23 de Maio de 2024
- 2º Grau
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Detalhes
Processo
Órgão Julgador
Partes
Julgamento
Relator
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Inteiro Teor
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC XXXXX/2016-6
GRUPO II – CLASSE II – Primeira Câmara.
TC XXXXX/2016-6.
Natureza: Prestação de Contas - Exercício: 2015
Órgão: Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas.
Responsáveis: Ademir Sobrinho (317.029.297-87); Gerson Menandro Garcia de Freitas (415.837.797-87); José Carlos de Nardi (007.419.730-49).
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS ORDINÁRIA DO ESTADO-MAIOR CONJUNTO DAS FORÇAS ARMADAS RELATIVA AO EXERCÍCIO DE 2015. FALHAS NO PLANEJAMENTO, NA ANÁLISE DE RISCO E NA DEFINIÇÃO DE INDICADORES. CONTAS REGULARES COM RESSALVA DO DIRIGENTE MÁXIMO DA UNIDADE E REGULARES DOS DEMAIS. RECOMENDAÇÕES.
RELATÓRIO
O auditor da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública instruiu o feito nestes termos (peça 24):
“1. Cuidam os autos de processo de contas anuais do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), relativo ao exercício de 2015.
2. O processo de contas foi organizado de forma individual, conforme classificação constante do art. 5º da Instrução Normativa TCU 63/2010 e do anexo I a Decisão Normativa TCU 147/2015, alterado pela Decisão Normativa TCU 151/2016.
3. A unidade jurisdicionada foi criada por meio da Lei Complementar 136/2010 e tem suas competências institucionais elencadas no art. 11 da Lei Complementar 97/1999. Seu âmbito de atuação é nacional. Suas principais finalidades consistem em elaborar o planejamento do emprego conjunto das Forças Armadas e assessorar o Ministro de Estado da Defesa na condução dos exercícios conjuntos e quanto à atuação de forças brasileiras em operações de paz, além de outras atribuições que lhe forem estabelecidas pelo Ministro de Estado da Defesa. Embora tenha feito menção a macroprocessos finalísticos, a unidade jurisdicionada listou alguns projetos a seu encargo, não tendo, de fato, apresentado o rol de seus macroprocessos nem seus respectivos produtos (peça 1, p. 16-18).
4. A impropriedade aqui mencionada, entretanto, foi também identificada na apreciação das contas do exercício de 2013 (TC XXXXX/2014-0), cujo acórdão foi proferido em data posterior ao encaminhamento das presentes contas a este Tribunal.
HISTÓRICO
5. Em instrução anterior (peça 11), foi identificada a necessidade de promover diligência junto ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e à Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa com vistas a suprir lacunas de informações relativas às medidas adotadas pelo EMCFA, para atender recomendações dirigidas à unidade por meio do item 1.8.3 do Acórdão 8465/2015-TCU-2ª Câmara e relativas à manifestação da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa acerca do cumprimento, também por parte do EMCFA, das disposições da Instrução Normativa MP/SLTI 5/2014, conforme parágrafos 43 e 61 da referida instrução.
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6. Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 0545/2017-TCU/SecexDefesa (peça 15), datado de 28/6/2017, o EMCFA apresentou, tempestivamente, as informações constantes da peça 19, que serão consideradas na análise dos itens pertinentes desta instrução, em conjunto com as demais informações constantes dos autos.
7. Do mesmo modo, em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 0546/2017-TCU/SecexDefesa (peça 14), datado de 26/6/2017, a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa apresentou, ainda que intempestivamente, as informações constantes da peça 20, que também serão consideradas na análise dos itens pertinentes desta instrução, em conjunto com as demais informações constantes dos autos.
EXAME TÉCNICO
8. No exame das presentes contas, será dada ênfase na análise das ações orçamentárias a cargo do EMCFA e de aspectos tratados na reunião entre a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa) e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa (peça 9).
9. O órgão setorial de controle interno, em seu relatório de auditoria de gestão (peça 4), apontou, nos itens 2.1 e 2.2 desta última peça, algumas deficiências de conteúdo do relatório de gestão do EMCFA (peça 1), o que aponta para insuficiente atendimento ao exigido das unidades jurisdicionadas por meio da Portaria TCU 321/2015, não havendo, entretanto, quaisquer recomendações por parte do órgão setorial de controle interno.
I. Avaliação da conformidade das peças que compõem o processo
10. O órgão setorial de controle interno do Poder Executivo, em seu parecer (peça 6), registrou que foram identificadas impropriedades que não impactaram a regularidade da gestão da unidade, mas que revelaram fragilidades na elaboração do planejamento anual, inconsistências dos indicadores utilizados para medição do desempenho, e oportunidades de melhorias a serem implementadas no ambiente de controle e nas avaliações de riscos da unidade.
11. A unidade setorial de controle interno no Ministério da Defesa (Ciset-MD), ao examinar a gestão dos responsáveis, apontou, no relatório de auditoria de gestão à peça 4, a ocorrência de algumas deficiências de conteúdo do relatório de gestão, não fazendo, porém, recomendações, como já anteriormente assinalado.
12. No certificado de auditoria (peça 5), o representante da Ciset-MD propôs o julgamento pela regularidade das contas dos Srs. José Carlos de Nardi, Ademir Sobrinho e Gerson Menandro Garcia de Freitas.
13. O dirigente do órgão de controle interno acolheu a manifestação expressa no certificado de auditoria (peça 6).
14. O Ministro de Estado da Defesa atestou haver tomado conhecimento das conclusões constantes do relatório de auditoria de gestão, do certificado de auditoria, bem como do parecer conclusivo do dirigente do órgão de controle interno (peça 8).
II. Rol de responsáveis
15. Constam do rol de responsáveis encaminhado todos os responsáveis que desempenharam, durante o período a que se referem as contas, as naturezas de responsabilidade definidas no art. 10 da IN TCU 63/2010 e no art. 6º da DN TCU 147/2015.
16. Foram disponibilizadas, para cada responsável, as informações previstas no art. 11 da dita IN (peças 2 e 10).
III. Processos conexos e contas de exercícios anteriores
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17. Os processos de contas de exercícios anteriores e os processos conexos aos autos em exame estão relacionados no quadro que se segue:
NÚMERO DO TC | TIPO | SITUAÇÃO |
XXXXX/2013-5 | PC | Encerrado |
XXXXX/2014-8 | PC | Encerrado |
XXXXX/2015-8 | PC | Encerrado |
18. No que tange aos processos de contas de exercícios anteriores já julgados, o Tribunal deliberou no sentido de:
Acórdão 8465/2015-TCU- 2ª Câmara, de 29/9/2015, de relatoria da Ministra Ana Arraes:
[...]
1.8. Recomendar:
[...]
1.8.3. ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e à Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto (Sepesd) que aprimorem seu planejamento estratégico para que conte nha, bem delineados, objetivos, estratégias, metas, indicadores e ações que lhe permitam alcançar sua visão de futuro (princípios da eficiência e da publicidade, Constituição Federal, art. 37, caput, e do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º).
[...]
Acórdão 11201/2016-TCU- 2ª Câmara, de 18/10/2016, de relatoria da Ministra Ana Arraes: [...]
1.8. recomendar, com fundamento no inciso III, do artigo 250, do Regimento Interno: (i) à Secretaria-Geral do Ministério da Defesa; Secretaria de Produtos de Defesa; Secretaria de Organização Institucional; Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto; e ao Estado -Maior Conjunto das Forças Armadas que aprimorem seus planejamentos estratégicos para que os planos decorrentes contenham, bem delineados, os objetivos, estratégias, metas, indicadores e ações que lhes permitam alcançar suas visões de futuro, além de se basearem em mapeamento de riscos, em atendimento aos princípios da eficiência e da publicidade ( Constituição Federal, art. 37, caput), do interesse público (Lei 9.784/1999, art. 2º) e ao que prescreve o inciso IV do artigo 14 da Instrução Normativa Conjunta CGU/MP Nº 1, de 10 de maio de 2016; (ii) à Secretaria de Produtos de Defesa; Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto e Departamento do Projeto Calha Norte que aprimorem seus sistemas de controles internos, de forma a assegurar o alcance de objetivos organizacionais, incluindo os relacionados à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade da organização, em prestígio aos princípios da eficiência ( Constituição Federal, art. 37, caput), do interesse público (Lei 9.784/1999, art. 2º) e em atenção ao que prescrevem os artigos 3º ao 12 do Capítulo II da Instrução Normativa Conjunta CGU/MP Nº 1, de 10 de maio de 2016;
[...]
Acórdão 3107/2016-TCU-Plenário, de 30/11/2016, de relatoria da Ministra Ana Arraes:
[...]
1.9. recomendar:
1.9.1. à Secretaria-Geral do Ministério da Defesa; ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas; à Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desportos; à Secretaria de Produtos de Defesa; à Secretaria de Coordenação e Organização Institucional e ao Departamento do Programa Calha Norte que: (i) elaborem tempestivamente seu planejamento estratégico contendo, minimamente, o estabelecimento de objetivos e metas institucionais, a programação das atividades, os meios de realização das atividades (recursos), a avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição, a definição dos meios de controle e de avaliação, assim como a formulação de indicadores de desempenho da gestão, de modo que seus planos estratégico e operacional orientem a atuação da unidade ao longo do exercício financeiro, atendendo aos
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princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º; (ii) instituam e aperfeiçoem seus indicadores de desempenho de gestão para que sejam claramente definidos, associados aos objetivos estratégicos da organização e aptos a monitorar processos-chave da unidade, para que possam servir como ferramenta de apoio à tomada de decisão e úteis para a avaliação do desempenho da entidade, com base no acórdão 4239/2014 – TCU – 2ª Câmara e nos termos do art. 194 do Regimento Interno do TCU c/c art. 1º, inciso X, da IN – TCU 63/2010; (iii) aprimorem seus controles internos para suprimir lhes deficiências, de forma a assegurar o alcance de objetivos organizacionais, incluindo os relacionados à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade da organização, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º;
[...]
1.10. Cientificar:
[...] 1.10.2. a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa; o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas; a Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desportos; a Secretaria de Produtos de Defesa; a Secretaria de Coordenação e Organização Institucional e o Departamento do Programa Calha Norte a necessidade de observar o disposto no art. 1º, inciso II da IN – TCU 63/2010, para a elaboração do relatório de gestão nas próximas contas, de modo que seja organizado para permitir a visão sistêmica do desempenho e da conformidade da gestão dos responsáveis pelas unidades jurisdicionadas durante um exercício financeiro;
[...]
16. Os acórdãos 11201/2016-TCU- 2ª Câmara e 3107/2016-TCU-Plenário foram proferidos em data posterior àquela em que os documentos relativos ao processo de contas ora apreciado deveriam ser encaminhados a este Tribunal e, por esta razão, não possuem efeito sobre este processo.
17. Não há processos conexos.
IV. Avaliação do planejamento de ação e dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão
18. Segundo a Ciset-MD, o EMCFA apresentou um plano de ação contendo, além de seus objetivos e metas, a indicação dos programas de governo, das ações e dos respectivos planos orçamentários que orientaram as atividades desenvolvidas pela unidade no curso de 2015, bem como os indicadores de desempenho utilizados no exercício (peça 4, p. 3).
19. Em sua análise, a Ciset-MD constatou que o plano operacional apresentado dizia respeito somente ao exercício financeiro de 2015, não fazendo referência, portanto, ao planejamento de médio e longo prazo da unidade, o que não permitiu avaliar o atual estágio de implementação do planejamento estratégico nem as perspectivas para os próximos exercícios (peça 4, p. 2-3).
20. Questionado quanto ao planejamento de médio e longo prazo, o EMCFA alegou que seu planejamento de longo prazo se fundamentou no Plano Plurianual XXXXX-2015 e que o planejamento de médio prazo se materializou por meio de ajustes das propostas orçamentárias anuais, o que evidencia o grau de vinculação entre o planejamento da unidade e o plano plurianual então vigente (peça 4, p. 3).
21. Diante das justificativas apresentadas pelo EMCFA, a Ciset-MD concluiu que, de fato, os documentos orçamentários contêm os objetivos e as metas adotadas pela unidade, mas que o plano de ação da unidade, além de não contemplar as estratégias adotadas para a consecução do plano, não dispunha de informações acerca dos riscos envolvidos no cumprimento das atividades sob a responsabilidade do EMCFA (peça 4, p. 3).
22. Sendo assim, os objetivos das ações orçamentárias a cargo do EMCFA foram os seguintes, conforme o Volume II da Lei Orçamentária Anual de 2015 (peça 22; p. 99, 102, 104 e 105):
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(i) 0902 - Promover e participar da discussão sobre os principais temas pertinentes à paz e à segurança internacionais, com prioridade ao desarmamento e à não proliferação, nos diferentes foros de negociação bilateral, regional e multilateral;
(ii) 0534 - Ampliar a capacidade das Forças Armadas operarem de forma conjunta e combinada, em ambientes diversos, no país ou no exterior, por meio do aperfeiçoamento das doutrinas, do adestramento conjunto e do desenvolvimento de instrumentos e tecnologias adequados de comunicações, comando e controle;
(iii) 0547 - Elevar o nível de integração das Forças Armadas nos campos da logística e da mobilização por intermédio do desenvolvimento de sistemas, realização de exercícios e aperfeiçoamento de doutrinas, visando à interoperabilidade de meios e ao aprimoramento da Mobilização Nacional;
(iv) 0554 - Promover a multilateralidade na área de defesa, por meio dos instrumentos da diplomacia militar, para a intensificação do intercâmbio de doutrinas e tecnologias militares e estabelecimento de parcerias com Forças Armadas estrangeiras de países do espectro de interesse do Brasil;
(v) 0461 - Promover a circulação segura e eficiente do tráfego aéreo civil e militar no espaço aéreo sob a jurisdição do Brasil, por meio da adequação dos Sistemas de Defesa Aérea (Sisdabra) e Controle do Espaço Aéreo (Sisceab), visando a ampliar a capacidade de defesa aérea, do controle do espaço aéreo, de segurança de voo e o cumprimento de seus compromissos internacionais; e
(vi) 0502 - Contribuir para a inclusão social de segmentos carentes ou isolados da população brasileira e apoiar o desenvolvimento da infraestrutura nacional.
23. Quanto aos resultados alcançados, conforme afirmado pela UJ, os objetivos foram aqueles associados aos programas governamentais 2057 – Política Externa e 2058 – Política Nacional de Defesa, aos quais se vinculavam as ações orçamentárias a cargo do EMCFA. As metas para cada uma das ações estavam listadas no Anexo IV a LOA 2015, Lei 13.115/2015, (peça 21, p. 491-496).
24. No âmbito do programa 2057 – Política Externa, ação 20X1 – Participação Brasileira em Missões de Paz, voltada ao alcance do objetivo 0902, listado acima, foi prevista a realização de três missões, o que foi alcançado (peça 4, p. 14).
25. Segundo o EMCFA, foram enviadas tropas brasileiras em duas grandes missões de paz da Organização das Nações Unidas (ONU): Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti (Minustah) e Força Interina das Nações Unidas no Líbano (Unifil). Além dessas missões, as Forças Armadas têm cooperado em outras nove missões de paz da ONU, bem como em missões de desminagem da Organização dos Estados Americanos (OEA). As dificuldades reportadas dizem respeito a questões de logística, sobretudo em razão das distâncias entre os locais de operação e o território nacional (peça 1, p. 39-41).
26. As demais ações a cargo do EMCFA integravam o programa 2058 – Política de Defesa Nacional e os resultados dessas ações são tratados a seguir.
27. Para o alcance do objetivo 0534, foram desenvolvidas as ações 14SY – Apoio à Realização de Grandes Eventos, 147F – Implantação de Defesa Cibernética para a Defesa Nacional, 20X5 – Comando e Controle da Defesa Nacional, 20X7 – Emprego Conjunto ou Combinado das Forças Armadas, e 00P7 – Transferência para o Desenvolvimento do Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações (SGDC), sendo esta última uma operação especial cujos recursos seriam utilizados para fazer à face utilização de serviços de comunicação, por cessão de direitos por uso futuro, e da infraestrutura satelital na banda X do Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações da empresa Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras).
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28. A meta estabelecida para a ação 14SY foi o apoio a um grande evento que, no caso, foram ações em proveito da segurança dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio 2016. O papel desempenhado pelo EMCFA foi o gerenciamento dos recursos orçamentários distribuídos para cada uma das Forças Armadas, às quais coube sua execução, sob supervisão dos respectivos órgãos de controle interno. As dificuldades enfrentadas na execução da ação orçamentária foram relacionadas aos contingenciamentos ocorridos em 2015, o que acarretou a postergação de algumas aquisições para o exercício financeiro seguinte, no qual teve lugar o evento (peça 1, p. 47-49). No site do Comitê Olímpico Internacional (https://www.olympic.org/rio-2016), é possível encontrar comentários positivos sobre as Olimpíadas Rio 2016, o que evidencia o bom resultado obtido com a ação orçamentária 14SY.
29. Para a ação 147F, em 2015, foi estabelecido como meta a implantação de 1% do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais. Segundo a unidade jurisdicionada, os recursos orçamentários alocados para o exercício foram insuficientes e somente 10% da meta poderiam ser atingidos. Ainda segundo a UJ, os cortes e contingenciamentos impactaram fortemente e de forma negativa a execução da ação, o que foi agravado pela necessidade de desenvolvimento de produtos, o que é obviamente uma ação mais lenta. Uma série de eventos negativos foi apontada como resultado das limitações orçamentárias: (i) atrasos na implantação dos projetos, retardando as entregas e a obtenção dos benefícios esperados pela sociedade; (ii) descumprimento de prazos anteriormente estipulados, podendo acarretar, em seguida, aumento na necessidade de recursos; (iii) desligamento de recursos humanos, com talentos e capacidades próprias ao setor cibernético, por falta de credibilidade no setor cibernético; (iv) aumento de custos decorrentes da interrupção e da retomada das atividades dos projetos; (v) comprometimento da qualidade e dos prazos de entrega das ações a realizar, dos contratos firmados e dos produtos adquiridos; (vi) interrupções nos processos de nacionalização dos componentes do setor cibernético, que se traduz na busca pela independência tecnológica na área cibernética; (vii) aumento da vulnerabilidade do setor cibernético, agravando o panorama existente; e (viii) não atendimento aos marcos legais estabelecidos (peça 1, p. 59-61).
30. A ação 20X5 – Comando e Controle de Defesa Nacional tinha como meta a manutenção de um sistema, mais precisamente a manutenção do Sistema de Comunicações Militares por Satélite (Siscomis). Os recursos orçamentários, poucos segundo a unidade jurisdicionada, dificultaram, mas não impossibilitaram o atingimento da meta, embora tenham servido para cobrir gastos com aluguéis de enlaces de comunicações terrestres e via satélite, com manutenção de centrais telefônicas, com aquisição de sobressalentes para o Siscomis, e com capacitação de recursos humanos. O sistema, apesar das dificuldades, foi mantido em operação, de modo que a meta poder ser considerada atingida (peça 1, p. 42-43 e peça 4, p.15).
31. A realização de 21 operações militares foi a meta estabelecida para a ação 20X7. No curso de 2015, foram realizadas duas grandes operações conjuntas e mais duas operações em faixas de fronteira: Operação Atlântico IV, Operação Anhanduí, Operação Ágata 9 e Operação Ágata 10, respectivamente. Foram realizadas, também, outras operações subsidiárias, a exemplo do Exercício de Defesa Civil em Santa Catarina e do Exercício de Apoio à Emergência Nuclear em Angra dos Reis – RJ e exercícios multinacionais como a Operação Felino, entre países de língua portuguesa, e o Exercício Panamax, que contou com a participação de 19 países dos diversos continentes. Em razão da limitação orçamentária, conforme salientado pela UJ, foi necessário o replanejamento da meta estabelecida para a ação (peça 1, p. 45-46), mas não sua alteração quantitativa, de forma que foram realizadas as 21 operações previstas para o exercício, atingindo-se a meta (peça 4, p. 15).
32. Para que se pudesse alcançar o objetivo 0547, foi idealizada a ação 20X3 – Mobilização e Logística para a Defesa Nacional, cuja meta era a implementação de uma ação de mobilização e logística. Com os recursos destinados à ação, o EMCFA promoveu as seguintes atividades: (i) implantação do Centro de Coordenação de Logística e Mobilização (CCLM); (ii) upgrade do Sistema de Informações Gerenciais de Logística e Mobilização de Defesa (SIGLMD), com a
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implantação de um novo módulo capaz de coletar informações sobre as empresas de interesses para a defesa nacional; e (iii) formação e qualificação de recursos humanos, com ênfase na logística e na mobilização nacional (peça 1, p. 50-54).
33. A quantidade de 1.679.628 de pessoas alistadas foi a meta estipulada para a ação 2872 – Mobilização para o Serviço Militar Obrigatório. Os recursos foram empregados em visitas de orientações técnicas aos órgãos de Serviço Militar no território nacional cuja operacionalização se dá por meio de repasse ao Departamento de Administração Interna (DEADI-52101), no Ministério da Defesa e descentralizados para os Comandos das Forças por intermédio dos seguintes órgãos: na Marinha, para a Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha (DGOM-52131); no Exército, para o Estado-Maior do Exército (EME-160087); e na Aeronáutica, para a Secretaria de Economia e Finanças da Aeronáutica (SEFA-52111), que planejam e executam a despesa em prol das atividades do Serviço Militar (peça 1, p. 34-35). Apesar da ausência de informações sobre o atingimento da meta no relatório de gestão do EMCFA, notícia no sítio da Empresa Brasil de Comunicações dá conta de que próximo de dois milhões de jovens deveriam se alistar em 2015 (peça 23).
34. O objetivo 0554 seria alcançado com algumas ações, entre as quais a ação 2D55 – Intercâmbio e Cooperação Internacional na Área de Defesa. A meta prevista foi a realização de oito eventos e, no exercício de 2015, foram realizadas 11 reuniões com países da América, da Europa, da África e da Ásia. Adicionalmente, foram realizadas ações de cooperação com a Guarda Costeira de Cabo Verde, enviados representantes ao Painel Independente de Alto Nível sobre Operações de Paz da ONU, do qual participaram países da América Latina e do Caribe. Cabe ressaltar que, conforme registrado pela UJ, o objetivo 0554 foi alcançado a contento, considerado todo o período de vigência do plano plurianual, a despeito da variação significativa da taxa de câmbio do dólar, observada em 2015, o que levou a Chefia de Assuntos Estratégicos a adotar, ao longo do ano, rigorosas medidas de controle e os arranjos de gestão mencionados anteriormente, proporcionando as correções de rumo necessárias à execução do seu Plano de Trabalho (peça 1, p. 55-56).
35. A ação 151D – Obtenção de Sistema de Defesa Antiaérea se destinava a cooperar com o alcance do objetivo 0461 e a meta para o exercício de 2015 era a implantação de 2% do sistema pretendido. A rigor, o sistema pretendido ainda não foi implantado, devendo sê-lo por meio da aquisição de materiais de defesa antiaérea de baixa e média altitudes, com transferência irrestrita de tecnologia; no desenvolvimento e integração de plataformas, sensores e sistemas de comando e controle para o Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (Sisdabra). Conforme informação obtida no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop), a taxa de implantação do Sistema de Defesa Antiaérea é de 1% (peça 1, p. 57-58 e peça 4, p. 15).
36. Por fim, a ação 6557 – Formação Cívico-Profissional de Jovens em Serviço Militar (Soldado Cidadão) foi idealizada para permitir o alcance do objetivo 0502, tendo como meta 8.741 militares habilitados. A maior parte dos recursos foi descentralizada para as Forças Singulares qualificarem um total de 11.213 militares em cursos ministrados com a parceria de entidades públicas e privadas, embora a meta para 2015 tenha sido reprogramada para 7.560 militares qualificados, o que foi superado graças ao empenho dos coordenadores nacionais, estaduais, regionais e locais, juntamente com os comandantes de Organizações Militares Hospedeiras do Projeto (peça 1, p. 35).
37. O que se pode observar acerca das ações orçamentárias desenvolvidas pelo EMCFA é que, das 10 ações a seu encargo, 8 delas tiveram suas metas atingidas ou superadas (20X1, 14SY, 20X5, 20X7, 20X3, 2872, 2D55 e 6557), enquanto que as metas de duas ações (147F e 151D) não foram atingidas. Quanto às ações cujas metas foram atingidas, pode-se afirmar que cooperaram, na proporção que lhes cabe, para o atingimento dos objetivos a que se relacionam. Ressalte-se, porém, que tais ações representam apenas um subconjunto das ações orçamentárias destinadas a alcançar os objetivos listados e, por esta razão, a medida precisa do alcance dos objetivos estabelecidos pelo PPA
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2012-2015 depende do conjunto de ações vinculadas a cada objetivo, as quais estão a cargo de diversos órgãos da Administração Federal.
V. Avaliação dos indicadores
38. O Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas apresentou um total de 13 indicadores de desempenho, sendo quase todos caracterizados por uma razão entre o número de atividades executadas e o número de atividades previstas (peça 1, p. 64-82).
39. Lembrando que indicadores de desempenho podem ser classificados como indicadores de resultado ou indicadores de tendência, sendo que os primeiros se relacionam com o alcance dos objetivos estratégicos e os últimos com os meios e esforços da organização voltados para o atingimento de objetivos internos, de gestão ou de inovação, é possível constatar que todos os indicadores de desempenho utilizados pelo EMCFA são indicadores de tendência, visto que nenhum deles se remete aos objetivos estratégicos da unidade, que, como apontados no parágrafo 18 desta instrução, são os constantes do PPA XXXXX-2015.
40. Adicionalmente, registre-se que não restou evidenciado o modo como tais indicadores se prestaram a embasar decisões gerenciais.
41. A Ciset-MD, por sua vez, registrou que os indicadores de desempenho utilizados pelo EMCFA têm fórmulas simples, são de cálculo fácil, de baixo custo de obtenção, atendem ao requisito da clareza e contam com fonte de dados confiáveis. Atendidos estes requisitos, contudo, os indicadores somente preenchem o requisito de representatividade ao serem capazes de representar, com a maior proximidade possível, a realidade que se deseja medir e modificar. Um indicador deve ser significante ao que está sendo medido e manter essa significância ao longo do tempo. Tal constatação já havia sido feita em auditoria anterior realizada no âmbito do Ministério da Defesa, ocasião em que foi ressaltado que os indicadores utilizados representavam, simplesmente, as atividades desenvolvidas em termos quantitativos, ou seja, não faziam menção a custos ou prazos envolvidos na realização das atividades, nem mediam o desempenho qualitativo das ações executadas (peça 4, p. 17-22).
42. Registre-se que este Tribunal, desde o julgamento das contas de 2012, vem dirigindo recomendações ao EMCFA para que envide esforços para aperfeiçoar seus indicadores de desempenho. Tal recomendação pode ser encontrada nos acórdãos 8465/2015-TCU- 2ª.Câmara, 3107/2016-TCU-Plenário e 11201/2016-TCU-Plenário, todos de relatoria da Ministra Ana Arraes. Embora os dois últimos julgados tenham sido prolatados em data posterior ao prazo previsto para encaminhamento das presentes contas, o que se observa é que, mesmo após a impropriedade ter sido apontada por esta Corte de Contas por meio do acórdão de 2015, a mesma ainda subsiste.
43. Diante de tais constatações, mostra-se razoável novar recomendação ao EMCFA para que promova o aperfeiçoamento de seus indicadores de desempenho, de modo a que passem a evidenciar em que grau estão sendo atingidos seus objetivos estratégicos e envolvam, para isto, variáveis que indiquem o esforço empreendido pela unidade na perseguição de tais objetivos, ensejando a comparação de tais indicadores ao longo dos anos.
VI. Avaliação da estrutura de governança e de controle internos
44. O Referencial Básico de Governança elaborado pelo TCU afirma que a estrutura de governança deve ser analisada em níveis como mecanismos de governança (liderança, estratégia e controle), componentes dos mecanismos de governança, práticas de governança e itens de controle.
45. Quanto ao nível mecanismos de governança, mais precisamente quanto à componente liderança, pode-se afirmar que, no âmbito do EMCFA, os requisitos necessários aos ocupantes dos cargos de primeiro escalão estão estabelecidos pela Lei Complementar 97/1999 c/c a Lei 6.880/1980, os decretos 88.545/1983, 4.346/2002 e 76.322/1975, que são os regulamentos disciplinares da
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Marinha, do Exército e da Aeronáutica, respectivamente, e os planos de carreiras de oficiais de cada uma das forças, documentos normativos e de planejamento aprovados pelos comandantes, com fundamento no art. 59 do Estatuto dos Militares.
46. Em relação à componente princípios de comportamentos, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980), bem como o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171/1994) e o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal (Decreto 6.029/2007) definem os padrões de comportamento e estabelecem o sistema de gestão da ética para todos os servidores militares e civis do EMCFA, inclusive os da alta administração, contendo mecanismos para garantir que a alta administração atue de acordo com padrões de comportamento baseados nos valores e princípios constitucionais, legais e organizacionais.
47. No que se refere à componente sistema de governança, ainda no nível dos mecanismos de governança, os papéis e responsabilidades da alta administração e das instâncias internas de apoio à governança, contemplando atividades relacionadas à tomada de decisão, à elaboração, implementação e revisão de diretrizes, monitoramento e controle estão bem definidos nos normativos pátrios que tratam da estruturação do Ministério da Defesa (MD), sobretudo na Portaria Normativa MD 564/2014, por meio da qual foram aprovados os regimentos internos dos órgãos integrantes da estrutura organizacional do Ministério da Defesa.
48. Quanto à componente controle dos mecanismos de governança, conforme assinalado pela Ciset-MD, foi constatada a falta de identificação dos processos críticos para a consecução dos seus objetivos e metas institucionais do EMCFA e a ausência de formalização na definição de níveis de riscos operacionais que podem ser assumidos pelos diversos níveis da gestão (peça 4, p. 27).
49. O EMCFA não possui, em sua estrutura, uma unidade de auditoria. Entretanto, como órgão integrante da estrutura do Ministério da Defesa, é alcançado pelo órgão setorial do controle interno daquele ministério, a Ciset-MD.
50. Em relação aos controles internos do EMCFA, a Ciset-MD concluiu que estes são suficientes para permitir o acompanhamento das ações das respectivas áreas, embora apresentem, pontualmente, oportunidades de melhoria. Além disso, foi observada a inexistência de um código de ética próprio, a inexistência de instrumentos formais de divulgação relacionados aos códigos e à política de gestão de ética e a ausência de previsão normativa ou mecanismos formais que garantam ou incentivem a participação dos funcionários e servidores dos diversos níveis da estrutura da UJ na elaboração dos procedimentos e das instruções operacionais (peça 4, p. 27), o que, entretanto, pode ser considerado suprido pelos normativos mencionados no parágrafo 46.
VII. Avaliação da execução orçamentária e financeira
51. A relação entre a execução física e a execução financeira das ações a cargo do EMCFA pode apresentar um razoável descompasso se considerada a liquidação das despesas. Supondo que as despesas liquidadas representem as parcelas concluídas das ações orçamentárias, a média de execução financeira gira em torno de 37% enquanto que, em média, a execução física é de 90%, o que levou a Ciset-MD a presumir que as ações orçamentárias poderiam ter os custos superestimados (peça 4, p. 12-17). Não se pode, entretanto, sustentar tal afirmação, visto que os valores empenhados possuem uma média de 87% dos créditos disponíveis por ação e não se revelam díspares se considerada a execução física média de 90%. O aparente problema, a rigor, é resultado dos diversos contingenciamentos ocorridos ao longo dos anos de vigência do PPA XXXXX-2015 e do “descasamento” entre a execução orçamentária e a execução financeira, o que se evidencia por meio das altas taxas de inscrição de restos a pagar.
52. No que diz respeito aos restos a pagar, comparando-se as ações que foram executadas tanto em 2014 quanto em 2015, é possível perceber, diante dos dados constantes do Tesouro Gerencial, que o aumento do montante pago – cerca de R$ 2,69 bilhões em 2015 em contraposição a
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R$ 1,08 bilhões em 2014 – não foi suficiente para impedir o crescimento do total de restos a pagar acumulados ao final do exercício, que passou de aproximados R$ 1,99 bilhões para cerca de R$ 2,97 bilhões. Cabe registrar que, em média, 65% dos restos a pagar das ações a cargo do EMCFA eram, no início de 2015, restos a pagar não processados, o que não mudou no decorrer do ano (peça 4, p. 17).
53. Já quanto as despesas por grupo de natureza da despesa (GND), a quase totalidade do montante empenhado no exercício o foi nos grupos 3 – Outras despesas correntes ou 4 – Investimentos, sendo exceção os empenhos emitidos no âmbito da ação 00P7 (operação especial), classificados como sendo do grupo 5 – Inversões financeiras por aquisição de títulos representativos de capital social já integralizado da empresa Telebras. As despesas correntes têm seus dispêndios concentrados em contratações de serviços de pessoas jurídicas e em aquisições de material de consumo, enquanto que os investimentos são caracterizados, na sua maior parte, por aquisições de equipamentos e material permanente, o que é compatível com a natureza das ações orçamentárias executadas pela UJ.
54. Não foram identificadas irregularidades na execução orçamentária do EMCFA.
VIII. Avaliação da gestão de pessoas e da terceirização de mão de obra
55. A gestão de pessoas do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas cabe à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (peça 1, p. 90).
IX. Avaliação da gestão de tecnologia da informação (TI) e da gestão do conhecimento
56. Sendo o EMCFA um órgão integrante da estrutura do Ministério da Defesa (MD), no que diz respeito às políticas e diretrizes que normatizavam e sustentavam o ambiente de tecnologia da informação no exercício de 2015, estava em vigor o Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação do Ministério da Defesa XXXXX-2015 (PDTIC XXXXX-2015), aprovado pela Portaria MD 3.296/2012, publicada no Diário Oficial da União de 17/12/2012, o qual dispunha sobre plano estratégico, definição de papéis, gestão de riscos, gestão da segurança da informação e alinhamento com o negócio institucional do MD.
57. O Comitê de Tecnologia da Informação do Ministério da Defesa (Cotin-MD) já estava formalmente designado e contava com a participação de representantes das áreas relevantes para o negócio da instituição, a saber, um representante da Secretaria de Coordenação e Organização Institucional (Seori), dois representantes do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), um representante da Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desportos (Sepesd), dois representantes da Secretaria de Produtos de Defesa (Seprod), um representante do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (Censipam) e um representante do Gabinete do Ministro de Estado da Defesa.
58. O PDTIC XXXXX-2015, primeiro plano diretor de tecnologia da informação (TI) do MD, apontava como contribuiria com os objetivos estratégicos da organização (metas); era suficientemente detalhado para possibilitar a definição dos planos táticos de TI; definia como os objetivos serão atingidos e medidos; contemplava como a TI aplicaria os programas de investimentos e como daria sustentação à entrega operacional de serviços. Registre-se que o PDTI XXXXX-2015 foi alvo de duas revisões no curso de 2015, culminando com uma nova versão para o quadriênio XXXXX.
59. Pode-se, portanto, considerar adequada a gestão de TI no âmbito do Ministério da Defesa e, consequentemente, no Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas.
X. Avaliação do cumprimento de obrigações legais e normativas
60. A fim de atender a recomendação expedida à unidade jurisdicionada por meio do Acórdão 8465/2015-TCU-2ª Câmara, foi criado um Grupo de Trabalho encarregado da apresentação de
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propostas de um planejamento estratégico para o EMCFA, de aperfeiçoamento dos indicadores de desempenho, aprimoramento dos controles internos e da implantação da análise de riscos (peça 19, p. 3).
61. No que diz respeito ao planejamento estratégico, por ser o EMCFA uma subunidade do Ministério da Defesa (MD), foi informado que a Assessoria de Planejamento do MD está coordenando a elaboração de um novo Planejamento Estratégico de Defesa (PED), no qual estão sendo identificadas as incumbências do EMCFA. O Estado Maior Conjunto das Forças Armadas está aguardando a conclusão do PED, uma vez que este novo documento é considerado fundamental para as subunidades do MD (peça 19, p. 4).
62. Quanto ao aperfeiçoamento dos indicadores de desempenho, o EMCFA informou que promoveu melhorias relacionadas à periodicidade de sua apuração, além do desenvolvimento de novos indicadores (peça 19, p. 3).
63. O aperfeiçoamento dos controles internos se deu por meio da implantação de reuniões semanais da Assessoria de Planejamento, Orçamento e Gestão, nas quais são abordadas questões de controles internos das vice chefias do EMCFA (peça 19, p. 3).
64. Em relação à análise de riscos, a unidade passou a adotar medidas previstas no Project Management Book of Knowledge (PMBOK) desde o exercício de 2015. São efetuadas análises quantitativas e qualitativas dos riscos, mensurados seus impactos e suas probabilidades de ocorrência; adotando-se as medidas de resposta julgadas adequadas, monitorando-se os riscos em reuniões de acompanhamento de projetos (peça 19, p. 3-4).
65. Acerca dos aspectos tratados na reunião entre a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa) e a Ciset-MD (peça 9), a análise dos autos permite concluir que:
a) não foram identificadas incompatibilidades entre as informações constantes nos relatórios de gestão e as contidas nos sistemas informatizados da Administração Pública Federal, utilizados para o monitoramento e controle da gestão pública;
b) a elaboração do planejamento estratégico do EMCFA aguarda a conclusão do novo Planejamento Estratégico de Defesa, em elaboração no MD, órgão superior da unidade jurisdicionada, conforme já assentado anteriormente;
c) os indicadores de desempenho utilizados pela unidade jurisdicionada ainda carecem de aperfeiçoamento, de modo a revelarem em que medida estão sendo atingidos seus objetivos estratégicos;
d) embora tenha informado a adoção de medidas de gestão de riscos previstas no PMBOK, não há nos autos elementos que evidenciam a formalização de tais medidas;
e) a verificação, por parte da Ciset-MD, do cumprimento das disposições da IN MP/SLTI 5/2014 não dizem respeito ao EMCFA, mas sim à Secretaria de Organização Institucional, órgão encarregado das aquisições de bens e serviços realizadas no âmbito do Ministério da Defesa (peça 20).
CONCLUSÃO
66. Considerando a análise realizada e a opinião do órgão Setorial de Controle Interno do Ministério da Defesa (Ciset-MD), propõe-se julgar regulares as contas dos Srs. José Carlos de Nardi (CPF XXXXX-49); Ademir Sobrinho (CPF XXXXX-87); e Gerson Menandro Garcia de Freitas (CPF XXXXX-87), dando-lhes quitação plena, nos termos dos artigos 16, inciso I, e 17 da Lei 8.443/1992, c/c o artigo 207 do Regimento Interno do TCU, uma vez que suas contas lograram demonstrar a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas gestões.
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67. A despeito da regularidade das contas dos responsáveis, mostra-se necessário recomendar a unidade que faça constar de seu relatório de gestão a identificação de seus macroprocessos finalísticos, assim como seus respectivos produtos (parágrafo 3); e prossiga no aperfeiçoamento de seus indicadores de desempenho, de modo a que passem a evidenciar em que grau estão sendo atingidos os objetivos estratégicos do órgão e envolvam, para isto, variáveis que indiquem o esforço empreendido pela unidade na perseguição de tais objetivos, ensejando a comparação de tais indicadores ao longo dos anos (parágrafo 43).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
68. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, que sejam julgadas regulares as contas dos Srs. José Carlos de Nardi (CPF XXXXX-49); Ademir Sobrinho (CPF 317.029.29787); e Gerson Menandro Garcia de Freitas (CPF XXXXX-87), dando-lhes quitação plena;
b) recomendar ao Estado Maior Conjunto das Forças Armadas, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que faça constar de seu relatório de gestão a identificação de seus macroprocessos finalísticos, assim como seus respectivos produtos; e prossiga no aperfeiçoamento de seus indicadores de desempenho, de modo a que passem a evidenciar em que grau estão sendo atingidos os objetivos estratégicos do órgão e envolvam, para isto, variáveis que indiquem o esforço empreendido pela unidade na perseguição de tais objetivos, ensejando a comparação de tais indicadores ao longo dos anos; e
c) dar ciência do acórdão ao Estado Maior Conjunto das Forças Armadas e notificá-lo de que o inteiro teor da deliberação pode ser acessado no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.”
O diretor, acompanhado pelo titular da unidade técnica, discordou desse exame, propondo que as contas dos dirigentes máximos sejam julgadas regulares com ressalva (peça 25):
“Trato da prestação de contas anuais do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA) relativa ao exercício de 2015.
2. Ao avaliar o plano de ação do EMCFA, o Controle Interno reportou a carência de informações inerentes aos planos tático e estratégico da unidade e da análise de riscos a eles correspondente (peça 4, p. 2 e 3). Apontou, ainda, falhas na definição e na utilidade de indicadores de gestão (peça 4, p. 2). Destacou a insuficiência das informações relativas ao alcance de metas no relatório de gestão (peça 4, p. 7 e 14) e inconsistências entre dados informados no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) e no relatório de gestão (peça 4, p. 10 e 15) e, em certos casos, ausência de informações tanto no SIOP quanto no relatório de gestão (peça 4, p. 11). Registrou haver realizado diversos questionamentos ao gestor em razão da incompletude e/ou incongruência de dados da prestação de contas, que não foram respondidos (peça 4, p. 7, 11, 17).
3. Na apreciação das contas do exercício de 2014 (Acórdão 3107/2016 – Plenário, relatora Ministra Ana Arraes), o Tribunal julgou as contas dos administradores do EMCFA regulares com ressalva e recomendou à unidade que: elaborasse tempestivamente seu planejamento estratégico, havendo orientado quanto ao conteúdo mínimo requerido; instituísse e aperfeiçoasse indicadores de desempenho, havendo apontado aos requisitos essenciais requeridos; e aprimorasse seus controles internos. Também cientificou a unidade da necessidade de observar normativos do Tribunal que orientam a confecção do relatório de gestão, para que reflita a visão sistêmica do desempenho e da conformidade da gestão dos responsáveis.
4. No julgamento das contas relativas a 2013 (Acórdão 11201/2016 – Segunda Câmara, relatora Ministra Ana Arraes), o Tribunal julgou regulares com ressalva as contas dos gestores em
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razão da: ausência da identificação e descrição dos macroprocessos finalísticos e de apoio da unidade, bem como da descrição sintética de seus planos estratégico, tático e operacional, todos requisitos normativos; deficiência na formulação de indicadores de desempenho, em prejuízo da transparência da gestão.
5. Na deliberação acerca das contas do exercício de 2012 (Acórdão 8465/2015 – Segunda
Câmara, relatora Ministra Ana Arraes), as contas dos gestores foram julgadas regulares, tendo sido a unidade cientificada da necessidade de aprimorar seu planejamento estratégico para que contivesse, bem delineados, seus objetivos, estratégias, metas, indicadores e ações que lhe permita alcançar sua visão de futuro.
6. Observo, portanto, que os apontamentos feitos pelo Controle Interno sobre as presentes contas, relativos a: carência de informações relativas aos planos tático e estratégico da unidade e a análise de riscos a eles correspondentes; falhas na definição e na utilidade de indicadores de gestão; falhas na transparência da gestão, oriundas de informações desconexas entre registros do RG e do SIOP, e mesmo ausência de informações em ambos repositórios; mostram a repetição de problemas já identificados em exercícios passados, para os quais foram feitas, na época oportuna, as recomendações concernentes. Evitar tais mazelas é responsabilidade da direção máxima da entidade, porque envolve a definição dos objetivos de longo prazo da organização e as estratégias para atingilos (planejamento estratégico), a estruturação de mecanismos que assegurem o atingimento dos objetivos da instituição (controles internos e indicadores) e a transparência e responsabilidade no trato dos recursos públicos (accountability).
7. Ainda a respeito das falhas observadas, apesar de os acórdãos 3107/2016 – P e 11201/2016 – 2C, da relatoria da Ministra Ana Arraes terem sido expedidos durante a gestão em análise, cronologia que, em tese, poderia obstar a adoção de providências efetivas para solução dos problemas indicados nas deliberações; apontamentos do Controle Interno sobre falhas da mesma natureza das observadas nesta prestação de contas, assim como as recomendações pertinentes, constam dos relatórios de auditoria de gestão da unidade pelo menos desde o exercício de 2011: TC XXXXX/2012-8, peça 4, p. 11-21 e 31-36; TC XXXXX/2013-5, peça 4, p. 7, 8, 17, 18, 20, 27-30; TC XXXXX/2014-0, peça 4, p. 2, 3, 7-10, 13, 14; TC XXXXX/2015-8, peça 4, p. 4, 5, 7-9, 13-15, 17, 18. Portanto, apesar da atuação dos órgãos de controle, as falhas subsistem.
8. Tendo em vista as constatações registradas pelo Controle Interno com respeito às presentes contas, continuam aplicáveis as recomendações expedidas no Acórdão 3107/2016 – P, relativas ao planejamento estratégico, indicadores de desempenho e controles internos:
Acórdão 3107/2016 – P
1.9.1. à (omissis); ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas; à (omissis); à (omissis) que: (i) elaborem tempestivamente seu planejamento estratégico contendo, minimamente, o estabelecimento de objetivos e metas institucionais, a programação das atividades, os meios de realização das atividades (recursos), a avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição, a definição dos meios de controle e de avaliação, assim como a formulação de indicadores de desempenho da gestão, de modo que seus planos estratégico e operacional orientem a atuação da unidade ao longo do exercício financeiro, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º; (ii) instituam e aperfeiçoem seus indicadores de desempenho de gestão para que sejam claramente definidos, associados aos objetivos estratégicos da organização e aptos a monitorar processos-chave da unidade, para que possam servir como ferramenta de apoio à tomada de decisão e úteis para a avaliação do desempenho da entidade, com base no acórdão 4239/2014 – TCU – 2ª Câmara e nos termos do art. 194 do Regimento Interno do TCU c/c art. 1º, inciso X, da IN – TCU 63/2010; (iii) aprimorem seus controles internos para suprimir lhes deficiências, de forma a assegurar o alcance de objetivos organizacionais, incluindo os relacionados à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade da organização, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art.
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37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º
9. Em razão do exposto, e por coerência com juízos firmados mais recentemente sobre a gestão do EMCFA, divirjo do encaminhamento sugerido à peça 25 e proponho:
I – com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, julgar regulares as contas de Gerson Menandro Garcia de Freitas (CPF XXXXX-87) e dar-lhe quitação plena
II – com fundamento no art. 1º, inciso I, art. 16, inciso II, art. 18 e art. 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os art. 1º, inciso I, art. 208 e art. 214, inciso II, do Regimento Interno, julgar regulares com ressalva as contas de José Carlos de Nardi (CPF XXXXX-49) e Ademir Sobrinho (CPF XXXXX-87), em face das impropriedades abaixo indicadas, e dar-lhes quitação:
a) deficiências na concepção do plano estratégico do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, no estabelecimento de metas institucionais, na avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição e na formulação de indicadores de desempenho da gestão, prejudiciais à entidade tanto no que respeita à transparência da gestão (princípio da publicidade, Constituição Federal, art. 37, caput), quanto à própria administração de seus recursos (princípios da eficiência, Constituição Federal, art. 37, caput, e do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º);
b) falha na estruturação de controles internos da organização, que prejudica a asseguração de que os recursos da entidade estão sendo empregados de forma eficiente (princípio da eficiência, Constituição Federal, art. 37, caput), em conformidade com a lei (princípio da legalidade, Constituição Federal, art. 37, caput), para garantir o atingimento de seus objetivos (princípio do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º;
III – com amparo no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, recomendar ao EstadoMaior Conjunto das Forças Armadas que:
a) elabore tempestivamente seu planejamento estratégico contendo, minimamente, o estabelecimento de objetivos e metas institucionais, a programação das atividades, os meios de realização das atividades (recursos), a avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição, a definição dos meios de controle e de avaliação, assim como a formulação de indicadores de desempenho da gestão, de modo que seus planos estratégico e operacional orientem a atuação da unidade ao longo do exercício financeiro, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º;
b) institua e aperfeiçoe seus indicadores de desempenho de gestão para que sejam claramente definidos, associados aos objetivos estratégicos da organização e aptos a monitorar processos-chave da unidade, para que possam servir como ferramenta de apoio à tomada de decisão e úteis para a avaliação do desempenho da entidade, com base no acórdão 4239/2014 – TCU – 2ª Câmara e nos termos do art. 194 do Regimento Interno do TCU c/c art. 1º, inciso X, da IN – TCU 63/2010;
c) aprimore seus controles internos para suprimir lhes deficiências, de forma a assegurar o alcance de objetivos organizacionais, incluindo os relacionados à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade da organização, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, constante da Lei 9.784/1999, art. 2º.
IV – dar ciência do acórdão que for proferido ao Estado-Maior Conjunto das Forças
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Armadas e notificá-lo de que o inteiro teor da deliberação pode ser acessado no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos”.
O representante do parquet especializado manifestou-se de acordo com os dirigentes da unidade instrutiva, in verbis (peça 27):
“Trata-se de processo de prestação de contas do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA) relativas ao exercício de 2015.
Após instrução dos autos, o Sr. Auditor da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa) propôs, entre outras medidas, julgar regulares as contas dos responsáveis pela gestão do EMCFA. O Sr. Diretor, por sua vez, com a anuência do Sr. Secretário, propôs julgar regulares com ressalva as contas dos Srs. José Carlos de Nardi e Ademir Sobrinho, dirigentes máximos da unidade, e regulares as contas do Sr. Gerson Menandro Garcia de Freitas, chefe da Chefia de Assuntos Estratégicos.
Referindo-se aos diversos apontamentos feitos pelo Controle Interno sobre as presentes contas – a exemplo de carência de informações relativas ao planejamento e à análise de riscos e de falhas na definição e na utilidade dos indicadores de gestão –, o Sr. Diretor bem observou que “evitar tais mazelas é responsabilidade da direção máxima da entidade, porque envolve a definição dos objetivos de longo prazo da organização e as estratégias para atingi-los (planejamento estratégico), a estruturação de mecanismos que assegurem o atingimento dos objetivos da instituição (controles internos e indicadores) e a transparência e responsabilidade no trato dos recursos públicos (accountability)” (peça 25, p. 1-2).
Anuo às razões que nortearam a proposta de encaminhamento dos Srs. Dirigentes da SecexDefesa, sobretudo por entender que as ocorrências relatadas pelo Controle Interno e destacadas pela unidade técnica não se revestem de gravidade suficiente para macular as presentes contas, conquanto justifiquem as recomendações alvitradas pelo Sr. Diretor e o julgamento pela regularidade com ressalva das contas dos dirigentes máximos da EMCFA.
Ante o exposto, este membro do Ministério Público de Contas manifesta-se de acordo com a lúcida proposta do Sr. Diretor, com a qual concordou o Sr. Secretário (peça 25, p. 2-3; e peça 26).”
É o relatório.
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VOTO
Trata-se de prestação de contas anuais do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA) relativa ao exercício de 2015.
O auditor instrutor considerou que as contas dos responsáveis lograram demonstrar a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas gestões, motivo pelo qual propôs sejam julgadas regulares.
O diretor, no que foi acompanhado pelo titular da unidade técnica e pelo MPTCU, discordou desse encaminhamento, propondo que as contas dos gestores máximos da unidade - José Carlos de Nardi e Ademir Sobrinho - sejam julgadas regulares com ressalva.
Acolho o exame do diretor, incorporando-o às minhas razões de decidir, exceto quanto ao julgamento das contas de Ademir Sobrinho, em razão de seu diminuto período de gestão (08/12/2015 a 31/12/2015), conforme informado no rol de responsáveis (peça 2).
Reproduzo excerto do despacho do diretor no qual são bem sintetizadas as falhas identificadas pelo controle interno:
2. Ao avaliar o plano de ação do EMCFA, o Controle Interno reportou a carência de informações inerentes aos planos tático e estratégico da unidade e da análise de riscos a eles correspondente (peça 4, p. 2 e 3). Apontou, ainda, falhas na definição e na utilidade de indicadores de gestão (peça 4, p. 2). Destacou a insuficiência das informações relativas ao alcance de metas no relatório de gestão (peça 4, p. 7 e 14) e inconsistências entre dados informados no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) e no relatório de gestão (peça 4, p. 10 e 15) e, em certos casos, ausência de informações tanto no SIOP quanto no relatório de gestão (peça 4, p. 11). Registrou haver realizado diversos questionamentos ao gestor em razão da incompletude e/ou incongruência de dados da prestação de contas, que não foram respondidos (peça 4, p. 7, 11, 17).
Tais problemas, segundo levantamento do diretor, são apontados pelo controle interno desde o exercício de 2011:
[...] apontamentos do Controle Interno sobre falhas da mesma natureza das observadas nesta prestação de contas, assim como as recomendações pertinentes, constam dos relatórios de auditoria de gestão da unidade pelo menos desde o exercício de 2011: TC XXXXX/2012-8, peça 4, p. 11-21 e 31-36; TC XXXXX/2013-5, peça 4, p. 7, 8, 17, 18, 20, 27-30; TC XXXXX/2014-0, peça 4, p. 2, 3, 7-10, 13, 14; TC XXXXX/2015-8, peça 4, p. 4, 5, 7-9, 13-15, 17, 18. Portanto, apesar da atuação dos órgãos de controle, as falhas subsistem.
Por ocasião do julgamento das contas relativas ao exercício de 2012, esta Corte expediu a seguinte recomendação (Acórdão 8465/2015 – 2ª Câmara):
1.8. Recomendar:
[...]
1.8.3. ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e à Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto (Sepesd) que aprimorem seu planejamento estratégico para que contenha, bem delineados, objetivos, estratégias, metas, indicadores e ações que lhe permitam alcançar sua visão de futuro (princípios da eficiência e da publicidade, Constituição Federal, art. 37, caput, e do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º).
Essas falhas são responsabilidade do gestor máximo da unidade, porquanto envolvem a definição dos objetivos de longo prazo do órgão e as estratégias para alcançá-los (planejamento
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estratégico), a criação de mecanismos que assegurem o atingimento desses objetivos (controles internos e indicadores) e a transparência na utilização de recursos públicos.
As contas de José Carlos de Nardi, chefe do Estado Maior Conjunto das Forças Armadas no período de 1/1/2015 a 7/12/2015, portanto, devem ser julgadas regulares com ressalva.
Trata-se de encaminhamento semelhante ao adotado por esta Corte nos julgamentos das contas de 2014 (Acórdão 3.107/2016 – Plenário) e de 2013 (Acórdão 11201/2016 – 2ª Câmara) da unidade, ocasiões em que foram identificadas falhas de mesma natureza naquelas gestões.
As contas dos demais gestores incluídos no rol de responsáveis devem ser julgadas regulares.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de novembro de 2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
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ACÓRDÃO Nº 10329/2017 – TCU – 1ª Câmara
1. Processo nº TC XXXXX/2016-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: II Prestação de Contas – Exercício de 2015.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsáveis: Ademir Sobrinho (317.029.297-87); Gerson Menandro Garcia de Freitas (415.837.797-87); José Carlos de Nardi (007.419.730-49).
4. Órgão: Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefes).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de prestação de contas anuais do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas relativas ao exercício de 2015;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, incisos I e II, 17, 18 e 23, incisos I e II, da Lei nº 8.443/1992, e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. julgar regulares as contas de Gerson Menandro Garcia de Freitas e de Ademir Sobrinho, dando-lhes quitação plena;
9.2. julgar regulares com ressalva as contas de José Carlos de Nardi, em face das impropriedades abaixo indicadas, dando-lhe quitação:
9.2.1. deficiências na concepção do plano estratégico do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, no estabelecimento de metas institucionais, na avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição e na formulação de indicadores de desempenho da gestão, prejudiciais à entidade tanto no que respeita à transparência da gestão (princípio da publicidade, Constituição Federal, art. 37, caput), quanto à própria administração de seus recursos (princípios da eficiência, Constituição Federal, art. 37, caput, e do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º);
9.2.2. falha na estruturação de controles internos da organização, que prejudica a garantia de que os recursos da entidade estão sendo empregados de forma eficiente (princípio da eficiência, Constituição Federal, art. 37, caput), em conformidade com a lei (princípio da legalidade, Constituição Federal, art. 37, caput), para garantir o atingimento de seus objetivos (princípio do interesse público, Lei 9.784/1999, art. 2º);
9.3. recomendar ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas que:
9.3.1. elabore tempestivamente seu planejamento estratégico contendo, minimamente, o estabelecimento de objetivos e metas institucionais, a programação das atividades, os meios de realização das atividades (recursos), a avaliação de riscos associados aos objetivos estratégicos da instituição, a definição dos meios de controle e de avaliação, assim como a formulação de indicadores de desempenho da gestão, de modo que seus planos estratégico e operacional orientem a atuação da unidade ao longo do exercício financeiro, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, previsto na Lei 9.784/1999, art. 2º;
9.3.2. institua e aperfeiçoe seus indicadores de desempenho de gestão para que sejam claramente definidos, associados aos objetivos estratégicos da organização e aptos a monitorar processos-chave da unidade, para que possam servir como ferramenta de apoio à tomada de decisão e úteis para a avaliação do desempenho da entidade, com base no acórdão 4239/2014 – TCU – 2ª Câmara e nos termos do art. 194 do Regimento Interno do TCU c/c art. 1º, inciso X, da IN – TCU 63/2010;
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9.3.3. aprimore seus controles internos para suprimir lhes deficiências, de forma a assegurar o alcance de objetivos organizacionais, incluindo os relacionados à sobrevivência, à continuidade e à sustentabilidade da organização, atendendo aos princípios da eficiência e da publicidade, previstos na Constituição Federal, art. 37, caput; e do interesse público, previsto na Lei 9.784/1999, art. 2º;
9.4. dar ciência desta deliberação ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e aos responsáveis.
10. Ata nº 42/2017 – 1ª Câmara.
11. Data da Sessão: 14/11/2017 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-10329-42/17-1.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência) e Walton Alencar Rodrigues (Relator).
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES
na Presidência Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Subprocurador-Geral
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