Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX SP XXXX/XXXXX-0

RECURSO ESPECIAL Nº 1.702.905 - SP (2017/XXXXX-0) RELATOR : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : ESTADO DE SÃO PAULO PROCURADOR : ALESSANDRA FERREIRA DE ARAÚJO RIBEIRO E OUTRO (S) - SP228259 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA RECORRIDO : CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO ADVOGADO : ROSÂNGELA VILELA CHAGAS FERREIRA - SP083153 INTERES. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DA FABRICAÇÃO DO ÁLCOOL NO ESTADO DE SÃO PAULO SIFAESP INTERES. : SINDICATO DA IND/ DO ACUCAR NO ESTADO DE SÃO PAULO SIAESP INTERES. : UNICA - UNIÃO DA AGROINDUSTRIA CANAVIEIRA DO ESTADO DE SAOPAULO ADVOGADO : ÂNGELA MARIA DA MOTTA PACHECO - SP021910 AMBIENTAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. QUEIMA CONTROLADA DA PALHA DE CANA DE AÇÚCAR. LICENCIAMENTO PRÉVIO PRECEDIDO DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. EXIGÊNCIA. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, cuja ementa se reproduz nas partes de interesse: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA CONTROLADA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. LICENÇA AMBIENTAL CONCEDIDA PELO ÓRGÃO ESTADUAL. (...) 6. A Constituição Federal, no inciso IV, § 1º, do artigo 225, previu, portanto, que a exigência de realização de estudo prévio de impacto ambiental estaria condicionada à reserva de lei. Por sua vez, o parágrafo único do artigo 27 do revogado Código Florestal dispôs que "é proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação" , ressaltando-se que "se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução". Assim, a lei federal não previu a necessidade da realização de prévio estudo de impacto ambiental no caso da "queima controlada", mas apenas, por decreto, de prévia vistoria no caso de solicitação de autorização para o uso do fogo em áreas "que contenham restos de exploração florestal [...] limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção, estabelecido em ato do poder público". 7. A dispensa de estudo prévio, contudo, não se revela, em princípio, inconstitucional. O parâmetro da desproporcionalidade ou da ofensa ao princípio da proibição de excesso não favorece a pretensão ministerial. No caso, invocam-se dois grandes valores constitucionalmente protegidos, dentre outros, a proteção ao meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Embora não seja perfeita, a equação legal parece equilibrar dentro do possível tais bens jurídicos, a partir do modelo adotado de queima controlada, pois ainda que atividade gere poluição com efeitos sobre o meio ambiente, existe toda uma estrutura de atividade econômica e social que não pode ser ignorada. 8. A adequação da atividade econômica encontra-se em curso, pois o Decreto 2.661/98 prevê a redução gradativa do emprego de fogo, o que denota, portanto, que a preocupação ambiental encontra-se presente, porém, a supressão repentina da queima da cana-de-açúcar poderia representar grave prejuízo ao desenvolvimento econômico. Tal decreto prevê, por sua vez, medidas necessárias para evitar graves danos ao meio ambiente (artigos 14 e 15). 9. A licença ambiental concedida não respalda o exercício da atividade em termos irrestritos, pois a respectiva execução sujeita-se a situações que não coloquem em risco concreto bens jurídicos tutelados. Pode a licença ser suspensa ou cancelada, nos casos especificados, cabendo o respectivo controle ao órgão ambiental, sem prejuízo do acompanhamento pelo Ministério Público e outros órgãos. Não se trata, portanto, de permitir ou de proibir de forma genérica e absoluta, mas de compatibilizar, não apenas na concessão da licença, como na execução da respectiva atividade, os valores constitucionais. 10. Preliminar de legitimidade passiva ad causam da União rejeitada. Apelação e Remessa Oficial improvidas. Os embargos de declaração foram rejeitados, com o afastamento da condenação dos réus ao pagamento de danos morais coletivos ao meio ambiente. No recurso especial, o recorrente aponta violação aos seguintes dispositivos: (a) art. 38, I, da Lei 12.651/2012, pois: (i) a exceção à regra da proibição do uso do fogo não pode ser admitida de forma ampla, com base em legislação estadual que prevê genericamente o método despalhador; (ii) nas regiões onde a agricultura é praticada como atividade empresarial, como é o caso dos autos, o legislador houve por bem proibir o emprego do fogo, tendo em vista as sérias consequências ambientais que acarreta; e (iii) idêntica orientação já era prevista no art. 27, parágrafo único, do Código Florestal revogado (o qual também foi indicado como contrariado); (b) art. 10, caput, da Lei 6.938/1981, sustentando que é necessária prévia licença ambiental para fins de queima controlada da cana de açúcar; e (c) art. 4º, VII, e 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, defendendo o cabimento da condenação dos demandados ao pagamento de indenização pelos danos morais decorrentes do prejuízo ambiental causado pelas autorizações ilegais de queima da palha de cana de açúcar. No que se refere à alegada divergência jurisprudencial, aduz o recorrente que o acórdão recorrido tem entendimento dissonante do que decidido pela Segunda Turma no julgamento do REsp XXXXX/SP (Rel. Min. Humberto Martins). Houve contrarrazões pela CETESB, pela Fazenda Pública do Estado de São Paulo e pelo IBAMA. O Ministério Público Federal, em seu parecer, opina pelo provimento do recurso especial. É o relatório. Passo a decidir. Antes de mais nada, necessário consignar que o presente recurso está submetido ao Enunciado Administrativo 3/STJ: Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC. O presente recurso especial decorre de ação civil pública proposta com o objetivo de, no que ora interessa, obter a anulação das licenças expedidas pelo Estado de São Paulo, bem como vedar a expedição de novas, tendo como objeto a queima controlada de cana de açúcar. O Tribunal de origem manteve a sentença de improcedência do pedido, pois, no que ora interessa, o seguinte (fls. 1725 e 1729/1730-e): (...) O CONAMA editou a Resolução 237/97, definindo que os empreendimentos e atividades sujeitas a licenciamento ambiental seriam as relacionadas no Anexo I (artigo 2º), dentre as quais não se encontra a queima da palha de cana-de-açúcar. Ratificou, ainda, a competência do IBAMA e, mesmo assim, delegável aos Estados, para licenciamento de tais atividades, exclusivamente na hipótese em que os impactos ambientais diretos delas decorrentes ultrapassarem os limites territoriais do país ou de um ou mais Estados (artigo 4º, III, e § 2º). Confirmou, ainda, que a competência de licenciar empreendimentos e atividades é do órgão estadual de proteção do meio-ambiente, mesmo quando os impactos ambientais diretos decorrentes ultrapassarem os limites territoriais de um ou mais Municípios (artigo 5º, III, e parágrafo único). Então, o Estado de São Paulo editou as Leis 10.547/00 e 11.241/02, proibindo o emprego do fogo, salvo para atividades agrícolas, pastoris ou florestais, dentre as quais a queima controlada da palha de cana-de-açúcar, técnica a ser eliminada de forma gradativa. Na respectiva regulamentação, foi baixado o Decreto Estadual 45.869/01, definindo as hipóteses e procedimentos do método "despalhador" e "facilitador" do corte da cana-de-açúcar, mediante requerimento detalhado do interessado e sujeito à autorização ambiental. (...) A Constituição Federal, no inciso IV, § 1º, do artigo 225, previu, portanto, que a exigência de realização de estudo prévio de impacto ambiental estaria condicionada à reserva de lei. Por sua vez, o parágrafo único do artigo 27 do revogado Código Florestal dispôs que "é proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação" , ressaltando-se que "se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução". Assim, a lei federal não previu a necessidade da realização de prévio estudo de impacto ambiental no caso da "queima controlada", mas apenas, por decreto, de prévia vistoria no caso de solicitação de autorização para o uso do fogo em áreas "que contenham restos de exploração florestal [...] limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção, estabelecido em ato do poder público". A dispensa de estudo prévio, contudo, não se revela, em princípio, ilegal. O parâmetro da desproporcionalidade ou da ofensa ao princípio da proibição de excesso não favorece a pretensão ministerial. No caso, invocam-se dois grandes valores constitucionalmente protegidos, dentre outros, a proteção ao meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Embora não seja perfeita, a equação legal parece equilibrar dentro do possível tais bens jurídicos, a partir do modelo adotado de queima controlada, pois ainda que a atividade gere poluição com efeitos sobre o meio ambiente, existe toda uma estrutura de atividade econômica e social que não pode ser ignorada. Note-se, por outro lado, que a adequação da atividade econômica encontra-se em curso, pois o Decreto 2.661/98 prevê a redução gradativa do emprego de fogo, o que denota, portanto, que a preocupação ambiental encontra-se presente, porém, a supressão repentina da queima da cana-de-açúcar poderia representar grave prejuízo ao desenvolvimento econômico. Tal decreto prevê, por sua vez, medidas necessárias para evitar graves danos ao meio ambiente (artigos 14 e 15). Verifica-se, pois, que a licença ambiental concedida não respalda o exercício da atividade em termos irrestritos, pois a respectiva execução sujeita-se a situações que não coloquem em risco concreto bens jurídicos tutelados. Pode a licença ser suspensa ou cancelada, nos casos especificados, cabendo o respectivo controle ao órgão ambiental, sem prejuízo do acompanhamento pelo Ministério Público e outros órgãos. Não se trata, portanto, de permitir ou de proibir de forma genérica e absoluta, mas de compatibilizar, não apenas na concessão da licença, como na execução da respectiva atividade, os valores constitucionais. Em resumo, decidiu o Tribunal Regional Federal da 3ª Região que a lei federal não exige estudo prévio de impacto ambiental para fins de queima controlada da palha de cana de açúcar. Pois bem. O recurso especial não reúne condições de ser conhecido quanto à tese de que o parágrafo único do art. 27 da Lei 4.771/1965 não ressalva a atividade agroindustrial para fins de emprego de fogo no processamento da cana de açúcar. É que o acórdão recorrido, ao interpretar o aludido dispositivo legal, deliberou unicamente sobre temática diversa, qual seja, a necessidade de prévio licenciamento. Em outras palavras, não foi debatido no acórdão recorrido se o dispositivo em questão ressalva ou não a atividade agroindustrial no que se refere ao emprego de fogo, não havendo falar em prequestionamento dessa matéria, nem mesmo de modo implícito. Ademais, na parte em que assentada a competência do órgão estadual para emitir a licença para essa prática, o acórdão recorrido invocou legislação estadual autoriza a queima controlada da palha de cana de açúcar. Nessas circunstâncias, existe fundamento baseado em lei local que não pode ser revisto em recurso especial, o que faz incidir o óbice da Súmula 280/STF, por analogia. Por outro lado, ao contrário do que supõem as preliminares de não conhecimento do recurso especial, o tema do prévio licenciamento está suficientemente prequestionado e é matéria exclusivamente de direito, daí porque o recurso especial reúne condições de ser conhecido no ponto. Nessa parte, assiste razão ao recorrente quando defende a necessidade de licença para a queima da palha de cana de açúcar precedida de estudo de impacto ambiental, pois tal entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Corte, senão vejamos: PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. QUEIMADA DA PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. PROIBIÇÃO. APLICAÇÃO DO ART. 27 DO CÓDIGO FLORESTAL. 1. "Segundo a disposição do art. 27 da Lei n. 4.771/85, é proibido o uso de fogo nas florestas e nas demais formas de vegetação - as quais abrangem todas as espécies -, independentemente de serem culturas permanentes ou renováveis. Isso ainda vem corroborado no parágrafo único do mencionado artigo, que ressalva a possibilidade de se obter permissão do Poder Público para a prática de queimadas em atividades agropastoris, se as peculiaridades regionais assim indicarem" ( REsp XXXXX/SP, 2ª T., Min. João Otávio de Noronha, DJ de 26/03/2007). Indispensável considerar que "[as] queimadas, sobretudo nas atividades agroindustriais ou agrícolas organizadas ou empresariais, são incompatíveis com os objetivos de proteção do meio ambiente estabelecidos na Constituição Federal e nas normas ambientais infraconstitucionais. Em época de mudanças climáticas, qualquer exceção a essa proibição geral, além de prevista expressamente em lei federal, deve ser interpretada restritivamente pelo administrador e juiz" ( REsp XXXXX, 2a. Turma, Min.Herman Benjamin, DJ de 08.09.09). 2. Assim, a palha da cana-de-açúcar está sujeita ao regime do art. 27 e seu parágrafo do Código Florestal, razão pela qual sua queimada somente é admitida mediante prévia autorização dos órgãos ambientais competentes, nos termos do parágrafo único do mesmo artigo e do disposto no Decreto 2.661/98, sem prejuízo de outras exigências constitucionais e legais inerentes à tutela ambiental, bem como da responsabilidade civil por eventuais danos de qualquer natureza causados ao meio ambiente e a terceiros. 3. Embargos de Divergência improvidos. (EREsp XXXXX/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 29/09/2010, DJe 13/10/2010) (...) 3. A jurisprudência do STJ afirma que, ainda que se entenda que é possível à administração pública autorizar a queima da palha da cana de açúcar em atividades agrícolas industriais, a permissão deve ser específica, precedida de estudo de impacto ambiental e licenciamento, com a implementação de medidas que viabilizem amenizar os danos e recuperar o ambiente. 4. Recurso Especial provido. ( REsp XXXXX/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017) DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CANA-DE-AÇÚCAR. QUEIMADAS. ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N. 4771/65. DANO AO MEIO AMBIENTE. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. QUEIMA DA PALHA DE CANA. (...) 6. Ademais, ainda que se entenda que é possível à administração pública autorizar a queima da palha da cana de açúcar em atividades agrícolas industriais, a permissão deve ser específica, precedida de estudo de impacto ambiental e licenciamento, com a implementação de medidas que viabilizem amenizar os danos e a recuperar o ambiente, Tudo isso em respeito ao art. 10 da Lei n. 6.938/81. Precedente: (EREsp XXXXX/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 29/09/2010, DJe 13/10/2010). Recurso especial provido. ( REsp XXXXX/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/02/2012, DJe 06/03/2012) AMBIENTAL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. VEROSSIMILHANÇA DAS ALEGAÇÕES. DEBATE VIÁVEL EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL NO CASO CONCRETO. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. PRÁTICA QUE CAUSA DANOS AO MEIO AMBIENTE. NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS COMPETENTES. 1. O debate acerca da verossimilhança das alegações, na espécie, envolve questão puramente de direito (necessidade de prévia autorização de órgãos públicos para fins de queima de cana-de-açúcar), o que possibilita a abertura da via especial. 2. Segundo o art. 27, p. único, do Código Florestal, eventual emprego de fogo em práticas agropastoris ou florestais depende necessariamente de autorização do Poder Público. Ausência de autorização relatada no acórdão recorrido. 3. Acórdão que entende pela inaplicabilidade do referido dispositivo ao caso concreto por acreditar que as plantações de cana-de-açúcar não se enquadram no conceito de "floresta". 4. A referência do legislador à expressão "demais formas de vegetação" não pode ser interpretada restritivamente, mas, ao contrário, deve ser compreendida de modo a abranger todas as formas de vegetação, sejam elas permanentes ou renováveis. 5. Inclusive, a leitura do art. 16 do Decreto n. 2.661/98, ao utilizar a expressão "método despalhador e facilitador do corte de cana-de-açúcar em áreas passíveis de mecanização da colheita", deixa evidente que a previsão do art. 27, p. único, do Código Florestal abrange também as plantações de cana-de-açúcar. 6. No âmbito da Segunda Turma desta Corte Superior, no que se refere ao periculum in mora inerente à espécie, pacificou-se o entendimento segundo o qual a queimada de palha de cana-de-açúcar causa danos ao meio ambiente, motivo pelo qual sua realização fica na pendência de autorização dos órgãos ambientais competentes. Precedentes. 7. Recurso especial provido. ( REsp XXXXX/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2011, DJe 27/04/2011) Por estar em dissonância com o entendimento jurisprudencial acima demonstrado, o acórdão recorrido merece reparos, em aplicação da Súmula 568/STJ: "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Quanto ao mais, o Tribunal de origem afastou o dever de indenizar por danos morais coletivos ao meio ambiente sob os seguintes fundamentos (fl. 1759-e): (...) ausente ato lesivo ao meio ambiente, uma vez que não configurado ato ilícito na conduta dos réus, não se cogita em danos morais coletivos ao meio ambiente, por ausência de um dos requisitos da responsabilidade civil, sem violação aos artigos 4º, VII, e 14, § 1º, da Lei 6.938/1981. Como o recurso especial não foi conhecido na parte em que defendida a proibição do emprego de fogo na cultura de cana de açúcar, fica prejudicado o exame do recurso especial no ponto. Ante o exposto, com fulcro no art. 932, III e V, do CPC/2015, c/c o art. 255, § 4º, I e III, do RISTJ, conheço em parte do recurso especial e, nessa extensão, dou-lhe provimento para julgar parcialmente procedente a ação civil pública, de forma seja o licenciamento para a queima da palha de cana de açúcar precedido de estudo de impacto ambiental, nos termos da fundamentação. Publique-se. Intimem-se. Brasília (DF), 21 de fevereiro de 2018. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES Relator