Supremo Tribunal Federal STF - ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL: ADPF 954 RS XXXXX-22.2022.1.00.0000

DECISÃO: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ASSEMBLEIA LEGISLATATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. QUEBRA DE DECORO PARLAMENTAR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 5º, LV, E 55, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE DECISÕES ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS. SUCEDÂNEO DE RECURSOS PRÓPRIOS. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. PRECEDENTES. NÃO CONHECIMENTO. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, apresentada pelo partido político UNIÃO BRASIL, objetivando a nulidade do Processo Administrativo Disciplinar nº 000002297-01.00/21-4, em trâmite na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, instaurado para apuração de condutas que poderiam ensejar eventual quebra de decoro parlamentar pelo Deputado Estadual Ruy Santiago Irigaray Junior. 2. De acordo com a peça vestibular, o referido parlamentar estadual “teve contra si aberto expediente disciplinar em razão dos desdobramentos da reportagem do programa dominical FANTÁSTICO, da Rede Globo (...) vinculando ao Deputado hipóteses que, em tese, configurariam a quebra de decoro parlamentar, em especial: [a] utilização de assessores em atividades não relacionadas ao mandato; [b] solicitação de devolução de vencimentos, a chamada ‘rachadinha’; e [c] ataques a desafetos políticos via redes sociais (fake news).” 3. Alega a agremiação autora que “o citado PAD, ao possibilitar, em seu procedimento, a cassação do Deputado acima nominado, violou diretamente preceitos fundamentais da Constituição Federal de 1988”. 4. Registra que “a defesa, desde o início, impugnou todas as mídias juntadas [ao processo disciplinar], eis que produzidas de forma sub-reptícia e não espelhavam a verdade dos fatos, documentando que, ao menos, duas delas, foram grosseiramente manipuladas”. 5. Nada obstante, apesar dos requerimentos para que o referido acervo probatório fosse escrutinado por especialista, “a Subcomissão Processante entendeu ser desnecessária a realização de perícia técnica nos termos propostos pela defesa técnica, porque: a) já teriam sido atendidos; b) seriam considerados prejudicados (em face de a Subcomissão Processante haver limitado a acusação ao item II.A da Representação); c) seriam desnecessários ao deslinde do presente feito. Além disso, segundo a Subcomissão, poderia a defesa técnica apresentar laudo pericial próprio”. 6. Aduz, em síntese, que ao negar a produção de prova pericial requerida pelo investigado, a subcomissão processante teria violado os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da CF/88). Em suas palavras, “a negativa da realização da perícia no caso concreto, supostamente porque dela não se valeria a Subcomissão Processante ao encaminhar o parecer à Comissão de Ética, agride o princípio de que o destinatário das provas são os sujeitos do processo”. Destaca ainda quanto ao ponto que “a realização de perícia técnica era essencial à Defesa, pois visava demonstrar a fragilidade da prova efetivamente utilizada contra o Deputado”. 7. Em outra perspectiva, aponta a existência de “grave violação à regra constitucional que define o indecoro parlamentar”, em potencial afronta ao art. 55, § 1º, da CF/88, tendo em vista que “sem a subsunção do ato tido como incompatível com o decoro parlamentar às definições constitucionais, impossível a cassação de qualquer parlamentar sob a luz do inciso II do artigo 55 da CF/88”. 8. Com base em tal argumentação, assevera que a conduta imputada ao deputado estadual processado, consubstanciada na “utilização indevida de servidores em obra realizada no escritório político do representado”, amoldaria-se à hipótese normativa inserta no art. 32 do Código de Ética da Assembleia Legislativa gaúcha. E, “no que tange à infração prevista no artigo 32 do Código de Ética, não caberia outra punição aplicável, senão a de suspensão [do exercício de mandato], porque ela não está contemplada na punição de cassação contida no artigo 45”. 9. Contudo, “a Comissão de Ética enquadrou a conduta do Deputado como incompatível com o decoro parlamentar, por abuso das prerrogativas asseguradas a membros do Poder Legislativo e deixar de agir de acordo com a boa fé”, compreendendo ter o parlamentar incorrido “nas vedações dos artigos 32 e 33, inciso I, ambos do Código de Ética e Disciplina, sendo aplicável, a juízo do Plenário da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, a penalidade de perda do mandato, por força do artigo 45, inciso I, do Código de Ética Parlamentar, e do artigo 55, inciso II e § 1.º, da Constituição Federal de 1988”. 10. Em arremate, pontua que “ainda que se admitisse, para efeito de argumentação, não teria havido erro de enquadramento dos fatos à luz do Código de Ética da Assembleia Legislativa, certo é que a ilegalidade também se dá quando a Subcomissão opta por solução que prima pelo excesso, desrespeitando o valor constitucional da vontade popular”. 11. Ao tentar demonstrar o atendimento ao requisito da subsidiariedade, registrou ainda o partido autor que o parlamentar estadual buscou socorro, inicialmente, junto ao Poder Judiciário farroupilha, tendo ajuizado demanda distribuída ao 1º Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central de Porto Alegre, “visando anular o PAD, com pedido suspensão do mesmo em antecipação de tutela”. 12. Naqueles autos, “apontou as graves nulidades detectadas no procedimento, que resultavam em violação de direito subjetivo do Deputado Ruy ao contraditório e à ampla defesa, além de implicarem julgamento que violaria valores constitucionais indisponíveis. Assim, pugnou pelo reconhecimento: a) do cerceamento do direito de defesa pela imprescindibilidade da perícia; b) da irregularidade na sessão de julgamento; c) do erro na interpretação da jornada de trabalho externo; d) do erro no enquadramento da conduta; e) e do evidente excesso punitivo”. 13. Por ocasião da apreciação do pedido liminar, “o juízo a quo, não obstante o risco do perecimento do direito do Parlamentar, indeferiu a antecipação de tutela. Em apertada síntese, fundamentou que a Comissão Processante motivou suficientemente o indeferimento da perícia, não podendo o Judiciário intervir no juízo de mérito, entendendo que teria havido legalidade no procedimento. Quanto às demais nulidades, seja pela equivocada definição do que seria jornada de trabalho externo, seja quanto ao erro no enquadramento da conduta do Deputado à luz do Código de Ética, afirma que cabe ao Poder Legislativo fazer essa definição, sendo, pois, questão interna corporis, nela não podendo interferir o Judiciário. Ademais, não seria cabível examinar o juízo de conveniência ou oportunidade na aplicação da pena de cassação do mandato, totalmente afeto ao juízo político do Poder Legislativo.” 14. Interposto recurso ao Tribunal de Justiça gaúcho, sobreveio decisão da Desembargadora Relatora “que negou efeito suspensivo ao recurso, que ora tramita naquela Instância, aguardando o pronunciamento das partes e do Ministério Público, não havendo a menor possibilidade que o Colegiado, em um prazo inferior a 30 (trinta) dias, venha a apreciar o recurso”. 15. Diante de tal contexto, considerando ainda que“segundo pauta publicada pela Presidência da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul (documento anexo), o julgamento em Plenário do Relatório aprovado pela Comissão de Ética e Disciplina está para ser votado na sessão do próximo dia 22 de março, terça feira” e por avaliar aplicável à espécie o entendimento consolidado na Súmula 267 desta Excelsa Corte, inviabilizando, na sua compreensão, o manejo de mandado de segurança para atacar as decisões judicais desfavoráveis ao deputado estadual cujos interesses visa tutelar, defende descortinada a via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, disciplinada pela Lei nº 9.882/99. 16. Ao final, requer: a) em caráter cautelar, seja sustado o andamento do Processo Administrativo Disciplinar nº 000002297-01.00/21-4 da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, bem como do processo nº XXXXX-20.2022.8.21.0001 do 1º Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de Porto Alegre e do agravo de instrumento nº XXXXX20228217000 da 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, enquanto pendente de julgamento a presente Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental; (...) b) ao final, o Partido Autor requer a procedência da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, para declarar que, no Processo Administrativo Disciplinar nº 000002297-01.00/21-4 da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, houve violação dos preceitos fundamentais invocados na presente peça, decretando, de conseguinte, a nulidade do processo. 17. É o relatório. Decido. 18. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é espécie de ação constitucional que integra o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, possuindo previsão expressa no art. 102, § 1º da Carta Maior: Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (…) § 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei”. 19. Em observância à previsão constitucional que demandava disciplina legal ao instituto, editou-se a Lei nº 9.882/99, a qual, por sua vez, elencou, dentre outros requisitos para o cabimento da arguição, a demonstração de inexistência de “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. Eis o teor do art. 4º, § 1º, da referida norma, que preconiza o denominado princípio da subsidiariedade: Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. 20. De acordo com a jurisprudência deste Excelso Pretório, “pelo princípio da subsidiariedade, previsto no § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental, ação de natureza abstrata do rol das ações de controle abstrato de constitucionalidade, somente pode ser ajuizada se não existir outro instrumento processual previsto no ordenamento jurídico apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de ameaça ou lesão a preceito fundamental” (ADPF XXXXX/MG, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, decisão monocrática de 08.03.2021). 21. Em âmbito doutrinário, leciona o Min. ROBERTO BARROSO: “O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata.Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF — pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicitado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn ou ADC.”(BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Ed. Saraiva, 2016 - grifei) 22. Ainda em relação ao exame da subsidiariedade, colhe-se de inúmeros precedentes desta Suprema Corte que, diante da citada natureza abstrata dessa ação constitucional, consubstancia-se em instrumento “que não pode ser utilizado para a solução de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais ordinários ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos” (ADPF 145, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 12.09.2017). 23. Neste mesmo sentido, já pontificava o Min. CELSO DE MELLO que “o exame de relações jurídicas concretas e de situações individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (ADPF 363-MC, julgado em 01.09.2015). 24. Portanto, o respeito ao princípio da subsidiariedade é verdadeira condição de procedibilidade específica, peculiar à arguição de descumprimento de preceito fundamental. E, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, tal preceito obstaculiza que se analisem, na via da ADPF, o acerto (desacerto) de soluções dadas a casos concretos, não se admitindo igualmente a utilização da nobre ação como sucedâneo recursal. 25. Neste sentido, colaciona-se exemplificativamente os seguintes julgados: “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO-LEI 77.890/1976. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. EXAME DE ELEMENTOS DE PROVAS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. A ADPF não se presta à defesa de direitos e interesses individuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes desta CORTE. 3. Ação ajuizada com o propósito de reverter o resultado contrário obtido em julgamento de processos judiciais individuais sobre a propriedade das terras em que situada a Aldeia Imbuhy. Não cabimento de ADPF para tal fim.Precedentes desta CORTE. 4. A solução da controvérsia firmada nos autos demandaria necessário exame de provas a respeito da posse e propriedade das terras em que situada a Aldeia Imbuhy, não se prestando a jurisdição constitucional abstrata para tal fim. Precedentes desta CORTE. 5. Agravo Regimental a que se nega provimento” (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 629 AgR/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 3.2.2020). (grifei) “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA – ABRADEE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 111/2011 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS. INTERESSE SINGULAR DA EMPRESA ASSOCIADA À AGRAVANTE. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA.DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais. Precedentes desta CORTE. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 553 AgR, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/03/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG XXXXX-04-2019 PUBLIC XXXXX-04-2019) (grifei) “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGAÇÃO DE NÃO RECEPÇÃO DO ART. 148, § 1º, DA LEI 223/1974, DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 1º, IV; 5º, CAPUT, 7º, XIII E XVI, E 39, 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. DECISÕES JUDICIAIS. AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ NO CASO CONCRETO. SUCEDÂNEO RECURSAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que a arguição de descumprimento de preceito fundamental possui como requisitos processuais a relevância constitucional da controvérsia e o critério da subsidiariedade. Precedente: ADPF-AgR 210, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2013. 2. Constatado o objetivo desta arguição de descumprimento de preceito fundamental como sendo o de cassar decisões judiciais que condenaram ex-prefeita a ressarcir o erário por danos causados por ato de improbidade administrativa, decorrente da autorização ao pagamento de horas extraordinárias laboradas por servidores comissionados, e tendo em vista que estes pronunciamentos judiciais foram submetidos regularmente ao sistema recursal, depreende-se o propósito de utilização do instrumento de controle concentrado como verdadeiro sucedâneo recursal, com o que não se coaduna a previsão constitucional do mecanismo. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido.” (ADPF 283 AgR, Relator (a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172 DIVULG XXXXX-08-2019 PUBLIC XXXXX-08-2019) (grifei) “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. ALEGADA CONTRARIEDADE A PRECEITOS FUNDAMENTAIS NA APLICAÇÃO DO ENUNCIADO DA SÚMULA N. 443 DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE CARACTERIZADA POR JULGAMENTOS CONFLITANTES. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (ADPF 648, Relator (a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 21/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG XXXXX-06-2021 PUBLIC XXXXX-06-2021) (grifei) 26. Citam-se, ainda, os entendimentos exarados no bojo da ADPF XXXXX/PI, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, em decisão monocrática de 18.11.2016; da ADPF 134-AgR-terceiro/CE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 7.8.2009; da ADPF 93-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 7.8.2009; da ADPF 17-AgR/AP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgado em 14.2.2003; da ADPF n. 319/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, em decisão monocrática de 26.5.2014; e da ADPF n. 127/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, em decisão monocrática de 28.2.2014. 27. In casu, a controvérsia jurídica travada nestes autos cinge-se à higidez do Processo Administrativo Disciplinar nº 000002297-01.00/21-4, em trâmite na Assembleia Legislativa gaúcha, ante a alegada ofensa ao que preconizam os artigos 5º, LV; e 55, § 1º do Texto Constitucional, caracterizada a) “pela imprescindibilidade da perícia; b) da irregularidade na sessão de julgamento; c) do erro na interpretação da jornada de trabalho externo; d) do erro no enquadramento da conduta; e) e do evidente excesso punitivo”. 28. O próprio autor argumenta que “as graves nulidades detectadas no procedimento” administrativo disciplinar cuja nulidade persegue, resultam “em violação de direito subjetivo do Deputado Ruy ao contraditório e à ampla defesa, além de implicarem julgamento que violaria valores constitucionais indisponíveis”, consubstanciando-se o pedido final na declaração de nulidade do PAD em questão. 29. Reconhece, outrossim, que vislumbra na presente arguição meio apto à reforma das decisões judicais prolatadas pelo Poder Judiciário gaúcho que, por ocasião da análise das pretensões subjetivas em procedimento adequado, foram-lhes desfavoráveis. 30. Manifesto, portanto, à toda evidência, não só o intuito de se veicularem pretensões individuais pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, como, igualmente “o propósito de utilização do instrumento de controle concentrado como verdadeiro sucedâneo recursal, com o que não se coaduna a previsão constitucional do mecanismo” (ADPF 283-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, julgado em 28.06.2019). 31. Ante o exposto, diante da manifesta incognoscibilidade, com espeque no art. 4º, caput, da Lei nº 9.882/99, c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. Publique-se. Brasília, 22 de março de 2022. Ministro ANDRÉ MENDONÇA Relator Documento assinado digitalmente