-ia a ela a outorga em caráter de privilégio, sem submissão às disposições comuns a todas colocadas pelo respectivo edital de participação.

Nesta instância, como referido no relatório, a autora comunicou que não se inscreveu no edital publicado por estar aguardando o desfecho de seu requerimento administrativo junto ao órgão competente. Entretanto, dos documentos que anexou, vê-se que o referido requerimento é aquele correspondente ao Cadastro de Demonstração de Interesse, o qual representa apenas parte de todo o procedimento voltado à outorga pretendida.

Nesses termos, a sentença de improcedência há de ser mantida, negando-se, com isso, provimento ao apelo da requerente.

Honorários Advocatícios

Tratando-se de sentença publicada já na vigência do novo Código de Processo Civil, aplicável o disposto em seu art. 85 quanto à fixação da verba honorária.

Considerando a improcedência do pedido, as custas e os honorários ficam a cargo da parte autora, os quais mantenho em 10% do valor da causa, devidamente atualizado, nos termos do III do § 4º do art. 85 do CPC/2015.

Ainda, levando em conta o trabalho adicional do procurador na fase recursal, a verba honorária fica majorada em 2%, forte no § 11 do art. 85 do CPC/2015.

Ressalto que fica suspensa a exigibilidade dos valores, enquanto mantida a situação de insuficiência de recursos que ensejou a concessão da gratuidade da justiça, conforme o § 3º do art. 98 do novo CPC.

Dispositivo

Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso de apelação da parte autora.

Documento eletrônico assinado por VÂNIA HACK DE ALMEIDA, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001761217v5 e do código CRC 4342a1c0.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): VÂNIA HACK DE ALMEIDA
Data e Hora: 2/6/2020, às 19:19:15

Conferência de autenticidade emitida em 03/06/2020 21:34:33.

Documento:40001761218

Apelação Cível Nº XXXXX-43.2017.4.04.7101/RS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO COMUNITÁRIA. OUTORGA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. MORA ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA.

1. O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88.

2. A demora no processamento e conclusão de pedido administrativo equipara-se a seu próprio indeferimento, tendo em vista os prejuízos causados ao administrado, decorrentes do próprio decurso de tempo.

3. No caso dos autos, todavia, a entidade autora, interessada na execução do Serviço de Radiodifusão Comunitária, apenas apresentou ao órgão competente a respectiva formalização de seu interesse pelo Cadastro de Demonstração de Interesse, o qual se reporta a procedimento prévio à publicação do Edital no qual se dará publicidade aos demais interessados quanto à outorga da autorização para o aludido serviço.

4. Assim, porque houve resposta tempestiva da Administração Pública ao Cadastro de Demonstração de Interesse apresentado, e considerando que consoante as disposições pertinentes aquele documento não dá início ao processo de outorga, tampouco representa tal pedido perante o órgão competente, não há se falar na caracterização da mora administrativa como óbice ao exercício do direito do administrado.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação da parte autora, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 02 de junho de 2020.

Documento eletrônico assinado por VÂNIA HACK DE ALMEIDA, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001761218v4 e do código CRC 80db9955.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): VÂNIA HACK DE ALMEIDA
Data e Hora: 2/6/2020, às 19:19:15

Conferência de autenticidade emitida em 03/06/2020 21:34:33.

Extrato de Ata

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 25/05/2020 A 02/06/2020

Apelação Cível Nº XXXXX-43.2017.4.04.7101/RS

RELATORA: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

PRESIDENTE: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

PROCURADOR (A): CAROLINA DA SILVEIRA MEDEIROS

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

Votante: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

Votante: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER

Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

MÁRCIA CRISTINA ABBUD

Secretária

Conferência de autenticidade emitida em 03/06/2020 21:34:33.