Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: AG XXXXX-92.2019.4.04.0000 XXXXX-92.2019.4.04.0000

Este agravo de instrumento ataca decisão proferida pela juíza federal Clarides Rahmeier, que indeferiu tutela de urgência em ação ordinária que discute sobre autorização concedida pela ANM ao Exército Brasileiro (Registro de Extração nº 01/2019) para mineração de granito em área que seria objeto do Alvará de Pesquisa 7.364/2018, outorgado à empresa agravante, reduzindo a área titulada por esta em 4,5 hectares. Esse é o teor da decisão agravada (evento 20), naquilo que interessa: Trata-se de ação anulatória de ato administrativo federal, ajuizada por Eldorado Mineração Ltda., com pedido de tutela de urgência em face da Agência Nacional de Mineração - ANM e da União, requerido à petição inicial e reiterado no evento 19 (d1) para "i) Proibir qualquer atividade de mineração pelo 10º Batalhão de Engenharia de Construção na poligonal do processo minerário ANM 810.062/2019 , suspendendo-se os efeitos do Registro de Extração nº 01/2019; e ii) suspender os efeitos da decisao publicada em 03/06/2019 que determinou a retificação do Alvará de Pesquisa nº 7.364/2018, outorgado no processo minerário ANM 810.212/1999, até a sentença definitiva , mantendo-se a área correspondente ao Registro de Extração nº 01/2019 na titularidade de ELDORADO.". Relata a autora ser titular de Alvará de Pesquisa, outorgado em 24/09/2018, e realizar pesquisas e investimentos há alguns anos visando à lavra de granito e caulim sobre uma área localizada em Barra do Ribeiro, às margens da Rodovia BR-116. Alude que foi surpreendida por um ato da ANM que determinou a redução de 4,5 ha de sua área de reserva minerária, titulada por Alvará de Pesquisa nº 7.364/2018 (processo minerário ANM 810.062/2019), para conceder ao requerente 10º Batalhão de Engenharia de Construção a exploração de insumos às obras de ampliação da BR-116 (processo minerário 810.212/1999). Alega que a ANM extirpou o direito da autora sem fundamento jurídico válido, sem procedimento próprio e sem indenização, concedendo o Registro de Licença nº 01/2019, alheio ao interesse ou consentimento da demandante. Em suas razões e fundamentos jurídicos, mencionou a afronta a dispositivos constitucionais e legais, citando a violação frontal ao Direito de Prioridade; a subversão ao artigo 42 do Código de Mineracao ("A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatório"; a violação frontal ao regime jurídico do Registro de Extração, fazendo referência ao Art. 2º, parágrafo único, do referido Diploma Legal ("Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:" "Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização."); e a violação ao devido processo legal. Juntou documentação (e1d1a13). Por este Juízo foi determinada a intimação da parte ré para manifestar-se sobre o pedido de tutela de urgência, para posterior apreciação do pleito (e4). Foi juntada guia do recolhimento de custas paga (e3e12). A União manifestou-se em contrapartida. Argumentou que as razões que exposou demonstram: "(i) a atuação da Administração fundamentou-se na legislação de regência; (ii) corretamente observado o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado; (iii) ao contrário do que quer fazer crer a parte autora, a autorização de pesquisa é ato administrativo discricionário e precário que não gera direito adquirido ao interessado."(e14)". A final, pronunciou-se pela ausência da probabilidade de direito exigida no art. 300 do CPC e pugnou pelo indeferimento da tutela de urgência requerida (e14d1). Acostou documentos . A Agência Nacional de Mineração afirmou inexistir qualquer vício a macular o procedimento adotado ou os atos praticados pela ANM, evidenciando a prevalência do interesse público quanto ao Registro de Extração. Apontou dispositivos constitucionais e legislação específica vigente, dentre os quais, o artigo 42 do Código de Mineracao, entendimento adotado no âmbito da Administração Pública Federal adotado, bem como o exercício regular do poder discricionário em obediência à finalidade pública a que se destina a atividade de mineração. Sustentou inexistir qualquer dos requisitos legais que justifiquem a suspensão dos atos e pugnou pela improcedência da demanda (e17d1). Anexou cópia dos processos minerários ANM XXXXX-810062/2019-54 e 810.212/1999. A demandante manifestou-se sobre as petições e documentos apresentados pelas rés (e14e17) e reiterou o pedido de tutela de urgência (e19d1). É o breve relatório. Passo à análise da tutela de urgência requerida. FUNDAMENTAÇÃO Sobre o pedido de tutela antecipada, requerido pela parte autora Eldorado Mineração Ltda para que:"I.i) seja proibida qualquer atividade de mineração pelo 10º Batalhão de Engenharia de Construção na poligonal do processo minerário ANM 810.062/2019, suspendendo-se os efeitos do Registro de Extração nº 01/2019; e I.ii) sejam suspensos os efeitos da decisao publicada em 03/06/2019 que determinou a retificação do Alvará de Pesquisa nº 7.364/2018, outorgado no processo minerário ANM 810.212/1999, até a sentença definitiva, mantendo-se a área correspondente ao Registro de Extração nº 01/2019 na titularidade de ELDORADO."Após atenta leitura dos autos, tem-se que a decisão pelo deferimento ou indeferimento do pedido de tutela antecipada, requerida pela parte autora, no caso dos autos, está em se pronunciar o Juízo acerca da legalidade, ou não, da utilização do teor contido no art. 42 do Código de Mineracao, em situações em que se verifica a existência de uma área onerada por título minerário (no caso o Alvará de Pesquisa n. 7.364/2018, outorgado a Eldorado Mineração Ltda., em 24.09.2018, no processo minerário nº 810.212/1999) e o concomitante interesse da Administração Pública na exploração direta desta área (ou ao menos parte desta área, no caso 4,5 ha pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção no processo minerário nº 810.062/2019) para extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil (parágrafo único do art. 2º do Código da Mineração), mais especificamente para realização de obras de infraestrutura relativas a malha rodoviária, no caso dos autos, na duplicação de trecho da BR 116. Pois bem. Ao sentir desta Magistrada, ao menos em sede de análise perfunctória da controvérsia subjacente ao presente pedido de tutela antecipada, inexiste verossimilhança das alegações tecidas pela parte autora, fundamentalmente porque se tem como razoável e juridicamente plausível, tanto sob o prisma legal quanto constitucional, o entendimento esposado no Parecer AGU nº 45, exarado já em data de 22.08.2005, e que goza, inclusive, do 'status' de parecer vinculante para a Administração Pública Federal, nos termos do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Por oportuno, colaciona-se a íntegra do procedimento administrativo que resultou no referido Parecer AGU nº 45, nos termos de informação extraída do site eletrônico: http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/1#ementa , em data de 24.08.2019, 'in verbis':"ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃOPROCESSO Nº 00400.001208/2005-56Interessado: Ministério de Minas e EnergiaAssunto: Previsão legal para a extração por parte dos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente. Art. 2º, parágrafo único, do Código de Mineracao (Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967).(*) Parecer nº AC - 045Adoto, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União nº 685/2005, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, a anexa NOTA/AGU/CGU/DECOR Nº - 103/2005 - SFT, da lavra do Advogado da União SÉRGIO EDUARDO DE FREITAS TAPETY, e submeto-a ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40, § 1º, da referida Lei Complementar.Brasília, 11 de novembro de 2005.ALVARO AUGUSTO RIBEIRO COSTAAdvogado-Geral da União_______________________________(*) A respeito deste Parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente da República exarou o seguinte despacho: "Aprovo. Em, 14-XI-2005".Despacho do Consultor-Geral da União nº 685/2005Processo nº 00400.001208/2005-56 Procedência : Ministério de Minas e Energia - MME Interessado : ARPASA ARAGUARI PAVIMENTAÇÕES Assunto : Parecer GQ-137Senhor Advogado-Geral da União,Estou de acordo com os termos e conclusões da Nota AGU/CGU/DECOR nº 103/2005 - SFT segundo a qual por força de alteração legislativa (Lei nº 9.827/1999) o Código de Mineracao permite a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil definidas em Portaria de MME, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, a órgãos da administração direta e autárquica da União (esta ora interessada), mesmo sobre áreas já concedidas, por efeito da preponderância do interesse público, mediante revogaç ão da anterior e regularização da lavra por ente público por termos legais. Por conta dessas conclusões, é de serem revogados os Pareceres GQ 129 e GQ 137 ambos aprovados pelo Presidente da República tornando-os sem efeito.Outrossim, convém observar que essa atividade minerária mesmo conduzida pela União (Exército Nacional), fica também sujeita à observância da legislação ambiental (Lei nº 9.605, 1998, art. 55 e § único), de modo que a inteligência exposta na Nota referida não dispensa o administrador da atenção a essa e outras disposições pertinentes.Brasília, 2 de setembro de 2005.MANOEL LAURO VOLKMER DE CASTILHOConsultor-Geral da UniãoNota/AGU/CGU/DECOR Nº - 103 /2005 - SFTNÚMERO DE IDENTIFICAÇÃO: 00400.001208/2005-56 e outrosPROCEDÊNCIA: MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA - MMEASSUNTO: Previsão legal para a extração por parte dos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente. Art. 2º, parágrafo único, do Código de Mineracao (Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967).Excelentíssimo Senhor Consultor-Geral da União,Por meio do Aviso nº 143/GM/MME, de 6 de julho de 2005, o Senhor Ministro de Estado, Interino, de Minas e Energia solicitou ao Senhor Advogado-Geral da União a reavaliação do Parecer nº GQ-137, que tratou sobre a exploração de recursos minerais por órgão da Administração Pública Direta da União.2. De acordo com o mencionado Aviso ministerial, ao se referir ao citado Parecer, foi exposto, in verbis :-2. Na ocasião, considerando a posição contrária do DNPM a respeito da aplicabilidade do art. 42 do Código de Mineracao ao caso e a inexistência de previsão legal específica para as atividades de mineração a serem executadas por órgãos das administrações direta e autárquica da União, Estados e Municípios, a AGU se manifestou no sentido de não vislumbrar a possibilidade de aplicação do já citado dispositivo da lei mineraria.3. Por outro lado, as situações legais e fáticas do caso sofreram substanciais modificações, motivo pelo qual venho solicitar a Vossa Excelência a reavaliação do caso, no intuito de fornecer os parâmetros para o deslinde do caso, por intermédio de novo parecer a ser aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República, seja para confirmar ou modificar a posição estabelecida no Parecer nº GQ-137.4. Em apertada síntese, devo relatar a Vossa Excelência que a legislação do setor evoluiu no sentido de que hoje já há a previsão legal de extração de substâncias minerais por parte dos órgãos públicos citados. Tal modificação se deu pela publicação da Lei nº 9.827, de 27 de agosto de 1999, que alterou o art. 2º do Código de Mineracao. Tendo em vista as disposições desta lei, o Ministério de Minas e Energia editou a Portaria MME nº 23, de 3 de fevereiro de 2000, que, em seu inciso IV do art. 1º, prevê o suporte legal para as atividades do Exército Brasileiro que são discutidas no caso.5. Devo frisar, também, que a posição do DNPM sofreu modificação, o que se percebe pela análise do Parecer nº 011-2/2003 - PF 3º DS/DNPM/MG, exarado pela Procuradoria Federal do DNPM. A posição atual é no sentido da aplicabilidade ao caso do art. 42 do Código de Mineracao. Nesse mesmo sentido se pronunciou a Consultoria Jurídica do MME, por intermédio do Parecer CONJUR/MME nº 225/2005, por mim aprovado. Em resumo, a posição do MME é também pela aplicabilidade ao caso do dispositivo legal referido.6. Ainda no que se refere à aplicação do art. 42 do Código de Mineracao e às motivações deste pedido de reavaliação que ora lhe faço, devo dizer a Vossa Excelência que reconheço, em relação à área em discussão, que as atividades em questão realizadas pelo Exército Brasileiro são de interesse público mais relevante que a outorga ou manutenção de títulos minerários a entidades privadas para a exploração industrial. Em outras palavras, reconheço que a lavra pela iniciativa privada na área em questão compromete interesses públicos que superam a utilidade da exploração industrial.7. Dessa forma, tendo em vista a vinculação do MME ao Parecer nº GQ-137, não vemos a possibilidade de aplicação ao caso do art. 42 do Código de Mineracao sem a devida revisão daquele parecer, se, obviamente, este for o caso no entendimento de Vossa Excelência. -3. Já o Parecer nº GQ-137, da lavra do então Consultor da União Alfredo Ruy Barbosa, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República em 26.01.1998, sem a publicação no Diário Oficial da União, foi no seguinte sentido, in verbis :-9.(...) Pretende o ministério interessado a aplicação do disposto no art. 42 do Código de Mineracao, ao fito de transferir para a referida unidade militar o aproveitamento dos depósitos existentes na área vinculada ao alvará concedido à empresa ARPASA.10. É o seguinte o teor do citado artigo:Art. 42 A autorização será recusada se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração mineral, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatório.11. Os elementos constantes do processo em exame dão conta de que nenhuma das duas hipóteses previstas no dispositivo legal acima transcrito estão presentes no caso em tela. Por tais razões, conforme consigna a douta Procuradoria-Geral do DNPM, em seu Parecer nº 10/96, não é legalmente admissível, no presente caso, a aplicação do mandamento excepcional inscrito no préfalado art. 42, ainda que indiscutível o relevante papel desempenhado pela referida unidade militar na região onde atua..........................................14. O art. 42 da lei minerária, por tratar-se de norma de caráter extraordinário, deve ser interpretado restritivamente, subordinando-se a sua aplicação a prévia recomendação, expressa e fundamentada, do DNPM. -4. Com relação ao PARECER Nº 011-2/2003-PF 3ºDS/DNPM/MG, exarado pela Procuradoria Federal Especializada junto ao DNPM, foi exposto, in verbis :-14.(...) Todavia, em momento algum delineia-se que houve um desejo do Legislador Constituinte em negar à União o direito de, havendo situação fática para tanto, reservar para si áreas de jazimento necessárias à realização de obras que venham a suplantar a utilidade da exploração industrial.15. De fato, a Constituição da Republica deixa para leis infraconstitucionais a regulamentação desses procedimentos, sendo certo que o Código de Mineracao e legislação correlata trazem, em meu entendimento, a possibilidade de ajustamentos que permitam a exploração pelo Exército Brasileiro, sem que, contudo, haja prejuízo a terceiros, senão vejamos:16. O parágrafo único, do artigo 2º, do Código de Mineracao, Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, prescreve que o dispositivo neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização....................................25. Desse modo, deve-se entender o parágrafo único do artigo 2º, do Código de Mineracao como a possibilidade de extração de substâncias minerais, passando pelo beneficiamento, quando necessário, para que então possa ser utilizado na obra pública, caso contrário não teria sentido algum a norma introduzida no Código. -5. Por sua vez, o PARECER CONJUR/MME Nº 225/2005, emitido pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério de Minas e Energia, expôs o seguinte, in verbis :-19. Deve-se deixar claro, também, que não só a recusa da concessão da lavra pode ser feita. A recusa e revogação de autorização de pesquisa também o pode. Isto porque se o art. 42 do Código de Mineracao permite que, por interesse público, seja recusada a concessão de lavra, com muito mais razão pode-se recusar os instrumentos mais frágeis, como as autorizações e permissões. Assim, considerando que as autorizações e permissões são atos administrativos mais frágeis ou precários que o ato concessivo, deve-se entender que tanto as autorizações quanto as permissões também podem ser negadas por interesse público. De outro viés, no caso, pelos princípios da eficiência, da economicidade e da razoabilidade, é de imposição lógica que, por interesse público, a autorização de pesquisa, por exemplo, possa ser negada ou revogada, uma vez que não há motivos para permitir uma pesquisa que não redundará em concessão de lavra.20. Entretanto, para aplicação do referido art. 42, que penso ser, atualmente, plenamente possível no caso, é necessário que o entendimento da AGU seja o mesmo, haja vista que o Parecer nº GQ-137 concluiu, em 1998, que o dispositivo seria inaplicável ao caso, especialmente porque não havia disposição legal que amparasse a atividade de mineração por entidades públicas e tendo em vista a manifestação contrária do DNPM à época.21. Tais motivos, entretanto, não existem mais. Primeiro porque a Lei nº 9.827, de 22 de agosto de 1999, posterior ao referido Parecer, veio a permitir que os entes de direito público interno realizem determinadas atividades de mineração. Vejamos seu texto dispositivo:..................................................22. Por sua vez, a Portaria nº 23, de 3 de fevereiro de 2000, estabelece quais são as substâncias minerais consideradas de emprego imediato na construção civil para os fins do parágrafo único do art. 2º do Código de Mineracao. Eis seu texto:Art. 1º Consideram-se substância minerais de emprego imediato na construção civil, para fins de aplicação do disposto no Decreto nº 3.358, de 2 de fevereiro de 2000:...........................................IV - rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil23. Como se percebe, a legislação, após a publicação daquele parecer da AGU, passou a permitir, expressamente, que órgãos públicos, entre eles o Exército Brasileiro e suas unidades, exercessem determinadas atividades minerarias. Especificamente, está permitida pelo ordenamento a extração de rochas para britamento, como acima se depreende.(...) 24. De outra banda, caso aprovado este parecer pelo Sr. Ministro de Estado de Minas e Energia, fixar-se-á o entendimento de que as atividades de treinamento/mineração realizadas pelo 11º Batalhão são de interesse público mais relevante do que a pesquisa e posterior lavra por um ente privado. Não restará, portanto, nenhum impedimento para que o art. 42 venha a ser aplicado para alcançar o interesse público mais relevante. -É o relatório.6. Trata-se o presente processo de pedido formulado pelo Senhor Ministro de Estado, Interino, de Minas e Energia, por meio do Aviso nº 143/GM/MME, de 6 de julho de 2005, para reavaliação do Parecer nº GQ-137, que analisou o seguinte assunto: -Revogação de alvará de autorização de pesquisa regularmente outorgado a terceiros para permitir a utilização de recursos minerais por órgãos da Administração Direta da União. -7. Diz o citado Aviso ministerial que a legislação que disciplina o caso em tela sofreu substancial modificação, vindo assim ser necessária nova manifestação da Advocacia-Geral da União sobre a matéria.8. Primeiramente, verifica-se que a questão principal a ser analisada é se os órgãos da Administração Direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, podem ou não realizar a extração de recursos minerais, ou se esta atividade somente é exercida mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constitu ída sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País (art. 176, § 1º, da Constituição Federal).9. De acordo com o art. 20, inciso IX, da Constituição Federal, são bens da União os recursos minerais, inclusive os do subsolo. Já o art. 176, caput , da citada Carta Magna, determina que - As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra -. Foi instituído assim o regime de domínio federal dos depósitos minerais.10. Com base nos entendimentos exarados nos Pareceres nºs GQ-129 e 137, ambos da Advocacia-Geral da União, a pesquisa e a lavra de recursos minerais -não estão ao alcance direto das entidades federadas, tendo em vista a falta de previsão constitucional específica - .11. Ocorre que os mencionados dispositivos constitucionais não podem ser interpretados restritivamente, impedindo inclusive que o próprio proprietário, qual seja, a União, explore diretamente as substâncias minerais que serão utilizadas na construção de obras públicas.12. Essa extração de recursos minerais feita pelos órgãos e entidades públicas, que será empregada imediatamente na construção civil, não se caracteriza como atividade econômica, pois a sua finalidade não é auferir lucro, mas sim satisfazer um interesse público que ultrapasse a utilidade da exploração industrial.13. O texto constitucional não determina que a exploração dos recursos minerais deva ser feita exclusivamente por brasileiros, pessoas físicas, ou a empresas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Essa exigência somente ocorre no caso de delegação, ou seja, nas hipóteses de autorização ou concessão.14. Ao se fazer essa interpretação restritiva dos artigos da Constituição Federal que regem a matéria, poderá ocorrer que o interesse privado na exploração dos recursos minerais prevaleça sobre o interesse público na utilização das áreas de jazida.15. É sabido que, como princípio geral de Direito, a Administração Pública é regida pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.16. O interesse público que se busca proteger é aquele pertinente à sociedade como um todo.17. Desta forma, não é possível restringir o alcance dos dispositivos constitucionais para permitir que a exploração industrial de recursos minerais fique exclusivamente no âmbito do setor privado, vindo assim a excluir os órgãos e entes públicos a extração direta daqueles recursos em prol da coletividade.18. Nesse sentido, faz-se mister transcrever o trecho do Parecer AGU/MF-2/95 - anexo ao Parecer nº GQ-79, de 8.8.95, publicado no DOU de 16/08/95, que expôs, in verbis :-Na interpretação de um dispositivo constitucional, devem-se observar os princípios maiores do sistema jurídico adotado. Pelo princípio democrático, o poder deve ser exercido em nome e no interesse do povo . Os bens públicos devem ser utilizados tendo em vista o interesse público. Os recursos minerais, que, em última análise, pertencem ao povo, devem ser explorados visando ao interesse nacional (...) . -(N) 19. Ademais, afora os argumentos acima referidos, poderia ainda ressaltar que seria um contra-senso ao exercício do direito de propriedade impedir o seu titular de explorar o seu próprio bem, permitindo que essa atividade seja feita exclusivamente por terceiros.20. Além de não existir vedação na Carta Magna a que os órgãos e entidades públicas explorem, sem finalidade lucrativa, os recursos minerais quando exigir o interesse público, cabe destacar, como foi devidamente mencionado nos Pareceres da Procuradoria Federal Especializada junto ao DNPM e da Consultoria Jurídica junto ao Ministério de Minas e Energia, que há permissão expressa em norma infraconstitucional que ampara o entendimento supracitado. Essa autorização legal está prevista no art. 2º, parágrafo único, do Código de Mineracao (Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967), com a redação dada pela Lei n º 9.827, de 27 de agosto de 1999, senão vejamos:-Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:I - regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia;II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorizaç ão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;III - regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obedi ência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;IV - regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;V - regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização . -(N) 21. Verifica-se, diante da norma acima mencionada, a possibilidade dos órgãos da administração direta e as entidades autárquicas dos entes federados explorarem os recursos minerais na forma legalmente estabelecida.22. Não resta dúvida de que o parágrafo único do art. 2º do Código de Mineracao traz um comando normativo bastante claro no sentido de permitir aos citados órgãos e entidades públicas a exploração dos recursos minerais para uso exclusivo em obras públicas, observando, contudo, os procedimentos legais previstos no citado Código.23. Ora, não há como deixar de aplicar no caso em tela a referida permissão legal, uma vez que seus efeitos normativos estão em plena vigência. Ademais, deve-se levar em consideração a presunção de constitucionalidade da referida norma, cabendo assim ao interprete buscar o seu sentido em conformidade com a Constitui ção Federal.24. Dessa forma, a permissão de extração de recursos minerais pela própria Administração Pública, por meio de seus órgãos ou entidades, estaria amparada no princípio da legalidade que rege os atos administrativos.25. Assim, ficam afastados os entendimentos consolidados nos Pareceres nºs GQ-129 e GQ-137, haja vista que atualmente há amparo legal para embasar o posicionamento supramencionado.26. Ainda, em complementação à previsão legal anteriormente citada ( parágrafo único do art. 2º do Código de Mineracao), foi publicada a Portaria nº 23, de 3 de fevereiro de 2000, do Ministério de Minas e Energia, que definiu quais as substâncias minerais são consideradas de emprego imediato na construção civil, senão vejamos:-Art. 1º Consideram-se substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, para fins de aplicação do disposto no Decreto nº 3.358, de 2 de fevereiro de 2000:I - areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção civil e no preparo de agregado e argamassas;II - material síltico-argiloso, cascalho e saibro empregados como material de empréstimo;II - rochas, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões ou lajes para calçamento; eIV - rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil. -(N) 27. Diante da legislação supracitada, e especificamente com relação ao caso mencionado no citado Aviso do Ministério de Minas e Energia, verifica-se que a exploração de substância mineral por parte do 11º Batalhão de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro está em conformidade com as normas legais e infralegais que disciplinam a matéria ora em análise.28. No entanto, é necessário que o 11º Batalhão de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro regularize a exploração de recurso mineral na área localizada no Município de Araguari perante o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, conforme as regras estatuídas no Decreto nº 3.358, de 2 fevereiro de 2000.29. Para que se efetive essa regularização, faz-se mister que os alvarás de pesquisa concedidos à empresa ARPASA-ARAGUARI PAVIMENTAÇÕES LTDA, sejam revogados na parte em que autorizam a pesquisa na área utilizada pelo Exército Brasileiro, sob o fundamento da prevalência do interesse público, conforme os entendimentos constantes nos autos, exarados pelo Ministério de Minas e Energia e pelo DNPM.30. Desta forma, a revogação deve ser feita, uma vez que não é mais conveniente à Administração Pública Federal a manutenção dos citados atos administrativos negociais na forma em que foram inicialmente praticados. Isto se faz necessário porque mesmo no momento em que os atos de autorização de pesquisa se tornaram perfeitos e acabados, havia um outro fato a eles anterior, que era a exploração mineral de parte da área pelo Exército Brasileiro. Fato que era de conhecimento notório.31. O interesse público na revogação está caracterizado na manutenção das atividades de treinamento operacional do citado Batalhão e do emprego imediato da substância mineral na execução de obras públicas em benefício da coletividade, por um custo menor para a sociedade, sobrepondo-se ao interesse privado.32. A norma que dá suporte legal para que se exclua dos alvarás de pesquisa a área de extração de recurso mineral feita pelo Exército Brasileiro é o art. 42 do C ódigo de Mineração, in verbis :-Art. 42. A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatório. -33. Assim, verificado pelos órgãos e entidades públicas competentes que o interesse público supera a utilidade da exploração industrial, a autorização ser á recusada.34. No presente caso, tanto o DNPM quanto o Ministério de Minas e Energia manifestaram-se no sentido da prevalência do interesse público na exploração direta na área atualmente explorada pelo 11º Batalhão de Engenharia e Construç ões do Exército Brasileiro.35. Tendo em vista que há prevalência do interesse público na referida exploração pelo citado órgão, fica afastado o argumento utilizado pelo Parecer nº GQ -137, nos itens 10 a 14, que expôs sobre a não aplicação do art. 42 do Código de Mineracao.36. Desta forma, não há qualquer impedimento legal para a exclusão da área explorada pelo 11º Batalhão de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro dos alvarás de pesquisa autorizados à empresa ARPASA.37. Ademais, cabe exclusivamente ao Poder Executivo retificar os alvarás de pesquisa, visando adequá-los ao interesse público, em conformidade com as normas legais.38. Também, é possível o ato de revogação, pois a autorização de pesquisa é ato administrativo discricionário e precário, que não gera direito adquirido ao interessado em mantê-la na forma como foi estabelecida inicialmente perante a Administração Pública. Ainda, para reforçar esse entendimento, pode-se afirmar que a autorização de pesquisa não produziu efeitos com relação à área que está sendo explorada pelo Exército Brasileiro, razão pela qual, sequer caberia eventual indenização.39. Cabe destacar que a citada empresa interessada apenas tem direito de prefer ência quanto à concessão de autorização de pesquisa sobre qualquer outro interessado, mas não o direito a própria autorização de pesquisa e a futura concessão da lavra.40. Isso porque, a juízo do Poder Executivo, ficará afastada a autorização de pesquisa e a concessão da lavra quando houver prejuízo ao bem público ou quando comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial.41. Nesse sentido vale transcrever o item 19 do Parecer da Consultoria Jurídica junto ao Ministério de Minas e Energia, que expôs, in verbis :-19. Deve-se deixar claro, também, que não só a recusa da concessão de lavra pode ser feita. A recusa e revogação de autorização de pesquisa também o pode. Isto porque se o art. 42 do Código de Mineracao permite que, por interesse p úblico, seja recusada a concessão de lavra, com muito mais razão pode-se recusar os instrumentos mais frágeis, como as autorizações e permissões. Assim, considerando que as autorizações e permissões são atos administrativos mais fr ágeis ou precários que o ato concessivo, deve-se entender que tanto as autorizaç ões quanto as permissões também podem ser negadas por interesse público. De outro viés, no caso, pelos princípios da eficiência, da economicidade e da razoabilidade, é de imposição lógica que, por interesse público, a autorização de pesquisa, por exemplo, possa ser negada ou revogada, uma vez que não há motivos para permitir uma pesquisa que não redundará em concessão de lavra. -42. Assim sendo, é perfeitamente possível a retificação dos alvarás de pesquisa, fazendo a exclusão da área explorada pelo citado Batalhão do Exército Brasileiro.43. Pelo exposto, conclui-se que:a) o parágrafo único do art. 2º do Código de Mineracao (Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967) permite a extração por parte dos órgãos da administraç ão direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic ípios de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente;b) os alvarás de pesquisa concedidos à empresa ARPASA-ARAGUARI PAVIMENTAÇÕES LTDA, podem ser revogados, com base no art. 42 do Código de Mineracao, excluindo-se a área utilizada pelo 11º Batalhão de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro, sob o fundamento da prevalência do interesse público e da permissão legal contida no parágrafo único do art. 2º do Código de Mineracao (Decreto-Lei nº 227, de 1967), com a redação dada pela Lei nº 9.827, de 1999, conforme os fundamentos acima mencionados e pelas razões apresentadas no PARECER CONJUR/MME Nº 225/2005, do Ministério de Minas e Energia e no PARECER N º 011-2/2003-PF 3ºDS/DNPM/MG do DNPM;c) se deve proceder a regularização junto ao DNPM da área utilizada pelo 11º Batalhão de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro, com o respectivo registro, em conformidade com o Decreto nº 3.358, de 2 fevereiro de 2000; ed) o PARECER GQ - 129, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da Rep ública e publicado no Diário Oficial da União de 26 de agosto de 1997 e republicado em 28 de agosto de 1997, deve ser revogado, enquanto o PARECER GQ - 137, aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República e não publicado no Diário Oficial da União, deve ser declarado sem efeito, tendo em vista que ambos não estão mais amparados na legislação em vigor.Estas as ponderações que entendemos necessárias.Brasília, DF, 22 de agosto de 2005.SÉRGIO EDUARDO DE FREITAS TAPETYCoordenador-Geral/Advogado da UniãoDepartamento de Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos."(Grifou-se.) Ademais, cabe salientar que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao particular a prova em sentido contrário, no que o autor, em caráter antecedente, não obteve êxito. Nesse sentido, lembre-se a lição de Hely Lopes Meirelles [Direito Administrativo Brasileiro, 29ª edição, Malheiros Editores, 2004, pág. 156.]: '(...) Os atos administrativos, qualquer que seja a sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de legitimidade, independentemente da norma legal que a estabeleça. Já a presunção de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e havidos como verdadeiros até prova em contrário. (...). Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação governamental. Além disso, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade dos seus atos, para só após dar-lhes execução. A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos. (...). Outra consequência da presunção de legitimidade e veracidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de argüição de nulidade do ato, por vício formal ou ideológico ou de motivo, a prova do defeito apontado ficará sempre a cargo do impugnante, e até sua anulação o ato terá plena eficácia.'. Da verificação dos autos, em um primeiro momento, nada há que aponte para a ilegalidade dos atos praticados pela autoridade administrativa. Os atos administrativos, ao que se depreende, estão devidamente formalizados, contando com a suficiente base legal, dependendo o exame da proporcionalidade e/ou efetiva regularidade das medidas de amplo contraditório, inclusive assegurando-se a defesa à empresa autora. Repise-se, a presunção de legitimidade do ato administrativo somente pode ser afastada por vigorosa prova em contrário. A documentação carreada não se mostra suficiente para afastar a presunção de legitimidade dos atos praticados pela autoridade administrativa. Ausente prova suficiente e inequívoca da irregularidade do ato administrativo que se pretende desconstituir, torna-se imprescindível cognição exauriente para demonstrar o erro da administração ora ventilado. Forçoso concluir que não se verifica respaldo para deferir, liminarmente, a medida requerida. DECISÃO Por todas estas razões, indefere-se o pleito de tutela antecipada requerida pela parte autora. A parte agravante (autora) alega que: (a) a decisão é nula por carência de fundamentação, pois se limitou a reproduzir o parecer AGU nº 45; (b) o parecer AGU nº 45 não se aplica ao caso; (c) o Alvará de Pesquisa nº 7.364/2018 é prioritário em relação ao Registro de Extração nº 01/2019, de titularidade do Exército; (d) o Estado não tem a prerrogativa de se apossar das áreas oneradas simplesmente com base na supremacia do interesse público; (e) a concessão do Registro de Licença não representou ganho algum ao interesse público, pois o orçamento para a realização das obras de ampliação da BR-116, incluindo a compra dos insumos, é de R$ 207.475.946,87, o que demonstra que o 10º Batalhão de Engenharia de Construção conta com verba expressiva e poderia realizar as obras mesmo sem o Registro de Licença; (f) seria mais vantajoso adquirir os insumos, já que, conforme ata de registro de preços,"os materiais fornecidos por ELDORADO estão muito abaixo do preço de mercado"(evento 1, INIC1, p. 17/25); (g) a compra dos materiais que fornece representaria uma economia para os cofres públicos; (h) o Batalhão de Engenharia não poderia ganhar duplamente, obtendo gratuitamente insumos cujo custo está previsto no orçamento; (i) os atos administrativos de retificação do alvará de pesquisa da Eldorado e o registro de extração dado ao Batalhão de Engenharia são nulos por violarem a teoria dos motivos determinantes, uma vez que estão embasados em argumento (supremacia do interesse público) que não existe de fato; (j) a retificação do alvará de pesquisa violou o devido processo legal, pois a área reduzida deveria ter sido tornada disponível e não livre para novos requerimentos; (k) não deu autorização para a lavra na área do Processo ANM 810.212/1999 e isso seria indispensável; (l) há perigo de dano porque o Exército está extraindo ilegalmente granito na área que lhe foi subtraída e a cada dia a jazida estará mais próxima da exaustão. Pede, assim, antecipação da tutela recursal e o provimento do agravo de instrumento para reformar a decisão agravada e suspender: (1) qualquer atividade de mineração pelo 10º Batalhão de Engenharia de Construção na poligonal do processo minerário ANM 810.062/2019, suspendendo-se os efeitos do Registro de Extração nº 01/2019; (2) os efeitos da decisao publicada em 03/06/2019 que determinou a retificação do Alvará de Pesquisa nº 7.364/2018, outorgado no processo minerário ANM 810.212/1999, até a sentença definitiva, mantendo-se a área correspondente ao Registro de Extração nº 01/2019 na sua titularidade. Relatei. Decido. O deferimento total ou parcial da pretensão recursal, em antecipação da tutela, por decisão monocrática do relator, é cabível quando estiverem evidenciados, de um lado, a probabilidade do direito (que, no caso, consiste na probabilidade de provimento do recurso), e, de outro, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo ( CPC, art. 1.019-I, c/c art. 300). Embora as alegações da parte agravante, entendo deva ser mantida neste momento a decisão agravada pelas seguintes razões: (a) se o juízo deixou de analisar algum fundamento que a parte considera relevante, a princípio caberiam embargos de declaração para suprir a omissão. A decisão judicial não precisava esgotar toda a temática tratada, inclusive porque se encontra em sede de tutela provisória (liminar), e a decisão agravada - embora sucinta - deu conta de permitir conhecer os motivos de decidir. Se eventualmente a parte estiver insatisfeita quanto à sua completude, poderá se valer dos embargos declaratórios para complementar a fundamentação. Mas se não o fez, não parece razoável que a liminar fosse deferida porque a decisão não foi tão abrangente e exaustiva quanto o quis a parte autora. Aqui é importante destacar o princípio de colaboração que deve haver entre os participantes do processo (artigo 6o do CPC-2015 -"todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva"), podendo a parte que se entender prejudicada com a fundamentação sintética se valer de embargos declaratórios para complementar o julgamento. Se não o faz, a questão parece que poderá certamente ser apreciada no julgamento deste agravo de instrumento, mas não parece a esse relator que possa o exame ser abreviado para ser feito em sede de tutela antecipada recursal, sendo mais oportuno relegar o exame da questão de eventual nulidade da decisão por vício de motivação para o colegiado, como agora faço; (b) a matéria fática trazida à discussão é complexa e envolve conhecimento e ponderação das diversas circunstâncias fáticas que envolvem a extração e os atos administrativos aqui impugnados. Não me sinto autorizado, em sede monocrática de decisão inicial de agravo de instrumento, fazer juízo que permitisse o deferimento da tutela antecipada que foi postulada (e negada) em primeiro grau, uma vez que aparentemente a intervenção imediata do relator somente deveria ocorrer se houver demonstração de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, o que não verifico no caso concreto, como passo a examinar; (c) é que nesse momento inicial do agravo de instrumento não vejo demonstrada de plano a necessidade da intervenção judicial porque não encontro demonstração mais conclusiva e evidente de que a área disputada (4,5 hectares), retirada de um todo maior (939,15 hectares) pudesse autorizar a conclusão de que haveria risco de exaurimento da extração da jazida pelo não-deferimento da tutela postulada nesta ação. É certo que o direito minerário (pesquisa) outorgado pela União à parte autora lhe concede certas prerrogativas e possibilidades, mas isso não parece possa ser nesse primeiro momento examinado fora de um contexto fático mais abrangente, dando conta das condições em que a pesquisa vinha sendo realizada, do tamanho e do potencial da jazida, dos investimentos já realizados pelo titular da pesquisa, do tempo decorrido desde que obteve o título de pesquisa, entre outros. É que se pode estar diante de situação de utilidade pública que justifique as medidas adotadas pela administração no sentido de permitir a exploração daquela área (4,5 hectares de 939,15 hectares), parecendo então oportuno aguardar que as partes discutam a questão e instruam o processo, quando então uma decisão definitiva possa ser tomada, considerando o contexto e todas as circunstâncias fáticas relevantes; (d) também a alegação de que as reservas poderiam se exaurir não me pareceu ainda comprovada e também não me pareceu demonstrado prejuízo concreto e imediato que decorreria da utilização pelo Exército (em obra de manifesta utilidade pública) de parte daquela área outorgada à parte autora. Isso porque a parcela excluída do Alvará 7.364/2018 parece pouco significativa, correspondendo a 0,4% da área do processo ANM 810.062/2019, que seria de 939,15 hectares (evento 1, anexo 6, pp. 15 e 34/39). E também porque até a presente data a autora dispõe apenas de autorização para pesquisa de granito (evento 1, anexo 6, p. 15/39), mantida, segundo consta, por força de determinação judicial (evento 1, anexo 6, p. 25/39, nº 1), nada indicando que teria ou poderia vir a ter direito a utilizar a totalidade das reservas existentes na jazida, agora ou no futuro; (e) saliento que se está em sede de tutela provisória de urgência (decisão inicial de agravo de instrumento), parecendo conveniente que também os réus possam trazer suas contrarrazões e a questão possa ser resolvida com mais amplitude no julgamento colegiado, ainda mais quando não vislumbro, como aqui exposto, risco iminente de dano ou de prejuízo irreparável para a parte autora; (f) além dos atos administrativos gozarem da presunção de legitimidade que lhes acompanha, também pesa em favor dos réus o fato de que a utilização dos recursos se dá em obra pública de reconhecida relevância (duplicação de rodovia federal) e que os recursos são de propriedade da União Federal, que concedeu sua pesquisa ao particular (que ainda não tinha título de lavra), daí a importância de no curso do processo essas questões serem aprofundadas e melhor examinadas para se verificar se efetivamente foram cometidas pela administração as ilegalidades que a parte autora lhes imputou e se realmente se está diante de risco concreto de exaurimento das reservas minerais daquela área que é controvertida pelas partes; (g) também é importante considerar que os eventuais prejuízos que a parte autora venha experimentar (se ao final for reconhecida a ilegalidade da conduta da administração) poderão ser convertidos em perdas e danos, sendo então a parte autora indenizada pelo que deixou de lucrar e pelos prejuízos que efetivamente experimentou pela atuação administrativa que eventualmente a sentença venha reconhecer como ilegal. A exploração da área e a extração dali dos recursos minerais são economicamente quantificáveis e poderiam ser convertidas em valor de indenização que seria devido para reparar o prejuízo experimentado pela parte autora, se for o caso de assim no futuro se reconhecer após a instrução do processo, não parecendo a esse relator que nesse momento se pudesse determinar imediata sustação dos atos administrativos que, neste momento de liminar e tutela das aparências, parecem relevantes e necessários às obras que vem sendo realizadas pela administração para a duplicação da rodovia. Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal. Intimem-se as partes, inclusive a parte agravada para contrarrazões. Dispenso as informações. Se necessário, comunique-se ao juízo de origem. Após, adotem-se as providências necessárias para julgamento (intimação do MPF e dos interessados; inclusão em pauta; etc).