Plano Plurianual (PPA)

Plano Plurianual (PPA)

Um aspecto essencial do ordenamento jurídico que cuida do planejamento da ação governamental dos entes federados foi previsto pelo art. 165 da Constituição que estabeleceu o funcionamento da administração pública sob o marco sistêmico de três leis hierarquizadas e integradas: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA).

As novas disposições constitucionais estão na dependência de adequada regulação. A constituinte de 1988 estabeleceu, no art. 165, § 9º, que lei complementar disporá sobre a elaboração e a organização dos instrumentos e sobre as normas de gestão financeira e patrimonial da administração pública.

O principal instrumento de planejamento orçamentário é o Plano Plurianual (PPA). Ele define as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública, contemplando as despesas de capital e programas de duração continuada estruturado em ações, que resultem em bens e serviços para a população.

O PPA é estabelecido por lei tem duração de quatro anos, deve ser apresentado pelo chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro, para, após aprovado, vigorar até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Nele constam, detalhadamente, os atributos das políticas públicas executadas, tais como metas físicas e financeiras, públicos-alvo, produtos a serem entregues à sociedade, etc.

O primeiro exercício financeiro na esfera federal se inicia no segundo ano de mandato de um presidente e se prolonga até o final do primeiro ano do mandato de seu sucessor. Os prazos podem variar conforme o Estado e o Município. Em geral, Estados e Municípios costumam definir, nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, este prazo estendido em um mês, ou seja, até três meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro.

Durante sua vigência, o PPA norteia a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). A Constituição Federal determina também que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sejam elaborados em consonância com o PPA.

O art. 165 § 4º estabeleceu que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. De outra feita, o art. 166, § 3º, inciso I, estabeleceu que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem, somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Ademais, o art. 166, § 4º determinou que as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Em suma, há um encadeamento entre os instrumentos do orçamento e, entre a atuação dos Poderes que constituem a República no que diz respeito ao ciclo do PPA.

O PPA tem como princípios básicos:

• Identificação clara dos objetivos e prioridades do governo;
• Identificação dos órgãos gestores dos programas e órgãos responsáveis pelas ações governamentais;
• Organização dos propósitos da administração pública em programas;
• Integração com o orçamento;
• Transparência.

O planejamento governamental é uma sistemática de orientação de escolha de políticas públicas e de definição de prioridades, a partir de estudos prospectivos e diagnósticos, com o propósito de diminuir as desigualdades, melhorar a alocação de recursos e aprimorar o ambiente econômico e social.

O PPA nasce na Constituição onde são estabelecidos as diretrizes gerais para sua formatação, entretanto, o texto constitucional remete à legislação infraconstitucional a construção do conjunto de regras que compõem sua estrutura jurídica. Dessa forma, para melhor compreensão do assunto, faz-se necessário perquirir sobre essas normas que se espalham por diversos normativos.

Atualmente, esse tema é objeto de um projeto de Lei Complementar que está em tramitação no Congresso Nacional, devendo ser aprovado nas duas casas legislativas antes de ir à sanção presidencial. Conhecida como a Nova Lei de Finanças Públicas, o projeto foi inicialmente apresentado no Senado Federal através do PL nº 229 no ano de 2009. Em 2016, foi aprovado e remetido à Câmara dos Deputados, onde recebeu nova codificação PLP 295/2016. Sua ementa apregoa que a norma “estabelece, com amparo nos arts. 163 e 165, § 9º, da Constituição Federal, normas gerais sobre planejamento, orçamento, fundos, contabilidade, controle e avaliação na administração pública; altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000; e revoga a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.”

PLP 295/2016 nota-se que quando aprovado, ele irá alterar uma lei e revogar outra, modificando assim normativos que hoje norteiam o processo de construção e execução dos instrumentos do orçamento.

A lei Lei nº 4.320 de 17 de março promulgada sobre o amparo da Constituição Brasileira de 1946, continua em vigor, suprindo uma lacuna jurídica da Constituição Federal de 1988.

Assim, na Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, em seu art. 5º, XV, b, prescrevia que:

       Art 5º - Compete à União:

       [...]

       XV - legislar sobre:

       [...]

       b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência        social; de defesa e proteção da saúde; e de regime        penitenciário;

Diante disto que em 17 de março de 1964 foi sancionada a lei 4.320, instituindo normas gerais de direito financeiro.

Isto posto, temos que mesmo sancionada sob o amparo da Constituição de 1946, a lei 4.320 passou pela Constituição de 1967 e por fim, a de 1988, permanecendo integra e vigente em sua maior parte ao longo desse período.

Portanto, enquanto não promulgada a Lei complementar a que se refere o art. 165º, § 9º, está a lei 4.320/1964 cumprido parte desse importante papel, há mais de 59 anos, que é normatizar o PPA no Brasil.