A Intervenção do Estado na propriedade – parte V

Como falamos no primeiro post sobre o instituto da desapropriação, tivemos que dividí-lo em dois. Segue o restante das informações sobre ele! E caso tenha perdido o início das mini-aulas sobre o assunto, basta acessar nos links abaixo:

• Intervenção do Estado na propriedade – parte I

• Intervenção do Estado na propriedade – parte II

• Intervenção do Estado na propriedade – parte III

• Intervenção do Estado na propriedade – parte IV

Indenização

A indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. São esses os princípios aplicáveis à indenização na desapropriação: precedência, justiça e pecuniariedade.

Para ser justa, a indenização deverá abranger não só o valor atual do bem expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além dos juros moratórios e compensatórios, da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios.

Embora a regra geral seja a prévia e justa indenização em dinheiro, há certas exceções, como a desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184 da Constituição), a desapropriação para fins urbanísticos (art. 182, § 4º, III da Constituição) e a desapropriação confiscatória, prevista no art. 243 da Constituição.

Desistência

Caso não subsistam os motivos que provocaram a iniciativa do processo expropriatório, pode o Poder Público desistir da desapropriação, inclusive no curso da ação judicial. O expropriado não pode opor-se à desistência, mas terá direito à indenização por todos os prejuízos causados pelo expropriante.

A desistência pode ser declarada diretamente na ação de desapropriação, requerendo o Poder Público a extinção do processo sem julgamento do mérito, ou por meio da revogação do decreto expropriatório.

Desapropriação indireta

Desapropriação indireta é o fato administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia.

Na desapropriação indireta, repudiada pela doutrina, o Estado apropria-se de bem particular sem o devido processo legal: não declara o bem como de interesse público e não paga a justa e prévia indenização.

O fundamento legal para a desapropriação indireta está no art. 35 do Decreto-Lei 3.365/41, que cuida do chamado “fato consumado”:

Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

A figura do “fato consumado” reza o seguinte: havendo a incorporação de fato de um bem ao patrimônio público, mesmo sendo nulo (ou inexistente) o processo de desapropriação, o proprietário não terá direito ao retorno do bem a seu patrimônio; em vez de postular o retorno do bem ao seu patrimônio, só poderá postular em juízo reparação pelas perdas e danos causados pelo expropriante.

A desapropriação indireta somente se consuma quando o bem se incorpora definitivamente ao patrimônio público, pois é esta incorporação que ocasiona a transferência da propriedade para o Poder Público.

O proprietário vítima da desapropriação indireta deverá ajuizar a ação, visando à indenização pelas perdas e danos havidos, no prazo máximo de cinco anos, sob pena de prescrever o seu direito de ação.

A ação deve ser proposta no foro do local do imóvel e, uma vez julgada procedente, não prejudicará em nada o direito de propriedade do Poder Público sobre o bem expropriado, pois a sentença limitar-se-á a condenar o Poder Público a indenizar o autor, ex-proprietário, tendo em vista os prejuízos havidos na desapropriação indireta.

Direito de extensão

Direito de extensão é o direito do expropriado de exigir que a desapropriação e a respectiva indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de seu conteúdo econômico.

O direito de extensão surge no caso de desapropriação parcial, quando a parte não expropriada do bem fica prática ou efetivamente inútil, inservível, sem valor econômico ou de difícil utilização. Para que não fique apenas com a propriedade dessa parte inservível, requer o proprietário que a desapropriação (e a conseqüente indenização) seja estendida a todo o bem, convertendo-se a desapropriação parcial em desapropriação total.

O direito de extensão deve ser manifestado pelo expropriado durante as fases administrativa ou judicial do procedimento de desapropriação. Não se admite o pedido após o término da desapropriação.

Tredestinação

Tredestinação é a destinação desconforme com o plano inicialmente previsto no ato expropriatório. Na tredestinação, o Poder Público desiste dos fins da desapropriação e transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que terceiro se beneficie de sua utilização.

A tredestinação pode ser lícita ou ilícita. A lícita, é aquela em que, persistindo o interesse público, o Poder Público expropriante dê ao bem desapropriado destino diverso daquele inicialmente planejado. É o caso, por exemplo, de o Estado desapropriar uma área para a construção de uma escola e, dado o interesse público superveniente, vir a construir no local um hospital. Nessa hipótese, não há que se falar em ilicitude.

A tredestinação ilícita, diferentemete, resultante de desvio de finalidade, mas não persiste o interesse público, em que a desapropriação deve ser considerada nula, com a reintegração do bem ao ex-proprietário.

Se a alienação do bem se tiver consumado por meio de negócio jurídico bilateral (desapropriação amigável), não terá o particular direito à indenização no caso de o Poder Público ter destinado o bem a fim diverso do que pretendia.

Retrocessão

Retrocessão é a obrigação que se impõe ao expropriante de oferecer o bem ao expropriado, mediante a devolução do valor da indenização, quando não lhe der o destino declarado no ato expropriatório, como estipula o art. 519 do Código Civil. Na hipótese de não ser possível o retorno do bem ao domínio do expropriado, a obrigação do Estado e o direito do expropriado, resolvem-se em perdas e danos.

A retrocessão surge quando há desinteresse superveniente do Poder Público pelo bem que desapropriou: o expropriante passa a ter a obrigação de oferecer ao ex-proprietário o bem desapropriado, reembolsando-se do valor que pagou a este a título de indenização; o expropriante devolve o bem e o expropriado devolve a indenização antes recebida. Também surgirá, para o expropriado, o direito à retrocessão quando ocorre a denominada tredestinação ilícita.

A retrocessão não deve ser confundida com a desistência da desapropriação: a desistência da desapropriação ocorre antes da incorporação do bem ao patrimônio do Poder Público, antes de efetivada a transferência da propriedade do bem; aquela (a retrocessão) surge depois de já concluído o processo de desapropriação, após a transferência da propriedade do bem, por motivo de desinteresse público superveniente.

Desapropriação Rural

A desapropriação rural tem por fim transferir para Poder Público imóvel qualificado como rural, para fins de reforma agrária, ou qualquer outro fim compatível com a política agrícola e fundiária.

A desapropriação rural é tipo de desapropriação por interesse social, prevista nos artigos 184 a 186 da Constituição. Esses dispositivos constitucionais foram regulamentados pela Lei nº 8.629/93 e Lei Complementar nº 76/93.

A competência para a desapropriação rural por interesse social é exclusiva da União, em razão de ser a matéria rural de interesse nacional. Não podem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios efetivarem essa modalidade de desapropriação.

A fundamentação para a desapropriação rural é a mesma aplicável às demais modalidades de desapropriação, qual seja, o atendimento da função social da propriedade. Se a utilização da propriedade não é compatível com a função social rural, estará esta sujeita à desapropriação.

Nos exatos termos constitucionais, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos (art. 186 da Constituição):

a) aproveitamento racional e adequado;

b) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

c) observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

d) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Por outro lado, a Constituição considera insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 185 da Constituição):

a) a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

b) a propriedade produtiva.

No caso da desapropriação rural para fins de reforma agrária, a indenização não segue a regra geral prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição (justa e prévia indenização em dinheiro). Como regra, temos que a indenização deverá ser prévia e justa, mas não em dinheiro e sim em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Porém, as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. Em relação a essas benfeitorias, portanto, o procedimento obedecerá à regra geral de desapropriação: oferecimento inicial do preço, depósito em juízo, se houver interesse de imissão provisória na posse, e obtenção da transferência das benfeitorias somente ao final, com o pagamento integral da indenização.

A Constituição estabeleceu que lei complementar disciplinasse o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação assim, foi editada a Lei Complementar nº 76/93 que regulou referido processo nos termos a seguir comentados.

O procedimento tem início com a expedição do decreto de declaração de interesse social para a desapropriação pelo Presidente da República. Com a publicação do decreto declaratório, o Poder Público terá o prazo de dois anos para intentar a ação expropriatória, sob pena de caducidade. Essa caducidade, porém, não é absoluta: após um ano, contado de sua ocorrência, poderá ser baixado novo decreto declarando o mesmo bem de interesse social.

Com a publicação do decreto de declaração de interesse social, ficam as autoridades federais autorizadas a proceder à vistoria e à avaliação do bem, para que tenham os elementos necessários à elaboração da petição inicial da ação expropriatória. Se houver resistência por parte do proprietário, poderão as autoridades federais requerer ao juiz o recurso à força policial. Por outro lado, se nos procedimentos de vistoria e avaliação forem causados danos à propriedade, haverá responsabilização civil por perdas e danos, sem prejuízo da responsabilização criminal, se for o caso.

A vistoria do imóvel deve ser precedida de comunicação escrita ao proprietário, preposto ou representante, visando a assegurar ao proprietário o direito de acompanhar os procedimentos de reconhecimento e avaliação do imóvel. Se não for encontrado o proprietário, preposto ou representante, a comunicação poderá ser feita mediante edital a ser publicado, por três vezes consecutivas, em jornal de grande circulação na capital do Estado onde se situar o imóvel.

A ação de desapropriação será ajuizada pela União ou por uma de suas entidades da Administração Indireta, pois, como vimos, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é da competência privativa da União. Atualmente é o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), autarquia da União, que tem legitimidade para o ajuizamento da ação e pagamento da respectiva indenização.

Proposta a ação de desapropriação, teremos, em síntese, os seguintes procedimentos:

a) O juiz, no despacho da inicial, já determina, de pronto ou em 48 horas, a imissão do autor na posse do imóvel (caso o autor já tenha efetuado o devido depósito, para a imissão provisória na posse) e expede mandado de registro imobiliário para averbação da ação, com vistas ao conhecimento de terceiros;

b) no curso da ação, nos dez primeiros dias após a citação, poderá ser realizada audiência de instrução e julgamento com a finalidade de fixar o valor da indenização; nessa audiência, presentes as partes e o Ministério Público, caso haja acordo sobre o valor da indenização, será lavrado o respectivo termo, devendo ser integralizado o valor pelo expropriante nos dez dias úteis subseqüentes ao acordo e determinada a matrícula do bem em nome do expropriante;

c) o expropriado poderá contestar no prazo de quinze dias, mas não poderá fazer qualquer apreciação sobre a declaração de interesse social (só poderá discutir questões preliminares e o valor ofertado para a indenização);

d) o Ministério Público Federal intervirá obrigatoriamente no feito, após a manifestação das partes e antes de qualquer decisão firmada no processo, seja qual for a instância em que esteja tramitando;

e) se houver acordo sobre o valor da indenização, com base na prova pericial, homologa-se por sentença; não havendo acordo, o juiz fixará a indenização, devendo o expropriante providenciar o depósito do valor complementar e o lançamento de novos títulos da dívida agrária, em atendimento ao laudo pericial acolhido pelo juiz;

f) proferida a sentença, indicando o juiz os elementos que o levaram a arbitrar o valor da indenização, as partes poderão interpor recurso de apelação contra o preço fixado pelo magistrado; a apelação terá efeito apenas devolutivo, caso o apelante seja o expropriado; se a apelação for interposta pelo expropriante, deverá ser recebida também com efeito suspensivo; se a indenização for fixada em valor superior a 50% (cinqüenta por cento) do valor ofertado, a sentença fica sujeita ao duplo grau de jurisdição (reexame necessário);

Os honorários advocatícios são calculados em até 20% (vinte por cento) sobre a diferença entre o preço ofertado e o valor da indenização fixado a final. As despesas judiciais e os honorários do perito são encargos do sucumbente na ação, sendo a sucumbência apurada em função do preço ofertado pelo expropriante e do proposto pelo expropriado, em comparação com aquele fixado na sentença.

Desapropriação confiscatória

A desapropriação confiscatória tem por fim a expropriação, sem qualquer indenização ao proprietário, de glebas em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, as quais serão destinadas ao assentamento de colonos para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos conforme art. 243 da Constituição.

Essa modalidade de desapropriação está regulamentada pela Lei nº 8.257/91, que estabelece as regras processuais aplicáveis na transferência do bem imóvel ao Poder Público.

A competência para propor a ação expropriatória é privativa da União, podendo essa atribuição ser delegada a pessoa jurídica de sua Administração Indireta (autarquia, fundação pública, empresa pública ou sociedade de economia mista).

Nessa modalidade de desapropriação, não há que se falar em decreto de declaração de interesse social ou de utilidade pública, devido à ilicitude da atividade do proprietário.

O procedimento judicial obedecerá a rito sumário, que apresenta, em síntese, os seguintes atos:

a) a petição inicial não especificará oferta de preço, como se exige nas demais modalidades de desapropriação, uma vez que, nesta, não cabe indenização;

b) o juiz, ao ordenar a citação, já nomeará o perito, que terá o prazo de oito dias para apresentar o laudo sobre o imóvel;

c) o prazo para contestação e indicação de assistentes é de quinze dias, a contar da juntada do mandado;

d) o juiz designará audiência de instrução e julgamento dentro de quinze dias, contados da data da contestação;

e) se o juiz conceder ao expropriante a imissão provisória na posse do imóvel, deverá proceder à realização de audiência de justificação, na qual será exercido o contraditório;

f) encerrada a instrução, a sentença será proferida em cinco dias, e contra ela cabe recurso de apelação;

g) transitada em julgado a sentença, o imóvel será incorporado ao acervo da União.

Nenhum direito de terceiro pode ser oposto ao expropriante, pois a desapropriação prevalecerá sobre direitos reais de garantia, não se admitindo embargos de terceiro, fundados em dívida hipotecária, anticrética ou pignoratícia.

Embora a Lei nº 8.257/91 não seja expressa, tem sido considerada obrigatória a atuação do Ministério Público no feito.

Aqui terminamos o instituto da desapropriação, com isso finalizamos o assunto da Intervenção do Estado na Propriedade. Dúvidas e sugestões deixem nos comentários ou por email: patricia.strebe@gmail.com. No próximo post iniciaremos mais um tema importantíssimo para os seus estudo!

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