Capítulo IV - O Sistema Financeiro Nacional

1. O Sistema Financeiro Nacional

A noção de sistema conduz à ideia de conjunto lógico, de integração entre as partes e o todo, pressupondo um equilíbrio. 1 Quando se trata do sistema financeiro, nota-se que este é uma instituição jurídica – é o direito quem cria um sistema financeiro –, porém obrigatoriamente interagem na definição de sua forma e conteúdo os sistemas do direito e da economia – ou, como bem anota a doutrina, os sistemas do direito econômico e financeiro. 2

Todavia, observa-se que essa interação não se dá sem atritos. 3 A própria regulação jurídica das condutas dos agentes econômicos é limitada. Ou seja, nem toda imposição jurídica revela-se eficaz, conforme ela seja mais afastada de um dado critério de racionalidade econômica. A contribuição individual dos agentes econômicos para o desenvolvimento do sistema econômico como um todo não se dissocia dos esforços que realizam em favor do próprio desenvolvimento individual. Nesse sentido, a intervenção do Estado sobre o domínio econômico tem limitações.

As instituições jurídicas que regulam o mercado pressupõem, de um lado, a construção de um conjunto de regras e princípios racionais e inteligíveis (não necessariamente aprovados) pelos agentes econômicos que nele operam; e, por outro lado, que respeite os direitos de liberdade e igualdade que fundam o Estado de Direito. Nesse sentido, a intervenção no domínio econômico deve ser aquela necessária à preservação do interesse coletivo, porém se pressupõe, em um Estado de Direito, que integre essa noção de interesse coletivo à preservação da autonomia privada.

No caso do Sistema Financeiro Nacional, ele se baseia em uma instituição jurídica e econômica fundamental, que é a moeda. Relembre-se que a moeda constituía, no passado, um pedaço de metal ou papel, ou, como hoje, constitui-se de dados disponíveis em um sistema de informação, ao qual se atribui curso forçado para que atenda a determinadas funções essenciais da economia (funções de meio de pagamento, medida e reserva de valor). Todavia, a partir da constituição do sistema bancário e, em plano mais abrangente, do Sistema Financeiro Nacional, insere-se entre as funções deste sistema assegurar o cumprimento das decisões da autoridade monetária do Estado, acerca da oferta de moeda, seja por emissão ou por determinação regulatória sobre o limite de alavancagem e/ou reservas de moeda a serem observadas pelas instituições financeiras em geral.

A relevância do Sistema Financeiro Nacional não se restringe, entretanto, apenas à regulação das relações financeiras em si, senão que é decisivo para as relações econômicas em geral. O sistema de preços, o incentivo à produção de bens e serviços, o custeio dos serviços públicos e os investimentos estatais e privados, assim como amplas áreas do direito, entre outros, são diretamente afetados pelos efeitos da regulação jurídico-econômica estabelecida no âmbito do Sistema Financeiro Nacional.

Observam-se em relação ao Sistema Financeiro Nacional alguns objetivos principais que orientam sua disciplina jurídica, e que, por isso, devem ser considerados na interpretação das normas que a compõem. É o caso da proteção à economia popular e à poupança nacional, da manutenção da estabilidade do sistema financeiro e da atividade dos agentes econômicos que o integram, assim como da transparência das informações sobre estes agentes e ao revés, da proteção do sigilo quanto às operações realizadas e à situação dos negócios realizados com a clientela. 4 Da mesma forma, objetivo regulatório e pressuposto da preservação do sistema financeiro é a proteção da confiança tanto na capacidade de as instituições financeiras bem responderem por sua obrigação de restituição dos valores depositados e respectiva remuneração quanto na previsibilidade da regulação jurídica sobre as operações contratadas.

Nesse sentido, a compreensão do Sistema Financeiro Nacional extravasa a identificação apenas da atividade bancária. O art. 18, § 1.º, da Lei 4.595/1964, inclusive, equipara a instituições financeiras, “Além dos estabelecimentos bancários oficiais ou privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimentos, das caixas econômicas e das cooperativas de crédito ou a seção de crédito das cooperativas que a tenham, também se subordinam às disposições e disciplinas desta Lei no que for aplicável, as bolsas de valores, companhias de seguros e de capitalização, as sociedades que efetuam distribuição de prêmios em imóveis, mercadoria ou dinheiro, mediante sorteio de títulos de sua emissão ou por qualquer forma, e as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam, por conta própria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de ações e outros quaisquer títulos, realizando, nos mercados financeiros e de capitais, operações ou serviços de natureza dos executados pelas instituições financeiras.” A equiparação se dá porque essas pessoas equiparadas não exercem integralmente atividade privativa de instituição financeira prevista no art. 17, caput, da Lei 4.595/1964. Porém, no curso de sua atividade ordinária, realizam alguns dos atos que as caracterizam. Desse modo, quando se refira ao Sistema Financeiro Nacional, tanto se pode ter, em sentido estrito, alusão ao conjunto de instituições e normas com fundamento na Lei 4.595/1964, relacionadas às atividades típicas de instituição financeira, quanto, em sentido amplo, abrangendo também as entidades e instituições equiparadas e, nesses termos, incluindo a atividade securitária a de valores mobiliários, suas instituições e normas. No caso da atividade securitária, o Dec.-lei 73/1966 institui e organiza o Sistema Nacional de Seguros Privados, definindo seus integrantes, criando órgão competente para regulação do sistema (o Conselho Nacional de Seguros Privados) e a entidade de supervisão (a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP). O mesmo se diga em relação ao mercado de capitais, cuja disciplina original pela Lei 4.728/1965 conferiu ao Conselho Monetário Nacional a competência regulatória (art. 1.º) e, inicialmente, ao BACEN, a competência fiscalizatória, que, a partir da edição da Lei 6.385/1976, passou a ser exercida pela Comissão de Valores Mobiliários (art. 6.º).

1.1. Ordenação jurídica do Sistema Financeiro Nacional

O sistema bancário brasileiro desenvolve-se dentro do Sistema Financeiro Nacional, instituído pelo art. 1.º da Lei 4.595/1964 e que contou com assento constitucional a partir do art. 192 da CF/1988, que dispôs: “O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”. 5

Observe-se que é a Constituição quem define a finalidade do sistema financeiro, de promoção do desenvolvimento do País, e os interesses da coletividade. O art. 192 tem sua interpretação condicionada, igualmente, ao disposto no art. 170 da CF, que, ao inaugurar o capítulo da ordem constitucional econômica, define: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”. Note-se que é na consecução dos objetivos da ordem econômica que repousa a legitimidade jurídica para a intervenção do Estado sobre o domínio econômico (intervenção por direção, por indução ou por participação) e, nele, sobre o Sistema Financeiro Nacional.

Atualmente, é possível afirmar que o Sistema Financeiro Nacional tem sua arquitetura institucional formada por três setores específicos, que se inter-relacionam: o sistema bancário, o sistema de seguros privados e o mercado de capitais. A rigor, o sistema bancário, por ser o instrumento de mobilização e circulação de recursos financeiros, assume papel central. Essa arquitetura institucional, de sua vez, organizou-se especialmente sob os auspícios do planejamento econômico governamental do final da década de 1960, por intermédio do Plano de Ação Econômica de Governo (1964-1966), cujo objetivo era o de controle da inflação mediante diversas ações, entre as quais a promoção de reformas institucionais, as quais levaram à disciplina do sistema financeiro e seus diplomas legislativos principais. Nesse contexto se encontram tanto a Lei 4.595/1964, que instituiu o Sistema Financeiro Nacional e disciplina a atividade bancária, quanto a Lei 4.728/1965, que disciplinou o mercado de capitais (posteriormente complementada pela Lei 6.385/1976, que criou a Comissão de Valores Mobiliários), assim como o Dec.-lei 73/1966, que instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados e disciplina a atividade securitária no País. Mais recentemente, inclusive pelo desenvolvimento do setor de previdência complementar no País, observa-se certa especialização deste setor em relação ao securitário, contando com disciplina própria. Nesse sentido, enquanto a previdência complementar aberta, de acesso ao público em geral mediante contratação, permanece sob a disciplina e fiscalização dos órgãos do sistema securitário (Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP, Superintendência de Seguros Privados – SUSEP), as entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão) submetem-se à disciplina de órgãos normativos e de supervisão específicos (o Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC e a Superintendência de Previdência Complementar – PREVIC).

O processo de virtualização da moeda, especialmente por intermédio do desenvolvimento dos sistemas de informação e da capacidade inerente dos bancos de criarem moeda e dos demais agentes do sistema financeiro de criarem poupança e riqueza, determina a necessidade de intervenção do direito na disciplina das relações estabelecidas entre os vários sujeitos, visando, de um lado, à coordenação das diversas iniciativas individuais em vista de certos objetivos macroeconômicos, assim como, de outro, ao estímulo ao desenvolvimento do próprio sistema como parte indissociável do desenvolvimento econômico nacional.

O sistema financeiro, nesse sentido, torna-se uma instituição jurídica. Conforme aduzem Pinheiro e Saddi, “o sistema financeiro é a extensão natural do sistema monetário, cabendo-lhe viabilizar o uso eficiente da moeda enquanto instrumento que permite o desenvolvimento da atividade econômica baseada na especialização da troca”. 6

O Conselho Monetário Nacional é titular de competência normativa sobre as atividades do sistema bancário e do mercado de capitais. Em relação ao sistema de seguros privados e, inclusive, às entidades abertas de previdência complementar, o Dec.-lei 73/1966 define a competência normativa do Conselho Nacional dos Seguros Privados, para disciplinar a atividade dos agentes econômicos naquele setor. Da mesma forma, em relação à previdência complementar fechada, é titular de competência normativa o Conselho Nacional de Previdência Complementar.

Examinemos quais os integrantes do Sistema Financeiro Nacional vinculados à atividade bancária de intermediação de crédito.

1.2. Integrantes do Sistema Financeiro Nacional

O art. 17 da Lei 4.595/1964 refere que se consideram “instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros”. Essas integram o Sistema Financeiro Nacional. Contudo, o art. 18, § 1.º, da mesma lei refere que, “além dos estabelecimentos bancários oficiais ou privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimentos, das caixas econômicas e das cooperativas de crédito ou a seção de crédito das cooperativas que a tenham, também se subordinam às disposições e disciplinas desta Lei no que for aplicável, as bolsas de valores, companhias de seguros e de capitalização, as sociedades que efetuam distribuição de prêmios em imóveis, mercadoria ou dinheiro, mediante sorteio de títulos de sua emissão ou por qualquer forma, e as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam, por conta própria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de ações e outros quaisquer títulos, realizando, nos mercados financeiros e de capitais, operações ou serviços de natureza dos executados pelas instituições financeiras”. Trata-se de enumeração exemplificativa, admitindo-se que via disciplina regulamentar do SFN sejam admitidas instituições financeiras que, exercendo a atividade a que se refere o art. 17 da Lei 4.595/1964, se vinculem à atuação especializada em relação ao tipo de operações a que se destinam. No caso de instituições financeiras estrangeiras, para atuarem no Brasil dependem de autorização concedida por decreto do Presidente da República (art. 10, § 2.º, da Lei 4.595/1964).

Nota-se que é variada e divergente a classificação que se dá às espécies de instituições financeiras integrantes ao Sistema Financeiro Nacional. Da mesma forma, tampouco a previsão legal expressa com segurança esse critério, indicando, vez ou outra, certas espécies como instituições financeiras, deixando de fazê-lo em seguida. Independentemente de classificação com desempenho ou não na atividade bancária, o fato é que integram o Sistema Financeiro Nacional ou porque estão conformadas à definição abrangente de atividade privativa de instituição financeira prevista no art. 17 da Lei 4.595/1964, porque a ela se equiparam ou, ainda, porque desenvolvem atividade financeira mediante realização de operações de crédito. Um dos objetivos da Lei 4.595/1964 foi o de separar a atividade desenvolvida por bancos comerciais da dos bancos de investimento, o que antes já haviam feito os Estados Unidos no Governo Roosevelt, por intermédio do Glass-Steagall Act, de 1933. Aos bancos comerciais competiria a captação de depósitos e empréstimos. Os bancos de investimento atuariam igualmente nas operações de subscrição e distribuição de ações e em operações de crédito de médio e longo prazo. 7

1.2.1. Bancos

Não há, na legislação brasileira, uma definição exata sobre o que seja um banco. O problema de definição legal, inclusive, não é exclusivo do direito brasileiro. Há clara opção, mesmo em direito comparado, por deixar aberta a definição da instituição, concentrando-se na atividade bancária, de modo a se considerar banco quem exerce a atividade bancária. 8 Entre as instituições financeiras que integram o Sistema Financeiro Nacional, consideram-se bancos aquelas cuja origem dos seus recursos decorre de depósitos à vista. 9 É instituição financeira aquela que, com fundos próprios ou de terceiros, tem por objeto principal de sua atividade a intermediação de capitais mediante negócios de crédito. A denominação e os aspectos característicos da constituição, administração e funcionamento das diferentes instituições financeiras intermediárias de crédito são objeto de disciplina regulamentar do Conselho Monetário Nacional.

Os bancos se revestem, obrigatoriamente, da forma de sociedade anônima, conforme dispõe o art. 25 da Lei 4.595/1964.

1.2.1.1. Bancos comerciais

Bancos comerciais são as instituições financeiras, públicas ou privadas, que tenham por objetivo a oferta de recursos para financiar, em curto e médio prazo, as atividades econômicas em geral. Têm autorização para captação de depósitos à vista e a prazo, mediante emissão ou não de certificado. Da mesma forma, podem captar empréstimos no exterior para oferta de crédito no País.

Por outro lado, podem, ainda, operar com atividade de câmbio, uma vez autorizados pelo Banco Central (art. 2.º da Res. 3.568/2008), assim como a custódia de títulos e valores, a prestação de garantias, a realização de operações compromissadas de compra ou venda de títulos, inclusive com compromisso de recompra e revenda (art. 6.º do Regulamento anexo à Res. 3.339/2006), além de serviços de pagamento e cobrança, aluguel de cofre e outros que vierem a ser designados pelo Conselho Monetário Nacional.

Entre os bancos comerciais há os bancos múltiplos. Trata-se de classificação criada em 1988 com o objetivo de aperfeiçoar o controle das instituições financeiras que operam com diferentes personalidades jurídicas. Têm como característica a emissão de balanço único, assim como operar por intermédio de um único caixa. Devem possuir obrigatoriamente uma carteira comercial ou uma carteira de investimentos. Da mesma forma, podem realizar operações de arrendamento mercantil. 10 Caracteriza o banco múltiplo o fato de que deve se constituir com no mínimo duas carteiras, sendo uma delas, obrigatoriamente, comercial ou de investimento, e a outra podendo ser, conforme norma do Banco Central: “I – comercial; II – de investimento e/ou de desenvolvimento, a última exclusiva para bancos públicos; III – de crédito imobiliário; IV – de crédito, financiamento e investimento; e V – de arrendamento mercantil” (art. 7.º do Regulamento anexo à Res. 2.099/1994). Obrigatoriamente deve constar em seu nome a expressão “banco”.

Como regra, não há vinculação entre as fontes de recursos captados e as aplicações realizadas por bancos múltiplos (art. 7.º, § 2.º, do Regulamento anexo à Res. 2.099/1994).

1.2.1.2. Bancos de investimento

Os bancos de investimento consistem em “instituições financeiras de natureza privada, especializadas em operações de participação societária de caráter temporário, de financiamento da atividade produtiva para suprimento de capital fixo e de giro e de administração de recursos de terceiros, [e] devem ser constituídos sob a forma de sociedade anônima” (art. 1.º da Res. 2.624/1999). Devem fazer constar em sua denominação a expressão “Banco de Investimento” (art. 1.º, § 1.º, da Res. 2.624/1999).

A existência dos bancos de investimento e sua disciplina jurídica têm previsão no art. 29 da Lei 4.728/1965, que dispôs sobre o mercado de capitais. Já o art. 30 da mesma lei faculta aos bancos de investimento a captação de depósitos mediante a emissão de certificado de depósito bancário, desde que com prazo de resgate superior a 18 meses.

Da mesma forma, entre as operações que se lhe facultam realizar estão: a) operações de compra e venda, por conta própria ou de terceiros, de metais preciosos, no mercado físico, e de quaisquer títulos e valores mobiliários, nos mercados financeiros e de capitais; b) operações em bolsas de mercadorias e de futuros, bem como em mercados de balcão organizados, por conta própria e de terceiros; c) operações em todas as modalidades de concessão de crédito para financiamento de capital fixo e de giro; d) participação no processo de emissão, subscrição para revenda e distribuição de títulos e valores mobiliários; e) operações em câmbio, mediante autorização específica do Banco Central do Brasil; d) coordenação de processos de reorganização e reestruturação de sociedades e conglomerados, financeiros ou não, mediante prestação de serviços de consultoria, participação societária e/ou concessão de financiamentos ou empréstimos; assim como a realização de outras operações autorizadas pelo Banco Central do Brasil.

Da mesma forma, podem empregar em suas atividades, além de recursos próprios, os provenientes de: I – depósitos a prazo, com ou sem emissão de certificado; II – recursos oriundos do exterior, inclusive por meio de repasses interbancários; III – repasse de recursos oficiais; IV – depósitos interfinanceiros; V – outras formas de captação autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 2.º da Res. 2.624/1999).

É permitido que os bancos de investimento mantenham contas sem cômputo de juros e não passíveis de movimentação por cheques, relativas a recursos de terceiros que tenham sido recebidos para aplicação em títulos e valores mobiliários e outros ativos financeiros e/ou modalidades operacionais disponíveis nos mercados financeiro e de capitais, referentes à movimentação dessas aplicações; e/ou vinculados à execução de suas operações ativas ou relacionadas com a prestação de serviços (art. 3.º da Res. 2.624/1999).

1.2.1.3. Bancos de desenvolvimento

Os Bancos de Desenvolvimento são instituições financeiras públicas não federais, constituídas sob a forma de sociedade anônima, com sede na Capital do Estado da Federação que detiver seu controle acionário. Devem adotar, em sua denominação, a expressão “Banco de Desenvolvimento”, seguida do nome do Estado em que tenham sede (art. 1.º do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

São, pois, controlados pelos Estados-membros, espécies de bancos públicos, e têm como objetivo precípuo proporcionar o suprimento oportuno e adequado dos recursos necessários ao financiamento, a médio e a longo prazos, de programas e projetos que visem a promover o desenvolvimento econômico e social do respectivo Estado, devendo apoiar prioritariamente o setor privado (art. 4.º do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

São admitidas como operações passivas do banco de desenvolvimento as que contem com recursos de terceiros provenientes de: a) depósitos a prazo fixo, com ou sem correção monetária; b) operações de crédito, assim entendidas as provenientes de empréstimos e financiamentos obtidos no País ou no exterior, na forma da legislação e regulamentação vigentes; c) operações de crédito ou contribuições do setor público federal, estadual ou municipal; d) emissão ou endosso de cédulas hipotecárias, bem como endosso de títulos hipotecários previstos em lei para o crédito rural; e) letras financeiras, observado o disposto no art. 29-A da Res. 394/1976 e na Res. 4.123, de 23.08.2012; e f) outras modalidades de captação, desde que autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 28 do Regulamento anexo à Res. 394/1976, com alterações da Res. 4.143/2012).

Suas operações ativas se constituem em empréstimos e financiamentos, investimentos, arrendamento mercantil e outras modalidades, mediante prévia autorização do Banco Central (art. 23 do Regulamento anexo à Res. 394/1976). Os empréstimos e financiamentos são destinados a: I – pessoas físicas residentes e domiciliadas no País, desde que os recursos concedidos sejam vinculados à execução de projeto aprovado pelo banco e/ou à realização de capital social, ou à aquisição do controle acionário de empresas cujas atividades tenham importância para a economia estadual ou regional; II – pessoas jurídicas de direito privado, sediadas no País, respeitado o contido nos arts. 33 a 35 do Dec. 55.762, de 17.02.1965; III – pessoas jurídicas de direito público ou entidade direta ou indiretamente por elas controladas (art. 19 do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

Diga-se, da mesma forma, que a Res. 394/1976 disciplina as espécies de garantias e critérios de análise técnica que devem ser observados pelos Bancos de Desenvolvimento na avaliação das operações ativas que realizam.

1.2.1.4. Bancos de câmbio

Os bancos de câmbio são espécies de instituições financeiras autorizadas a realizar operações de compra e venda de moeda estrangeira; transferência de recursos do e para o exterior; financiamento de importação e exportação; adiantamento sobre contratos de câmbio; e outras operações, inclusive prestação de serviços, previstas na regulamentação do mercado de câmbio (art. 1.º da Res. 3.426/2006). Devem contar na sua denominação social com a expressão “Banco de Câmbio”.

É permitido aos bancos de câmbio atuar no mercado financeiro, no Brasil, inclusive em bolsas de mercadorias e de futuros, bem como em mercados de balcão, para realização de operações, por conta própria, referenciadas em moedas estrangeiras ou vinculadas a operações de câmbio. Da mesma forma, podem efetuar depósitos interfinanceiros, sem prejuízo de outras atividades que vierem a ser autorizadas pelo BACEN.

Podem utilizar na realização de suas operações, além de recursos próprios, os que decorram de repasses interbancários, depósitos interfinanceiros, assim como recursos captados no exterior. A Res. 3.426/2006, da mesma forma, estabelece a possibilidade de que mantenham contas de depósitos, sem remuneração, não movimentáveis pelo titular, cujos recursos sejam destinados à realização de operações ou à contratação de serviços relacionados a seu objeto social.

1.2.2. Sociedades de crédito, financiamento e investimento

As sociedades de crédito, financiamento e investimento têm sua previsão na Portaria 309/1959, do Ministério da Fazenda. Têm por objetivo a realização de financiamentos para a aquisição de bens, serviços a pessoas físicas e jurídicas e capital de giro a pessoas jurídicas. Devem contar na sua denominação social com a expressão “crédito, financiamento e investimento”. Coletam recursos por intermédio de aceites em Letras de Câmbio (Res. 45/1966) e mediante recibos de depósito bancário (art. 2.º, I, da Res. 3.454/2007).

1.2.3. Sociedades de crédito imobiliário

As sociedades de crédito imobiliário são instituições financeiras criadas pela Lei 4.380/1964 (art. 35 e ss.), com atuação especializada em operações de financiamento imobiliário. Sua disciplina consta da Res. 2.735/2000, segundo a qual devem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima e conter em sua denominação a expressão “crédito imobiliário”.

Além de recursos próprios, é reconhecido às sociedades de crédito imobiliário o emprego de recursos provenientes de depósitos de poupança; letras hipotecárias; letras imobiliárias; repasses e refinanciamentos contraídos no País, inclusive os provenientes de fundos nacionais; empréstimos e financiamentos contraídos no exterior, inclusive os provenientes de repasses e refinanciamentos de recursos externos; depósitos interfinanceiros, nos termos da regulamentação em vigor; bem como outras formas de captação de recursos, autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 3.º da Res. 2.735/2000). Compete ao Banco Central disciplinar a emissão e características das letras hipotecárias previstas na Lei 4.380/1964, objeto de operações das sociedades de crédito imobiliário.

1.2.4. Cooperativas de crédito

As cooperativas de crédito são uma forma de organização própria de certas instituições financeiras que se destinam, precipuamente, a prover, por meio da mutualidade, à prestação de serviços financeiros a seus associados, sendo-lhes assegurado o acesso aos instrumentos do mercado financeiro (art. 1.º da LC 130/2009). Subordinam-se, de modo concomitante, a uma tríplice disciplina normativa: a) da LC 130/2009, que instituiu o Sistema Nacional de Crédito Cooperativo; b) da Lei 5.764/1971, que dispõe sobre o cooperativismo; e c) das normas gerais sobre o Sistema Financeiro Nacional, dispostas na Lei 4.595/1964.

A origem do cooperativismo de crédito vincula-se ao cooperativismo do consumo, a partir da experiência inglesa dos tecelões de Rochdale, em 1844. A primeira cooperativa de crédito, todavia, será criada na Alemanha, em 1864, visando ao apoio e ao fomento dos agricultores, sob a denominação de “Associação de Caixas de Empréstimo de Heddesdorf” (“Heddesdorfer Darlehnskassenverein”). 11

No Brasil, as primeiras cooperativas são criadas no final do século XIX, como espécies de cooperativas de consumo, mas também com a previsão de caixa de auxílios e socorros, visando à oferta de auxílio a viúvas e associados em dificuldades, com caráter assistencial. O cooperativismo de crédito, todavia, surge a partir da criação, em 1902, no Rio Grande do Sul, da Caixa de Economia e Empréstimos Amstadt, posteriormente denominada Caixa Rural de Nova Petrópolis, a partir da qual passaram a surgir dezenas de outras cooperativas, em seguida objeto de regulamentação por intermédio do Decreto do Poder Legislativo 979, de 6 de janeiro de 1903 e, posteriormente, pelo Dec. 6.532, de 20 de junho de 2007. Esses permitiam a organização de caixas de crédito por sindicatos, assim como cooperativas de produção ou de consumo. 12

As sociedades cooperativas, de sua vez, foram reguladas, inicialmente, pelo Decreto do Poder Legislativo 1.637, de 5 de janeiro de 1907, o qual autorizou a organização das cooperativas sob a forma de sociedades anônimas, sociedades em nome coletivo ou em comandita. Da mesma forma, previu-se as cooperativas agrícolas, às quais se admitiu o recebimento de depósitos a juros de pessoas associadas ou não.

No princípio dos anos 1930, o Decreto do Poder Legislativo 22.239, de 19 de dezembro de 1932, definiu nova disciplina às cooperativas de crédito, determinando como seu “objetivo principal proporcionar, a seus associados, crédito e moeda, por meio da mutualidade e da economia, mediante uma taxa módica de juros, auxiliando de modo particular o pequeno trabalho em qualquer ordem de atividade na qual ele se manifeste, seja agrícola, industrial, ou comercial ou profissional, e, acessoriamente, podendo fazer, com pessoas estranhas à sociedade, operações de credito passivo e outros serviços conexos ou auxiliares do crédito”.

A partir de então se desenvolveram também outras espécies de cooperativas de crédito, tais como as cooperativas de crédito agrícola, as cooperativas de crédito mútuo, as cooperativas populares de crédito urbano e as cooperativas de crédito profissionais, de classe ou de empresas.

Adiante, o Dec. 22.239/1932 foi revogado pelo Dec. 24.647, de 10 de julho de 1934, o qual passou a exigir autorização governamental para funcionamento das cooperativas, assim como exigir certa homogeneidade entre seus associados. O Decreto, entretanto, foi revogado, sendo revigorado, com alterações, pelo Dec.-lei 581, de 1.º de agosto de 1938. Este definiu a competência do Ministério da Fazenda para fiscalização das cooperativas de crédito urbanas, e do Ministério da Agricultura para a fiscalização das cooperativas rurais. Esse Dec.-lei, contudo, foi revogado pelo Dec.-lei 5.893, de 19 de outubro de 1943, que criou a Caixa de Crédito Cooperativo, com a finalidade de promover o financiamento e fomento ao cooperativismo. A norma em questão, todavia, em seguida foi substituída pelo Dec.-lei 8.401, de 19 de dezembro de 1945.

Com a Lei 1.412, de 13 de agosto de 1951, a Caixa de Crédito Cooperativo foi transformada no Banco Nacional de Crédito Cooperativo (BNCC), o qual, de acordo com seus arts. 2.º e 3.º, tinha por objetivo a assistência e amparo financeiro às cooperativas, mediante a realização de atos e operações peculiares, sob o controle e com garantia da União. Com a criação do BNCC, viabilizou-se a participação das cooperativas que captassem depósitos à vista, na Câmara de Compensação de Cheques. 13

Com a criação do Banco Central do Brasil, pela Lei 4.595/1964, unificou-se a supervisão e fiscalização das cooperativas de crédito – até então divididas com o Ministério da Agricultura, que mantinha a competência em relação às cooperativas de crédito rural. 14 A partir daí, o Conselho Monetário Nacional, como ente regulador do Sistema Financeiro Nacional, passou a disciplinar extensamente a atividade das cooperativas de crédito. 15

Em seguida, o Dec.-lei 59, de 21 de novembro de 1966, ao definir a política nacional do cooperativismo, estabeleceu que o exercício de atividades de crédito por cooperativas poderia ser exercido apenas em relação a entidades criadas para esta finalidade (art. 5.º, § 1.º). As seções de crédito de cooperativas mistas, de sua vez, deveriam passar a constituir uma cooperativa autônoma (art. 5.º, § 4.º). Com o advento da Lei 5.764, de 16 de dezembro de 1971, instituiu marco legal vigente para o cooperativismo no Brasil, revogando o Dec.-lei 59/1966. As cooperativas são então definidas como sociedades de pessoas com natureza civil, sendo que no caso das cooperativas de crédito e seção de crédito das cooperativas mistas, subordinam-se à supervisão e fiscalização do Banco Central do Brasil. O art. 5.º da Lei 5.764/1971 que “as sociedades cooperativas poderão adotar por objeto qualquer gênero de serviço, operação ou atividade, assegurando-se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a obrigação do uso da expressão ‘cooperativa’ em sua denominação”. Veda-se, todavia, a utilização pelas cooperativas da expressão “Banco” (art. 5.º, parágrafo único).

Distinguem-se as cooperativas de crédito entre: a) cooperativas singulares; b) cooperativas centrais; e c) confederações de cooperativas centrais. As cooperativas singulares prestam serviços de captação de recursos e oferta de crédito apenas aos respectivos associados, lhes sendo admitidos o recebimento de repasses de outras instituições financeiras e a realização de aplicações por intermédio de operações no mercado financeiro. As cooperativas centrais prestam serviços às cooperativas singulares que lhes são filiadas, auxiliando, igualmente, na sua supervisão, uma vez que inclusive respondem pela auditoria de suas demonstrações financeiras. As confederações de cooperativas, de sua vez, prestam serviços às cooperativas centrais e às suas cooperativas singulares filiadas. 16

São cooperativas singulares aquelas “constituídas pelo número mínimo de 20 (vinte) pessoas físicas, sendo excepcionalmente permitida a admissão de pessoas jurídicas que tenham por objeto as mesmas ou correlatas atividades econômicas das pessoas físicas ou, ainda, aquelas sem fins lucrativos” (art. 6.º, I, da Lei 5.764/1971). São cooperativas centrais ou federações de cooperativas “as constituídas de, no mínimo, 3 (três) singulares, podendo, excepcionalmente, admitir associados individuais” (art. 6.º, II, da Lei 5.764/1971). As confederações de cooperativas, de sua vez, são as “constituídas, pelo menos, de 3 (três) federações de cooperativas ou cooperativas centrais, da mesma ou de diferentes modalidades” (art. 6.º, III, da Lei 5.764/1971). Cumpre, todavia, e de modo exclusivo, às cooperativas singulares, a prestação direta de serviços aos associados (art. 7.º da Lei 5.764/1971).

Segundo o critério das operações a que estão autorizadas a realizar, as cooperativas de crédito podem ser: a) cooperativas de crédito plenas; b) cooperativas de crédito clássicas; e c) cooperativas de crédito de capital e empréstimo (arts. 17 e 18 da Res.CMN 4.434/2015).

Desde a origem, contudo, não têm as cooperativas de crédito acesso a certos serviços bancários, como sistema de compensação de cheques e de liquidação de pagamentos e transferências interbancárias, tampouco à denominada conta de Reservas Bancárias, do Banco Central do Brasil, pela qual ocorrem as transferências e liquidações interbancárias essenciais ao funcionamento das instituições financeiras. Por essa razão contam, para a prestação destes serviços bancários, com os chamados bancos cooperativos. Inicialmente, esses serviços foram prestados pelo Banco Nacional de Crédito Cooperativo (BNCC), extinto pelo Dec. 99.192, de 21 de março de 1990, e com suas atividades encerradas em 1995.

Em 1995, com a edição da Res. 2.193, de 31 de agosto, do Conselho Monetário Nacional, foi admitida a possibilidade de constituição de bancos comerciais controlados exclusivamente por cooperativas de crédito, que passaram a ser conhecidos como bancos cooperativos. Serão constituídos, inicialmente, por exigência normativa, sob a forma de sociedade anônima fechada, tendo sua atuação restrita às Unidades da Federação em que estão situadas as sedes das pessoas jurídicas controladoras. A esses bancos comerciais, controlados por cooperativas centrais, foi permitido firmar convênio de prestação de serviços com cooperativas de crédito localizadas em sua área de atuação (art. 3.º, II e III). Em 2003, com a edição da Res. 3.106, de 25 de junho, do Conselho Monetário Nacional, passou-se a admitir a constituição de cooperativas com livre-admissão de associados em localidades com menos de cem mil habitantes, ou a transformação das cooperativas existentes para o sistema de livre-admissão, em localidades com menos de setecentos e cinquenta mil habitantes (art. 9.º, I e II, e § 1.º). Mas o aspecto mais relevante diz respeito à obrigatoriedade das cooperativas de crédito aderirem a um fundo garantidor de crédito (art. 10, III).

A Res. 3.188, de 29 de março de 2004, autorizou os bancos cooperativos a receberem depósitos de poupança rural. Da mesma forma, as cooperativas de crédito passam a ser autorizadas, por distintas resoluções do Conselho Monetário Nacional, a realização de outras operações financeiras.

A Res. 3.321, de 30 de setembro de 2005, revogou e substituiu a Res. 3.106/2003, mantendo, contudo, suas características essenciais, disciplinando com maior detalhamento as normas sobre riscos financeiros. A norma em questão foi então revogada e substituída pela Res. 3.442, do Conselho Monetário Nacional, permitindo a transformação de cooperativas de crédito de livre admissão em áreas de atuação com até dois milhões de habitantes, assim como a possibilidade de constituição de cooperativas de crédito mistas entre empresários e outras categorias.

A Res. 3.442, de 28 de fevereiro de 2007, revogou e substituiu a Res. 3.321/2005, mantendo seus aspectos essenciais. Esta, de sua vez, foi revogada, estando vigente hoje a Res. 4.434/2015, que definiu entre as operações a serem realizadas pelas cooperativas de crédito, as seguintes: I - captar, exclusivamente de associados, recursos e depósitos sem emissão de certificado, ressalvada a captação de recursos dos Municípios, de seus órgãos ou entidades e das empresas por eles controladas, nos termos do art. 2º da Lei Complementar nº 130, de 2009; (Redação dada pela Resolução nº 4.659, de 26/4/2018.); II - obter empréstimos e repasses de instituições financeiras nacionais ou estrangeiras, inclusive por meio de depósitos interfinanceiros; III - receber recursos oriundos de fundos oficiais e, em caráter eventual, recursos isentos de remuneração ou a taxas favorecidas, de qualquer entidade, na forma de doações, empréstimos ou repasses; IV - conceder créditos e prestar garantias, somente a associados, inclusive em operações realizadas ao amparo da regulamentação do crédito rural em favor de associados produtores rurais; V - aplicar recursos no mercado financeiro, inclusive em depósitos à vista e depósitos interfinanceiros, observadas as restrições legais e regulamentares específicas de cada aplicação; VI - proceder à contratação de serviços com o objetivo de viabilizar a compensação de cheques e as transferências de recursos no sistema financeiro, de prover necessidades de funcionamento da instituição ou de complementar os serviços prestados pela cooperativa aos associados; VII - prestar, no caso de cooperativa central de crédito e de confederação de centrais: a) a cooperativas filiadas ou não, serviços de caráter técnico, inclusive os referentes às atribuições tratadas no Capítulo VIII; b) a cooperativas filiadas, serviço de administração de recursos de terceiros, na realização de aplicações por conta e ordem da cooperativa titular dos recursos, observadas a legislação e as normas aplicáveis a essa atividade; e c) a cooperativas filiadas, serviço de aplicação centralizada de recursos, subordinado a política própria, aprovada pelo conselho de administração, contendo diretrizes Resolução nº 4.434, de 5 de agosto de 2015 relativas à captação, aplicação e remuneração dos recursos transferidos pelas filiadas, observada, na remuneração, proporcionalidade em relação à participação de cada filiada no montante total aplicado; e VIII - prestar os seguintes serviços, visando ao atendimento a associados e a não associados: a) cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros a pessoas físicas e entidades de qualquer natureza, inclusive as pertencentes aos poderes públicos das esferas federal, estadual e municipal e respectivas autarquias e empresas; b) correspondente no País, nos termos da regulamentação em vigor; c) colocação de produtos e serviços oferecidos por bancos cooperativos, inclusive os relativos a operações de câmbio, bem como por demais entidades controladas por instituições integrantes do sistema cooperativo a que pertença, em nome e por conta da entidade contratante, observada a regulamentação específica; d) distribuição de recursos de financiamento do crédito rural e outros sujeitos a legislação ou regulamentação específicas, ou envolvendo equalização de taxas de juros pelo Tesouro Nacional, compreendendo formalização, concessão e liquidação de operações de crédito celebradas com os tomadores finais dos recursos, em operações realizadas em nome e por conta da instituição contratante; e e) distribuição de cotas de fundos de investimento administrados por instituições autorizadas, observada a regulamentação aplicável editada pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

Com a edição da Lei Complementar 130, de 17 de abril de 2009, que institui o Sistema Nacional de Crédito Cooperativo, cujos arts. 1.º e 2.º definem as características essenciais das cooperativas de crédito e sua atuação no Sistema Financeiro Nacional. O art. 2.º da Lei, de sua vez, define a finalidade das cooperativas de crédito, ao dispor que se destinam “precipuamente, a prover, por meio da mutualidade, a prestação de serviços financeiros a seus associados, sendo-lhes assegurado o acesso aos instrumentos do mercado financeiro”. Quanto ao desenvolvimento de suas atividades, define o art. 2.º, § 1.º, que “a captação de recursos e a concessão de créditos e garantias devem ser restritas aos associados, ressalvados a captação de recursos dos Municípios, de seus órgãos ou entidades e das empresas por eles controladas, as operações realizadas com outras instituições financeiras e os recursos obtidos de pessoas jurídicas, em caráter eventual, a taxas favorecidas ou isentos de remuneração”. No caso dos municípios, e dos órgãos e entidades por eles controlados, a captação de recursos que supere o limite garantido pelo Fundo Garantidor (FGCoop) estará subordinada às normas de regulação prudencial expedidas pelo CMN (conforme redação definida pela Lei Complementar 161/2018).

Da mesma forma, note-se que, para além das competências próprias do Conselho Monetário Nacional na regulação do sistema financeiro, o art. 12 da LC 130/2009 estabelece que, em relação às cooperativas de crédito, o órgão poderá dispor, inclusive, sobre: “I – requisitos a serem atendidos previamente à constituição ou transformação das cooperativas de crédito, com vistas ao respectivo processo de autorização a cargo do Banco Central do Brasil; II – condições a serem observadas na formação do quadro de associados e na celebração de contratos com outras instituições; III – tipos de atividades a serem desenvolvidas e de instrumentos financeiros passíveis de utilização; IV – fundos garantidores, inclusive a vinculação de cooperativas de crédito a tais fundos; V – atividades realizadas por entidades de qualquer natureza, que tenham por objeto exercer, com relação a um grupo de cooperativas de crédito, supervisão, controle, auditoria, gestão ou execução em maior escala de suas funções operacionais; VI – vinculação a entidades que exerçam, na forma da regulamentação, atividades de supervisão, controle e auditoria de cooperativas de crédito; VII – condições de participação societária em outras entidades, inclusive de natureza não cooperativa, com vistas ao atendimento de propósitos complementares, no interesse do quadro social; VIII – requisitos adicionais ao exercício da faculdade de que trata o art. 9.º desta Lei Complementar”.

O art. 3.º da LC 130/2009 prevê que “as cooperativas de crédito podem atuar em nome e por conta de outras instituições, com vistas à prestação de serviços financeiros e afins a associados e a não associados”.

A autorização e o funcionamento das cooperativas de crédito têm sua disciplina no disposto na Res. 4.434/2015, que confere ao BACEN competência para avaliar tanto o projeto de constituição de cooperativa de crédito quanto sua autorização de funcionamento.

1.2.5. Companhias hipotecárias

As companhias hipotecárias são instituições financeiras que têm por objeto social conceder financiamentos destinados à aquisição, produção, reforma ou comercialização de imóveis residenciais ou comerciais e lotes urbanos; conceder empréstimos e financiamentos, garantidos por hipoteca ou pela alienação fiduciária de bens imóveis com destinação diversa da que se refere a hipótese anterior; comprar, vender, refinanciar e administrar créditos garantidos por hipoteca ou pela alienação fiduciária de bens imóveis, próprios ou de terceiros; administrar fundos de investimento imobiliário, mediante autorização da Comissão de Valores Mobiliários (CVM); assim como …