Os desafios enfrentados pelas Agências Reguladoras brasileiras para o desempenho de suas competências de forma independente

Leonardo Oliveira Tognoc*

Resumo: trata-se de discussão dos desafios enfrentados pelas Agências Reguladoras brasileiras para o desempenho de suas competências de forma independente em um Estado Democrático de Direito, considerando a noção de captura regulatória. A seleção dos dirigentes através de indicações políticas traz instabilidade ao mercado. A boa prática administrativa está em indicar pessoas com elevada capacitação técnica, a fim de que haja desenvolvimento adequado no setor. A qualidade técnica do pessoal, dos diretores e a continuidade dos projetos influenciam positivamente na regulação do mercado e atrai os investidores. Deve-se, portanto, pôr em prática a autonomia reforçada das Agências.

Palavras-chave: Regulação. Agências Reguladoras. Autonomia reforçada. Seleção de dirigentes. Capacitação técnica.

Abstract: it is a discussion of the challenges faced by the Brazilian Regulatory Agencies for the performance of their competences independently in a Democratic State of Law, considering the notion of regulatory capture. The selection of the leaders through political indications brings instability to the market. Good administrative practice is to appoint people with high technical skills, so that there is adequate development in the sector. The technical quality of the staff, the directors and the continuity of the projects have a positive influence on market regulation and attract investors. The enhanced autonomy of the Agencies should therefore be put into practice.

Keywords: Regulation. Regulatory agencies. Reinforced autonomy. Selection of leaders. Technical capacitation.

Sumário: Introdução; 1 – A Regulação no Brasil; 2 – A noção de captura regulatória; 3 – Os desafios enfrentados pelas Agências Reguladoras brasileiras para o desempenho de suas competências de forma independente; 4 – Conclusão; 5 – Referências bibliográficas.

Introdução

O presente artigo busca discutir os desafios enfrentados pelas Agências Reguladoras brasileiras para o desempenho de suas competências de forma independente em um Estado Democrático de Direito, considerando a noção de captura regulatória, que ocorre quando a Agência Reguladora passa a satisfazer interesses privados em detrimento do interesse público, seja em função da influência política por parte do Poder Executivo ou Legislativo, seja em função do próprio setor privado.

A nomeação dos Diretores das Agências Reguladoras é realizada pelo Chefe do Poder Executivo, na forma dos artigos 37, XIX, e 61, § 1º, II, ‘b’ e ‘e’, ambos da CRFB/88[1], com certa margem de liberdade para escolher a pessoa de sua confiança. A nomeação, em âmbito federal, realizada pelo Presidente da República contém um componente processual, após aprovação do Senado Federal, art. 52, III, ‘f’ da CRFB/88[2], e um componente subjetivo, correspondente à qualificação que o nomeado deve necessariamente possuir. Os requisitos subjetivos correspondem à formação universitária e o elevado conceito na especialidade, além da reputação ilibada, conforme o art. 5º da Lei n.º 9.986/2000[3].

O Poder Legislativo[4] tem competência para fiscalizar as Agências Reguladoras, mas ao seu turno vem chancelando a referida política de nomeação dos diretores. Através do princípio da legalidade, admite-se que a legislação modifique as características institucionais das agências, podendo ampliar ou restringir, a qualquer tempo, a autonomia administrativa, ou ainda, extingui-la, o que poderia modificar o cenário atual de nomeações de dirigentes das Agências Reguladoras no país.[5]

Verifica-se que a seleção dos dirigentes através de indicações políticas traz instabilidade ao mercado. A boa prática administrativa está em indicar pessoas com elevada capacitação técnica, a fim de que haja desenvolvimento adequado da atividade administrativa. A gestão pública deve estar pautada por fundamentos técnicos que dialoguem com a sociedade e os setores econômicos. A qualidade técnica do pessoal, dos diretores e a continuidade dos projetos influenciam positivamente na regulação do mercado e atrai os investidores, melhorando a qualidade de vida dos indivíduos.

Nesse sentido, devem-se discutir formas, ao menos, de se mitigar a influência política na atuação independente das Agências. O fato de seus dirigentes manterem os respectivos mandatos sem que sejam exonerados ad nutum pelo Chefe do Poder Executivo do governo seguinte, legitimamente eleito, a autonomia reforçada[6] em relação aos poderes centrais do Estado, bem como a participação popular nas decisões, são maneiras de se legitimar e sustentar a independência das Agências Reguladoras, em consonância com o critério de escolha vinculado à capacidade técnica dos futuros dirigentes.

Portanto, talvez seja possível preservar um desejável espaço de autonomia das Agências em setores onde predomine a necessidade de estabilidade em longo prazo e de gestão não imediatamente atrelada à vontade das urnas, mesclando-o com um regime de controles parciais de natureza política, jurídica e social de forma a compatibilizá-lo com as exigências do Estado democrático de Direito, de modo a se verificar, nos dias atuais.

1 – A regulação no Brasil

O uso do termo normativo “regulação” tem previsão na Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 em seus artigos: 21, IX, 174, caput, e 177, § 2º, III, ao atribuir competência para a União criar um órgão regulador, reconhecer ao Estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econômica ou ainda, por meio de lei criar estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União. Trata-se de um termo polissêmico ou multifacetário e complexo dotado de heterogeneidade, que ao longo da história foi empregado pelos Estados em função das necessidades concretas verificadas na sociedade e na economia.[7] Para Sérgio Guerra[8] a regulação é espécie de intervenção estatal indireta, que alcança atividades econômicas e sociais visando a implementação de políticas públicas e à realização dos direitos sociais.

Alexandre Santos de Aragão conceitua a regulação estatal da economia em sentido amplo, levando em consideração a regulação pública não estatal, a autorregulação, a desregulação, as empresas estatais e o poder de polícia administrativa, de maneira a dar maior precisão dogmática ao seu conceito contemporâneo. [9]

A regulação estatal da economia ganhou relevo, no Estado Democrático de Direito brasileiro, a partir da superação das estruturas político-administrativas tradicionais, morosas e burocráticas, que se mostraram inadequadas para os desafios colocados ao Estado. A criação de órgãos internos auxiliares, mesmo que especializados, mas sem autonomia, não atendia às necessidades cada dia mais complexas da sociedade.

A crise financeira do Estado fez com que o modelo intervencionista e o modelo liberal que o antecedeu cedessem lugar à intervenção estatal na ordem econômica e social, sob a ótica da regulação, a fim de se buscar garantir minimamente a dignidade humana, através da livre iniciativa e da valorização do trabalho humano. Ajustando-se ao novo modelo liberal da economia o Brasil iniciou um processo de desestatização, transferindo para a iniciativa privada, algumas atividades econômicas e a concessão de serviços públicos.

A Reforma pautava-se na proposta de Administração Pública gerencial, como uma resposta à grande crise do Estado dos anos 80. Assim, na década de 1990, com as emendas constitucionais n.º 8 e 9, houve a criação das Agências reguladoras com independência e autonomia para zelar pela segurança jurídica e pela previsibilidade das “regras do jogo” em setores até pouco antes monopolizados por empresas estatais. Esta proposta é claramente evidenciada nas exposições de motivos dos projetos de leis de criação de Agências Reguladoras submetidas ao Legislativo. Assim, iniciou-se a criação de autarquias especiais sob a denominação de Agências.[10]

O modelo de regulação por Agências foi implantado, pelo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, com o protagonismo do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira[11], em função da globalização da economia e da mudança do cenário político e social, fez-se necessária a desburocratização da administração e a mitigação do patrimonialismo. Nesse contexto, foi criada no ano de 1996 a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL[12]. Já em 1997 foram criadas a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL[13], a Agência Nacional de Petróleo – ANP[14], a Agência Nacional de Saúde Suplementar, – ANS[15], Agência Nacional de Águas – ANA[16]. Atualmente, o governo federal conta com dez Agências Reguladoras.

O governo brasileiro sensível aos debates internacionais e receptivo ao modelo de estruturação das instâncias regulatórias praticado especialmente no sistema norte americano, implementa um Programa Nacional de Desestatizacao. Transformar as Autarquias e Fundações em Agências similares ao sistema Americano de Estado Administrativo, demonstra a clara ideia de se forçar uma passagem do modelo de Estado Weberiano[17], para um Estado voltado ao cumprimento de metas, pautado por indicadores de desempenho, em busca de uma administração célere e eficiente.

Nada obstante a isso, o projeto brasileiro dos anos 90 deparou-se, segundo Sérgio Guerra, com uma cultura clientelista, patrimonialista, voltada para a manutenção do status quo nas mãos dos donos do poder [18], em que prevalecia o interesse político ou partidário em detrimento das decisões planejadas, tomadas com base técnica, transparência na demonstração dos custos e benefícios das medidas burocráticas[19] o que desaguava em uma política de nomeação dos Diretores das Agências Reguladoras, ou seja, o específico modo como os cargos de direção das Agências Reguladoras seriam preenchidos.

Segundo Gustavo Binenbojm embora o modelo da Agência Reguladora independente norte-americana tenha servido de inspiração ao legislador brasileiro a sua introdução no Brasil serviu a propósitos substancialmente distintos, senão opostos.[20] Para o autor de fato enquanto nos Estados Unidos as Agências foram concebidas para propulsionar a mudança, aqui foram elas criadas para garantir a preservação do status quo: enquanto lá elas buscavam a relativização das liberdades econômicas básicas como o direito de propriedade e a autonomia da vontade, aqui sua missão era a de assegurá-las em sua plenitude contra eventuais tentativas de mitigação por governos futuros.[21]

Assim, pode-se dizer que no início, a criação de Agências Reguladoras setoriais buscava a elaboração de mecanismos institucionais e jurídicos assecuratórios da independência das Agências em relação aos agentes políticos e ao Poder Judiciário. Por isso as Agências são criadas no Brasil como autarquias de regime especial. A ideia singular desse regime especial é a independência da Agência em relação aos Poderes do Estado. Contudo, a política de nomeação de seus dirigentes manteve uma dependência “velada” ao Chefe do Executivo.

2 – A noção de captura regulatória

No Brasil, há problemas que refletem diretamente na eficiência das Agências Reguladoras, a exemplo da mínima participação popular e da pouca credibilidade nas instituições e na atuação dos governantes. No entanto, problema maior é a influência de fatores pessoais e políticos na administração dessas entidades. Percebe-se que não há como ter regulação e fiscalização eficientes e adequadas, se não há uma independência e imparcialidade no exercício dessa atividade regulatória.

Em analogia à teoria da separação dos poderes, sabe-se que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são: independentes e harmônicos entre si. Desse modo, embora tenham mecanismos de controle interno, podem ser controlados uns pelos outros, como forma de maior eficiência e transparência de seus atos através de um sistema de freios e contrapesos. Todavia, na prática é difícil se ter um controle efetivo dos atos administrativos, podendo se ver com frequência o desvio de conduta de agentes públicos, em lugares não muito distantes daqui. Assim, caso não houvesse independência entre os poderes, mais fácil seria, que interesses alheios se sobrepusessem ao interesse público, talvez bem mais do que se verifica hoje.

Nesse contexto, verifica-se o fenômeno da captura das Agências Reguladoras. A captura ocorre quando se deixa de lado o interesse público[22] para satisfazer interesses privados, seja em função da influência política por parte do Poder Executivo ou Legislativo, seja em função do próprio setor privado. A captura é algo de fácil visualização. Para Marçal Justen Filho ocorre quando a agência perde sua condição de autoridade comprometida com a realização do interesse coletivo e passa a reproduzir atos destinados a legitimar a consecução de interesses privados dos segmentos regulados.[23]

Logo, quando a Agência Reguladora se afasta de sua finalidade essencial, por exemplo, em detrimento dos consumidores, cidadãos que usam ou necessitam dos serviços públicos a serem regulados, para satisfazer interesses de agentes ou determinados grupos econômicos, acontece o que se chama de captura, que pode se apresentar de duas formas: econômica, quando no setor privado, as empresas que prestam os serviços regulados, aproveitam-se do seu poder no cenário econômico e interferem na atividade da Agência Reguladora, comprometendo a independência destas e a efetiva atividade regulatória. De outro lado, pode ser política, quando o interesse que prevalece advém do próprio setor público, não para beneficiar o interesse dos cidadãos, mas em função de interesses políticos de agente públicos.

3 – Os desafios enfrentados pelas Agências Reguladoras brasileiras para o desempenho de suas competências de forma independente

Os desafios atuais que se colocam face à independência das Agências Reguladoras ocorrem em função da demasiada influência política acerca da nomeação dos seus dirigentes, levando a uma instabilidade no mercado afastando investidores, em razão do fenômeno da captura. Nesse contexto, algumas soluções vêm se destacando na doutrina, para que as Agências desempenhem suas competências de forma independente.

Nesse sentido, verifica-se que a independência ou autonomia reforçada[24], como prefere chamar Alexandre Santos de Aragão é o núcleo essência do regime especial dessas autarquias em relação aos Poderes do Estado. A busca e manutenção dessa autonomia é desafio diário das Agências, porque:

1 - A independência política dos dirigentes, nomeados por indicação do Chefe do Poder Executivo após aprovação do Poder Legislativo, investidos em seus cargos a termo fixo, com estabilidade durante o mandato desafia a legitimidade do governo eleito. O que se traduz na impossibilidade de exoneração ad nutum do dirigente pelo Chefe do Executivo. Isto ocorre, porque os mandatos dos dirigentes não são coincidentes, com o mandato do Chefe do Executivo responsável pela nomeação, o que reforça a independência, nos termos do art. 7º da Lei n.º 9.986/2000.

2 - A independência técnica das decisões, é outro desafio enfrentado em razão de não se sujeitar ao recurso hierárquico impróprio, predominando as motivações técnicas dos atos. Não cabendo a revisão das decisões das agências pelos Ministérios como forma de tutela dos atos ou pelo Chefe do Executivo. A matéria já foi inclusive tema bastante polêmico em razão do parecer normativo da AGU AC n.º 051 originário do Parecer nº AGU/MS 04/2006, aprovado pelo Exmo. Sr. Advogado-Geral da União e pelo Exmo. Sr. Presidente da República, conforme publicação constante da p. 01 da Seção I do DOU, de 19 de junho de 2006, que buscava estabelece a possibilidade de os Ministérios reverem os atos das Agências Reguladoras de ofício ou mediante recurso da parte interessada sempre que a Agência, alegadamente, ultrapassar os limites das suas competências ou violar as políticas públicas estabelecidas pela Administração Central. No entender da AGU, quando a agência violasse ou formulasse políticas públicas, estaria agindo fora de suas competências, sendo cabível, portanto, a atuação ministerial revogando ou anulando atos seus.[25]

3 - A independência normativa, necessária à disciplina dos serviços públicos e atividades econômicas submetidas ao seu controle, e caracterizada, segundo parte da doutrina[26], pelo fenômeno da deslegalização. Para parte da literatura brasileira sobre regulação, por meio da deslegalização as Agências passam a gozar de um amplo poder normativo, apto, inclusive, a revogar leis anteriores. É tema polêmico na doutrina havendo quem entenda ser inconstitucional o poder normativo amplo das Agências Reguladoras, tendo em vista a violação dos princípios da separação dos poderes e da legalidade, sendo vedada a criação de direitos e obrigações por meio de atos regulatórios editados com fundamento em delegação legislativa inominada, só havendo autorização constitucional para o exercício de poder normativo primário nos termos do art. 62 e art. 68 ambos da CRFB/88[27]. Outros entendem que é constitucional o poder normativo técnico ampliado reconhecido às Agências Reguladoras, que poderão editar atos normativos técnicos, respeitando os parâmetros legais ou para Rafael Carvalho Oliveira parâmetro da juridicidade[28].

4 - A independência gerencial, orçamentária e financeira, por força de rubricas orçamentárias próprias e de receitas atribuídas pela lei às Agências Reguladoras. Revela-se também um desafio, pois há polêmica quanto à natureza da taxa de regulação, havendo que entenda que é tributo nos termos do art. 145, II da CRFB/88, tendo em vista a sua atribuição legal, o exercício do poder de polícia e o caráter compulsório.[29] E, aqueles que entendem que a natureza da “taxa regulatória” vai depender da atividade da Agência Reguladora, sendo a agencia reguladora de atividade econômica a natureza é de tributo, sendo a agencia reguladora de serviços públicos concedidos a natureza é de preço público.[30]

5 - Ademais, há a possibilidade de realização de audiências públicas em que participem representantes de todos os lados envolvidos: governo, prestadores de serviços e cidadãos. Instrumento típico de um modelo democrático, as audiências permitem que haja transparência e participação popular nas decisões das agências reguladoras, para que seja garantida maior legitimidade de seus atos. E, não há quem melhor aponte as deficiências e insatisfações com os serviços prestados senão o próprio usuário. No entanto, o cidadão, usuário ou consumidor precisa tomar consciência de seu papel e participar ativamente, em uma atmosfera de consensualidade.

Em linhas gerais, é oportuno esclarecer que a autonomia das Agências Reguladoras não se traduz em independência absoluta em relação aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, sendo inclusive, importante o diálogo institucional entre estes entes, a fim de dar maior legitimidade aos atos das Agências, bem como para conter os possíveis arbítrios que deles possam advir. É como entende Marçal Justen Filho, segundo o autor, a necessidade de autonomia no desempenho de funções regulatórias não pode imunizar a Agência Reguladora de submeter-se à sistemática constitucional.[31] A fiscalização não elimina a autonomia, mas assegura à sociedade que os órgãos titulares de poder político não atuaram sem limites, perdendo de vista a razão de sua instituição, consistente na realização do bem comum. Esse controle deverá recair, não apenas sobre a nomeação e demissão dos administradores das Agências, mas também sobre o desempenho de suas atribuições.

Conclusão:

O presente artigo buscou discutir formas de se mitigar a influência política na atuação independente das Agências, pois a seleção dos dirigentes através de indicações políticas traz instabilidade ao mercado, afastando investidores. A boa prática administrativa está em indicar pessoas com elevada capacitação técnica, a fim de que haja desenvolvimento adequado no setor. Aponta-se a qualidade técnica do pessoal, dos diretores e a continuidade dos projetos influenciam positivamente na regulação do mercado.

Todavia, deve-se ter em mente que o aumento da qualidade técnica, por si só, não afastará o risco de que os assuntos regulados sejam capturados indevidamente por grupos economicamente mais fortes e politicamente mais influentes, porque de acordo com a própria teoria da captura, com o passar do tempo, a baixa de interesse dos cidadãos ou mesmo a falta de participação popular efetiva nas decisões das Agências Reguladoras, levaria a brechas para possíveis capturas e as empresas reguladas poderiam preencher essas falhas influenciando de forma predominante nas decisões.

Ou a inda, a intensa influência política, a assimetria de informações entre as Agências Reguladoras e as empresas reguladas. Caso não se fiscalize de maneira adequada, a possibilidade de que os ex-dirigentes de Agências Reguladoras assumam, burlando o período de quarentena, posições estratégicas no setor regulado, além do excesso de cargos comissionados nas Agências, são fatores que se revelam do mesmo modo que a luta pela autonomia reforçada desafios a serem enfrentados pelas Agências Reguladoras, para desempenharem suas competências ou atribuições de forma independente.

Enfim, através do diálogo institucional, da autonomia reforçada e do controle adequado da população e das instituições, pode-se conseguir com que as Agências Reguladoras, com dirigentes técnicos, qualificados e conscientes atendam aos princípios da Administração Pública e do Estado Democrático de Direito, mantendo-se sempre plurais, imparciais e transparentes diante do meio social e econômico envolvido.

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* Pós-graduando em Direito e Advocacia Pública pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – Uerj. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC-Rio. Oficial Superior da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Diretor da Diretoria de Concursos e Processos Seletivos da Fundação CEPERJ n.º 9.427,

[1]. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada à instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição: § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: [...] b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; [...] e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001).

[2] . Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de: f) titulares de outros cargos que a lei determinar.

[3]. A Lei n.º 9.986 de 18 de julho de 2000 dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras e dá outras providências. O art. 5º diz que o Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal. Parágrafo único. O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente será nomeado pelo Presidente da República dentre os integrantes do Conselho Diretor ou da Diretoria, respectivamente, e investido na função pelo prazo fixado no ato de nomeação.

[4]. Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

[5]. OLIVEIRA. Rafael Carvalho Rezende. Novo perfil da regulação estatal: Administração Pública de resultados e análise de impacto regulatório. – Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 223-224.

[6]. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3ª ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 351-352.

[7] . Idem. p. 24-25.

[8]. GUERRA. Sérgio. Evolução das Escolhas Administrativas: da Self-Execution Law à Regulação. In: GUERRA. Sérgio (Org.). Teoria do Estado Regulador – v. II. Curitiba: Juruá, 2015, p. 21.

[9]. O conceito conclusivo de regulação estatal da economia diz do conjunto de medidas legislativas, administrativas, convencionais, materiais ou econômicas, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da autonomia empresarial ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis. (ARAGÃO, Alexandre Santos de Idem. p. 40).

[10]. GUERRA, Sérgio. Introdução ao direito das agências reguladoras. – Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2004, p. 1-9.

[11]. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público. Ano 47, Volume 120, Número I, Jan-Abr, 1996, (pp 9-11).

[12]. Lei n.º 9.427 de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências.

[13]. Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997. Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995.

[14]. Lei nº 9.478 de 6 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.

[15]. Lei n.º 9.961 de 28 de Janeiro de 2000. Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências.

[16]. Lei n.º 9.984 de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e responsável pela instituição de normas de referência nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico. (Redação dada pela Medida Provisória nº 868, de 2018).

[17]. WEBER. Max. Economia e Sociedade. Tradução de Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. São Paulo: Imprensa Oficial, 2004. V. 2, p. 199. apud GUERRA. Sérgio. Aperfeiçoando a regulação brasileira por Agências: quais lições podem ser extraídas do sesquicentenário modelo norte-americano?. In: GUERRA. Sérgio (Org.). Teoria do Estado Regulador – v. I. Curitiba: Juruá, 2015, p. 15.

[18]. FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Formação do Patronato Político Brasileiro. Rio de Janeiro: Globo, 1958.

[19]. GUERRA. Sérgio. Separação de Poderes Executivo Unitário e Estado Administrativo no Brasil. In: GUERRA. Sérgio (Org.). Teoria do Estado Regulador – v. III. Curitiba: Juruá, 2015, pp. 22-27.

[20]. BINENBOJM, Gustavo. Agências Reguladoras Independentes e Democracia no Brasil. REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, n.º 3, ago./set. 2005, Salvador, p. 152-153.

[21]. Idem, p. 154.

[22]. O termo interesse público vem sofrendo críticas a partir da reflexão de doutrinadores contemporâneos. No caso das Agências Reguladoras não é diferente, aduz Alexandre Santos de Aragão que para além da ultrapassada ideia de interesse público, as Agências devem tutelar uma pluralidade de interesses primários, públicos ou privados, de modo à compatibilizá-los em consenso. Op. Cit. p. 306-307.

[23]. JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. SP: Dialética, 2002, p. 369-370.

[24]. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Op., Cit. p. 351-365.

[25]. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Supervisão Ministerial das Agências Reguladoras: Limites, Possibilidades e o Parecer AGU nº AC - 051. Editora Atlas. p. 237.

[26] . BINENBOJM, Gustavo. Op., Cit. p. 156-157.

[27] . MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 172-173. DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 471-472, concorda com essa corrente, excepcionando duas Agências com fundamento constitucional, ANATEL, art. 21, XI e ANP, art. 177, § 2º, III da CRFB/88.

[28] . Por todos, OLIVEIRA. Rafael Carvalho Rezende. Op. Cit. p150-151.

[29]. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2011, p. 439.

[30]. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Op., Cit. p. 332-333.

[31]. JUSTEN FILHO, Marçal. Op. Cit., p. 584-585.