Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 27247 MT

CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. SECCIONAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL E SUA COMISSÃO DE MEIO AMBIENTE. ILEGITIMIDADE ATIVA PARA A AÇÃO. ATO NORMATIVO EM TESE. AUSÊNCIA DAS CONDIÇÕES PARA A IMPETRAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório1. Mandado de segurança coletivo, com pedido de liminar, impetrado neste Supremo Tribunal, em 7 de abril de 2008, pelo Conselho Seccional Matogrossense da Ordem dos Advogados do Brasil, “juntamente com a Comissão de Meio Ambiente, através de seu Presidente...“ (fl. 2) “contra ato do Presidente da República Federativa do Brasil...”.2. O presente mandado de segurança tem como objeto “a prevenção de ameaça concreta de danos patrimoniais de difícil reparação aos proprietários rurais que tem as suas propriedades dentro do chamado Bioma da Amazônia e que podem, em decorrência do ato da autoridade coatora, sofrer restrições ao pleno desenvolvimento de suas propriedades, nos termos da legislação pertinente ao tema, por meio de ato administrativo (decreto) sem que haja, para tanto, legislação autorizada de tal gravame...” (fl. 3).O ato questionado é o Decreto n. 6.321, de 21.12.2007, “que dispõe sobre as ações relativas à prevenção, monitoramento e controlo do desmatamento do Bioma da Amazônia, bem como altera e acresce dispositivos ao Decreto n. 3.179, de 21 de setembro de 1999, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis ao meio ambiente e dá outras providências” (fl. 3).3. Asseveram os Impetrantes que a Ordem dos Advogados teria legitimidade para impetrar o mandado de segurança porque “grande parte dos produtores rurais que estão sendo atingidos pelo Decreto são advogados...não restam dúvidas que a Ordem dos Advogados do Brasil é um órgão de classe, revestida de legitimidade para propor o mandado de segurança coletivo” (fl. 4).Afirma que “a autoridade coatora editou o Decreto 6.321, de 21 de dezembro de 2207 com escopo de disciplinar as atividades de prevenção, monitoramento e controle de desmatamento o Bioma da Amazônia. ...O decreto federal 6.321 de 21/12/2007, além de regulamentar o disposto nos artigos 2º, incisos II e IX da Lei 6.938, no artigo 14, alínea c da Lei 4.771, no art. 2º, § 3º da Lei 5.868, no art. 46, inciso I, alínea c da Lei 4.504 e no capítulo VI da Lei 9.605, acabou criando obrigações aos seus destinatários sem que houvesse permissivo legal, logo, agiu a autoridade coatora totalmente contra a lei....O Decreto atacado criou, em seus artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 11 obrigações para os proprietários de terras que têm imóveis rurais no Bioma Amazônia sem que houvesse lei para tanto ou, o que é pior, condicionou a utilização da propriedade e o seu fomento a requisitos demasiadamente onerosos e inviáveis, gerando sanções pela sua inobservância sem que houvesse um substrato legal”(fl. 8).Observam os Impetrantes que “...o decreto foi editado de modo totalitário pela Autoridade Coatora sob orientação do Ministério do Meio Ambiente, tendo este, desrespeitado por inteiro a soberania do Estado de Mato Grosso enquanto ente federativo...”(fl.15). Expõem eles sobre a necessidade de liminar, requerendo seja deferida “para que não sejam aplicados os artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 11 do Decreto Federal 6.321, de 21 de dezembro de 2007...até que seja julgado o mérito do presente mandamus” e, no mérito, pedem seja “confirmada em definitivo a liminar ... no sentido de declarar a ilegalidade dos 3º, 4º, 5º, 6º e 11 do Decreto 6.321 de 21 de dezembro de 2007...”(fl. 16).4. Em 7 de abril de 2008 me vieram os autos em conclusão.Examinados os elementos constantes na petição e documentos anexos, DECIDO.5. Os dados constantes na narrativa e nas razões expostas na peça inicial conduzem à negativa de seguimento da presente ação, nos termos do art. 8º, da Lei n. 1.533/1951, segundo o qual “ a inicial será desde logo indeferida quando não for caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos desta lei.”Da Ilegitimidade Ativa do Conselho Seccional da Ordem Dos Advogados do Brasil 6. De pronto é de se apontar a ilegitimidade ativa do Conselho Seccional matogrossense da Ordem dos Advogados do Brasil para impetrar mandado de segurança cujo objeto é norma jurídica em tese (o que não propicia a via processual eleita, como se verá a seguir) e, o que é mais, que não concerne ao profissional da advocacia, cujos interesses são tema de cuidados e proteção específica que legitima a instituição para determinadas ações em favor de sua tutela. Anotam os Impetrantes que “justifica-se o fundamento (sic) pois grande parte dos produtores rurais que estão sendo atingidos pelo Decreto são advogados” (fl. 4). Todavia, a Constituição remete-se aos advogados e à Ordem dos Advogados nessa condição profissional, pelo que, fora dessa sua situação técnica, não compete à Corporação assumir a defesa de bens e interesses pessoais daqueles que ostentam aquele título, ressalvadas circunstâncias específicas previstas, expressamente, em lei, o que não se dá na espécie vertente. O art. 55 da Lei n. 8.906/1994 atribui ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados “II - representar, em juízo ou fora dele, os interesses coletivos ou individuais dos advogados”, aqui considerados os profissionais que ostentam essa condição,sem que se tenha qualquer confusão entre o status técnico ostentado pela pessoa e seus direitos e interesses na condição de indivíduo ou de cidadão, que esses estão afeitos ao resguardo e à postulação, incluída a judicial quando for o caso, de cada um.Não há de se valerem da entidade corporativa alguns indivíduos, para defender direitos patrimoniais próprios, decorrentes de sua especifica condição de produtores que, além de serem proprietários de glebas na área cuidada no decreto em pauta, também portam o título profissional de advogados. A retórica de que se vale a entidade Impetrante para defender a sua legitimidade é desguarnecida de respaldo jurídico, pelo que sequer é mencionado o art. 57 da Lei n. 8.906/1994, que elenca as competências do Conselho Seccional da Ordem dos Advogados, sem que ali compareça qualquer situação como a que se põe em exame na presente ação. Afirma-se, na peça inicial deste mandado de segurança, que compete à Ordem dos Advogados do Brasil defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, dentre outras atribuições (art. 44 do Estatuto da OAB). Entretanto, não consta daquela norma jurídica que a Ordem dos Advogados do Brasil pode valer-se daquela regra de competência para atuar como e quando queira sem ter de atentar aos demais comandos jurídicos, incluídos os processuais, ou que a interpretação e aplicação daquele dispositivo dispensem a atenção da corporação ao objeto e sujeito de seus cuidados. 7. Como lecionado por Hely Lopes Meirelles, dentre outros, “agora, a Constituição de 1988 admitiu o mandado de segurança coletivo, a ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, por organização sindical, por entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano (art. 5º, LXX)...Observamos, todavia, que o mandado de segurança coletivo não se presta à defesa de direito individual ou de alguns filiados de partido político, de sindicato ou de associação, mas sim da categoria, ou seja, da totalidade de seus filiados, que tenham um direito ou uma prerrogativa a defender em juízo” (MEIRELLES, Hely Lopes - Mandado de segurança... . São Paulo: Malheiros, 2007, p. 29-grifos nossos). Para que a entidade jurídica esteja em juízo postulando direitos de seus filiados há que haver uma comunhão de interesses da própria pessoa jurídica e de seus filiados, a possibilitar tal atuação. Nesse ponto, como ensina dentre outros Sérgio Ferraz, é que estaria “...substancial traço diacrítico entre o mandado de segurança coletivo e o singular. Atuando direitos e interesses próprios (pois assim se apresenta a prerrogativa de defesa dos interesses dos filiados e da categoria), a entidade-inclusive a sindical -, na hipótese do mandado de segurança coletivo, prescinde de autorizações expressas e específicas para agir. ... no caso do inciso LXX do art. 5º da CF a entidade só pode postular , pela via desse writ, direitos e interesses dos filiados cuja tutela constitua finalidade da própria pessoa jurídica. E não interesses individuais, singulares ou plúrimos, dos membros da entidade...” (FERRAZ, Sérgio - Mandado de segurança. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 73 - grifos nossos). 8. Curiosa é a descrição, também contida na petição inicial da ação, da Comissão de Meio Ambiente do Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil matogrossense como impetrante (“...Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional Mato Grosso...juntamente com a Comissão de Meio Ambiente, através de seu Presidente...” fl. 2). As Comissões da Ordem dos Advogados do Brasil são órgãos internos da entidade, sem personalidade jurídica, sem interesses que não os da própria pessoa corporativa que integram, sem atribuições que não aqueles que lhes são outorgadas pelos órgãos dirigentes, sem autonomia para atuar, menos ainda em juízo, e muito menos para postular em favor de alguns particulares que têm os seus interesses (no caso, individuais) tutelados pela entidade. 9. Por igual, não tem respaldo constitucional ou legal a assertiva dos Impetrantes de ser “dever institucional da OAB, pugnar pelos direitos e interesses de não advogados, é certo, há muito, que pode ela vir a juízo pedir por todos aqueles que são inscritos em seus quadros ou não...”(fl. 5). Para o precípuo fim de impetrar ação de mandado de segurança coletivo a afirmativa não tem qualquer valia jurídica que lhe propicie condições de seguimento válido.O dever da Ordem dos Advogados do Brasil de defender a ordem jurídica, incluída aí, e em especial, a Constituição, não valida a tentativa aqui feita pelo Conselho Seccional de defender interesses particulares de alguns de seus filiados, sem qualquer vinculação com os fins a que se destina a entidade corporativa, o que obsta o prosseguimento válido da presente ação.Da inadequação do Mandado de Segurança para questionar ato normativo em tese 10. Não fosse suficiente aquele primeiro entrave processual a impedir o seguimento da ação, de se concluir que outro, de igual força impeditiva, põe-se claro na presente impetração. O ato contra o qual se voltam os Impetrantes é o Decreto presidencial n. 6.321, de 21 de dezembro de 2007, que “dispõe sobre ações relativas à prevenção, monitoramento e controle de desamatamento no Bioma Amazônia, bem como altera e acresce dispositivos ao Decreto ns. 3.179, de 21 de setembro de 1999, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”. Discorrem os Impetrantes sobre o que seria ilegalidade e abusividade maculando o ato da autoridade Impetrada, o qual, segundo eles, “além da total insegurança jurídica apontada nos números do INPE ... foi editado de modo totalitário pela Autoridade Coatora sob orientação do Ministério do Meio Ambiente, tendo este, desrespeitado por inteiro a soberania do Estado de Mato Grosso enquanto ente federativo, ao passo que enquanto responsável pela Gestão Florestal, teve conhecimentos dos equivocados números do INPE via imprensa sendo totalmente alijado do processo em questão, representando, assim, mais um motivo para o reconhecimento da ilegalidade do referido decreto” (fls. 14/15). Deixo de tecer maiores considerações sobre eventual “desrespeito por inteiro à soberania do Estado de Mato Grosso”, porque não há discussão quanto à certeza constitucional, desde o início da Federação brasileira, de que ente federado não detém soberania, mas tão somente autonomia (art. 18 da Constituição da Republica). Soberania tem a República Federativa, não suas entidades federadas. Quanto aos números do INPE e sua correção, ou não, a embasar o ato coator, tanto seria objeto de cuidados processuais em ação que não o mandado de segurança, que não admite dilação probatória. Ademais, a Ordem dos Advogados do Brasil não pode se substituir aos entes federados, que são dotados de personalidade jurídica e do dever constitucional de preservar a sua autonomia, o que não pode ser perpassado por ninguém que não sejam os legitimados, como o cidadão (art. 5º, inc. LXXIII, da Constituição do Brasil). 11. Quanto à pretensa ilegalidade do ato coator, a saber, o Decreto presidencial n. 6.321, de 21.12.2007, o que parece buscar discutir os Impetrantes é se seria constitucionalmente válido, por se ater, ou não, aos limites da legislação a que ele se refere. E tanto seria, como é óbvio, discutir a validade jurídica da norma em tese, o que não pode se passar na via do mandado de segurança.Em primeiro lugar, porque, nos termos da legislação vigente - aí incluída a Constituição brasileira -, a ação de mandado de segurança não é a via adequada para se questionar lei em tese. Esse, aliás, o objeto de súmula deste Supremo Tribunal (Súmula 266: Não cabe mandado de segurança contra lei em tese).Essa orientação jurisprudencial consolidada não destoa das lições doutrinárias, segundo as quais:“A lei propriamente dita dificilmente ensejará o pedido de segurança. Em si mesma, como norma genérica e abstrata (e, se não o for, não será lei materialmente, mas sim ato administrativo com forma de lei), ela jamais afeta direito subjetivo. Dependendo de ato executório, que a individualize, não fere direitos, mas apenas torna possível ato de execução capaz de feri-lo. É pela aplicação, através de ato administrativo, que atinge o patrimônio jurídico individual. Tanto que, se a Administração se abstiver de aplicá-la, quando, por exemplo, contrária à Constituição, nenhuma situação individual será afetada. Por isto, em nosso país, não se tem reconhecido ao Judiciário (salvo exceção raríssima, como a prevista no art. 119, n. I, letra l, da Constituição Federal) o poder de examinar a lei em tese, mas só em espécie, isto é, quando haja ato de execução. Remonta-se, então, à lei, como fundamento de ato. Ela é apreciada em espécie, atuando pelo ato administrativo sobre o indivíduo e não, em tese, como simples ato administrativo a incidir sobre qualquer elemento da coletividade. Essa a doutrina exposta, a propósito dos atos inconstitucionais, pelo insigne Rui (...). O mandado de segurança, que não é senão uma via processual mais célere,está, como as demais, sujeito a esse princípio da decisão em concreto” (FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 201 - n. 2).Também Hely Lopes Meirelles assentava que “A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de segurança (STF, súmula n. 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito individual” (MEIRELLES, Hely Lopes.Mandado de segurança. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 41).Essa orientação tem sido encarecida por este Supremo Tribunal Federal há muito, tendo discorrido sobre ela um dos antecessores da cadeira que ora ocupo, nos termos seguintes:“O que a Corte Suprema não tem admitido é o mandado de segurança contra a lei em tese: 'não se pleiteia mandado de segurança contra a lei. O que o legitima é ser o ato de autoridade contrário à lei ou fundado em lei inconstitucional' (acórdão de 8 de novembro de 1935, relator ministro Laudo de Camargo). E mesmo posteriormente à Lei n. 191 (acórdão de 11 de setembro de 1936, ministro Bento de Faria). É necessário que se verifique aplicação concreta. O direito, diz Kelsen, a partir da Constituição,até os atos de execução material percorre um caminho tendendo a concretizar-se. Só então, pelo julgamento (decisão) ou pelo ato administrativo, se converte em norma jurídica individual: 'si la Constitucion, la loi et le réglement sont des normes juridiques générales, le jugement et l´acte administratif constituent des normes juridiques individuelles'. Só então, por essa aplicação, se configura a situação jurídica individual, o direito subjetivo pressuposto no mandado de segurança. ... É ainda de observar que o juiz, na apreciação do ato sujeito ao mandado de segurança, anula-o, o que pressupõe ato administrativo e não a lei, que apenas deixará de aplicar, se incompatível com a Constituição” (CASTRO NUNES. Do mandado de segurança: Rio de Janeiro, Forense, 1989, p. 81).A atuação constante e no mesmo sentido deste Supremo Tribunal não há de ser desconsiderada:“MANDADO DE SEGURANÇA. Pedido de declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei nº 9.099/95. Inadmissibilidade. Pedido contra lei em tese. Dedução como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Agravo improvido. Aplicação da Súmula nº 266. Não cabe mandado de segurança contra lei em tese, nem como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade” ( MS 25.456-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 9.12.2005) E:“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO INTERPOSTOS DE DECISÃO MONOCRÁTICA. EFEITOS INFRINGENTES. CONHECIMENTO COMO RECURSO DE AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ADOÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA 232/2004. PROTEÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO À INSUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DE RETENÇÃO NA FONTE DE VALORES DEVIDOS A TÍTULO DE IMPOSTO SOBRE A RENDA, CONTRIBUIÇÃO SOBRE O LUCRO LÍQUIDO, COFINS E CONTRIBUIÇÃO AO PIS. Não cabe a impetração de mandado de segurança objetivando assegurar direito líquido e certo à insubmissão a certa modalidade de tributação, na hipótese de o ato coator apontado se confundir com a própria adoção de medida provisória. Situação análoga à impetração contra lei em tese (Súmula 266/STF). (Omissis).” ( MS 25.265-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 8.6.2007) No mesmo sentido, MS 21.615, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 13.3.1998; MS 21.792-AgR, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 30.9.1994; RMS 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 24.10.2003; MS 25.609-AgR-ED, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 22.9.2006; RMS 25.473-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Segunda Turma, DJE 28.6.2007.12. No caso dos autos, o que se está a buscar, efetivamente, não é outro resultado senão a declaração de inconstitucionalidade do Decreto presidencial n. 6.321/2007, porque esta teria supostamente desbordado das prescrições legais que pretenderia regulamentar e estaria a inovar a ordem jurídica em desrespeito aos comandos constitucionais que pautam a conduta regulamentar da autoridade indigitada coatora. E, segundo se expõe na peça inicial da ação, a aplicação das normas contidas naquele Decreto atingiria pretensos direitos de particulares, dentre os quais “grande parte dos produtores rurais ...atingidos...(e que) são advogados”.Entretanto, como afirmado antes, o mandado de segurança não substitui ação direta de inconstitucionalidade, nem esta pode ser proposta, originariamente, neste Supremo Tribunal por todos os cidadãos ou pelas entidades, senão na forma constitucional-processual própria, definida na legislação.13. É certo que se poderia cogitar de situação em que a própria norma, por ter conteúdo proibitivo, fosse a causadora da lesão afirmada.Ocorre que essa não pode ser confundida com a situação posta na presente ação, na qual o que se busca é a aferição de validade constitucional do próprio desempenho normativo do Presidente da República. Tanto que insistem os Impetrantes em que teria havido exorbitância da atuação presidencial ao editar o Decreto: “assim, ao dispor e prever a necessidade de recadastramento além dos casos previstos em lei, o Decreto Federal 6.321/2007 exorbitou de sua competência e atribuição, pois criou uma obrigação aos proprietários de imóveis rurais sem respaldo legal” (fl. 9).É, pois, o Decreto presidencial n. 6.321/2007 o objeto da impetração e o que se busca é o seu julgamento em abstrato, pois não se aponta qualquer ato concreto daquela autoridade a lhe dar efetividade e que, por isso, estaria a prejudicar pretendidos direitos subjetivos daqueles acolhidos em sua impetração pelos Impetrantes.A impossibilidade jurídica do prosseguimento válido da presente ação está em que, enquanto não declarada a inconstitucionalidade do Decreto n. 6.321/2007, a prevalência das normas editadas pelo documento impugnado retiraria o suporte jurídico autorizador do mandado de segurança, qual seja, a existência de direito líquido e certo, por não estar provado e, ainda, ser improvável direito contra o que se contém na norma, não considerada ainda inválida.Se há uma norma produzindo seus efeitos jurídicos próprios, não se há cogitar, ainda, de direito contra ela, menos ainda que pudesse ser considerado líquido e certo.De outra parte, a expedição de um Decreto pelo Presidente da República para o específico fim de regulamentar norma legal, por si só, não configura ilegalidade ou abuso de poder daquela autoridade. Tanto poderia vir a ser constatado, exclusivamente, na análise da validade constitucional do comportamento presidencial, atento, ou não, aos limites de sua atuação regulamentar nos estritos termos constitucionalmente afirmados. O que, também por isso, demonstra que as condições do mandado de segurança estão ausentes na espécie em foco, demonstrando a inviabilidade da via processual escolhida para o questionamento.De se salientar que o Presidente da República também não poderia estar aqui na condição de Impetrado, de modo a constituir relação processual válida a permitir o prosseguimento regular da ação. Para a aplicação do disposto no Decreto questionado,haveria de se verificar a situação dos particulares, proprietários rurais, a sua inclusão, ou não, nas exigências legais e regulamentadas na norma decretada, o que se haverá de dar pelos órgãos e pelas autoridades administrativas competentes e indicadas nos dispositivos constantes do documento normativo em causa.Sem os provimentos administrativos a dar efetividade ao que decretado não se teria, então, comportamento questionável pelos Impetrantes. Estes, entretanto, reitere-se, puseram-se contra a própria expedição do Decreto, especificamente quanto aos arts. 3º, 4º, 5º, 6º e 11. Foi o que se rotulou ato coator, atribuindo a seu autor, o Presidente da República, a condição processual de Impetrado.Em tudo, portanto, o que se tem é a reafirmação, a cada item da peça inicial da ação, da inadequação da via eleita para questionar o ato pretendido.14. Pelo exposto, com fundamento no art. 8º, da Lei n. 1.533/1951, e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao presente Mandado de Segurança, ficando, por óbvio, prejudicada a medida liminar pleiteada.Publique-se.Arquive-se.Brasília, 12 de abril de 2008.Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora

Legislação feita por:(LSC).