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Sumário:
A titulação dos ocupantes aparece no conceito de regularização fundiária e em três de seus objetivos primordiais (arts. 9º e 10, I, II e III , da Lei nº 13.465/17). Na nova legislação, as formas de titulação dos ocupantes foram ampliadas, organizadas e fortalecidas com a criação de novos instrumentos, como a legitimação fundiária.
Note-se que muitas formas de titulação foram mencionadas expressamente no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, também, no art. 8º do Decreto 9.310/2018. Outras, encontram-se em diferentes dispositivos legais, motivo pelo qual se infere que o rol da lei é meramente exemplificativo.
Promover a regularização fundiária sem realizar a titulação dos ocupantes frustra todo o esforço de aprimoramento do núcleo urbano informal. Depois de oferecer ao núcleo as condições mínimas de habitabilidade, há que se garantir o direito à moradia formal e o direito à propriedade dos ocupantes, que esperaram décadas pela realização do sonho da casa própria.
É preciso que se diga que algumas formas de titulação – como a legitimação fundiária e de posse – somente podem ser aplicadas para imóveis oriundos de um núcleo regularizado, seja na Lei 11.977/2009 , seja na Lei 13.465/2017 . Com efeito, essas espécies de titulação foram criadas especialmente para momentos de crise, utilizando-se de conceitos mais flexíveis e abrangentes, com vistas a permitir a formalização de “situações de fato” já existentes há muito tempo.
Observa-se que, alguns instrumentos trazidos pela legislação garantem o direito à propriedade e, outros, somente o reconhecimento da posse. Porém, reconhecer apenas o direito à posse é tratar essa população como cidadãos de segunda classe, sem acesso ao mercado imobiliário formalizado. Como esclarece Bruno Becker:
A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e ascensão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social. 1
Com o fortalecimento dos instrumentos de titulação, houve uma clara intenção do legislador em facilitar a outorga de títulos de propriedade (e não apenas de posse) aos ocupantes dos núcleos urbanos, tornando-os parte do sistema formal imobiliário. Nessa esteira, ao tratar da legitimação fundiária, Naila de Rezende Khuri afirma que:
Este novo instituto está umbilicalmente ligado ao direito de moradia e ao direito de propriedade, garantido pela Carta Magna e, a despeito de existirem outros instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade, a legitimação fundiária é um veículo célere para a inclusão do imóvel no mercado imobiliário formal .
Sem nos descurarmos da importância da regularização fundiária na sua dimensão urbanística, que visa à melhoria de condições de habitabilidade e sustentabilidade, a dimensão registraria, por meio da titulação , representa um passo para o fim da segregação. 2 (grifos nossos)
Assim, o gestor público deve sempre priorizar a concessão de títulos que tornem os ocupantes efetivos proprietários , pois os direitos de posse não são tão valorizados em nossa sociedade e, também, geralmente não são aceitos como garantia no mercado de crédito.
Por titulação dos ocupantes entende-se a constituição de título causal capaz de transferir a seus titulares direitos reais registráveis. Na lição de Afrânio de Carvalho, pelo princípio da inscrição, a constituição, transmissão e extinção de direitos reais sobre imóveis só se operam por atos inter vivos mediante a sua inscrição no registro. O direito real imobiliário somente nasce da conjunção de dois elementos: (i) o título causal; e (ii) o seu registro, no fólio real, que o transforma em direito real (Cf. Registro de Imóveis, 1997, p. 137). 3
Então, para que a titulação do morador de um núcleo urbano informal regularizado tenha efeito, deve ser encaminhado o título causal ao Registro de Imóveis, para que este promova o ato registral competente para atribuir os direitos reais ao seu verdadeiro beneficiário.
Essa titulação poderá ocorrer na forma de listagem de ocupantes , juntamente com a CRF, que reconhecerá os direitos reais dos beneficiários das unidades regularizadas; pela listagem complementar , que poderá ser gerada em momento posterior; ou, ainda, pela apresentação de títulos individuais , que serão encaminhados diretamente ao Registro de Imóveis, pelos interessados.
Dessa forma, a titulação se dará concomitantemente com o registro da regularização ou em momento posterior , a critério do Município ou do ente regularizador (art. 10, §§ 5º e 6º , Decreto nº 9.310/2018). Todavia, em São Paulo, por força das Normas de Serviço, o Oficial de Registro deverá exigir algum tipo de listagem de ocupantes para registro da CRF. A listagem não necessita estar completa, podendo ser parcial, mas deverá acompanhar os documentos complementares da CRF para regularização do núcleo (item 274.5).
Note-se que a Reurb pode ocorrer com a finalidade exclusiva de titulação dos ocupantes (Reurb-titulação), quando o terreno já estiver regularizado, e as unidades imobiliárias individualizadas, apenas aguardando o ingresso de título aquisitivo do direito real do beneficiário, hipótese em que o projeto de regularização e a CRF estão dispensados (art. 21, § 2º , do Decreto 9.310/2018).
Também é importante destacar que os direitos reais serão concedidos preferencialmente em nome da mulher (art. 10, XI , da Lei 13.465/2017), que é considerada, com base em dados estatísticos, âncora da família e protetora dos filhos, razão pela qual lhe é assegurada essa preferência. Como bem defende Karine Maria Famer Rocha Boselli, esse dispositivo é absolutamente constitucional:
É preciso notar que o princípio da igualdade previsto pelo texto constitucional se baliza na máxima de que os iguais devem ser tratados de igual forma, enquanto os desiguais merecem um tratamento desigual. Ao longo da história, a mulher sempre foi objeto de discriminações. Somente a partir do século XX, teve direitos fundamentais e sociais assegurados, que lhe possibilitassem um tratamento mais igualitário face àquele oferecido aos homens. Ademais o legislador infraconstitucional, considerando que a mulher sempre foi encarregada, ao longo dos séculos, do cuidado e zelo pela família e aos filhos estaria assegurada. 4
Vejamos, então, as principais formas de titulação aplicáveis a imóveis públicos ou privados, de acordo com o vasto rol de instrumentos disponíveis para resolver a questão dominial de imóveis regularizados.
| IMÓVEL DE DOMÍNIO PÚBLICO | IMÓVEL DE DOMÍNIO PRIVADO |
|---|---|
| Legitimação Fundiária – art. 23/24 da Lei 13.465/2017 . | Legitimação Fundiária – art. 23/24 da Lei 13.465/2017 . |
| Não aplicável. | Legitimação de Posse – art. 25/27 da Lei 13.465/2017 . |
| Alienação de Imóvel da Administração Pública diretamente para seu detentor – art. 17, I, alínea f, da Lei 8.666/93 e art. 76, I, alínea f, da Lei 14.133/21 . | Registro de Contratos Particulares – art. 52, parágrafo único , da Lei 13.465/2017 e Especialização da Fração Ideal – art. 45 da Lei 13.465/2017 . |
| Concessão de Direito Real de Uso – CDRU – Decreto-Lei 271/1967 . | Concessão de Direito Real de Uso – CDRU – Decreto-Lei 271/1967 . |
| Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM – MP 2.220/2001 . | Não aplicável. |
| Não aplicável. | Desapropriação ou alienação forçada em favor dos possuidores (art. 1.228, §§ 4º e 5º, do CC). |
Fonte: elaborado pela autora.
Trataremos, a seguir, das principais e mais eficazes formas de titulação dos ocupantes do núcleo urbano regularizado.
A legitimação fundiária , instrumento novo trazido pela Lei 13.465/2017 , é o meio mais eficaz e célere para a obtenção da propriedade plena e originária de unidades imobiliárias oriundas de Reurb-S ou de Reurb-E, em imóveis públicos ou privados, de uso residencial ou não residencial.
O novo instituto foi pensado justamente para acelerar a titulação, pois se verificou que os instrumentos disponíveis na legislação anterior não eram tão eficazes. Com efeito, ao analisar as estatísticas divulgadas pelo Operador Nacional do Registro (ONR), até 22/12/2016 (data da MP 759), depreende-se que, apesar de terem sido criadas muitas unidades imobiliárias na vigência da Lei 11.977/2009 (169.203), foram tituladas apenas 20.302 unidades.
Nesse particular, vale analisar a exposição de motivos da Medida Provisória 759/2016 , que deu origem à Lei 13.465.2017, a respeito da intenção do legislador ao criar a legitimação fundiária:
A proposta de Medida Provisória consigna nova forma de aquisição do direito real de propriedade.
101. Por meio da legitimação fundiária, substitui-se, para melhor otimização da Reurb, o processo tradicional de regularização fundiária, título a título, para cada uma das unidades imobiliárias regularizadas, pelo reconhecimento global da aquisição originária de propriedade, pelos beneficiários da Reurb, a partir de cadastro aprovado pelo Poder Público , constante em Certidão de Regularização Fundiária, expedida pelo Município processante, a qual é registrado em Registro de Imóveis, por ato registral único, juntamente com o Projeto de Regularização Fundiária aprovado. (grifos nossos)
Definida como “mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb” (art. 11, VII , da Lei 13.465/2017), a legitimação fundiária somente poderá ser concedida para os núcleos urbanos informais consolidados , comprovadamente existentes até 22 de dezembro de 2016, sendo de difícil reversão, considerado o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, (art. 9º, § 2º, e art. 11, III).
A legitimação fundiária constitui, na dicção da lei, “forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do Poder Público , exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016” (art. 23 da Lei 13.465/2017).
O ocupante, nessa hipótese, adquirirá a “unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado” (art. 23, § 2º). As indisponibilidades, inscrições e gravames existentes no registro da área maior serão transportados para as matrículas das unidades imobiliárias que não forem adquiridas por legitimação fundiária (art. 23, § 3º).
Certo é que a legitimação fundiária é cabível tanto para Reurb-S como para Reurb-E, mas, curiosamente, somente na Reurb-S apresenta requisitos para sua concessão. Apenas na Reurb-S, o …
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