Opinião: Filiação e desfiliação para constituição de novo partido à luz do Tribunal Superior Eleitoral

*Autor: José Luis Blaszak

Mediante a quantidade de manifestações sobre o tema FORMAÇÃO DE NOVO PARTIDO - DESFILIAÇÃO E FILIAÇÃO, resolvi, também, trazer minha contribuição para oxigenar o debate.

Minha contribuição se baseia na reprodução quase que integral das palavras constante da CONSULTA Nº 755-35, do TSE, formulada e respondida recentemente sob a relatoria da Ministra NANCY ANDRIGHI, que levou a seguinte ementa:

CONSULTA. CONHECIMENTO. CONSULENTE. LEGITIMIDADE. QUESTÕES. SITUAÇÃO FÁTICA ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE LITÍGIO. CONTORNOS DE ABSTRAÇÃO. POSSIBILIDADE. FILIAÇÃO PARTIDÁRIA. JUSTA CAUSA PARA DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA. CRIAÇÃO DE PARTIDO POLÍTICO.

Dentre os questionamentos foi indagado se após o pedido de registro de nova agremiação partidária no Cartório de Registro Civil é possível que a ela se filiem eleitores com e sem mandato eletivo.

Ao que foi dito que a filiação partidária é uma das condições de elegibilidade previstas no art. 14, § 3º, V, da CF/88, cuja ausência impede a postulação a qualquer mandato eletivo, haja vista que os partidos políticos possuem o monopólio das candidaturas no sistema eleitoral brasileiro vigente, tanto para cargos disputados por meio de eleições majoritárias, quanto eleições proporcionais.

O mencionado dispositivo constitucional está regulamentado pelos arts. 4º e 9º da Lei 9.504/97 e 16 a 22 da Lei 9.096/95.

A legislação infraconstitucional, denota-se que qualquer interessado em concorrer a pleitos eleitorais deve estar filiado a partido político há, pelo menos, um ano das eleições, salvo se o estatuto partidário prever prazo mais dilatado (arts. 9º da Lei 9.504/97 e 18 da Lei 9.096/95).

Ressalta-se, ademais, que - nos termos do art. 17 da Lei dos Partidos Políticos - “considera-se deferida, para todos os efeitos, a filiação partidária, com o atendimento das regras estatutárias do partido”.

Assim, a filiação partidária, stricto sensu, é o vínculo formal existente entre determinado partido político e uma pessoa física que atenda aos requisitos previstos no estatuto dessa agremiação e tenha seu pedido deferido pelo partido.

Consequentemente, não há falar em filiação partidária antes da constituição definitiva do partido político, tampouco considerar como filiado propriamente dito o indivíduo que se associa ao partido ainda em formação. Tanto o é que o exercente de mandato eletivo possui a faculdade de organizar um novo partido sem que isso importe desvinculação ao partido anterior, pois trata-se de etapa intermediária para a constituição definitiva da nova agremiação. Nesse sentido:

(...) o registro de um novo partido no Cartório de Registro Civil não implica a desfiliação automática dos fundadores dessa nova agremiação, que continuam vinculados a seus partidos de origem, até que se efetive o registro do estatuto do novo partido no TSE. A filiação partidária, pois, inicia-se com a chancela da Justiça Eleitoral, quando o novo partido estiver definitivamente constituído. (Pet 3.019/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, DJe de 13.9.2010) (destaques no original)

Assim, após o pedido de registro exclusivamente no Registro Civil da nova agremiação, é impossível a filiação partidária, isso porque o partido político não está definitivamente constituído.

Durante o processo de criação de partido político, descabe mencionar o ato de filiação, o qual pressupõe a plena existência do partido político.

A adesão inicial de eleitores à criação de partidos políticos não só é permitida como necessária à formação do partido. No entanto, ELA SE DÁ APENAS COM OS FUNDADORES - subscritores do requerimento do registro do partido no Registro Civil das Pessoas Jurídicas da Capital Federal - e apoiadores - eleitorado em geral.

A filiação partidária ocorre após o registro do estatuto no TSE e deve ser formalizada pelo interessado junto ao partido, independentemente de manifestação anterior, haja vista que a filiação não pode ser presumida, por constituir ato de vontade.

Com efeito, o ato de filiação partidária é ato processual eleitoral formal e depende de manifestação expressa. Além disso, a lei prevê - para aqueles que pretendem ser candidatos - um tempo certo para o seu requerimento.

Assim, qualquer ato de subscrição antes do registro do estatuto pelo TSE não pode ser considerado como filiação partidária.

Ademais, não há filiação partidária por presunção ou interpretação analógica. A respeito, confira-se os artigos 16 a 18 da Lei n. 9.096/95.

Desse modo, a Ministra NANCY ANDRIGHI respondeu sim quanto à possibilidade de eleitores com ou sem mandato eletivo associarem-se ao partido político em formação e não quanto à convolação (substituição) desse ato associativo em filiação partidária após o registro do estatuto partidário pelo TSE.

A pergunta mais polêmica é: O detentor de mandato eletivo que firmar o pedido de registro civil da nova agremiação, como também aquele que venha [a] ela se filiar ou associar durante o período de sua constituição, estará acobertado pela justa causa para se desfiliar da legenda pela qual foi eleito?

A Res.-TSE 22.610/2007 prevê, no art. 1º, § 1º, II, a criação de novo partido político como justa causa para desfiliação partidária:

Art. 1º - O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.

§ 1º - Considera-se justa causa: (...)

II) criação de novo partido;

Da regra sobressai que a criação de um novo partido político constitui atividade lícita e não poderia deixar de sê-lo, visto que a CF/88 assegura a liberdade de criação de partidos, bem como o pluripartidarismo (art. 17, caput).

Desse modo, qualquer filiado a partido político, seja ele ocupante de mandato eletivo ou não, que expresse apoio ou se engaje na criação de um novo partido não está sujeito a penalidade.

A própria Resolução do TSE 22.610/2007 previu, no § 3º do art. 1º, A AÇÃO DE DECLARAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE JUSTA CAUSA PARA A DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA, o que permite ao interessado buscar o reconhecimento da justificativa pela mudança de partido com o objetivo, dentre outros, de resguardar o mandato na hipótese de criação de um partido novo.

Conforme assentado pelo TSE no julgamento da Pet 3.019/DF, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, DJe de 13/9/2010, “o registro de um novo partido no Cartório de Registro Civil não implica a desfiliação automática dos fundadores dessa nova agremiação, que continuam vinculados a seus partidos de origem, até que se efetive o registro do estatuto do novo partido no TSE”.

Assim, somente após o registro do estatuto na Justiça Eleitoral, momento em que o partido adquire capacidade eleitoral, torna-se possível a filiação partidária, a qual constituiria justa causa para a desfiliação do partido de origem.

Desse modo, para o detentor de mandato eletivo que firmar o pedido de registro civil da nova agremiação ou tão somente participar da etapa intermediária de criação do partido, não estará protegido pela justa causa. Somente após o registro do partido na Justiça Eleitoral, ou seja, para aquele que se filiar ao partido político cujo estatuto já esteja registrado pelo TSE, a resposta é positiva.

Assim, o registro do estatuto do partido pelo TSE é condição sine qua non para que seja considerada a justa causa.

Surge, automaticamente, outra pergunta: O detentor de mandato eletivo que sofrer qualquer espécie [de] retaliação por parte da agremiação pela qual foi eleito em face de anúncio do apoio à constituição da nova legenda, por firmar seu pedido de registro civil ou a ela se filiar ou associar posteriormente estará acobertado por justa causa para desfiliação?

Quanto a essa pergunta a Ministra NANCY ANDRIGHI respondeu no sentido de que esta questão possui grau de generalidade significativo, o que a torna inespecífica e impede seu conhecimento. Nesse sentido é a jurisprudência do TSE:

Este Tribunal Superior já assentou que não se deve conhecer de consulta quando a formulação admitir ressalvas e interpretações casuísticas, o que inviabiliza o enfrentamento da questão trazida pelo consulente. (Cta 1.605/DF, Rel. Min. Caputo Bastos, DJ de 4/7/2008).

Com efeito, a expressão “qualquer espécie de retaliação” eventualmente sofrida por detentor de mandato eletivo é ampla e não permite antever todas as situações fáticas possíveis. Assim sendo, não conheceu da questão.

Portanto, cada caso é um caso! Deverá ser levado à Justiça para declarar se há ou não justa causa para a desfiliação.

Também foi perguntado: No caso desse Eg. TSE aprovar o registro do estatuto do novo partido em prazo inferior a um ano da data de realização do pleito seguinte, os signatários do pedido de registro civil da entidade e aqueles que se filiarem até a data limite da remessa da listagem de filiados ao Cartório Eleitoral poderão requerer registro de candidatura por essa nova legenda?

Ao que a Ministra NANCY ANDRIGHI respondeu: O partido político que pretenda participar das eleições deve estar definitivamente constituído, com o estatuto registrado no TSE, há pelo menos um ano antes das eleições (art. 7º, § 2º, da Lei 9.096/9513 e art. 4º da Lei 9.504/97). Esse também é o prazo mínimo de filiação partidária para aqueles que postulam candidatura a um mandato eletivo (art. 18 da Lei dos Partidos Políticos).

O envio das listas de filiados à Justiça Eleitoral, previsto no art. 19 da Lei 9.096/95, tem por objetivo comprovar a filiação partidária e o respectivo prazo; desse modo, o encaminhamento da listagem de partido, cujo estatuto fora registrado no TSE em menos de um ano das eleições, não supre a exigência legal do prazo mínimo de filiação de um ano, contado da constituição definitiva do partido.

Assim, registrado o estatuto do partido no TSE em prazo inferior a um ano das eleições, seus filiados não poderão participar da disputa.

Após o registro do estatuto por no TSE, qual prazo é possível se entender como razoável e de justa causa para filiação à nova legenda?

Para o reconhecimento da justa causa para desfiliação partidária, deve haver um prazo razoável entre o fato e o pedido de reconhecimento, de modo a evitar um quadro de insegurança jurídica, por meio do qual se chancelaria a troca de partido a qualquer tempo. Nesse sentido:

RECURSO ORDINÁRIO. FIDELIDADE PARTIDÁRIA. INEXISTÊNCIA DE JUSTA CAUSA. FATO OCORRIDO HÁ MAIS DE DEZ MESES. RECURSO PROVIDO.

1. Para o reconhecimento das hipóteses previstas na Resolução 22.610/2006-TSE deve haver um prazo razoável entre o fato e o pedido de reconhecimento da justa causa. (...)

3. Recurso provido. (RO 2352/BA, Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, DJe de 18/11/2009).

Desse modo, para aqueles que contribuíram para a criação do novo partido, é razoável aplicar analogicamente o prazo de 30 dias, previsto no art. 9º, § 4º, da Lei 9.096/95, a contar da data do registro do estatuto pelo TSE.

Assim, o prazo razoável para a filiação no novo partido é de 30 dias contados do registro do estatuto partidário pelo TSE.

Penso, particularmente, que para evitar problemas sobre a caracterização de justa causa o ideal é que os detentores de mandatos eletivos constem da lista de apoio para a criação do novo partido, a qual estará anexa ao pedido no Cartório de Registro Civil e na Justiça Eleitoral. Aqueles que não constarem destas listas poderão sofrer maior dificuldade em caracterizar a justa causa, contando com a questão do “prazo razoável” para a desfiliação e nova filiação.

Logo, bom senso é par da razoabilidade! Todo o cuidado é pouco para que os procedimentos não sejam atropelados, evitando-se prejuízos irreparáveis, especialmente, àqueles detentores de mandatos eletivos.

* JOSÉ LUÍS BLASZAK é advogado, membro das Comissões de Direito Administrativo e de Direito Eleitoral da OAB/MT e professor nas referidas áreas (blaszak@uol.com.br).