Tribunal Regional Federal da 1ª Região TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL (AC): AC XXXXX-91.2013.4.01.3400 - Rel. e Voto

R E L A T Ó R I O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA (RELATOR):

Trata-se de remessa oficial e de apelação interposta pela União em face de sentença proferida pelo Juízo Federal da 8ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal que, em ação pelo rito ordinário, julgou procedente o pedido, determinando o restabelecimento da prestação mensal, permanente e continuada percebida pelo autor, na condição de anistiado político, ao reconhecer a decadência do direito revisional do ato administrativo concessório, com fulcro no art. 54 da Lei n. 9.784/99.

Sustentou (fls. 155/163), em síntese, a ausência de decadência pela inaplicabilidade do art. 54 da Lei n. 9.784/99 à revisão dos processos de anistia, em virtude do poder de autotutela da Administração Pública e da impossibilidade de convalidação de ato que acarreta lesão ao interesse público, eis que constatada a inocorrência de motivação política no ato de licenciamento do autor, em procedimento administrativo, com observância ao contraditório e à ampla defesa. Aduziu, ainda, que o art. 17 da Lei n. 10.559/2002, em disciplina própria aos atos de concessão de anistia política, que afasta a decadência capitulada naquele adrede mencionado dispositivo legal, previu que a comprovação da falsidade dos motivos que ensejaram o reconhecimento da condição de anistiado enseja a decretação do ato correspondente como nulo, o que indicaria a inexistência de prazos legais para o procedimento revisional. Acrescentou, alternativamente, que a Nota AGU/JD/1-2006 deu início ao procedimento de revisão e interrompeu o prazo da decadência; que os juros e correção monetária devem ser aplicados nos termos do art. 1º-F da Lei n. 9.494/1997, na redação dada pela Lei n. 11.960/2009; que os honorários advocatícios foram fixados de forma excessiva, devendo ser reduzidos.

Contrarrazões às fls. 168/184.

É o relatório.

V O T O

A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional está sedimentada no sentido de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a Administração Pública anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos interessados, com fulcro no art. 54 da Lei n. 9.784/99, é aplicável na revisão das portarias de concessão de anistia política aos que, por motivação exclusivamente política, tiveram sua orbe jurídica maculada por atos de exceção praticados no regime ditatorial, salvo na hipótese de má-fé do beneficiário e de existência de medida administrativa impugnadora da validade do ato.

Extrai-se tal entendimento dos seguintes precedentes, abaixo transcritos por suas respectivas ementas:

“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104/1964. DESNECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MÉRITO. PORTARIA Nº 1.203/2012-MJ. DECADÊNCIA DO ATO DE ANULAÇÃO DA ANISTIA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO ANISTIADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAR NOTAS E PARECERES EMANADOS PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO COMO MEDIDAS IMPUGNADORAS DA VALIDADE DO ATO, NOS TERMOS DO ART. 54, § 2º DA LEI Nº 9.784/1999. PROVIMENTO DO RECURSO. 1. Encontrando-se o feito devidamente instruído por farto material documental, mostra-se despicienda dilação probatória a alargar o âmbito de cognição no presente mandado de segurança, donde restar adequada a via eleita pelo Impetrante para albergar o direito líquido e certo que alega possuir. 2. O prazo decadencial para a anulação de atos administrativos que geram efeitos favoráveis aos administrados é de cinco anos, nos termos do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999, comportando apenas duas hipóteses de afastamento da decadência administrativa: a má-fé do beneficiário e a existência de medida administrativa impugnadora da validade do ato. 3. O processo administrativo de revisão da anistia do Impetrante expressamente afastou a existência de má-fé por parte do anistiado quando do requerimento para o reconhecimento dessa condição. 4. Não se qualificam Notas e Pareceres emanados por membros da Advocacia-Geral da União como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, nos termos do § 2º do art. 54 da Lei nº 9.784/99, em razão da generalidade de suas considerações, bem como do caráter meramente opinativo que possuem no caso em tela. 5. Ademais, em se tratando de competência exclusiva para a concessão, revisão ou revogação de anistia política, somente ato do Ministro de Estado da Justiça, na qualidade de autoridade administrativa, tem o condão de, uma vez destinado à impugnação específica de ato anterior, obstaculizar o transcurso do prazo decadencial para sua anulação. 6. Assim, como decorreu mais de cinco anos entre a Portaria que reconheceu a condição de anistiado ao Impetrante e a publicação da Portaria Interministerial nº 134/2011-MJ, ato conjunto entre o Ministro da Justiça e o Advogado-Geral da União que determinou a abertura de processo administrativo de revisão das anistias políticas concedidas com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, do Ministro de Estado da Aeronáutica, constata-se a decadência do direito da Administração de anular o ato de concessão da anistia. 7. Recurso ordinário provido, com o restabelecimento da anistia política reconhecida ao Impetrante.” (RMS 31841, Relator (a): Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma, julgado em 02/08/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG XXXXX-09-2016 PUBLIC XXXXX-09-2016)

“ADMINISTRATIVO. MILITAR. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE ATO DE CONCESSÃO DE ANISTIA. DECADÊNCIA.

1. A pretensão ora veiculada - invalidade do ato administrativo que anula concessão de anistia política após o transcurso do prazo decadencial - é matéria por muitas vezes debatida nesta Primeira Seção que, após a longa discussão quando do julgamento do MS XXXXX/DF, do qual foi relator para o acórdão o Ministro Arnaldo Esteves Lima, firmou as premissas que orientaram as decisões posteriores.

2. O direito da Administração de rever portaria concessiva de anistia é limitado ao prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, salvo se comprovada a má-fé do destinatário, hipótese sequer alegada na espécie. Precedentes.

3. Segurança concedida para declarar a nulidade do ato impugnado e restabelecer a condição de militar anistiado do impetrante.”

( MS XXXXX/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/08/2013, DJe 23/08/2013)

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA DE MILITAR. ANULAÇÃO APÓS TRANSCURSO DO PRAZO QUINQUENAL. PRÉVIA MEDIDA DE IMPUGNAÇÃO DA VALIDADE DO ATO CONCESSIVO. DESCARACTERIZAÇÃO. MÁ-FÉ DO BENEFICIÁRIO NÃO DEMONSTRADA. DECADÊNCIA CONFIGURADA.

1. "A revisão das portarias concessivas de anistia submete-se à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, o qual fixa em cinco anos o direito da Administração Pública de anular os atos administrativos que produzam efeitos favoráveis aos seus destinatários. Precedentes do STF" ( MS XXXXX/DF, Primeira Seção, Rel. Min. Castro Meira, Dje 11.5.2011).

2. Quando os fatos são incontroversos e a conclusão a respeito da decadência pressupõe apenas a interpretação dos efeitos jurídicos deles decorrentes, dispensa-se dilação probatória. Por outro lado, eventual complexidade do ponto controvertido, por si só, não inviabiliza a impetração do mandamus.

3. Ultrapassado o prazo quinquenal para anulação do ato administrativo, a decadência somente poderá ser decretada se demonstrada a má-fé do administrado (art. 54, caput, in fine, da Lei 9.784/1999), o que não se verifica no caso dos autos.

4. O ato de impugnação à validade, para obstar o prazo decadencial, deve: a) ser praticado pela autoridade competente; b) possuir caráter específico e individualizado; e c) conter notificação ao administrado. Inteligência do art. 54, § 2º, da Lei 9.784/1999.

5. Segurança concedida para restabelecer a anistia.”

( MS XXXXX/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/05/2013, DJe 05/06/2013)

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - ANISTIA POLÍTICA - ATO QUE ANULOU A CONCESSÃO DE ANISTIA - PRELIMINARES REJEITADAS - DECADÊNCIA - PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO.

1. Preliminares de inadequabilidade da via eleita e de prescrição afastadas.

2. A Primeira Seção, por ocasião do julgamento do MS XXXXX/DF, firmou entendimento no sentido de reconhecer a ocorrência da decadência do direito de anulação da portaria concessiva de anistia, quando decorrer o prazo decadencial de cinco anos, previsto no art.

54, caput, da Lei 9.784/99, entre a Portaria que concedeu a anistia e a Portaria individual que a anulou.

3. A incidência do § 2º do art. 54 da Lei 9.784/99 requer ato administrativo editado por autoridade competente com a finalidade de efetivo controle de validade de outro ato administrativo.

4. Atos de conteúdo genérico não podem servir para interromper ou suspender o prazo decadencial, ou, ainda, servir de termo a quo de cientificação oficial da existência de processo de revisão dos direitos dos anistiados, sob pena de violação ao art. 66 da Lei 9.784/99.

5. Agravo regimental da União contra decisão concessiva da liminar prejudicado.

6. Mandado de segurança concedido.”

( MS XXXXX/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/05/2013, DJe 17/05/2013)

“MILITAR. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ANISTIA. DIREITO DE REVISÃO DO ATO CONCESSIVO. DECADÊNCIA. 1. No caso, busca o Autor/Apelado, ex-militar, o restabelecimento da condição de anistiado, declarada em 2005 e revogada pela Administração em 2012. 2. O prazo decadencial para Administração rever seus atos é o previsto no art. 54, da Lei 9.784/99. Os previstos pela Lei 10.559/2002 destinam-se à regulação de aspectos próprios de aplicação daquela norma, não possuindo o condão de elastecer o prazo decadencial previsto de forma genérica para a toda a Administração Pública pelo art. 54 Lei 9.784/99. 3. Estudos e discussões no âmbito da Advocacia Geral da União - Notas AGU/JUD-10/2003 e AGU/JU-1/2006 -, que teriam precedido a revogação das anistias concedidas aos militares abrangidos pela Portaria 1104-GM3/64, não podem ser considerados como deflagração de providências de efeitos concretos, para efeitos do prazo decadencial. O direito de revisão do ato de anistia surge com os efeitos práticos da declaração da condição de anistiado. A pretensão revisional da Administração Pública, portanto, somente se mostrava factível até junho/2011. Decorridos mais de 7 (sete) anos entre o ato concessivo e o revogador, no caso, as Portarias 622/2005 e 1096/2012, impõe-se o reconhecimento da decadência. 4. Na espécie, considerando o proveito econômico perseguido pela parte autora, mostra-se razoável a fixação dos honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais). 5. Na apuração dos valores atrasados incidem juros moratórios a contar da citação válida e correção monetária a partir de cada parcela devida, e devem observar os critérios de atualização do Manual de Cálculos da Justiça Federal, aprovado pela Resolução/CJF nº 134, de 21.12.2010, e alterado pela Resolução/CJF nº 267, de 02.12.2013, adequado ao julgamento das ADI 4357 e 4425 e modulação dos efeitos na Questão de Ordem de 25/03/2015. Precedente ( EDAC XXXXX-67.2012.4.01.3803 / MG, TRF1 PRIMEIRA TURMA) 6. Apelação desprovida.”

( AC XXXXX-20.2013.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDÃO, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 de 08/09/2016)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ANISTIA. DIREITO DE REVISÃO DO ATO CONCESSIVO. DECADÊNCIA (LEI Nº 9.784/99). 1. Sentença sujeita à revisão de ofício, eis que proferida contra a União (art. 475, I, do CPC) e de valor incerto a condenação (a contrario sensu do § 2º do mesmo artigo). 2. Tem a Administração o prazo de 5 (cinco) anos para anular ato administrativo de que decorra efeitos favoráveis ao seu destinatário. 3. O autor teve reconhecida, administrativamente, a condição de anistiado por meio da Portaria nº 1.682/2002, instaurando-se processo de revisão mediante a Portaria Interministerial n. 134, de 15/02/2011, que foi finalizado com a edição da Portaria nº 1.204/2012, que cassou o benefício anteriormente deferido. Assim, é seguro afirmar que até aí não havia ato de anulação da anistia, de sorte que se consumou a decadência do direito de anulação do ato administrativo. 4. As NOTAS AGU/JD-10/2003 e AGU/JD-1/2006 não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa" no sentido sob exame, haja vista sua natureza de pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos, com trâmites internos, genéricos, os quais não se dirigem, especificamente, a quaisquer dos anistiados sob o pálio da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia. Manifestações genéricas não podem obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor. (Superior Tribunal de Justiça, Mandado de Segurança n. 18.606-DF, relator para acórdão Ministro ARNALDO ESTEVES). 5. A Portaria Interministerial n. 134, de 15/02/2011, subscrita por dois ministros de Estado, o da Justiça e o da Advocacia Geral da União, não tem o condão de "aproveitar" as mencionadas Notas da AGU como iniciativa da autoridade competente para anulação das anistias a que se refere no seu Anexo, porque ao Advogado Geral da União não compete decidir a respeito dos requerimentos fundados na Lei n. 10.559, de 2002, mas tão só ao Ministro da Justiça, como, aliás, restou assentado no Mandado de Segurança n. 18.606. 6. Fica ressalvada a anulação, a qualquer tempo, do referido ato de anistia, se fundada a anulação, desde os atos de instauração, na prática de má-fé, seja do beneficiário, seja de agentes públicos, o que não é objeto desta ação, assegurados o contraditório a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, inc. LV, da Constituição). 7. É pacífico o entendimento jurisprudencial de que, nas ações em que for vencida a Fazenda Pública, ou quando não houver condenação, os honorários advocatícios podem ser fixados de acordo com o valor da causa ou em um valor fixo, de acordo com a apreciação equitativa realizada pelo juízo, nos termos do art. 20, § 4º, do CPC. 8. Apelação e remessa oficial, tida por interposta, não providas.”

( AC XXXXX-17.2013.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 p.2367 de 19/02/2016)

Outrossim, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento, por ocasião do julgamento do RMS n. 31.841/DF, cuja ementa foi adrede reproduzida, de que a decadência do art. 54 da Lei n. 9.784/99 deve ser reconhecida se transcorrido o interstício correspondente entre a portaria concessiva da anistia política e a publicação da Portaria Ministerial/MJ n. 134/2011, isso porque apenas este último ato conjunto entre o Ministério da Justiça e o Advogado-Geral da União, determinando a abertura do processo administrativo revisional das anistias concedidas com fundamento na Portaria n. 1.104/64, do Ministro de Estado da Aeronáutica, tem o condão de impedir o transcurso daquele prazo, não possuindo tal força outras notas ou pareceres oriundos exclusivamente da Advocacia-Geral da União, dada a natureza genérica de suas considerações e o caráter meramente opinativo de suas proposições, bem ainda a competência exclusiva do Ministro de Estado da Justiça, na qualidade de autoridade administrativa, para a concessão, revisão ou revogação das anistias políticas.

Tal entendimento, igualmente, foi adotado em outros precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional.

Na hipótese, o autor teve sua condição de anistiado político reconhecida por meio da Portaria/MJ n. 1.920, de 25 de novembro de 2003 (fls. 25), sobrevindo a Portaria/MJ n. 884, de 22 de maio de 2012 (fls. 27), que anulou aquela anterior – sem menção a eventual má-fé do interessado como motivo determinante –, em virtude de procedimento revisional instituído pela Portaria Interministerial n. 134/2011, tendo decorrido prazo superior ao quanto previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, contados entre a data daquela primeira portaria e a data da publicação deste último ato do Ministro da Justiça ou, mesmo, daquela portaria revogadora, de modo que é forçoso reconhecer a decadência do direito da Administração Pública de revisar o ato concessivo de anistia política, mormente considerada a inexistência de comprovação da referida má-fé também no curso desta lide.

Em se tratando do pagamento de diferenças de vencimentos para servidores públicos, em ação proposta após a entrada em vigor da Medida Provisória n. 2.180-35/2001, os juros de mora são devidos a partir da citação até 29/06/2009, à base de 0,5% ao mês (art. 1º-F da Lei 9.494/97, na redação conferida pela referida medida provisória), aplicando-se, de 30/06/2009 em diante, os critérios definidos pela Lei n. 11.960/2009, ao passo que a correção monetária deve observar os índices do Manual de Cálculos da Justiça Federal, com a aplicação do IPCA-E, eis que o Superior Tribunal de Justiça elegeu-o como melhor índice a refletir a inflação acumulada do período, no Recurso Especial n. 1.270.439/PR, em feitos da mencionada natureza e em razão de não ter sido definido pelo Supremo Tribunal Federal, após a declaração de inconstitucionalidade parcial do artigo 5º da Lei n. 11.960/2009, outro índice a ser aplicado, tendo sido explicitado, todavia, no julgamento das ADIs n. 4.357 e n. 4.425, que a taxa básica de remuneração da poupança não mede a inflação acumulada do período e, portanto, não pode servir de parâmetro para a correção monetária a ser aplicada aos débitos da Fazenda Pública.

Não se mostram excessivos os honorários advocatícios fixados em R$ 2.000,00, mediante apreciação equitativa do juiz, em consonância com o quanto disposto no, então vigente, art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC/73 e com o princípio da razoabilidade.

Posto isso, dar parcial provimento à apelação e à remessa oficial para que os juros de mora e a correção monetária sejam aplicados nos moldes acima especificados.

É como voto.