Pequenas anotações sobre a indenização e a multa ambiental

PEQUENAS ANOTAÇÕES SOBRE A INDENIZAÇÃO E A MULTA AMBIENTAL

Rogério Tadeu Romano

I - REsp 1519040

Como decorrência do direito sancionatório, inclusive nas infrações ambientais, a aplicação de sanções deve levar em consideração as diferenças entre a indenização – que busca restaurar o estado anterior ou compensar o prejuízo causado – e a multa administrativa – punição que tem como referência o grau de reprovação da conduta, e não propriamente o dano causado. A natureza distinta dos institutos resulta não só na possibilidade de incidência autônoma de cada um, mas também na exigência de que sua aplicação seja pedida expressamente na ação.

As conclusões se deram no julgamento do REsp 1519040.

II – INDENIZAÇÃO E RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL

Minozzi (Responsabilitá e colpa, apud Diz. pr. di Diritto Privato, III, pág. 492 e seguintes) estabeleceu diferença clara entre a indenização e o ressarcimento. Neste há dano, diminuição de um patrimônio, sendo o ressarcimento a soma que compuser um prejuízo deste gênero. O ressarcimento, presente na desapropriação indireta, é o último elo de uma cadeia assim composta: a) culpa; b) responsabilidade; c) ressarcimento, como se lê na lição de Carrelli, traçada pelo mestre San Tiago Dantas (Conflito de Vizinhança e sua Composição, 2ª edição, Forense, pág. 254).

Diversa é a indenização que ocorre na desapropriação, compondo-se ao proprietário o prejuízo sofrido onde não há reparação de dano.

A teoria da responsabilidade causada pelo risco tem seu fundamento na socialização dos lucros, pois aquele que lucra com uma atividade, deve “responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante (...). A não necessidade da prova de culpa do agente degradador na responsabilidade por risco denota tal avanço, facilitando a responsabilização”1. No regime da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco da atividade, para que se possa pleitear a reparação do dano, “basta a demonstração do evento danoso e do nexo de causalidade. A ação, da qual a teoria da culpa faz depender a responsabilidade pelo resultado, é substituída, aqui, pela assunção do risco, em provocá-lo

Disse bem o ministro José Augusto Delgado (Responsabilidade Civil Por Dano Moral Ambiental, Informativo Jurídico da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, v. 19, n. 1, jan./jun. 2008) que “a responsabilidade civil no Direito Ambiental, diferentemente da responsabilidade do Direito Civil, não visa à satisfação de um particular, mas de grupos indeterminados de pessoas que dependem das condições naturais para sobrevivência. Isso sempre deve ser levado em consideração na responsabilização do poluidor. Trata-se de direito público, com caráter notadamente coletivo. A responsabilidade civil por dano ambiental, como se infere do art. 14, § 1o, da Lei nº 6.938/81, é objetiva, isto é, não há que se provar culpa do poluidor. Para sua caracterização há que comprovar somente o evento danoso, a conduta lesiva e o nexo causal entre o dano e a conduta do poluidor. Evento danoso é o fato que causou prejuízo ao meio ambiente. Exige-se que o prejuízo seja grave e não eventual, sendo esta uma noção temporal diferente da comum.”

José Rubens Morato (Dano ambiental: do individual ao extrapatrimonial. 2ª. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 64) ensinou que a teoria da responsabilidade causada pelo risco tem seu fundamento na socialização dos lucros, pois aquele que lucra com uma atividade, deve “responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante (...). A não necessidade da prova de culpa do agente degradador na responsabilidade por risco denota tal avanço, facilitando a responsabilização”.

José Ricardo Alvarez Vianna (Responsabilidade Civil por Danos ao Meio Ambiente. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2009, p. 143) explicou que “para fins de reparação dos danos ao meio ambiente, o primeiro objetivo a ser colimado consiste na recomposição, na restauração, na reintegração do patrimônio ambiental lesado”.

É o caso da “restauração natural ou in specie”, considerada a modalidade ideal, vez que trata-se da restauração natural do bem agredido de forma a cessar a atividade lesiva e repor a situação o mais próximo possível do status anterior ao dano, como nos ensinou Milaré( 2013, p. 328)

Destarte, quando ocorre o Dano Ambiental há imposição da reparação. Porém, nem sempre a reparação é de fácil alcance ou de solução imediata. Há dificuldades que surgem da própria complexidade e amplitude que envolvem os bens ambientais, assim, José Ricardo Alvarez Vianna (obra citada, p. 142-143) ensina que:

“Em algumas hipóteses a degradação ambiental importa em resultados irreversíveis, tais como extinção de espécies animais, destruição de monumento tombado, perda da capacidade auto-regenerativa de recursos naturais, o que somente agrava a situação em termos de ressarcimento. Essas circunstâncias, porém, não se justificam como óbices à reparação dos danos ambientais. Ao contrário, enaltecem a importância de se elaborar e implementar mecanismos e instrumentos jurídicos alternativos e eficazes na restauração do equilíbrio ecológico comprometido”, como nos disse Tamires Regina Zimermann Fopa (Dano ambiental e reparação, in Âmbito Jurídico, em 24 de julho de 2019).

Assim, quando ocorrer uma situação irreversível e a reconstituição do bem lesado não for possível, deve-se buscar a compensação equivalente aos bens ambientais lesados.

“Trata-se de compensar o patrimônio ambiental com patrimônio ambiental correspondente e equivalente”. (VIANNA, 2009, p. 145).

A responsabilidade civil no Direito Ambiental deve estar em consonância com o Princípio do desenvolvimento sustentável.

Quanto à reparação dos Danos Ambientais, o art. 14, § 1º da lei 6.938/81 dispõe que “(…) é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

O art. 225, § 3º da Constituição Federal estabelece que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Ao final, quando menciona a obrigação de reparar os Danos causados, adota a responsabilidade civil, independentemente da responsabilidade penal e da responsabilidade administrativa.

O Art. 13, caput, da lei 7.347/85 estabelece que “havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais”. Esclarece ainda, que no referido Fundo, deve participar o Ministério Público além de representantes da comunidade. Trata-se do Fundo Federal de Defesa dos Direitos Difusos (FDDD), ou Fundos Estaduais.

Por fim, lembrou-nos ainda Tamires Regina Zimermann Fopa (obra citada) que:

“Quanto à eficácia da indenização pecuniária, Salles apud Paulo Affonso Leme (Direito Ambiental Brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. 1311 p. (2013, p. 417) ensina que:

“Uma medida compensatória, consistente em substituição por equivalente em valor pecuniário, não cumpre a função de reconstituir a característica coletiva do bem. Constata-se não interessar remédios judiciais de simples compensação. Medidas desse teor transformam em dinheiro valores sociais de natureza diversa, que não encontram correspondência nos parâmetros de mercado. Para cumprir sua função nessa esfera, os mecanismos processuais devem ser compreendidos e aplicados de maneira a conduzir à adoção de soluções capazes de impor condutas, de maneira a evitar o dano ou a reconstituir o bem lesado”.

A indenização pecuniária pode ser eficiente para punir o causador do dano, porém, a preocupação maior deve ser se ela realmente é efetiva quanto a recuperação do bem lesado, isso porque, ao falar de bens ambientais, fala-se em bens essenciais a sobrevivência humana. É correto afirmar que a vida depende inteiramente do meio ambiente, assim, o ato de lesionar um bem ambiental, vai além do ato ilícito, mas atinge um número indeterminado de pessoas que sem ter qualquer relação com tal ato restam prejudicadas.”

III – MULTA AMBIENTAL

Mas, afinal, qual a natureza jurídica da multa ambiental?

Fábio Meneguelo Sakamoto (Regime jurídico da multa ambiental, in Migalhas) “recentemente, no julgamento do AgRg no Agravo em REsp 62.584/RJ, decidiu a Egrégia 1ª Turma do Colendo Superior Tribunal de Justiça, por maioria de votos, que a multa administrativa decorrente de dano acusado ao meio ambiente somente pode ser imposta contra quem foi o causador direto do dano, não alcançando, de forma objetiva, isto é, independentemente da prova de dolo ou culpa, o poluidor indireto.”

Ficou assim ementada a decisão:

Administrativo e processual civil. Agravo regimental no agravo em recurso especial. Violação ao art. 535 do CPC. Inocorrência. Dano ambiental. Acidente no transporte de óleo diesel. Imposição de multa ao proprietário da carga. Impossibilidade. Terceiro. Responsabilidade subjetiva.

I - A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes ao deslinde da controvérsia de modo integral e adequado, apenas não adotando a tese vertida pela parte ora Agravante. Inexistência de omissão.

II - A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador.

III - Agravo regimental provido.

Do infrator, portanto, é possível exigir a reparação do dano ambiental causado, sem prejuízo da ação penal cabível e da imposição da multa administrativa.

O art. 225, § 3º, da CF estabelece que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados,” consagrando-se, destarte, a possibilidade de responsabilização do infrator, simultânea ou sucessivamente, perante essas três esferas, que são, como regra, independentes entre si.

O art. 3º, IV, da Lei 6.938/81, Política Nacional do Meio Ambiente, conceitua o poluidor como a “ pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental ”. De acordo com o conceito legal, poluidor não é somente o causador direto da degradação ambiental, mas todo aquele que concorre maneira que f para eclosão do resultado danoso da or, ainda que de forma omissiva como já se reconheceu em relação ao Estado que se omite na fiscalização ambiental (REsp 1.071.741/2009).

Voltemos ao conceito de multa ambiental.

Para Fábio Meneguelo Sakamoto (obra citada) a multa administrativa decorre, de maneira geral, de manifestação do poder de polícia administrativa e tem natureza jurídica punitiva, sancionatória.

Para Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998 e 2012) a multa administrativa equivale aos atos punitivos, que “são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares 13 ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração”.

Para Hely Lopes Meirelles (obra citada), “a multa administrativa é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator”.

Disse então Sakamoto (obra citada):

“A Lei 9.605/98 disciplina duas espécies de multa no capítulo dedicado às infrações administrativas. A primeira delas, a multa simples, prevista no art. 72, II, da Lei 9.605/98, tem cabimento sempre quando o agente: I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha. A segunda, a multa diária, prevista no art. 72, III, da Lei 9.605/98, tem cabimento sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo. Esta tem por escopo desestimular o causador do dano a prosseguir com a conduta degradadora do meio ambiente. Possui, pois, natureza jurídica coercitiva. Aquela, de seu lado, assume, segundo entendemos, duas funções distintas: sancionatória e reparadora, o que implica que tenha natureza jurídica igualmente mista: sancionatória e reparadora. Quanto à natureza punitiva da multa simples, nenhuma dúvida existe, vez que resulta da prática de conduta contrária a alguma norma em vigor. O art. 3º do Decreto n. 6.514/2008, na mesma esteira da dicção do art. 71 da Lei 9.605/98, preceitua que as infrações administrativas serão punidas com as algumas sanções, dentre elas a multa simples, de tal sorte que a singela interpretação literal desses dispositivos leva à conclusão de que se trata de uma sanção. Além disso, como visto acima, cuida-se de manifestação de ato administrativo punitivo.

O art. 72, § 3º, da Lei 9.605/98, porém, na contramão da PNMA, previu que a multa ambiental será aplicada sempre que o agente, com negligência ou dolo: I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha. Dessa maneira, ao fazer alusão a elementos subjetivos que são típicos da responsabilidade civil extracontratual subjetiva, teria o legislador ordinário, segundo parte da doutrina, exigido a comprovação de culpa lato sensu para imposição de multa qualquer que seja a infração ambiental.

Ora, isso é um contrassenso para um sistema que adota a responsabilidade objetiva ambiental a partir das ilações do artigo 225 da Constituição.

Nicolau Dino Neto e Flávio Dino (Crimes e infrações administrativas ambientais), aliás, ensinaram:

“ A defeituosa redação dada ao § 3º pode ensejar interpretações equivocadas que em muito dificultariam a imposição da sanção de multa – “pena administrativa por excelência”, conforme ensinamento de Ruy Cirne Lima, referido por Vladimir Passos de Freitas. Por primeiro, poder-se-ia considerar que somente se caracterizados culpa ou dolo seria possível a aplicação de multa; em segundo lugar, em face do inciso I, ter-se-ia como imprescindível a prévia aplicação da pena de advertência – relativa ao mesmo fato – para que fosse imposta a multa. Contudo, estas leituras, além de reduzirem de modo expressivo a eficácia do 18 sistema de sanções administrativas, gerariam uma série de contradições impossíveis de serem explicadas, tais como: por que exigir o elemento subjetivo somente quando a sanção aplicável for a de multa? Por que exclusivamente esta sanção deve vir antecedida da pena de advertência? É imperativo, portanto, buscar-se uma interpretação que concilie a letra da norma com o espírito e lógica interna do sistema. Com este escopo, a melhor alternativa consiste em considerar-se o dispositivo em análise como veiculador de regras excepcionais, logo insuscetível de interpretação ampliativa. Assim sendo, conclui-se que a presença de culpa ou dolo por parte do infrator só é exigível caso se cuide de embaraço à fiscalização ou de inobservância de prazo para superar irregularidades sanáveis. Nesta última hipótese, a autoridade competente somente poderá impor a pena de multa após o fluxo do prazo atribuído ao infrator e a ele comunicado por escrito quando da notificação da imposição da pena de advertência. Contudo, este iter não é necessário quando se trata de irregularidades insanáveis, caso em que não há qualquer sentido em se conferir tal prazo ao infrator (nem a lei assim expressamente determina). No mesmo diapasão, em outros casos, que não os discriminados expressamente, será possível a aplicação da pena de multa independentemente de caracterização de culpa por parte do poluidor, de acordo com o que determinar cada tipo infracional específico – conforme demonstrado anteriormente.”

A multa ambiental, portanto, aplica se ao causador do dano ambiental independentemente da averiguação do elemento subjetivo do infrator, bastando a voluntariedade da conduta. Nas hipóteses arroladas no art. 72, § 3º, da Lei 9.605/98 excepcionalmente, haverá necessidade de comprovação de dolo ou culpa, em nome

Concluiu então Sakamoto, naquela obra:

“Cuidando-se de exceção ao sistema geral das multas administrativas, o dispositivo legal em questão deve ser interpretado de forma restritiva e dessa maneira tem aplicação somente para as hipóteses expressamente nele mencionadas, quais sejam quando o infrator deixar de sanar tempestivamente as irregularidades constatadas pela autoridade ambiental (I) ou opuser embaraço a fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha (II). Nos demais casos de infração ambiental, nada obsta que a multa continue sendo aplicada de forma objetiva em razão apenas da prática da conduta lesiva ao meio ambiente.”

De toda sorte, o sistema jurídico do direito ambiental nos leva a concluir que a indenização e a multa ambiental têm um liame próprio, que é a responsabilidade civil objetiva integral, no que independe de culpa a averiguação da conduta danosa ao meio ambiente.