A ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão frente aos casos de mora legislativa:

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objeto a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão frente aos casos de mora legislativa, analisando a possibilidade de aplicação analógica da sanção prevista no artigo 64, § 2º da CF/88 para criação de Lei Federal que estipule período para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. Dessa maneira, referida pesquisa visa responder à problemática do impacto e a consequente possibilidade de resolução da mora legislativa através da aplicação analógica do trancamento de pauta, previsto no processo legislativo.

Em busca de solucionar tal problemática, o trabalho, primeiramente analisará a criação, fusão, incorporação e desmembramento dos Municípios após a Constituição Federal de 1988 e os seus requisitos e as mudanças trazidas pela Emenda Constitucional nº 15 de 1996; além do mais, serão analisados os efeitos ordinários das decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de uma ADO, assim como, o efeito mandamental das decisões declaratórias. Por fim, como solução da problemática da ineficácia das decisões, será analisada a possibilidade de aplicação analógica da sanção prevista no artigo 64, § 2º da CRFB/88.

Para melhor entender a verdadeira situação da problemática que a Emenda Constitucional nº 15 de 1996, a qual impossibilitou a criação, fusão, incorporação e desmembramento dos Municípios, foram utilizadas como base as decisões tomadas em algumas ações diretas de inconstitucionalidade, tais como, as ADIs nº 2.240-BA e 3.682-MT.

O motivo da referida pesquisa é analisar e posteriormente demonstrar a ineficácia dos efeitos de uma decisão do controle abstrato de constitucionalidade, ainda que proferidas pelo órgão máximo da Carta Magna. Ve-se que, em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, o STF, como o único competente para julgar a ação, não tem como obrigar o Legislativo a legislar no caso de ausência de norma regulamentadora, uma vez a observância dos princípios da separação dos poderes. Ocorre que, muitas vezes o Poder Legislativo mostra-se silente e ineficiente quanto a sua função legislativa, causando cada vez mais a insegurança jurídica no sistema. Em contrapartida, quando a omissão se trata de um ato administrativo, é dado o prazo de 30 dias para suprir tal ausência.

Com isso, cada vez mais percebe a incongruência dos textos normativos, principalmente com previsões constitucionais que não possuem aplicabilidade, como é o caso do artigo 18, § 4º. Trata de uma norma de eficácia limitada a qual impossibilita a criação de Municípios enquanto não for editada Lei Federal. Ademias, analisando julgamentos de ADIs, cujo objeto foi a criação por meio de Lei Estadual de Municípios de forma inconstitucional, uma vez a ausência de lei federal reguladora, conclui-se pelo descaso do Legislativo perante a Constituição e a sociedade, gerando, então, a insegurança jurídica. Desta forma, uma das maneiras de suprir essa problemática seria a aplicação do trancamento de pauto nas casas legislativas para que fosse dado importância à segurança jurídica.

2 CRIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 15 DE 1996

A Constituição Federal de 1988 alterou as normas para a emancipação dos Municípios, promovendo duas mudanças importantes na condição político-administrativa dos municípios, quais sejam: elevação ao status de ente federativo, passando a compor a República Federativa do Brasil, juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal; e, atribuiu aos Estados a competência para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, a partir de requisitos estabelecidos em leis complementares estaduais e após consulta, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

As mudanças promovidas pela Constituição Federal de 1988, aumentaram o poder dos municípios, que adquiriram autonomia política, administrativa e financeira, e dos Estados, que passaram a ter liberdade para criar os municípios, obedecendo as condições e critérios estabelecidos em lei complementar estadual.

Com isso, no texto constitucional foram introduzidos dois requisitos necessários de observância para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, conforme o § 4º, do artigo 18; sendo eles: a preservação da continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, a qual é feita por meio de uma lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

Ocorreu que, a Edição da Emenda Constitucional nº 15 de 1996, que alterou a redação do § 4º do artigo 18 e tornou mais complexo o processo de criação, incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios. O novo § 4º passou a exigir uma lei complementar federal para determinar o período de realização desses procedimentos e a determinação de que, antes da consulta prévia às populações dos municípios envolvidos, deverão ser realizados, apresentados e divulgados, na forma da lei, estudos de viabilidade municipal, assim como, a ampliação do âmbito desse plebiscito para nele incluir a população de todas as áreas envolvidas.

Assim, a criação de novos municípios, depende agora, do cumprimento de cinco condições, quais sejam: 1. Edição de lei complementar federal que determine o período que em poderão ocorrer os procedimentos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios; 2. Definido esse período por lei complementar federal, os Estados criarão, por lei, critérios e condições para a realização de estudos de viabilidade municipal; 3. Os estudos de viabilidade municipal, realizados e divulgados na forma determinada por lei estadual, precederão a consulta, mediante plebiscito, das populações envolvidas; 4. O plebiscito será feito a toda população das localidades onde se pretende realizar o procedimento e 5. Aprovada a proposta em plebiscito, o projeto de lei será apresentado em casa assembleia legislativa estadual, no período definido na lei complementar federal.

Dessa forma, visualiza-se a impossibilidade de criação de municípios desde 1996 devido à inexistência da lei federal exigida para determinar o prazo na qual esses entes podem ser criados. Em razão da ausência dessa lei complementar federal, a matéria foi disciplinada pela Lei nº 10.521, de 18 de julho de 2002, que assegurou a instalação dos Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da EC nº 15, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior.

A problemática ocorreu no julgamento da ADI nº 2.240-7 do Estado da Bahia, em 9 de maio de 2007, em que o Supremo construiu uma nova interpretação sobre a matéria, a partir do voto do Ministro Eros Grau, relator dessa ADI proposta pelo Partido dos Trabalhadores contra a Lei nº 7.619, de 30 de março de 2000, do Estado da Bahia, que criou o Município de Luís Eduardo Magalhães.

Conforme afirma em seu relatório:

[...] Daí porque a interpretação literal do texto desse § 4º do artigo 18 da Constituição do Brasil conduziria, em simples exercício de subsunção, à automática declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 7.619, de 30 de março de 2000, do Estado da Bahia, que criou o Município de Luís Eduardo Magalhães. Ocorre que o Município foi efetivamente criado, assumindo existência de fato como ente federativo dotado de autonomia. Como tal existe. Há mais de seis anos (STF, ADI 2.240/BA, 2007, on-line)

O Ministro conclui o seu relatório afirmando que o Município de Luís Eduardo Magalhães existe, de fato, como ente federativo dotado de autonomia municipal, a partir de uma decisão política. Entende, ainda, que essa situação é excepcional que em razão da omissão do Poder Legislativo, omissão esta que impede, desde setembro de 1996, a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. O Ministro Eros Graus (STF, ADI 2.240/BA, 2007, on-line) adverte: “essa omissão consubstancia uma moléstia do sistema, um desvio do seu estado normal”.

Em decisão proferida pelo Pleno em 9 de maio de 2007, o Supremo confirmou o voto do Ministro Eros Grau, nos seguintes termos: O Tribunal, à unanimidade, julgou procedente a ação direta, e por maioria, ao não pronunciar a nulidade do ato impugnado, manteve sua vigência pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses até que o legislador estadual estabeleça novo regramento, nos termos do voto reajustado do Senhor Ministro Eros Grau (Relator) e do voto-vista do Senhor Ministro Gilmar Mendes, vencido, nesse ponto, o Senhor Ministro Marco Aurélio, que declarava a nulidade do ato questionado.

Destaca-se da ementa o reconhecimento da existência efetiva do município, como ente federativo dotado de autonomia, através de uma situação excepcional consolidada, in verbis:

[...] 2. Existência de fato do Município, decorrente da decisão política que importou na sua instalação como ente federativo dotado de autonomia. Situação excepcional consolidado, de caráter institucional, político. Hipótese que consubstancia reconhecimento e acolhimento da força normativa dos fatos. 3. Esta Corte não pode limitar-se à prática de mero exercício de subsunção. A situação de exceção, situação consolidada-embora ainda não jurídica- não pode ser desconsiderada. 4. A exceção resulta de omissão do Poder Legislativo, visto que o impedimento de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, desde a promulgação da Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1996, deve-se à ausência de lei complementar federal. 5. Omissão do Congresso Nacional que inviabiliza o que a Constituição autoriza: a criação de Município. A não edição da lei complementar dentro de um prazo razoável consubstancia autêntica violação da ordem constitucional.

A ementa foi conclusiva ao invocar o princípio da segurança jurídica em favor do benefício da preservação do Município e acrescentou que nesse julgamento foi considerada a decisão em sede de Mandado de Injunção nº 725, quando foi determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses, ao editar a lei complementar federal referida no § 4º do artigo 18 da Constituição do Brasil, considerasse, reconhecendo-a, a existência consolidada do Município Luís Eduardo Magalhães. Assim, declarou a inconstitucionalidade da lei estadual sem pronunciar a sua nulidade.

Nesse mesmo sentido, são as seguintes decisões: ADI 3316/MT (reconhecimento do município de Santo Antônio do Leste); ADI 3689/PA (reconhecimento da agregação de faixa de terra do município de Água Azul ao município de Ourilândia do Norte); ADI 3489-8/SC (reconhecimento da agregação da localidade de Vila Arlete, desmembrada do município de Campos Novos, ao município de Monte Carlo).

Com isso, em razão dessas decisões tomadas em sede de ADI e por razões de segurança jurídica, o Supremo Tribunal Federal optou por reconhecer a inconstitucionalidade dessas leis sem a declaração de sua nulidade, resguardando a infinidade de relações jurídicas já estabelecidas sob o amparo das ordens jurídicas municipais. Assim, o STF admitiu a existência desses municípios como um fato consolidado ao entender que a reversão ao Constituição.

3 DOS EFEITOS ORDINÁRIOS DAS DECISÕES TOMADAS EM SEDE DE ADO

A ação direta de inconstitucionalidade por omissão, tem como objetivo, alcançar, na sua plenitude, a vontade constituinte, ou seja, não permitir que nenhuma norma constitucional deixe de alcançar a sua eficácia plena. Nesse diapasão, a doutrina tem o seguinte entendimento:

Se assim o é, não podemos nos limitar a interpretar literalmente o que dispõe aquela norma em pauta, pois aceitar, sem mais, que o único efeito da decisão que declara a inconstitucionalidade da omissão conduz a uma mera ciência desta declaração ao órgão inerte, a fim de que ele supra a omissão, não condiz com o real intento do legislador constituinte, haja vista que tal resultado não resolverá o problema das omissões inconstitucionais e, no mesmo passo, da não efetividade da Constituição. É o caso, portanto, de interpretar o § 2º do art. 103- na parte em que se limita a determinar dar “ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias” _ extensiva e sistematicamente, porquanto ele proclamou menos do que pretendeu efetivamente proclamar. (CUNHA JR, 2019, p. 294-295)

Além do mais, é importante destacar que, conforme o artigo 12-H, § 2º da Lei nº 9.868/99, cabe à ADO a aplicação subsidiária dos efeitos das decisões em ação direta de inconstitucionalidade, no que couber. Assim, fazendo referência aos artigos 22 e 23 do mesmo dispositivo legal, a decisão sobre a inconstitucionalidade por omissão só poderá ser tomada por maioria absoluta do Plenário do Supremo Tribunal Federal, se presentes na sessão pelo menos oito Ministros.

Além do mais, o artigo 26 da Lei nº 9.868/99, determina, também, que a decisão que declara a inconstitucionalidade será irrecorrível, cabendo apenas embargos declaratórios para sanar possíveis dúvidas ou omissões; assim como, é impossível o ajuizamento de ação rescisória em face da decisão definitiva do STF.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, como parte integrante do sistema do controle concentrado de constitucionalidade, terá a sua decisão dotada de determinados efeitos. Um dos seus efeitos fundamentais é a questão da sua possibilidade de retroagir, produzindo os seus efeitos também no passado, ou seja, ex tunc. Porém, a Lei nº 9.868/99 traz a possibilidade de modulação de efeitos temporais, disciplinada no seu artigo 27 e ocorrerá quando for autorizada pelo quórum de dois terços dos Ministros do Supremo.

Essa previsão autoriza que, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, o STF poderá determinar que a eficácia da decisão seja prospectiva, fixando o marco temporal a partir do qual a inconstitucionalidade será configurada.

Outrossim, a ADO possui, ainda, a eficácia contra todos e efeitos vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.

Sobre as decisões tomadas nas ações diretas de inconstitucionalidade por omissão, entende-se que:

[...] Também o Supremo Tribunal Federal deixou assente, na decisão proferida no Mandado de Injunção n. 107, que a Corte não está autorizada a expedir uma norma para o caso concreto ou editar normal geral e abstrata, uma vez que tal conduta não se compatibiliza com os princípios constitucionais da democracia e da divisão de Poderes. Como ressaltado, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão-assim como o mandado de injunção- pode ter como objeto tanto a omissão total, absoluta, do legislador, quanto a omissão parcial ou o cumprimento incompleto ou defeituoso de dever constitucional de legislar. Caso reconheça a existência de omissão morosa do legislador, o Tribunal haverá de declarar a inconstitucionalidade da omissão, devendo, nos termos da Constituição (art. 103, § 2º), dar ciência da decisão ao órgão ou aos órgãos cujo comportamento moroso se censura para que empreendam as medidas necessárias. (MENDES, 2014, p. 1194)

Nesse sentido, a Constituição Federal em seu artigo 103, § 2º, estipula que: “declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias”.

Por sua vez, a Lei nº 9.868/99, em seu artigo 12-D, dispõe que: “declarada a inconstitucionalidade por omissão, com observância do disposto no art. 22, será dada ciência ao Poder competente para adoção das providências necessárias. § 1º. Em caso de omissão imputável a órgão administrativo, as providências deverão ser adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido”.

Dito isso, infere-se que tanto a CRFB/88 quanto a Lei nº 9.868/99 dão um tratamento diferente ao órgão emitente na decisão de procedência da ADO. Em se tratando de omissão inconstitucional representada pela inércia ao dever de normatizar, em específico a omissão legiferante do Poder Legislativo, o STF apenas dará ciência ao órgão competente para adoção das providências necessárias. Assim, sendo a omissão do Congresso Nacional, será oficiada a Mesa do Congresso, informando-a sobre a omissão e solicitando as providências necessárias.

Em relação a omissão inconstitucional por inércia do Poder Público, pode-se afirmar que:

A literalidade do § 2º do art. 103 e a resistência do STF em dar-lhe sentido mais abrangente, sob o fundamento de que não pode tornar-se legislador positivo, tem tornado a ação direta de inconstitucionalidade por omissão um remédio jurídico de baixa eficácia e, consequentemente, de uso limitado. A reduzida valia da mera ciência dá ao instituto um efeito essencialmente moral ou político, próprio para quem busca uma declaração de princípios, mas insuficiente para a tutela objetiva do ordenamento constitucional, quando vulnerado na sua supremacia. (BARROSO, 2012, p. 296)

Conclui-se, então, que a procedência da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, importando no reconhecimento judicial do estado de mora em razão da ineficácia do Poder Público, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente a possibilidade de poder cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização do texto constitucional.

Nesse sentido, o Ministro Celso de Mello (STF, ADI 1.458-7/DF, 1996) afirmou “[...] o reconhecimento formal do estado de omissão inconstitucional imputável ao Poder Público somente pode gerar [...] mera comunicação, ao órgão estatal inadimplente, de que este se acha em mora constitucional. Logo, não assiste ao Supremo, em face dos próprios limites fixados pela Carta Política, tais como, a separação dos Poderes e as cláusulas pétreas, a prerrogativa de expedir provimentos normativos com objetivo de suprir a inatividade do próprio órgão legislador inerte.

Sobre essa problemática, Flávio Martins menciona:

Quanto à comunicação feita ao Poder Legislativo, a Constituição e a lei não preveem a possibilidade de fixação de prazo para legislar, muito menos prevê a possibilidade de sanções caso a omissão persista. Esse tratamento (relativamente astênico), visa preservar a separação dos Poderes, um dos princípios constitucionais (art. 2º, CF) e cláusula pétra (art. 60, § 4º, III, CF) (MARTINS, 2017, p. 686)

Outrossim, ainda sobre essa temática, Luís Roberto Barroso (2012, p. 282) entende: “[...] a questão da inércia inconstitucional se debate com dificuldades decorrentes do esforço de conciliação entre o princípio da supremacia da Constituição e a separação dos Poderes.”

Por outro lado, em se tratando de omissão imputável a órgão administrativo, as providências deverão ser adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo razoável a ser estipulado de forma excepcional pelo Supremo.

Aufere-se, então, que esta ação é dotada de reduzidos efeitos práticos, uma vez que, a finalidade da ADO é somente de provocar o Poder Judiciário para que ele identifique a demora na produção de uma norma regulamentadora e declare a inconstitucionalidade dessa inadimplência. Caso a mora se de em face de algum dos Poderes, este seria cientificado de que a norma precisa ser elaborada, entretanto, não cabe ao STF fixar um prazo para que ela seja editada e a inconstitucionalidade sanada.

Dessa maneira, passa a ser possível questionar a aplicação prática dessa limitação dos efeitos das decisões tomadas em sede de ADO, questionando-se, então, a interpretação restritiva do artigo 103, § 2º da Constituição Federal. De percebe-se, destarte, que a partir de uma simples interpretação literal e isolada daquele perceptivo constitucional não há como realizar, na sua plenitude, a vontade constituinte [...] (CUNHA JR, 2019, p. 295). Essa limitação interpretativa não se coaduna com os objetivos fundamentais da ação, uma vez que ela se mostra, em muitos casos, insuficientes para sanar a situação lesiva.

4 DA DECISÃO DECLARATÓRIA DE EFEITO MANDAMENTAL

Como pode se concluir do relacionado acima, um dos problemas mais relevantes da dogmática constitucional refere-se aos efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade por omissão. Para analisar melhor a ineficácia dos efeitos das decisões em sede de ADO, será utilizada como parâmetro a ADI 3682-MT.

O caso trazido pela ADI 3682-MT, ajuizada pela Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso, questiona a omissão do legislador no que tange à formulação de lei complementar federal que estipulasse prazos para criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios nos termos do artigo 18, § 4º da Constituição Federal.

No julgamento desta ação direta de inconstitucionalidade, o Tribunal exarou uma sentença de caráter nitidamente mandamental ao estipular um prazo de dezoito meses para que o Congresso Nacional conferisse disciplina legislativa ao tema, contemplando as situações imperfeitas verificadas em razão da omissão legislativa.

Uma das características mais fundamentais da decisão ora analisa, é o reconhecimento da dilação desproporcional entre o tempo de vigência da imposição constitucional e o tempo da inatividade do Poder Público. O Acórdão da referida ação, de Relatoria do Ministro Gilmar Mende, publicado em 06 de setembro de 2007, reconheceu que o prazo de 10 anos sem a edição da lei federal acusou a resistência deliberada e injustificável em se proceder à atividade legiferante. Veja-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INATIVIDADE DO LEGISLADOR QUANTO AO DEVER DE ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O § 4O DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL NO 15/1996. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. A Emenda Constitucional nº 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4o, da Constituição. 2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar em referência. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão. 3. A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar federal. 4. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão. Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI nºs 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municípios. (STF, ADI 3682-MT, 2007, on-line)

O Ministro Gilmar Mendes (relator), entendeu que existem algumas obras legislativas que não permitem ser concluídas em prazo exíguo, uma vez que as atividades parlamentares são caracterizadas por veementes discussões e difíceis negociações, o que exige tempo hábil por parte do Congresso Nacional. Entretanto, essas peculiaridades não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que está pondo em risco a ordem constitucional.

Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que a inconstitucionalidade por omissão não poderia ser sanada apenas com a simples tramitação do projeto de lei pertinente. Seria necessário, então, a efetiva deliberação, a qual representasse o processo de normatização uma obrigação de resultado imposta ao legislador.

Em decisão, a Suprema Corte fixou, como sendo um parâmetro temporal razoável para votação e publicação definitiva da lei complementar federal, o prazo de dezoito meses, não se limitando apenas a declarar a inércia do órgão legislativo, a despeito do previsto no artigo 102, § 3º, da Constituição Federal.

Com base na decisão exarada na ADI 3.682/MT, Dirley da Cunha (2019, p. 300-301) descreveu: “deixou claro a Suprema Corte que a decisão [...] constitui sentença de caráter nitidamente mandamental, que impõe, ao legislador em mora, o dever, dentro de um prazo razoável, de proceder à eliminação do estado de inconstitucionalidade”.

Observa-se que ainda que a decisão proferida tenha caráter mandamental, não foi suficiente para resolver o problema, uma vez que o prazo imposto pelo Judiciário não se trata de um prazo para atuação legislativa do Congresso Nacional, e sim, a fixação de um parâmetro razoável para que o Legislativo atue. Luis Roberto Barroso (2012, p. 295) descreve: “[...] que se trata mais de um parâmetro a indicar o lapso de tempo que a Corte entende razoável para o suprimento da omissão”.

Outrossim, o Projeto de Lei nº 199/2015 do Senado Federal foi aprovado em 15/07/2015, tendo sido remetido à Câmara dos Deputados em agosto daquele mesmo ano. Atualmente, foi convertido no Projeto de Lei Complementar nº 137/2015, ainda pendente de votação do Plenário. Assim, há de fato a perpetuação da omissão no tempo, eis que, o projeto da lei complementar necessária para garantir a autonomia do ente federativo, ainda se encontra em trâmite no Congresso Nacional, mesmo após o decurso de dez anos.

Outro julgamento do Supremo Tribunal Federal foi o da ADO 25, em que este Tribunal também flexibilizou os efeitos da decisão. Em julgamento, por maioria, foi julgado procedente a ação para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista no artigo 91 do ADCT, fixando, incialmente, um prazo de 12 meses para que fosse sanada a omissão, bem como, determinou que, na hipótese de transcorrer o prazo, caberia ao Tribunal de Contas da União regulamentar o dispositivo constitucional.

Diante desses casos, a única providência concreta tomada pelas casas do Congresso Nacional acerca do tema, foi a edição da Emenda Constitucional nº 57, de 18 de dezembro de 2008, que incluiu o artigo 96 ao Ato das Disposições Constitucional Transitórias para convalidar os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios.

Dito isso, destaca-se que a persistência da ausência de regulamentação tem o condão de dar continuidade á situação de insegurança jurídica, mostrando que o mero reconhecimento de prazos limites para a atuação do órgão omisso não é suficiente, sendo necessário que haja medidas sancionatórias efetivas, sob pena de manutenção da inconstitucionalidade.

Logo, este tema será melhor abordado quando for analisada a possibilidade da aplicação analógica da sanção prevista no artigo 64, § 2º, da Constituição Federal.

5 APLICAÇÃO ANALÓGICA DA SANÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 64, § 2º DA CRFB/88

Da análise da flexibilização das decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de ADO, percebe-se que as sentenças possuíam caráter nitidamente mandamental, ao impor ao legislador, além da mora, o dever de, dentro de um prazo razoável, eliminar o estado de inconstitucionalidade. Entretanto, sentenças mandamentais não foram suficientes para sanar a lacuna legislativa.

Assim, surge a possibilidade de aplicação analógica da sanção prevista no artigo 64, § 2º da CRFB/88, que consiste no trancamento da pauta do Congresso Nacional.

Sem embargo, existe, a nosso sentir, outra solução possível. Na própria decisão, pode o STF determinar o trancamento da pauta do Congresso Nacional, caso transcorrido in albis o prazo fixado pela Corte sem que o Legislativo edite o ato. Essa providência tem previsão constitucional para o processo legislativo de conversão das medidas provisórias e naquela em que o Presidente da República solicita urgência, podendo aqui ser aplicada por analogia, visando a efetividade da Constituição (CUNHA JR., 2019, p. 297).

Viu-se que, a única consequência extraída da decisão dada pelo Supremo Tribunal Federal quando ele reconhece a existência de uma omissão inconstitucional, é a notificação ao Congresso Nacional para que seja suprido o vácuo legislativo. Assim, pela falta de caráter coercitivo da decisão, a ação direta de constitucionalidade por omissão tem baixo efeitos práticos. Desta forma, a possibilidade de aplicar o trancamento de pauta seria uma maneira de atuação eficaz do STF diante dos entraves à tramitação dos projetos de lei.

O trancamento de pauta é o sobrestamento do julgamento de todos os processos legislativos em trâmite em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Nada mais é do que a suspensão temporária de todas as deliberações até que sejam votadas determinadas matérias que excederam o seu prazo de tramitação. Em regra, ocorrem com as Medidas Provisórias, conforme artigo 62, § 6º da Constituição Federal, e com os projetos de lei com urgência solicitada pelo Presidente da República ( Constituição Federal, art. 64, § 2º).

Nesse sentido:

Previsto desde a Constituição de 1998, o trancamento de pauta foi originalmente concebido para acelerar a votação de projetos qualificados com a chamada “urgência constitucional”. A urgência pode ser solicitada pelo Presidente da República para os “projetos de lei de sua iniciativa”. Uma vez esgotado o prazo de quarenta e cinco dias para ultimar-se o trâmite legislativo da proposição em cada uma das Casas, todas as demais proposições ficariam sobrestadas; somente poderiam ser analisadas após a conclusão da votação do projeto em regime de urgência.

Posteriormente, essa matéria foi técnica trazida para “solucionar” o problema das medidas provisórias. Indefinidamente reeditadas a cada período de trinta dias, as medidas provisórias transformavam-se em leis etéreas, pois continuavam com sua validade geral sem, no entanto, contarem com a aprovação do Parlamento Para “obrigar” o Congresso a votá-las, emendou-se o texto constitucional e previu-se o trancamento de pauta também para as medidas provisórias. (MONTEIRO, 2015).

Com isso, segundo essa proposta de trancamento de pauta diante dos julgamentos de ações diretas de constitucionalidade por omissão, o STF, ao reconhecer a ocorrência de uma omissão institucional, notificaria o Congresso Nacional, para que fosse apresentado um projeto de lei destinado a elidir a lacuna legislativa, e a decisão do Tribunal, conteria caráter sancionatório, ou seja, caso o Congresso não cumpra com a sua atividade legiferante, todas as demais proposições ficariam sobrestadas enquanto não for votada aquela que se refere à omissão.

Essa proposta resume-se na interferência judicial no processo legislativo. Esse tema traz à tona o embate doutrinário e jurisprudencial acerca do Princípio da Separação dos Poderes e respeito as cláusulas pétreas. Entretanto, segundo Monteiro (2015) “[...] a interferência do no processo legislativo não representa a possibilidade de o Poder Judiciário imiscuir-se no Poder Legislativo e arvorar-se o direito de desenvolver atividade legiferante[...]”. Nesse caso, o STF apenas orientaria a produção normativa através da definição de prioridades na pauta do Congresso Nacional.

Vislumbra-se a existência de um “poder de agenda” estabelecido pelos congressistas, em vistas à ordenar a prioridade das votações e apreciações das matérias. “Com efeito, a prerrogativa de elaborar a pauta deliberativa é uma das mais precípuas garantias da autonomia do legislador”. (MONTEIRO, 2015)

Com isso, é fundamental que a decisão do STF em sede de julgamento de uma ADO possua o efeito sancionatório, em vistas a orientar o Congresso Nacional, diante da aplicação do trancamento de pauta, de dar prioridade a votação e deliberação de leis, no caso em análise, da Lei Federal exigida no artigo 18, § 4º da Constituição Federal.

Ainda nessa seara de dar prioridades a votação da Lei Federal necessária para criação, incorporação, fusão e desmembramentos de Municípios, vê-se que, diante da ampla legitimidade de propositura de leis, há, no Congresso Nacional, uma grande quantidade de projetos apresentados e ainda passíveis de votação.

Pode dar como exemplo o Projeto de Lei nº 199 de 2015, que dispôs sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, nos termos do § 4º do artigo 18 da Constituição Federal, teve seu trâmite iniciado no Senado Federal, sendo remetido à Câmara dos Deputados em agosto daquele mesmo ano. Foi convertido no Projeto de Lei Complementar nº 137/2015, e a situação ainda está pendente de deliberação no Plenário.

Desta maneira, diante da análise da ineficácia de sentenças com caráter mandamental é que surge a possibilidade de aplicação analógica da sanção prevista no artigo 64, § 2º da Constituição Federal para que seja utilizada pelo Supremo Tribunal Federal, em decisões em sede de ADO, sentenças sancionatórias, em vista de elidir o vácuo legislativo existente nos casos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios.

No entendimento de Flávio Martins (2017), se as decisões do STF continuarem a ser apenas sugestões os apelos, de fato, elas não violarão o princípio da separação dos Poderes, entretanto, as decisões tomadas em sede de ADO terão um provimento jurisdicional inútil. Dessa forma, o autor entende ser necessária uma reforma legal ou constitucional para que seja possível dar eficiência a referida ação do controle concentrado.

Assim, visando a utilização da máquina jurisdicional para que seja dado um provimento jurisdicional útil, faz-se necessária a aplicação da sanção do trancamento de pauta para os casos da mora legislativa em relação ao preceito do artigo 18, § 4º da Constituição Federal, utilizando-se, então, sentenças de caráter sancionatório.

6 CONCLUSÃO

Como se viu ao longo deste estudo, os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal em sede de uma ação direta de inconstitucionalidade por omissão, quando a ação se trata de uma ausência legiferante, possuem caráter apenas mandamental, o que faz com que o Poder Legislativo não exerça sua atividade legislativa, causando insegurança jurídica no ordenamento. Em razão disso é que se defendeu a possibilidade da emissão de acórdãos com caráter sancionatórios através da aplicação analógica do trancamento de pauta no Congresso Nacional.

Não se trata de instaurar um conflito entre os Poderes, mas sim, de integrar o ordenamento jurídico e dando segurança jurídica a situações que existem de fato, ainda que contrárias aos mandamentos constitucionais.

Dessa maneira, é necessário que o Supremo Tribunal Federal emita acórdãos sancionatórios em sede de decisões em ADOs que versem sobre a impossibilidade de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, fazendo com que o Poder Legislativo, caso se mostre inerte, seja aplicado o trancamento de pauta para que seja efetivamente dado prioridade à situação e resolvido a problemática.

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