A Lei 14.230/2021 e o retrocesso no combate à corrupção.

Aline Costa¹

RESUMO

O artigo tem o objetivo de analisar o retrocesso no combate à corrupção após as alterações promovidas pela Lei 14.230/21 na Lei de Improbidade Administrativa. Será realizado um breve estudo acerca da interpretação constitucional em conformidade com a eficácia jurídica e social, além de apresentar ao leitor as consequências negativas dessas modificações, os prejuízos resultantes da atenuação das sanções, bem como a incidência de eventual impunidade.

Palavras-chaves: Improbidade Administrativa. Lei 14.230/21. Retrocesso no combate à corrupção.

1 INTRODUÇÃO

No dia 26 de outubro de 2021, foi publicada a Lei 14.230, que trouxe alterações significativas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992). Modificações como a retirada das condutas culposas da lei, exigindo que os atos de improbidade passem a depender de dolo específico, ou seja, da intenção de alcançar o resultado, alterações com relação às sanções – a suspensão dos direitos políticos com prazo máximo de 14 anos e a diminuição das multas – a isenção de aplicação da lei de improbidade aos partidos políticos e suas fundações, estabelecendo que esses serão punidos pela Lei das Eleicoes, além de outras mudanças que contribuem para o retrocesso ao combate à corrupção no País.

As alterações provenientes da nova legislação dão margem a várias discussões doutrinárias, jurisprudências e sociais, mas o presente artigo irá tratar das principais alterações advindas da publicação da Lei nº 14.230/21 e da possibilidade de aumento da impunidade de atos ímprobos cometidos por agentes públicos. O objetivo principal será avaliar os reflexos jurídicos, políticos e sociais decorrentes do retrocesso no combate à corrupção.

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: A PROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO DIREITO FUNDAMENTAL

A Probidade Administrativa tem fundamento no princípio da moralidade e no artigo 37 § 4º da Constituição da Republica Federativa do Brasil. Para regulamentar esse dispositivo constitucional, foi editada em 1992 a Lei 8.429. A Administração Pública, além da legalidade formal, precisa observar, também, os princípios éticos da lealdade, da boa-fé e as regras que assegurem a boa administração.

Pode-se conceituar a improbidade administrativa como uma conduta ilegal e contrária aos princípios básicos da Administração Pública cometida por agente público, durante o exercício de função pública, ou por particulares que concorram para a prática de ato de improbidade.

Em decorrência das previsões constantes nos artigos 14 § 9º, § 10 e § 15, inciso V, da Constituição de 1988, a probidade administrativa recebe um status de direito fundamental do cidadão brasileiro. Isso ocorre por causa da íntima relação da probidade administrativa com o princípio republicano e com o princípio da dignidade da pessoa humana. Atuar de forma honesta, com boa-fé, lealdade e respeito às leis e aos princípios constitucionais é obrigação de todo agente público. Nesse sentido, a pratica de condutas que violam a probidade administrativa como, por exemplo, o desvio de verbas públicas causando enriquecimento ilícito e prejuízo aos cofres públicos impede a implementação de direitos sociais como a saúde e a educação.

“A probidade administrativa alcançou o status de direito fundamental: [...] Trata-se, no caso, de um direito fundamental subjetivo de caráter difuso, pertencente à sociedade brasileira²³, que serve de pressuposto para a efetivação de outros direitos fundamentais, como o da saúde e da educação. Afinal, é por meio da atividade administrativa proba que obras de escolas e hospitais são concluídas e os serviços correlatos são prestados à população de forma eficiente. O cenário oposto, de obras inacabadas e desassistência, com todas as suas nefastas repercussões sobre a dignidade da pessoa humana, é sintoma do agir corrupto e ímprobo. ” (CERQUEIRA, Marcelo Malheiros; PAULINO, Galtiênio da Cruz; SCHOUCAIR, João Paulo Santos; BALLAN JUNIOR, Octahydes. Comentários à lei de improbidade administrativa: interpretação constitucional em consonância com a eficácia jurídica e social. São Paulo: Editora Juspodvim, 2022. p. 27)

A prática reiterada de condutas que violam a probidade administrativa vai de encontro aos princípios constitucionais e impede que a sociedade tenha uma vida digna. A Lei de Improbidade, que veio regulamentar o disposto no artigo 37 § 4º da CRFB/88, foi editada para responsabilizar condutas ímprobas praticadas por agentes públicos, sem prejuízo de eventual ação penal.

3 O DEVER DE COMBATE À CORRUPÇÃO

O Brasil é signatário de algumas convenções internacionais que objetivam o combate à corrupção como, por exemplo, a Convenção de Mérida incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Em decorrência dessa convenção, o Brasil se obriga a manter em vigor políticas públicas coordenadas e eficazes contra a corrupção e que promovam a participação da sociedade e reflitam os princípios do Estado Democrático de Direito, a devida gestão dos assuntos e bens públicos, a integridade e a transparência.

Prevenir e erradicar a corrupção tornou-se a responsabilidade de todos os Estados juntamente com o apoio e a participação da sociedade. O Poder Público, as pessoas e os grupos, como, por exemplo, a sociedade civil e as organizações não-governamentais, devem empreender esforços para dar mais efetividade às medidas que tenham como objetivo garantir o fim da corrupção, ou, pelo menos, implementar medidas que possam reduzi-la. As medidas preventivas a serem adotadas por cada Estado que aderiu à convenção estão previstas no artigo 5 do Decreto nº 5.687.

Medidas preventivas

Artigo 5

Políticas e práticas de prevenção da corrupção

1. Cada Estado Parte, de conformidade com os princípios fundamentais de seu ordenamento jurídico, formulará e aplicará ou manterá em vigor políticas coordenadas e eficazes contra a corrupção que promovam a participação da sociedade e reflitam os princípios do Estado de Direito, a devida gestão dos assuntos e bens públicos, a integridade, a transparência e a obrigação de render contas.

2. Cada Estado Parte procurará estabelecer e fomentar práticas eficazes encaminhadas a prevenir a corrupção.

3. Cada Estado Parte procurará avaliar periodicamente os instrumentos jurídicos e as medidas administrativas pertinentes a fim de determinar se são adequadas para combater a corrupção.

4. Os Estados Partes, segundo procede e de conformidade com os princípios fundamentais de seu ordenamento jurídico, colaborarão entre si e com as organizações internacionais e regionais pertinentes na promoção e formulação das medidas mencionadas no presente Artigo. Essa colaboração poderá compreender a participação em programas e projetos internacionais destinados a prevenir a corrupção. (BRASIL, 2006).

A Lei de Improbidade Administrativa teve um papel importante para a prevenção de práticas corruptivas, pois estabeleceu em seu texto as sanções aplicáveis às condutas caracterizadoras de improbidade, artigos 9º (atos que importam enriquecimento ilícito), 10 (atos que causam prejuízo ao erário) e 11 (atos que atentam contra os princípios da administração pública).

No entanto, várias das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 propiciaram um verdadeiro retrocesso ao combate à corrupção, pois dificultam a responsabilização dos agentes corruptos. Mesmo com as normas que fazem parte do chamado “microssistema de tutela da probidade administrativa”, que engloba as disposições constitucionais, as leis infraconstitucionais e os tratados internacionais, o Brasil permanece com índices altos de corrupção conforme se pode comprovar pelos dados do IPC (Índice de Percepção da Corrupção), o principal indicador de corrupção do mundo. Tais dados demonstram que o País não tem feito avanços significativos para enfrentar o problema da corrupção. Com esse desempenho negativo, o Brasil não consegue cumprir com os compromissos assumidos internacionalmente e segue sendo palco de grandes escândalos envolvendo agentes políticos que continuam sem a devida punição por seus atos.

"O desempenho ruim do Brasil no IPC 2021 o deixou mais uma vez abaixo da média global, de 43 pontos. A nota alcançada no último ano foi a mesma registrada em 2020 e representa o terceiro pior resultado da série histórica. Os dados do IPC mostram que o país está estagnado, sem ter feito avanços significativos para enfrentar o problema no período. Por outro lado, o desmonte institucional e a inação do governo no combate à corrupção podem levar a notas ainda piores nos próximos anos." (Transparência Internacional. Índice de Percepção da corrupção 2021. Disponível em https://transparenciainternacional.org.br/ipc/)

A corrupção revela-se uma ameaça para a estabilidade e a segurança das sociedades, pois enfraquece as instituições e os valores da democracia, da ética e da justiça além de comprometer o crescimento do País. No entanto, ao invés de os legisladores brasileiros aperfeiçoarem os mecanismos que garantam uma responsabilização mais efetiva e célere dos agentes ímprobos, vêm promovendo a aniquilação de importantes marcos legais e institucionais anticorrupção que levaram anos para serem construídos.

4 O ELEMENTO SUBJETIVO DOLO

Os atos de improbidade passam a depender de uma CONDUTA DOLOSA, ou seja, não é mais admitida a modalidade culposa nos atos de improbidade. O § 2º do artigo 1º traz o conceito de dolo.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (BRASIL, 2021).

Antes das alterações, os comportamentos previstos nos artigos 9º e 11 exigiam a conduta dolosa e os previstos no artigo 10 admitiam dolo ou culpa, mas não era necessária a demonstração de dolo específico, bastava a demonstração de um dolo genérico, ou seja, comprovar que o agente teve a vontade de realizar a conduta sem, no entanto, ter que provar que houve um fim específico.

Jurisprudência em teses do STJ: 9) O ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92 não requer a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, mas exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. [...]

Atualmente, a lei traz a necessidade de se demonstrar o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade, ou seja, a intenção de agir para se enriquecer ilicitamente, para causar dano ao erário e atentar contra os princípios da Administração Pública, devendo-se comprovar que a conduta funcional do agente público teve o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Artigo 11 § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (BRASIL, 2021).

Essa modificação torna demasiadamente difícil a responsabilização por atos de improbidade, uma vez que a demonstração do dolo específico se converte em uma análise subjetiva do magistrado. Além disso, a nova configuração de dolo irá beneficiar gestores públicos mal-intencionados que poderão se utilizar dessa prerrogativa para causar prejuízos aos cofres públicos ou, até mesmo, beneficiar-se em posterior campanha eleitoral, mas não serão responsabilizados pela lei de improbidade, pois, em tese, não haveria dolo específico em sua conduta. Exemplo disso seria o gestor que transfere ilegalmente recursos da dotação orçamentária da saúde para o calçamento de uma rua.

Nessas circunstâncias, duas situações podem ocorrer. Primeira, o gestor realmente agiu com boa-fé como, por exemplo, no caso em que um bairro distante precisava de calçamento, mas liberou verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influiu para a sua aplicação irregular. Segunda, o gestor agiu com uma falsa “boa-fé” com o intuito de atingir fins ilícitos, como, por exemplo, por traz dessa conduta pode haver outras intenções: perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza, conseguir apoio político ou votos na próxima eleição, etc. Infelizmente, esses não são fatos incomuns no país.

Em ambas as situações, os agentes precisam ser responsabilizados, não com a mesma intensidade, é claro, mas é preciso entender que os agentes políticos administram dinheiro público e precisam ter comprometimento e responsabilidade na execução de suas funções. Com a nova sistemática da lei, os agentes políticos não serão responsabilizados pela Lei de Improbidade se não for possível provar o dolo específico das condutas descritas nos exemplos citados mesmo que tais atos tenham gerado prejuízos à sociedade.

"Especificamente com relação ao art. 11, conforme será demonstrado, esse “dolo específico geral” atenta contra a própria natureza da figura normativa dos princípios. Além disso, dificulta a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, mesmo os previstos nos arts. 9º e 10, em razão de estabelecer um objetivo aberto e de difícil demonstração." (CERQUEIRA, Marcelo Malheiros; PAULINO, Galtiênio da Cruz; SCHOUCAIR, João Paulo Santos; BALLAN JUNIOR, Octahydes. Comentários à lei de improbidade administrativa: interpretação constitucional em consonância com a eficácia jurídica e social. São Paulo: Editora Juspodvim, 2022. p. 96)

Segundo Paulino e Gualtieri (2022, p.97), o direito administrativo, em decorrência do caráter sancionatório previsto nas sanções elencadas na lei de improbidade administrativa, se utiliza dos conceitos de dolo e culpa do direito penal, no qual para se demonstrar o dolo seria necessária apenas a comprovação da potencial consciência da ilicitude, não tendo relevância se o agente atua com o intuito de violar a lei ou para conseguir um objetivo específico. Sendo assim, com a modificação trazida pela nova legislação haveria uma diminuição da eficácia da improbidade administrativa em total discordância com os objetivos e valores previstas na Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988.

5 DAS SANÇÕES

A lei 14.230/2021 trouxe algumas alterações nas sanções com relação ao texto anterior. Antes, nos casos previstos no artigo 9º (atos que importam enriquecimento ilícito) as sanções eram: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

Atualmente, as sanções são: a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos.

Perceba que além de diminuir o valor da multa de até 3 vezes o valor do ilícito acrescido para o valor do acréscimo patrimonial, o legislador permite que o magistrado aplique uma sanção de suspensão dos direitos políticos inferior a 14 anos. Na redação anterior, o julgador não poderia aplicar uma pena de suspensão dos direitos políticos menor que oito anos, agora, conforme o novo texto legal, é possível a aplicação de uma pena, inclusive, de 1 ano de suspensão dos direitos políticos, já que a lei dispõe até 14 anos.

Nas hipóteses do artigo 10 (enriquecimento ilícito) as sanções eram: ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

Atualmente, as sanções são: a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos.

Aqui também houve a diminuição da multa e a possibilidade de aplicação de suspensão de direitos políticos com prazo muito inferior ao mínimo previsto na redação anterior.

Nas hipóteses do artigo 11 (atos que atentam contra os princípios), as penas eram: ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Atualmente, as penas são pagamento de multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.

Não há mais a possibilidade de perda da função pública, nem da suspensão dos direitos políticos em decorrência de atos que atentem contra os princípios da administração pública, o valor da multa diminuiu e, como ocorreu nas condutas anteriores, é possível a aplicação da pena de proibição de contratar em prazo bem inferior ao previsto anteriormente.

Em um primeiro momento, até parece que o legislador trouxe uma punição mais rígida, pois previu que a suspensão dos direitos políticos terá prazo máximo de 14 anos. No entanto, quando o texto legal traz a expressão “até” e elimina as penas mínimas de cada espécie de improbidade, concede ao magistrado a possibilidade de aplicação de penalidades que não irão atingir os objetivos primordiais das sanções, quais sejam: reprimir a conduta ímproba e prevenir a prática de novas condutas.

"A eventual diminuição das sanções, com a eliminação da pena mínima para cada espécie de ato ímprobo, sinaliza para uma pretendida redução da eficácia e da efetividade da norma sancionadora¹¹, ocasionado violação ao Estado Democrático de Direito, já que a prática da corrupção (o que é combatido pela lei em comento) fragiliza a concretização de diversos direitos fundamentais (saúde, educação, moradia, segurança etc.) e a promoção de direitos humanos." (CERQUEIRA, Marcelo Malheiros; PAULINO, Galtiênio da Cruz; SCHOUCAIR, João Paulo Santos; BALLAN JUNIOR, Octahydes. Comentários à lei de improbidade administrativa: interpretação constitucional em consonância com a eficácia jurídica e social. São Paulo: Editora Juspodvim, 2022. p. 188)

A Lei de Improbidade Administrativa revela-se um instrumento importante de defesa do Estado e da sociedade contra a corrupção. Nessa perspectiva, alterações que desrespeitam o princípio da proibição ao retrocesso, dificultando a responsabilização de agentes ímprobos, são uma ameaça ao Estado Democrático de Direito.

6 ISENÇÃO DE PARTIDOS POLÍTICOS E DE SUAS FUNDAÇÕES DAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Outra modificação preocupante promovida pela Lei 14.230/21 é a isenção de partidos políticos e de suas fundações das ações de improbidade administrativa. O artigo 23 – C prevê o seguinte:

Art. 23-C. Atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, serão responsabilizados nos termos da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (BRASIL, 2021).

A Lei 9.096/1995 não trata de improbidade administrativa e não prevê nenhuma sanção pela prática dos atos referidos no artigo 23-C da Lei 8.429/1992. A Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – Conamp, ingressou com ação direta de inconstitucionalidade - ADI, com pedido de medida cautelar para suspender a eficácia de vários dispositivos alterados pela Lei 14.230/21 e para posteriormente declará-los inconstitucionais. Dentre os dispositivos impugnados está o artigo 23 – C. Destaque-se o seguinte trecho:

[...] - art. 23-C: a requerente alega violação do § 4º do art. 37 da Constituição Federal. Diz que “não há fundamento que permita a imunidade dos partidos políticos em face da lei de improbidade administrativa”. Isso porque eles recebem vultosos recursos públicos, mas também porque “são depositários de prerrogativas especiais que os colocam em posição especial no quadro de organizações políticas legitimadas a intervir no processo democrático brasileiro”, o que requer “um importante marco de responsabilidade, (…) cuja ausência implicará verdadeira lacuna, impossível de ser superada pelo constitucional e legítimo dever estatal de defender o patrimônio público e a probidade administrativa”. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.236/DF)

Foram interpostas duas ações em setembro de 2022 pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP (ADI 7236) e pela Associação Nacional dos Procuradores da República – ANPR (ADI 7237). Ainda não foram julgadas, mas é importante destacar a manifestação da Procuradoria Geral da República na ADI 7.236/DF.

34. Os recursos públicos auferidos pelos partidos políticos integram o conceito de patrimônio público para fins de fiscalização dos órgãos estatais. Desviar, apropriar-se ou dilapidar esses recursos constitui ato de improbidade administrativa, importando nas sanções previstas no § 4º do art. 37 da Constituição Federal. 35. A Lei 9.096/1995 ( Lei dos Partidos Políticos) não trata de improbidade administrativa e não prevê nenhuma sanção pela prática dos atos referidos no art. 23-C da Lei 8.429/1992. — Parecer pela procedência parcial dos pedidos, para declarar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021: a) a expressão “e benefícios diretos”, contida no § 1º do art. 3º; b) a expressão “e dos benefícios diretos”, contida no § 2º do art. 17-C; c) §§ 1º, 4º e 10 do art. 12; d) § 10 i) §§ 2º e 3º do art. 23; j) as expressões “condenatória”, “condenatório” e “de improcedência”, constantes dos incisos II, III, IV e V do § 4º do art. 23; k) art. 23-C. do art. 16; e) §§ 10-C e 10-D, inciso I do § 10-F, e inciso II do § 19 do art. 17; f) § 3º do art. 17-B; g) caput e parágrafo único do art. 17-D; h) § 4º do art. 21; (PARECER AJCONST/PGR Nº 883954/2022)

Os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado que recebem recursos da União por meio do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC).

Lei 9.096/95: Art. 38. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído por:

I - multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas;

II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual;

III - doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário;

IV - dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995.

Lei 9.504/97: Art. 16-C. O Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, em valor ao menos equivalente:

I - ao definido pelo Tribunal Superior Eleitoral, a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei;

II - ao percentual do montante total dos recursos da reserva específica a programações decorrentes de emendas de bancada estadual impositiva, que será encaminhado no projeto de lei orçamentária anual.

Trata-se de pessoas jurídicas que recebem grandes quantias das verbas públicas, as quais integram o conceito de patrimônio público e devem ser fiscalizadas pelos órgãos estatais. Com a modificação legislativa, os partidos políticos ou suas fundações estarão isentos de responsabilização pela Lei de Improbidade quando praticarem atos ímprobos. Pela sistemática da Lei nº 9.096/95 a conduta que poderá ser adotada contra os partidos políticos é a aplicação de sanções resultantes da desaprovação de contas (devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa).

Quanto à responsabilização pessoal civil e criminal dos dirigentes partidários decorrente da desaprovação das contas partidárias e de atos ilícitos atribuídos ao partido político, diz o § 13 do art. 37 da lei que: “somente ocorrerá se verificada irregularidade grave e insanável resultante de conduta dolosa que importe enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio do partido ”, mas não prevê quais são os ilícitos, as sanções, as normas processuais aplicáveis, entre outros.

Constata-se, portanto, que a Lei 9.096/1995 não trata especificamente de improbidade administrativa e não prevê nenhuma sanção pela prática das condutas referidos no artigo 23-C da Lei 8.429/1992. Infelizmente, mais uma alteração que viola princípios constitucionais como o da isonomia e o do direito constitucional à probidade administrativa e fornece mais um entrave ao combate à corrupção.

7 PRAZO PRESCRICIONAL

Com as alterações da lei 14.230 de 2021, o prazo prescricional passou a ser de 8 (OITO) ANOS em todas as hipóteses e a contagem se dá a partir da OCORRÊNCIA DO FATO.

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (BRASIL, 2021).

A prescrição ocorre quando o decurso do tempo impede que o titular da ação possa aplicar a sanção ao suposto autor do ato de improbidade. Esse instituto existe no direito brasileiro para resguardar a segurança jurídica. Sendo assim, o Estado tem um tempo determinado para poder sancionar os atos de improbidade. A demora do Estado extingue a possibilidade de punir o suposto autor do ato ímprobo.

Apesar de o prazo ser maior do que os prazos previstos no antigo texto legal, a modificação do termo inicial para a contagem do prazo e a inclusão da prescrição intercorrente facilitam a ocorrência da prescrição gerando um cenário ainda maior de impunidade.

A contagem do prazo prescricional a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência dificulta a responsabilização dos agentes ímprobos, pois a Administração poderá ter conhecimento dos fatos anos após a ocorrência transcorrido parte do prazo ou todo o prazo prescricional.

A situação é ainda mais preocupante nos casos de responsabilização dos detentores de mandatos eletivos como, por exemplo, prefeitos e governadores, uma vez que haverá a possibilidade de uma reeleição para um mandato consecutivo podendo o agente político, portanto, permanecer no cargo por 8 anos. Nessas circunstâncias, a chance de encobrir um ato ímprobo é ainda maior e quando o Poder Público finalmente tomar conhecimento do fato o prazo prescricional já poderá ter se exaurido.

Outra modificação alarmante é a modalidade de prescrição prevista no artigo 23, § 5º, chamada pela doutrina de intercorrente. A prescrição intercorrente está relacionada com a inércia, a falta de atividade processual, ou seja, essa prescrição ocorreria se o processo ficasse parada por um tempo maior do que o prazo prescricional do direito material em decorrência da negligência do autor da ação. Para Viana e Junior Ballan (2022, p. 411- 412), a prescrição introduzida na Lei de Improbidade seria, na verdade, uma “prescrição interfases”, pois não se pode falar de inatividade processual.

“(...) a prescrição ocorre independentemente do comportamento do autor da ação, ela ocorre pelo simples decurso do tempo, apesar de ocorrer no curso da ação. A atuação diligente do autor, ainda que presente, resta irrelevante na espécie, pois o que se almeja é que a ação de improbidade cumpra suas fases no período determinado expressamente pelo legislador. ”( apud CRUZ 2021, P.561)

Da forma como foi prevista, a prescrição ocorre depois da apresentação da ação de improbidade, ou seja, dentro do processo e será contada pela metade. Se, por exemplo, um agente praticou um ato de improbidade e o Ministério Público apresenta a ação no dia da apresentação, o prazo será interrompido. Na interrupção, o prazo voltaria a ser contado do zero, ou seja, com a apresentação da ação de Improbidade Administrativa pelo Ministério Público, seria necessário voltar a contar os 8 anos, mas na prescrição do § 5º, do artigo 23, o prazo volta a ser contado pela metade, ou seja, 4 anos. Sendo assim, o Poder Judiciário terá o prazo de 4 anos em cada uma das fases previstas no artigo 23, § 4º. Caso o prazo de tramitação do processo exceda os 4 anos, ocorrerá a prescrição.

Art. 23 § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - pela publicação da sentença condenatória; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (BRASIL, 2021).

Perceba que há várias circunstâncias que causam a interrupção do prazo prescricional, o que também contribui para que o réu possa se utilizar de recursos protelatórios para forçar a ocorrência da prescrição, impossibilitando a responsabilização. Segundo Viana e Junior Ballan (2022, p. 398):

"O direito de ação constitui garantia fundamental (art. 5º, XXXV, CR) e sua limitação pela prescrição deve observar os “limites dos limites”, impedindo que a garantia constitucional seja “esvaziada pela atuação erosiva dos poderes constituídos”. (apud SARLET, 2018, p. 414)

Além disso, de forma desproporcional e desrespeitando o princípio da razoabilidade, o legislador estabeleceu que o inquérito civil para a apuração do ato de improbidade seja concluído no prazo de 365 dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período. Prazo insuficiente para a conclusão de uma investigação que, na maioria dos casos, é extremamente complexa.

“Atente-se que o legislador, em regra questionável, concedeu legitimidade ativa unicamente ao Ministério Público, que tem o prazo de 8 (oito) anos para o ajuizamento da ação. Todavia, disse que, para investigar os fatos, o mesmo Ministério Público tem o prazo de 2 anos. Em outras palavras, se interpretado literalmente, a ponto de se entender que o esgotamento dos dois lapsos de 365 dias resulta na impossibilidade de continuidade de qualquer investigação, estar-se-á, na pratica, limitando a prescrição a dois anos. ” (CERQUEIRA, Marcelo Malheiros; PAULINO, Galtiênio da Cruz; SCHOUCAIR, João Paulo Santos; BALLAN JUNIOR, Octahydes. Comentários à lei de improbidade administrativa: interpretação constitucional em consonância com a eficácia jurídica e social. São Paulo: Editora Juspodvim, 2022. p. 404)

A investigação de uma conduta tipificada na Lei de Improbidade envolve, muitas vezes, desvios de recursos públicos em valores vultosos sendo inviável que seja finalizada no prazo prescrito na Lei. Do mesmo modo, com relação à tramitação processual deve-se levar em consideração, também, o tempo médio de duração dos processos no Judiciário brasileiro, pois pode levar muitos anos em decorrência de tal complexidade. Segundo o Conselho Nacional de Justiça, o tempo médio entre a data de ajuizamento da ação de improbidade e o julgamento é de 1548,63 dias (4,24 anos) com um desvio padrão de 8,93 dias, em alguns tribunais o prazo pode chegar a mais de 7 anos, prazo maior do que o estabelecido pela Lei 14.230/21.

Em decorrência disso, as modificações em torno do prazo prescricional e do limite para a tramitação do inquérito e do processo judicial oportunizam a impunidade dos atos ímprobos cometidos pelos agentes públicos.

8 CONCLUSÃO

Desse modo, várias alterações inseridas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230 de 2021 contribuem para o retrocesso à prevenção e à erradicação da corrupção no País. Além disso, tais modificações violam princípios norteadores do ordenamento jurídico brasileiro, tais como: a vedação ao retrocesso, a vedação da proteção deficiente, a dignidade da pessoa humana, o princípio republicano, o princípio da isonomia e o direito constitucional à probidade administrativa.

Os prejuízos decorrentes da corrupção em um país são imensos, pois ela compromete a estabilidade e a segurança das sociedades, enfraquece as instituições e os valores do Estado Democrático, da ética e da justiça além de comprometer o desenvolvimento do país.

Nessa perspectiva, ao dificultar a responsabilização de condutas graves que causam danos ao erário, sejam condutas dolosas ou culposas, o Estado descumpre os mandamentos constitucionais e desconsidera a efetiva proteção ao patrimônio público. Isso gera insegurança jurídica e causa à população uma sensação de impunidade àqueles que se utilizam de suas funções para enriquecer ilicitamente às custas do dinheiro público.

Nos últimos anos, o Brasil presenciou vários escândalos envolvendo agentes políticos corruptos que ou tiverem penas irrisórias ou não foram responsabilizados da forma como deveriam. Em um cenário no qual a corrupção aparenta vencer o trabalho honesto da maioria da população, modificações como as introduzidas pela Lei 14.230 de 2021 se revelam uma afronta ao Estado Democrático de Direito e um desrespeito à sociedade brasileira.

¹ Professora de Direito Administrativo, Noções de Direito e Legislação. Pós-graduanda em Técnica Redacional e Revisão de Textos pela Faculdade Arnaldo, Belo Horizonte/MG. Especialista em Docência Jurídica pela Universidade São Judas de São Paulo/SP. Especialista em Direito da Família e Sucessões pela Faculdade CERS, Complexo de Ensino Renato Saraiva - Recife/PE. Especialista em Direito Público pela Faculdade de Educação de Bom Despacho/MG, FACEB.

REFERÊNCIAS

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2) BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Disponível em < https://bibliotecadigital.cnj.jus.br/jspui/bitstream/123456789/320/1/Justi%c3%a7a%20Pesquisa%20-%20L...; Acesso em 15 de dez. de 2022.

3) CÂMARA DOS DEPUTADOS. 2022. Página inicial disponível em < https://www.câmara.leg.br/ > Acesso em 19 de dez. de 2022.

4) CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo – 34ª Ed. Atlas. 2020.

5) CARVALHO, Matheus. Manual De Direito Administrativo. 9ª Ed. Salvador, Juspodivm, 2021.

6) CASTRO JÚNIOR, Renério de. Manual De Direito Administrativo. 1ª Ed. Salvador, Juspodivm. 2021.

7) CERQUEIRA, Marcelo Malheiros; PAULINO, Galtiênio da Cruz; SCHOUCAIR, João Paulo Santos; BALLAN JUNIOR, Octahydes. Comentários à lei de improbidade administrativa: interpretação constitucional em consonância com a eficácia jurídica e social. São Paulo: Editora Juspodvim, 2022.

8) CUNHA, Rogério Sanches, Manual de Direito Penal – Parte Geral, 4ª ed. Salvador, Juspodivm, 2016.

9) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo - 33ª Ed. Forense. 2020.

10) ÍNDICE DE PERCEPÇÃO DA CORRUPÇÃO 2021. Disponível em < https://comunidade.transparenciainternacional.org.br/indice-de-percepcao-da-corrupcao-2021>; Acesso em 06 de dez. de 2022.

11) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 44ª Ed. São Paulo. JusPodivm. 2020.

12) MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso De Direito Administrativo - 34ª Ed. Malheiros. 2019.

13) PLANALTO. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 2022. Página inicial disponível em < http://www4.planalto.gov.br/legislacao/>; Acesso em 19 de dez. de 2022.

14) PLANALTO. Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992. Página inicial disponível em < http://www4.planalto.gov.br/legislacao/>; Acesso em 19 de dez. de 2022.

15) SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Página inicial disponível em < https://portal.stf.jus.br/>; Acesso em 19 de dez. de 2022.

16) SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Página inicial disponível em < https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Inicio>; Acesso em 19 de dez. de 2022.