Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO: REPR XXXXX - Inteiro Teor

GRUPO I - CLASSE VI – 2ª Câmara

TC XXXXX/2002-0

Natureza: Representação

Interessado: Ministério Público junto ao TCU.

Entidades: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e SERPRO

Sumário: Representação efetuada pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU acerca de procedimento licitatório com vistas à implantação de circuito integrado de telefonia e transmissão de dados em órgãos da Administração Pública Federal. Conhecimento. Procedência parcial. Determinações.

Permito-me transcrever o parecer do ACE Carlos Antônio Soares de Araújo, lavrado no âmbito da 2ª SECEX:

“Tratam os autos de representação formulada pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União – MP/TCU, Dr. Lucas Rocha Furtado, com fundamento no inciso I do art. 81 da Lei nº 8.443/92, c/c o inciso VII do art. 69 da Resolução/TCU nº 136/2000, acerca de matéria veiculada pela imprensa dando conta de processo de licitação para implantação de circuito integrado de telefonia e transmissão de dados em órgãos da Administração Pública Federal (fl. 01).

2. Após despacho do Ministro-Relator Iram Saraiva, fl. 03, o feito foi inicialmente instruído pela 1ª Secex às fls. 09/10, com proposta de remessa dos autos ao Gabinete do Ministro Benjamin Zymler, visto que lhe pertence, no biênio 2001/2002, a Lista de Unidades Jurisdicionadas nº 06, da qual consta o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual a matéria encontra-se afeta.

3. Encaminhado o feito ao Ministro Benjamin Zymler (fl. 11), determinou o Relator que esta 2ª Secex adotasse as providência cabíveis (fl. 12), pelo que o Sr. Diretor, ante a ausência de informações nos autos, propôs a realização de inspeção junto ao Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro e ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para a obtenção dos elementos necessários à instrução. Acolhida pelo Sr. Secretário (fl. 13), tal inspeção foi autorizada pelo Ministro-Relator (fl. 14).

4. Nesta instrução, portanto, registramos o relatório da inspeção levada a efeito nas dependências das instituições envolvidas com vistas aos esclarecimentos almejados.

5. Das análises efetuadas, constatamos que o processo licitatório em questão foi inicialmente levado a efeito pelo Serpro, no bojo do Projeto Governo Eletrônico, que estabeleceu como uma das metas a integração das redes corporativas dos órgãos da Administração Pública Federal, por meio da criação da chamada Rede Br@sil.gov, cuja proposta é tornar-se a única rede de comunicações do Governo Federal.

6. Tal processo, no âmbito do Serpro, culminou com a revogação da licitação, ante os sucessivos questionamentos administrativos e judiciais a que foi submetido, e sob alegação de iminente risco do não atingimento das metas e prazos constantes do Projeto Rede Br@sil.gov. Posteriormente, sob nova formatação da Rede Br@sil.gov, a licitação foi novamente deflagrada, nesta ocasião sob a coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, tendo culminado, de igual forma, com a revogação do processo.

7. Neste contexto, apresentamos a seguir breves históricos dos processos levados a efeito no âmbito do Serpro e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na expectativa de vermos esclarecidas as efetivas circunstâncias em que ocorreram as correspondentes revogações de cada uma das licitações como também caracterizado o nível de complexidade do processo de per se.

II – DA INSPEÇÃO REALIZADA NO SERPRO

8. O Comitê Gestor da Rede Br@sil.gov definiu que a melhor forma de fazer a contratação dos serviços de telecomunicações seria por intermédio do Sistema Registro de Preço, regulamentado pelo Decreto nº 3.931/2001, e tendo o Serpro como órgão gerenciador do processo.

9. Então, foi deflagrada, sob a coordenação do Serpro, a Concorrência nº 007/2001 (Processo nº 19863.000078/2001-91), tendo inicialmente aderido à iniciativa os seguintes órgãos e entidades:

Agência Nacional de águas – ANA

Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

Ministério da Educação

Ministério da Saúde

Ministério do Trabalho e Emprego

Ministério dos Transportes

Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO

10. O objeto da presente licitação foi assim caracterizado no edital (fl. 011 – vol. 1):

‘SEÇÂO II – Do Objeto

O objeto da presente licitação é a formação do documento vinculativo – Ata de Registro de Preços – onde se registrarão os preços, órgãos participantes e as empresas especializadas na prestação de serviços de comunicação de dados, com características de compromisso, para futura contratação’.

11. Prevista a abertura das propostas para o dia 14/12/2001 (fl. 006 – vol. 1), foi posteriormente adiada para 05/02/2002 (fl. 008 – vol. 1), por ajustes no edital, tendo sido efetivada a medida no dia 14/02/2002 (fls. 058 – vol. 1). Analisadas as propostas comerciais, a Comissão de Licitação propugnou pela desclassificação de todos os licitantes por apresentarem alguns preços superiores aos preços unitários máximos que a Administração se dispôs a pagar, alegadamente em descumprimento ao Art. 9º, inciso II, do Decreto nº 3.931/2001, e com base no art. 48, § 3º, da Lei nº 8.666/93, abrindo novo prazo para que os licitantes habilitados apresentassem novas propostas técnicas e novas propostas comerciais, a serem recebidas em 09/04/2002 (fl. 070 – vol.1).

12. Contra a decisão proferida pela Comissão de Licitação insurgiu-se a Embratel – Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A., pleiteando a revisão da decisão, alegando, em síntese, ter o Consórcio Rede Brasilgov (formado pela Embratel e Telefônica) apresentado a melhor proposta técnica e os melhores preços para todos os lotes licitados (fls. 072/091 – vol. 1), sagrando-se, portanto, vencedor do certame. Alegou, ainda, o recorrente que a tabela Estimativa de Preços por Lote, na qual se fundamentou a decisão da Comissão, não havia constado do Edital, somente tendo sido obtida pelos licitantes após insistentes solicitações, cuja divulgação ocorrera apenas dois dias antes da entrega das propostas, portanto, fora do prazo permitido para considerar ou impugnar os valores unitários estimados.

13. Contra-argumentaram as razões da Embratel as concorrentes Brasil Telecom S.A. (fls. 093/106 –vol. 1), Companhia de Telecomunicações do Brasil Central – CTBC Telecom (fls. X107/119 – vol. 1) e Telemar Norte Leste S.A. (fls. 120/123 – vol. 1).

14. Às fls. 125/165 – vol. 1 consta a conclusão da Comissão de Licitação, acompanhada de parecer da Consultoria Jurídica, que, em decisão unânime, propugnou pelo indeferimento do recurso, sob o argumento básico de que a decisão original da Comissão fundamentara-se no art. 9º, III, do Decreto nº 3.931/2001 e no fato de o julgamento ter-se baseado no critério técnica e preço.

15. No dia 19/04/2002, foi publicado no DOU (fl. 166 – vol. 1) aviso de convocação de recebimento e abertura de novas propostas, a ser realizada em 24/04/2002.

16. Entretanto, Decisão da 3ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal (fls. 167/168 – vol. 1), datada de 08/04/2002, no bojo do Mandado de Segurança nº 2002.34.00.008858-0, impetrado pela Web Brasil Informática Ltda. determinou ao Serpro ‘a não celebração de qualquer contrato com eventuais habilitadas, até apreciação da liminar ora requerida’.

17. Da mesma forma, também em sede de Mandado de Segurança, o Poder Judiciário concedeu diversas liminares determinando a suspensão da licitação em questão:

Processo nº

Impetrante

Vara Judicial

fls. (volume 2)

2002.34.00.011084-1

Companhia de Telecomunicações do Brasil Central – CTBC

22ª Vara

007/010

2002.34.00.011159-3

Telemar Norte Leste S.A.

15ª Vara

038/042

2002.34.00.011029-3

Embratel – Empresa Brasileira de Telecomunicações

3ª Vara

072/074

18. Ante tais circunstâncias, em 09/05/2002, a Comissão de Licitação fez publicar no DOU (fl. 136 – vol. 2) a revogação da referida licitação. Às fls. 151/152 – vol. 2 consta ata de reunião técnica, do Conselho de Representantes das Empresas Participantes do Projeto Br@sil.gov, realizada em 03/05/2002, acerca do projeto, em que se fundamentou a decisão da revogação.

19. Ocorre que, agora nos autos do processo nº 2002.34.00.18762-8, a Juíza da Primeira Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal deferiu parcialmente pedido de liminar em Mandado de Segurança impetrado pela Embratel, proferindo decisão no seguinte sentido: ‘suspender o ato de revogação da Licitação Serpro nº 007/2001-PA nº 19863.000078/2001-21, de conseqüência, fica afastada a possibilidade de implementação de novo procedimento licitatório até decisão final a ser proferida nesta ação’ (fls. 164/168 – vol. 2), tendo sido notificada a Comissão de Licitação em 11/07/2002 (fls. 160 e 162).

20. Ao se pronunciar sobre Agravo de Instrumento interposto pelo Serpro contra a decisão retromencionada, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região concedeu, com data de 25/07/2002, o efeito suspensivo requerido pelo Serpro, para desobrigá-lo do cumprimento do decisum ‘até o julgamento do recurso pela colenda Quinta Turma’. (fl. 251 – vol. 2).

21. Ante tal decisão, deu-se por ratificada a decisão da Comissão de Licitação que houvera por promover o encerramento e o arquivamento do processo (fls. 252 – vol. 2).

III – DA INSPEÇÃO REALIZADA NO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

22. Frustada a tentativa do Serpro de levar a termo a licitação para a implantação da rede de comunicações de dados no bojo do Projeto Rede Br@asil.gov, o processo de implantação da Rede foi reiniciado em 18/07/2002, desta feita no âmbito do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, especificamente na Subsecretaria do Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA (fl. 001 – vol. 3). Documento à fl. 124 – vol. 3 informa que o redirecionamento do processo para o âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão teria sido decisão proferida na órbita da Presidência da República, sem que se apresentem, entretanto, maiores considerações sobre a matéria.

23. Neste contexto, portanto, foi deflagrado em 26/08/2002, com a respectiva publicação no DOU de 27/08/2002, o processo licitatório para Registro de Preços, na modalidade Pregão nº 20/2002 (Processo nº 03112.001656/2002-41), abertura estabelecida para 10/09/2002, com o objeto assim especificado (fl. 127 – vol. 3):

‘Contratação de empresa especializada na prestação de serviços de telecomunicações, a serem executados mediante a formação de documento vinculativo – Ata de Registro de Preços – onde se registrarão os serviços, a quantidade total estimada, os preços unitários, as condições a serem praticadas, os órgãos participantes e as empresas especializadas na prestação de serviços de comunicação de dados, de acordo com as especificações técnicas descritas no Edital’.

24. Também nesta ocasião, após diversos pedidos de impugnação administrativa do Edital (oferecidos pela Telemar, Engeredes, Embratel, CTBC, Telefônica e Brasil Telecom), não providas pela Comissão de Licitação, e diversos pedidos de esclarecimentos e de adiamento do certame (CTBC, BrasilTelecom, Enterasys Networks, Telefônica Empresas, Vant Telecomunicações, Embratel, Hughes Network Systems, Brasil Telecom e CTBC Telcom), foi a abertura adiada para o dia 13/09/2002 e subsequentemente para o dia 27/09/2002, sob o argumento da necessidade de promoção de ajustes no edital (fls. 191/193 – vol. 3 e fls. 001/002 – vol. 4).

25. Novamente diversos licitantes (Embratel, Telemar Norte Leste, Telefônica e Brasil Telecom) insurgiram-se contra o Edital pleiteando a sua revogação ou realização de ajustes em itens específicos, ou, ainda, novo adiamento do certame. Mais uma vez o pleito da revogação não foi acolhido pela Comissão de Licitação (fls. 065 – vol. 4), entretanto, foi definido novo adiamento, desta feita para 1º/10/2002.

26. Entrementes, o prosseguimento do certame licitatório foi obstado por duas decisões liminares, determinando a suspensão do processo, no bojo de Mandados de Segurança impetrados pela Embratel, MS nº 2002.34.00.031099-0 (Decisão do Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal – fls. 147/151 – vol. 4) e pela Telemar Norte Leste S/A, MS nº 2002.34.00.031128-0 (Decisao de 30/09/2002, Juízo da 17ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal - fl. 109-111 – vol. 4), com publicação da suspensão no DOU de 03/10/2002 (fl. 199 – vol. 4).

27. Posteriormente, em virtude da suspensão, em 18/10/2002, em decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (fls. 235/237 – vol. 4 – Suspensão de Segurança nº 2002.01.00.036834-5/DF), da segurança anteriormente concedida, o Ministério do Planejamento fez publicar novo aviso no DOU de 22/10/2002, dando conta de nova abertura do Pregão no dia 23/10/2002 (fl. 231 – vol. 4).

28. Neste ínterim, em 23/10/2002, nova decisão judicial comunica provimento de agravo regimental de juízo de retratação, revogando a decisão anterior e indeferindo o pedido de suspensão da segurança , determinando, consequentemente, a suspensão do Pregão nº 20/2002 (fls. 238/239 – vol. 4).

29. Ante esta circunstância, em 11/02/2003, por proposta do sr. Pregoeiro do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o sr. Secretário de Planejamento, Orçamento e Administração autorizou a revogação do certame, publicada no DOU de 20/03/2003 (fls. 246/247 – vol. 4).

IV – DAS AÇÕES JUDICIAIS

30. Na expectativa de melhor compreendermos as dificuldades enfrentadas pelos órgãos licitadores no decorrer dos processos diante das reiteradas demandas judiciais a que foram submetidos, procedemos análise das peças exordiais de cada feito, donde registramos a seguir síntese das principais alegações expendidas no bojo das correspondentes ações impetradas pelos licitantes contra os processos levados a efeito no âmbito do Serpro e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

30.1 No processo desenvolvido no âmbito do SERPRO:

a) Web Brasil Informática Ltda. (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.008858-0):

1. descumprimento do art. 3º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001, vez que em nenhum momento a autoridade máxima do órgão fez constar nos autos despacho acerca da adoção do critério de julgamento tipo técnica e preço em detrimento ao julgamento tipo menor preço;

2. descumprimento ao art. 9º, inciso III, do Decreto nº 3.931/2001, pois o edital não fez menção aos preços unitários máximos que os órgãos estariam dispostos a pagar;

3. descumprimento ao art. 1º, inciso II, do Decreto nº 3.931/2001, pois o modelo da Ata de Registro de Preços constante do edital contraria o dispositivo legal;

4. caráter restritivo do edital, pelos percentuais de participação de satélite no edital e por beneficiar as concessionárias que já possuem infra-estrutura montada, diminuindo a competitividade e impedindo as novas empresas de apresentar soluções atualizadas e eficientes;

5. cláusulas restritivas e de direcionamento da licitação a empresas de grande porte.

b) CTBC - Companhia De Telecomunicações Do Brasil Central (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.011084-1):

1. descumprimento do § 3º do art. 48 da Lei nº 8.666/93, relacionado ao prazo mínimo para reapresentação das propostas na hipótese de desclassificação de todos os licitantes;

2. descumprimento dos itens 4.7, 5.1 e 5.12 do edital, vez que incorreta a manutenção das propostas técnicas inicialmente apresentadas, em tendo sido desclassificadas as concorrentes por inobservarem os preços máximos exigidos pela Administração, por representar quebra do sigilo de informações, pois o Serpro passou a ter acesso aos preços ofertados pelos licitantes bem como à técnica ofertada por cada um, o que poderá acarretar benefício de algum licitante em detrimento de outros;

3. ausência de fundamentação para a decisão que determinou o afastamento da reapresentação das propostas técnicas.

c) Telemar Norte Leste S.A. (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.011159-3):

1) alegações idênticas às da CTBC, porquanto apresentadas pelo mesmo escritório de advocacia.

d) EMBRATEL - Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.011029-3):

1ª Petição datada de 22/04/2002

1. Alegação de que o Consórcio Rede Brasilgov (Embratel e Telefônica) ofereceu a melhor proposta técnica e a melhor proposta comercial para todos os itens licitados, sendo, portanto, vencedora do certame;

2. equívoco da Comissão de Licitação ao afirmar que ‘o critério de julgamento disposto no item 6.3 do Edital é técnica e preço’, porquanto na realidade técnica e preço é o tipo da licitação, sendo o critério de julgamento das propostas comerciais o de ‘menor preço global por lote’, compatível com o regime de empreitada por preço global;

3. indevida a desclassificação das propostas com base em critério não previsto no edital, a saber o de preço máximo unitário, em descumprimento ao princípio da vinculação ao edital;

4. quebra do sigilo das propostas, pois com a desclassificação das propostas os preços oferecidos pela licitante foram de conhecimento de todos os concorrentes, o que comprometeria a nova apresentação das propostas comerciais propugnadas pela Comissão de Licitação.

2ª Petição datada de 25/06/2002, contra ato de revogação da licitação

5. Não abertura do contraditório;

6. inexistência de razões de interesse público aptas a justificar o ato revogatório.

30.2 No processo desenvolvido no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

a) Telemar Norte Leste S/A (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.031128-0):

À 16ª Vara, petição datada de 26/09/2002 (Liminar indeferida)

1. regras editalícias ilegais;

2. inadequação da modalidade de licitação: pregão para Registro de Preços;

3. estimativa de valores e do preço unitário máximo, que não considerou os preços praticados no mercado mas valores constantes de contratos anteriores;

4. vedação à participação em consórcios;

5. subjevitismo na elaboração das propostas e ofensa ao princípio do julgamento objetivo;

6. ausência de esclarecimento sobre pontos questionados pela impetrante;

7. tardia comunicação da alteração na planilha de avaliação de preços;

À 17ª Vara, petição datada de 30/09/2002 (Liminar deferida)

8. As mesmas alegações da petição precedente, e os mesmos pedidos.

b) EMBRATEL (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.031099-0):

1. com a apresentação da melhor proposta técnica e de preço, teria direito subjetivo à adjudicação e contratação do objeto licitado;

2. ilegalidade na revogação do certame, ante a ausência de justificativa ou fundamentação;

3. suspensão judicial do ato de revogação, em virtude de ausência de fundamentação, da falta de fato superveniente a justificar a revogação e ausência de abertura de contraditório, com afastamento da possibilidade de implementação de novo procedimento licitatório até decisão final da justiça;

4. suspensão do efeito suspensivo concedido ao Serpro pelo Relator da Câmara de Férias do TRF 1ª Região, restabelecendo a decisão que suspendera a revogação;

5. desrespeito à decisão judicial vigente em favor da Embratel, pela tentativa de configurar novo procedimento, com a publicação de novo edital de licitação, repetindo a quase totalidade do objeto da licitação anterior;

6. impossibilidade de se deflagrar nova licitação contemplando o mesmo objeto da licitação em andamento, por força de liminar concedida no Mandado de Segurança nº 2002.34.00.018762-8 e mantida em sede de Agravo de Instrumento, visto que a decisão expressamente proibiu a possibilidade de implementação de novo procedimento licitatório até decisão final a ser proferida na ação;

7. vícios intrínsecos ao edital: inadequação da modalidade Pregão, exiguidade dos prazos para apresentação das propostas, inadequação do tipo e critério de julgamento;

8. vícios existentes no corpo do edital: não estabelecimento da configuração e isolamento necessário para a porta concentradora regional e conexão ao backbone (item 2.2 do Anexo I); impossibilidade de montagem de preço sem a informação dos custos das obras civis necessárias (item 7.6 do Anexo I); obrigatoriedade de instalação de qualquer ponto pelo preço e prazo estabelecido na proposta, independente das condições da localidade a ser instalada (item 7.14 do Anexo I); conflito entre o item 7.9 do Anexo I e a Cláusula 5ª do Modelo de Minuta do Contrato; preços máximos unitários inconsistentes com os valores usuais praticados no mercado de telecomunicações.

c) Telefônica Empresas S/A (Mandado de Segurança nº 2002.34.00.031320-4) - liminar indeferida:

1. Os preços máximos fixados no edital são irrisórios;

2. exigências dos níveis de serviços sensivelmente superiores aos usualmente fixados;

3. proibição de reunião em consórcios;

4. impossibilidade de apresentação de propostas comerciais de acordo com diferentes tecnologias existentes no edital;

5. contradição no critério de adjudicação (item 7.9 do Anexo I do Edital e item b do Anexo XI – Preenchimento e Esclarecimento das planilhas).

31. Como podemos observar, são de natureza diversas as alegações de cada parte, que litigam em defesa de interesses próprios. E a Administração Pública, em tese na defesa do interesse público de que é signatário, inicialmente por meio do Serpro e posteriormente pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão houve que se posicionar perante cada caso, logrando obter no primeiro caso decisão judicial favorável, no sentido da cassação de liminares que lhes foram desfavoráveis, pendente a questão do julgamento final de mérito.

32. Não restam dúvidas de que o ingresso da questão na esfera judicial, nos moldes em que ocorreu, atuou como elemento que veio a aumentar a complexidade do processo, por si só já intrincado, dadas as suas peculiaridades técnicas, sua magnitude material e financeira e a relevância para a Administração, daí acolhermos como legítimos os atos de revogação levados a efeito.

33. Ademais, algumas particularidades do expediente de recorrer ao judiciário o tornam extremamente danoso ao interesse público, como soe ocorrer no presente caso, à vista dos ônus que representam para a Administração. Vide, a propósito, a atuação da Telemar Norte Leste S/A, que impetrou mandado de segurança contra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão junto à 16ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal em 26/09/2002, tendo repetido a ação perante à 17ª Vara, em 30/09/2002, logrando nessa ocasião ver deferido o pedido, anteriormente denegado. De igual forma, Telemar e CTBC incorreram-se contra o Serpro utilizando-se alegações idênticas, porquanto apresentadas pelo mesmo escritório de advocacia.

V – OUTRAS CONSIDERAÇÕES

34. Neste ponto, procedida a retrospectiva histórica das correspondentes licitações de que se trata e esclarecida a situação das demandas judiciais levadas a efeito no bojo dos processos, retornamos ao teor da Representação oferecida pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, em que se propugna pela ação fiscalizatória do Tribunal no caso em tela bem como se requer a adoção das medidas necessárias com vistas ao acompanhamento do certame, por esta 2ª SECEX.

35. De fato, é de alta relevância para a Administração Pública Federal o processo em questão, porquanto inserido no bojo de projeto institucional que busca significativa redução das despesas da Administração com os gastos em comunicações de dados, da ordem de 28 milhões de reais anuais, considerando-se apenas o grupo de órgãos participantes da fase inicial do projeto (fls. 207/208 – vol. 4). Expressiva também a materialidade do evento, porquanto gira em torno de 90 milhões de reais anuais, também considerado o universo restrito dos órgãos inicialmente adesos, ponderado que as despesas totais podem se aproximar de um bilhão de reais por ano, conforme informado na peça inicial.

36. Como se observa dos autos, o processo fora inicialmente levado a efeito no âmbito do Serpro e revogado em seguida, sob a alegação do iminente risco de não atingimento das metas e prazos constantes do projeto Rede Br@sil.gov, e à conseqüente necessidade de se estabelecer uma alternativa de contingência ao processo em pauta.

37. A propósito da licitação desenvolvida no âmbito do Serpro, verificamos que já ocorrera demanda ao TCU para atuação no feito, por meio de Representação apresentada pela empresa GVT - Global Village Telecom Ltda., em que a licitante impugnou o Edital de Convocação da Concorrência Serpro nº 007/2001, insurgindo-se principalmente contra a separação da demanda dos serviços dos órgãos participantes em quatro lotes formados a partir das regiões definidas no Plano Geral de Outorgas para a exploração do Serviço Telefônico Comutado (fls. 03 TC 003.865/2002/9). Na visão da representante, a par de obstar a competição o modelo adotado não representaria a melhor solução para a contratação da rede pretendida pela Administração Pública.

38. Da análise levada a efeito naquela ocasião, esta 2ª Secex concluiu pelo conhecimento da representação para, no mérito, considerá-la prejudicada, com proposta de arquivamento do processo, uma vez entender não subsistir, então, o objeto, uma vez caracterizada a revogação da concorrência e tendo em vista que a principal reivindicação do representante estaria sendo contemplado em novo edital, que seria publicado com novas condições (fl. 24 TC 003.865/2002/9). Em despacho à fl. 26 do TC XXXXX-2002/9, o Ministro-Relator acolheu as propostas da Secex e determinou o arquivamento dos autos.

39. De fato, verificamos que o edital no novo processo, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a par da alteração na configuração da demanda dos serviços que passou a ser por estado federado, e não mais por região, ajustando-se à proposição da GVT, incorporou inovações em relação ao edital precedente, dentre as quais destacam-se aquelas apontadas na ata de reunião técnica do Conselho de Representantes das Empresas Participantes (fls. 151/152 – vol. 2): padronização do nível de serviço exigido (SLA); licitação na modalidade concorrência pública tipo menor preço (e não mais técnica e preço); manutenção dos pontos constantes da licitação revogada; inclusão de aproximadamente 2.500 pontos da Saúde; manutenção do Serpro como órgão gerenciador do Registro de Preços; estabelecimento de pregão para contratação de 700 a 1.000 pontos de acesso pelo Ministério da Saúde (Datasus); Resolução do Comitê Executivo do Governo Eletrônico estabelecendo o modelo da Rede Br@asil.gov e facultando aos órgãos a contratação de rede de acesso através de processo licitatório próprio, desde que conectada ao backbone Br@asil.gov.

40. Exsurge, pois, dos autos o elevado nível de complexidade do processo licitatório em análise, no nosso ponto de vista fundado em elementos de duas naturezas, mutuamente concorrentes: formal e técnica. Do ponto de vista formal, utilizou-se na licitação de instrumento inédito para o processo de contratação, qual seja o Registro de Preços, de regulamentação recente por intermédio do Decreto nº 3.931/2001.Quanto ao aspecto técnico, as dificuldades decorrem das especificidades dos serviços a serem contratados e do grau de especialização que lhe são inerentes.

41. Junte-se a isso a circunstância de a prestação dos serviços de comunicação de dados estarem recém saídos de um sistema de monopólio estatal, com a instituição de recente sistema concorrencial, e encontrar-se-ão os ingredientes que compõem o todo complexo em que se configurou o processo licitatório em análise. Daí parecem-nos decorrer a maioria dos percalços enfrentados inicialmente pelo Serpro e posteriormente pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para levarem a termo as licitações em análise.

42. Como podemos verificar, são de matizes diversas as ações entabuladas pelas Comissões de Licitações para dar seqüência aos processos, tanto no âmbito administrativo quanto judicial. Ora se litigou para evitar suspensão do processo, ora para se alcançar objetivo oposto. Não obstante entendamos não estarem circunstanciadamente fundamentados (nos termos do inciso IX do art. 38 da Lei de Licitações) os correspondentes atos de revogação, porquanto apenas especificados superficialmente os motivos determinantes sem a profundidade que os esclarecimentos a nosso ver mereceriam receber, não nos parece, entretanto, ocorrer nos autos quaisquer indícios que pudessem indicar a ocorrência de má-fé nos atos administrativos de revogação dos processos em análise.

43. Assim, considerando que se encontram revogadas ambas as licitações, concluímos pela perda do objeto da Representação em análise, cabendo, pois, sugerir o arquivamento do presente processo. Entretanto, rememoramos que ali se pugnou por que o TCU adote as medidas necessárias com vistas ao acompanhamento do referido certame, o que nos permite propor o conhecimento e a procedência do pleito, para alvitrar proposta de encaminhamento que possibilite ao Tribunal o adequado acompanhamento de um novo processo que porventura venha a ser deflagrado, e que certamente o será, pelas informações informalmente colhidas na inspeção.

44. Desse modo, entendemos prudente que o Tribunal determine ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que o mantenha ciente dos procedimentos doravante adotados com vistas à implementação da Rede Br@sil.gov, especialmente das gestões desenvolvidas para a contratação dos serviços de comunicação de dados, de que trata a presente Representação, inclusive com o tempestivo envio do edital do certame, para que esta 2ª Secex proceda ao acompanhamento do feito, nos termos dos arts. 241 e 242 do Regimento Interno.

VI – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

45. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

45.1 Com fundamento no art. 81, inciso I, da Lei nº 8.443/92 e no art. 237, VII do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente Representação, considerando-a, entretanto, prejudicada ante a perda de objeto, uma vez que as licitações examinadas foram revogadas.

45.2 Determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, tão logo reiniciado o processo de implantação da Rede Br@sil.gov, informe ao Tribunal as providências então adotadas, especialmente as gestões desenvolvidas para a contratação dos serviços de comunicação de dados, de que trata a presente Representação, inclusive com o tempestivo envio do edital do certame a esta 2ª Secex.

45.3 Determinar à 2ª Secex que, oportunamente, proceda, por meio de processo autônomo de acompanhamento, à análise dos editais que vierem a ser elaborados e se pronuncie a respeito, nos termos dos arts. 241 e 242 do Regimento Interno do Tribunal.

45.4 Dar ciência ao Procurador-Geral do MP/TCU Dr. Lucas Rocha Furtado e ao Serpro – Serviço Federal de Processamento de Dados da análise levada a efeito e das conclusões sobrevindas.

45.5 Arquivar o presente processo, nos termos do § único do art. 237 c/c o inciso I do art. 250 do Regimento Interno TCU.”

2. Ratificando o parecer transcrito, o Sr. Diretor Técnico, com posterior anuência do Secretário de Controle Externo, assim se manifestou:

“Em exame representação formulada pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto a este Tribunal, Dr. Lucas Rocha Furtado, que solicita o exame da licitação conduzida pelo Ministério do Planejamento para a implantação da rede de transmissão de dados para o Governo Federal e várias de suas entidades, dentro do programa do governo eletrônico (e-gov).

2. O certame, na modalidade pregão para formação de registro de preços, que tinha abertura de preços prevista para outubro de 2002, acabou sendo cancelado. Esse fato, entretanto, não subtrai a importância do assunto nem da análise realizada na instrução precedente.

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3. O projeto do e-Gov, iniciado no governo passado, emerge da percepção da Administração acerca da importância da utilização da Tecnologia da Informação (TI) como meio hábil do Estado aproximar-se de seus ideais de economia, controle, eficiência, transparência, desburocratização e democratização no acesso aos serviços públicos.

4. Na verdade, o interesse do Estado Brasileiro em TI é anterior ao projeto e-Gov, sendo possível observar uma crescente informatização dos serviços públicos, principalmente ao longo dos últimos dez anos, com a oferta cada vez mais freqüente de informações, facilidades e serviços associados à nova tecnologia.

5. Apesar de já estarmos vivenciando hoje um alto grau de informatização em alguns setores da Administração observa-se, muitas vezes, a ausência de coordenação entre as várias iniciativas do Governo nesse campo. A idéia básica do programa e-Gov é suprir essa lacuna, coordenando as diversas iniciativas governamentais na utilização dos novos recursos tecnológicos, obtendo ganhos imediatos resultantes não apenas da eliminação de esforços que se sobrepõem, mas também pela aquisição conjunta de insumos, com potencial economia de escala.

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6. No caso em exame, vislumbra-se uma economia vultosa para a Administração como resultado desses dois fatores. Somente pela aquisição conjunta dos meios de comunicação estima-se uma economia de R$ 28 milhões anuais. A economia decorre da possibilidade de adquirir-se canais de comunicação com maior capacidade, que possuem custo por bit trafegado bem mais baixo e compartilha-los entre os diversos usuários.

7. Observamos que essa estimativa de economia foi estabelecida apenas com base no compartilhamento do tráfego de dados. Posteriormente, se for incorporado à rede o tráfego de voz, a economia será muito maior.

8. Assim, levando-se em conta a importância econômica do certame, causa certa espécie notar que as duas tentativas conduzidas pela Administração malograram, não havendo nova previsão para seu relançamento.

9. Os dados coletados nas inspeções revelam, porém, que a extrema complexidade do objeto aliada a uma intensa batalha judicial travada pelas empresas interessadas, acabou por inviabilizar o andamento normal do processo. Sobre os fatos ocorridos cabem, no nosso entendimento, algumas considerações adicionais:

***

10. Nota-se uma certa dificuldade do administrador em ajustar o grau de parcelamento do objeto de forma a obter o maior número de potenciais licitantes, ampliando o caráter competitivo do certame. O critério natural de parcelamento para esse tipo de serviço é regional, residindo a dificuldade em delimitar as áreas a serem licitadas.

11. O primeiro certame, conduzido pelo Serpro, dividiu o objeto em quatro lotes, de acordo com as regiões estabelecidas no plano geral de outorgas da Anatel para o serviço telefônico fixo comutado. Já o certame elaborado pelo Ministério do Planejamento dividiu o objeto em 27 lotes, cada um correspondente a uma Unidade da Federação. Apesar da segunda forma de divisão ter a vantagem de ser atrativa até para as empresas de menor porte, nota-se uma necessidade de compatibilizá-la com o plano de outorgas da Anatel, sob pena de excluir algumas potenciais interessadas cuja áreas de atuação restringem-se a parte de Estado ou Estados. Tal incompatibilidade resulta da divisão prevista no plano de outorgas que não demonstra uma total aderência aos limites estaduais. Qualquer determinação nesse sentido às entidades poderia, entretanto, revelar-se como inadequada, face às recentes mudanças que têm sofrido as normas aplicáveis a este tipo de serviço, principalmente no que diz respeito à denominada ‘ultima milha’. Assim, consideramos mais apropriado o acompanhamento do novo edital que vier a ser elaborado, nos termos propostos na instrução anterior.

***

12. Em relação à discussão judicial do assunto, promovida pelas empresas interessadas, observa-se que, apesar de muitos pleitos não apresentarem razões sólidas que justifiquem suas pretensões, acabam recebendo provimento judicial, pelo menos em sede liminar, em parte devido à fundamentação insuficiente ou inexistente dos atos praticados. Ao justificar inadequadamente seus atos, a Administração abre margem ao seu questionamento judicial, mesmo por aqueles unicamente interessados em protelar a licitação.

13. Assinalamos, como relevante, o caso do Mandado de Segurança promovido pela Embratel com o intuito de anular a revogação do certame do Serpro e impedir a Administração de promover nova licitação para esse objeto. A Embratel alega, em síntese, falta de fundamento para a revogação do certame promovido pelo Serpro além de propugnar a impossibilidade de se deflagrar nova licitação com o mesmo objeto. Se vitoriosa essa tese, a Administração ver-se-ia jungida aos termos do primeiro edital e impedida de proceder às alterações necessárias ao aprimoramento do certame, o que pode implicar potencial dano ao Erário pela obrigação de aceitar as propostas formuladas naquela licitação.

14. Assim, aduzidos esses comentários, manifestamos nossa anuência à proposta de encaminhamento de fls. 257/8, com o acréscimo da seguinte determinação:

Determinar ao Serpro e à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento que mantenham esta Corte informada da evolução dos processos judiciais ajuizados contra os certames para contratação de serviços de telecomunicações relacionados ao projeto e-Gov, em particular o Mandado de Segurança nº 2002.34.00.031099-0 - Justiça Federal no DF, proposto pela empresa Embratel.”

É o Relatório.

VOTO

Preliminarmente, impende destacar que a presente Representação preenche os requisitos mencionados no § 2º do art. 69 da Resolução nº 136/2000, razão pela qual deve ser conhecida.

Conforme esclarecido pela Unidade Técnica em seu judicioso parecer, foram instaurados dois procedimentos licitatórios com o objetivo de implantar circuito integrado de telefonia e transmissão de dados em órgãos da Administração Pública Federal. O primeiro foi realizado pelo Serviço Federal de Processamento de Dados — SERPRO. O segundo, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Ambos tiveram como deslinde a revogação.

Destarte, houve, como bem observou a Unidade Técnica, perda de objeto da presente Representação. No entanto, principalmente considerando o grande vulto dos recursos que serão envolvidos em uma eventual retomada do procedimento licitatório, devem ser adotadas as medidas de acompanhamento sugerida nos pareceres da 2ª Secretaria de Controle Externo. Ressalto, tão-somente, que a adoção destas medidas faz com que a presente Representação deva ser julgada parcialmente procedente, e não improcedente.

Ante o exposto, acolho em sua essência os pareceres da Unidade Técnica e VOTO por que este Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação desta E. 2ª Câmara.

TCU, Sala das Sessões, em 26 de junho de 2003.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

ACÓRDÃO Nº 1.048/2003TCU- 2ª Câmara

1. Processo nº TC XXXXX/2002-0

2. Grupo I - Classe de Assunto: VI - Representação

3. Interessado: Ministério Público junto ao TCU.

4. Entidades: SERPRO e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: 2ª SECEX

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União acerca de procedimentos licitatórios realizados pelo SERPRO e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Representação, com fulcro no inciso I da Lei nº 8.443/92, inciso VII do art. 237 do Regimento Interno e no art. 69 da Resolução TCU nº 136/2000, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, tão logo reiniciado o processo de implantação da Rede Br@sil.gov, informe ao Tribunal as providências então adotadas, especialmente as gestões desenvolvidas para a contratação dos serviços de comunicação de dados, de que trata a presente Representação, inclusive com o tempestivo envio do edital do certame à 2ª Secex;

9.3. determinar à 2ª Secex que, oportunamente, proceda, por meio de processo autônomo de acompanhamento, à análise dos editais que vierem a ser elaborados e se pronuncie a respeito, nos termos dos arts. 241 e 242 do Regimento Interno do Tribunal;

9.4. determinar ao Serpro e à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento que mantenham esta Corte informada da evolução dos processos judiciais ajuizados contra os certames para contratação de serviços de telecomunicações relacionados ao projeto e-Gov, em particular o Mandado de Segurança nº 2002.34.00.031099-0 - Justiça Federal no DF, proposto pela empresa Embratel;

9.5. dar ciência ao Procurador-Geral do MP/TCU Dr. Lucas Rocha Furtado do inteiro teor desta decisão

9.6. arquivar o presente processo.

10. Ata nº 23/2003 – 2ª Câmara

11. Data da Sessão: 26/6/2003 – Ordinária

12. Especificação do quorum:

12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Benjamin Zymler (Relator) e o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

ADYLSON MOTTA

Presidente

BENJAMIN ZYMLER

Ministro-Relator

Fui presente:

UBALDO ALVES CALDAS

Subprocurador-Geral