Superior Tribunal de Justiça STJ - MANDADO DE SEGURANÇA: MS XXXXX DF XXXX/XXXXX-7

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 26511 - DF (2020/XXXXX-7) DECISÃO Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, interposto por RAIMUNDO NONATO CHAVES MARTINS, com fundamento no art. 105, inciso II, alínea b, da Constituição da Republica, contra a MINISTRA DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS. Explica que propôs a presente ação contra ato que anulou a portaria de anistia política, publicado no DOU em 8/6/2020. Narra que a Portaria n. 2.203, de 9 de dezembro de 2003, foi cancelada pela autoridade impetrada, em desrespeito, segundo alega, à determinação do art. 6-C da Lei n. 13.979/2020, que suspendeu os prazos processuais em processos administrativos enquanto perdurar o estado de calamidade pública (reconhecido pelo art. 1º do Decreto Legislativo n. 6/2020, em decorrência da pandemia de covid-19), tendo havido, também, segundo defende, contrariedade ao art. 67 da Lei n. 9.784/1999, que prevê a suspensão dos prazos quando comprovado motivo de força maior. Alega que, em 16 de dezembro de 2019, a Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, nos termos do art. 10 da Lei n. 10.559/2002, determinou a realização de procedimento de revisão/anulação das anistias concedidas com fundamento na Portaria n. 1.104/GM-3/1964. Iniciou-se o ato revisional por meio da Notificação n. 1748/2020/DGTI/CCP/CGP /CA, que estabeleceu prazo para a apresentação da defesa, sem levar em consideração a suspensão dos prazos administrativos determinado no art. 6-C da Lei 13.979/2020. Narra que foi apresentada a defesa em 9/3/2020, contudo houve a anulação da Portaria n. 2.203, de 9 de dezembro de 2003, por meio da Portaria de n. 1.277, de 5 de junho de 2020. Ressalta que a Lei n. 13.979/2020, em seu art. 6-C, suspendeu os prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados processados em processos administrativos enquanto perdurar o estado de calamidade, estando todos, segundo entende, automaticamente suspensos até 31 de dezembro de 2020, por conta do reconhecimento do estado de calamidade pública. A liminar foi indeferida, consoante decisão de fls. 58-60: O ato administrativo impugnado reflete decisão da administração pública que, no exercício do poder-dever de autotutela, instaurou processo administrativo para revisão de ato de concessão de anistia a ex-Cabos da Aeronáutica que tiveram a concessão de anistia baseada, exclusivamente, na Portaria FAB n. 1.104/1964. Desse modo, a autoridade coatora expediu a Portaria n. 3.076, de 16/12/2019, determinando a instauração de processos administrativos para revisão da anistia concedida sob a égide da Portaria FAB n. 1.104/1964. Portanto, nessa análise preambular, tem-se que a autoridade coatora, no estrito cumprimento do dever legal, deu cumprimento à decisão do Supremo Tribunal Federal em precedente qualificado. Não foi, pois, demonstrado, nessa sede preambular, a ocorrência de ato concreto de ofensa ao devido processo legal na condução do processo administrativo de revisão da anistia ora em apreço. De outro lado, "os fundamentos da impetração não são aptos a configurar, de imediato, o direito perseguido, tendo em vista que o art. 6º-C da Lei n. 13.979/2020 determina apenas a suspensão dos prazos processuais administrativos enquanto durar o estado de calamidade previsto no Decreto Legislativo n. 6/2020, não dispondo acerca da suspensão do andamento do procedimento em si e tampouco sobre a impossibilidade de prática de atos pela Administração Pública" (STJ, MS XXXXX/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 25/6/2020). Ante o exposto, indefiro a liminar pleiteada. Foram prestadas informações pela Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, conforme INFORMAÇÕES EM MANDADO DE SEGURANÇA n. 00409/2020/GAB/CONJUR-MDH/CGU/AGU da Advocacia-Geral da União, sob o argumento de que está caracterizada inépcia da petição inicial em razão de formulação de pedido indeterminado. Outrossim, aduz que há ausência de direito líquido e certo a justificar o acolhimento do pedido porque a legislação que trata do estado de calamidade pública é posterior aos atos processuais praticados pelo impetrante, o art. 6ºC da Lei n. 13.979, de 2020, é inaplicável ao caso em análise, a suspensão de prazos não alcança os atos que devam ser praticados pela Administração Pública e, por fim, não houve a demonstração de qualquer prejuízo ao direito de defesa da parte impetrante. Aduz que o processo de revisão da anistia política teve origem na Portaria n. 3.076, de 16 de dezembro de 2019, com base no julgamento do RE XXXXX/DF, tendo havido a realização de procedimento de revisão/anulação das anistias concedidas com fundamento na Portaria n. 1.104/GM3/1964, expedida pelo Ministério da Aeronáutica. Posteriormente, narra que foi recebida a Notificação n. 1.748/2020/DGTI/CCP/CGP /CA, em 10/2/2020, com consequente apresentação de defesa em 9/3/2020. Por conseguinte, finalizada a instrução processual, a decisão da Ministra de Estado da Mulher, Família e Direitos Humanos foi manifestada por meio da Portaria n. 1.277, de 5 de junho de 2020. Enfatiza que o Decreto Legislativo n. 6, de 2020, que reconheceu a ocorrência do estado de calamidade pública para fins do art. 65 da Lei Complementar n. 101/2000, entrou em vigor em 20/3/2020. E o processo administrativo revisional foi iniciado antes do início da declaração de calamidade pública pelo Congresso Nacional. Pontua, portanto, que todo o curso do prazo processual de defesa do impetrante, bem como a apresentação da sua própria defesa, foram ambos realizados antes do reconhecimento oficial da pandemia. Argumenta que a eventual futura suspensão de prazos processuais em nada interferiria no seu direito à ampla defesa e ao contraditório, que foi regularmente exercido. Dessarte, assevera que não há que se falar em nulidade do processo administrativo se o advento da Medida Provisória n. 928, 2020, que incluiu o art. 6ºC na Lei n. 13.979, de 2020, foi posterior ao próprio exercício do direito de defesa da parte impetrante. Igualmente, o Decreto Legislativo n. 6, de 2020, que reconheceu o estado de calamidade pública, também foi publicado posteriormente, não incidindo, de consequência, a causa suspensiva prevista no art. 67 da Lei n. 9.784, de 1999. Destaca, ainda, entendimento jurídico consolidado no âmbito da Advocacia-Geral da União por meio do Parecer n. 00047/2020/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União, nos seguintes termos: EMENTA: PANDEMIA. SUSPENSÃO DE PRAZOS A CARGO DO ADMINISTRADO. SUSPENSÃO DOS RESPECTIVOS PRAZOS PRESCRICIONAIS. ANÁLISE DO ART. 6º-C E DO ART. 6º-D DA LEI Nº 13.979/2020. 1. Tomada de medidas de combate à pandemia causada pelo COVID-19 que trazem a potencialidade de prejudicar os direitos ao contraditório e ampla defesa em desfavor dos administrados que, porventura, estejam respondendo a processos administrativos sancionatórios. 2. O art. 6º-C, caput, da Lei nº 13.979/2020 só impõe a suspensão dos prazos processuais a cargo do administrado, nos processos administrativos em que há uma pretensão deduzida em face de um "acusado" e um "ente privado", com a necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa. Os atos que devam ser praticados pela Administração Pública, de regra, não estão suspensos. 3. O sobrestamento do prazo a cargo do acusado e do ente privado processado revela uma prerrogativa cujo exercício fica a critério do seu titular. 4. A suspensão de que trata o caput do art. 6º-C à Lei n.º 13.979/20 diz respeito apenas aos prazos processuais relacionados ao exercício do contraditório, não alcançando as fiscalizações e os atos materiais. 5. A suspensão dos prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados, prevista no caput do art. 6º-C da Lei nº 13.979/2020, se aplica apenas aos processos administrativos sancionadores que estão com os prazos prescricionais igualmente suspensos, previstos no parágrafo único do art. 6º-C e no art. 6º-D da Lei nº 13.979/2020. 6. O art. 6º-C e o art. 6º-D da Lei nº 13.979/2020 terão vigência até o dia 31.12.2020, ou até a data em que o estado de calamidade pública seja superado formalmente, ou ainda se as aludidas medidas provisórias forem rejeitadas ou não aprovadas dentro do prazo estabelecido pelo art. 62, § 3º da Constituição. Sustenta que o art. 6º-A da Lei n. 13.979, de 2020, suspendeu apenas os prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados processados, porquanto a finalidade da norma é proteger o direito ao contraditório e à ampla defesa, e tal direito foi devidamente exercido no caso em tela, o que significa dizer, de consequência, que é possível que a Administração Pública pratique atos processuais, impulsionando o processo administrativo. Alega, assim, que é permitida a prática de atos indispensáveis ao regular curso de processos administrativos, mesmo que voltados à possível imposição de sanções/punições, o que vai ao encontro da garantia da razoável duração do processo. De toda sorte, enfatiza que o impetrante não logrou demonstrar nenhum prejuízo ao seu direito de defesa, e destaca que o reconhecimento de eventual nulidade processual exige a comprovação de prejuízo à defesa, incidindo, no caso, o princípio pas de nullité sans grief, em observância ao princípio da instrumentalidade das formas no âmbito do direito processual. O Ministério Público Federal assim se manifestou sobre a presente controvérsia, conforme parecer de fls. 81-87: MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA DE CONCESSÃO. I - PANDEMIA COVID-19. CALAMIDADE PÚBLICA. SUSPENSÃO DE PRAZOS. ART. 6-C DA LEI. 13979/2020. II - ILEGALIDADE DO LEVANTAMENTO DA ANISTIA. ANULAÇÃO SUPOSTAMENTE LASTREADA NO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 817.338, QUE FIXOU A SEGUINTE TESE: "NO EXERCÍCIO DO SEU PODER DE AUTOTUTELA, PODERÁ A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER OS ATOS DE CONCESSÃO DE ANISTIA A CABOS DA AERONÁUTICA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104/1964, QUANDO SE COMPROVAR A AUSÊNCIA DE ATO COM MOTIVAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA, ASSEGURANDO-SE AO ANISTIADO, EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, O DEVIDO PROCESSO LEGAL E A NÃO DEVOLUÇÃO DAS VERBAS JÁ RECEBIDAS". III - AUSÊNCIA DO DEVIDO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA À GARANTIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DE DEFESA DO IMPETRANTE. ARTS. 27, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.784/99 E 5º, LV, DA CF/88. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DE QUE O ATO QUE IMPORTOU NA CONCESSÃO DA ANISTIA - PORTARIA 1.104/64 -, NÃO FOI EDITADO POR MOTIVAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA. IV - OS ATOS QUE NEGUEM, LIMITEM OU AFETEM DIREITOS E INTERESSES, COMO OCORRE NO CASO EM ANÁLISE, DEVEM SER NECESSARIAMENTE MOTIVADOS, COM INDICAÇÃO DOS FATOS E FUNDAMENTOS JURÍDICOS, DE FORMA EXPLÍCITA, CLARA E CONGRUENTE. ART. 50, I, § 1º, DA LEI Nº 9.784/99. O QUE NÃO OCORREU, NA HIPÓTESE. V - PARECER PELA CONCESSÃO DA SEGURANÇA. É, no essencial, o relatório. Primeiramente, importa salientar que o mandado de segurança não configura a via adequada para o reexame das provas produzidas no processo administrativo, o que demandaria dilação probatória em tal ação constitucional, prevalecendo a presunção de legitimidade do ato administrativo. Ressalte-se que a decisão tomada no âmbito do processo administrativo goza de presunção de legitimidade no que se refere à conclusão de não caracterização de perseguição política, conforme a instrução probatória realizada com garantia de contraditório e ampla defesa, não podendo, assim, haver interferência indevida na análise técnico-administrativa, sem a caracterização flagrante de erro, que poderia justificar, excepcionalmente, uma tomada de decisão substitutiva, infringindo, portanto, o princípio da separação dos Poderes, imprescindível para assegurar concretamente o Estado Democrático de Direito. Bem assim, não foram colacionadas aos autos provas inequívocas pré-constituídas no sentido de que houve prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla defesa que pudesse justificar uma interferência judicial, porquanto a legislação de regência, referente à suspensão de prazos processuais nos processos administrativos durante o estado de calamidade pública decorrente da pandemia de covid-19, tem por premissa assegurar o devido processo legal, com concretização de ampla defesa e contraditório, o que foi respeitado no caso em tela. A legislação em foco não possuía o condão de impedir o impulso oficial dos processos administrativos em prol de sua finalização, inclusive considerando o princípio da duração razoável do processo, desde que assegurando o pleno exercício do direito à defesa, estando, assim, permitido um resultado eventualmente negativo aos interesses privados da parte, como, no caso em epígrafe, que houve anulação da portaria de anistia política. Destaque-se que o art. 6ºC da Lei n. 13.979/2020 se refere aos prazos concedidos às partes privadas para exercício do pleno direito à defesa, não alcançando os prazos determinados para a atuação institucional da Administração Pública, a qual tem o poder-dever de impulsionar os processos administrativos para sua finalização e concessão de resposta ao administrado, obedecendo a todos os prazos legais que lhe são impostos, inclusive o prazo da autoridade competente de, em 30 dias, ter que decidir o processo administrativo, nos termos do art. 49 da Lei n. 9.784/1999. Assim, não se deve descurar que o controle jurisdicional da decisão administrativa anulatória diz respeito tão somente ao exame da regularidade do procedimento, levando-se em conta os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que não autoriza, portanto, nenhuma imersão no mérito administrativo. Nesse sentido, destaco o entendimento da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o fato do ato coator ter sido publicado enquanto vigente o art. 6º-C da Lei 13.979/2020 não acarreta, de forma silogística, sua nulidade, porquanto o dispositivo legal em comento, ao suspender os prazos processuais em desfavor dos acusados nos processos administrativos, objetivou tão somente proteger o direito ao contraditório e à ampla defesa, não impedindo que a Administração Pública pratique atos processuais impulsionando o processo administrativo. Nesse diapasão, trago à colação o seguinte precedente da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PROCEDIMENTO DE REVISÃO. INSTAURAÇÃO E EXERCÍCIO DO DIREITO DE DEFESA ANTES DA SUSPENSÃO DOS PRAZOS PROCESSUAIS PELO ART. 6º-C DA LEI 13.979/2020. PREJUÍZO. INEXISTÊNCIA. FORÇA MAIOR. NÃO OCORRÊNCIA. OBJETO DO MANDADO DE SEGURANÇA Trata-se de Mandado de Segurança contra alegado ato coator da Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos consubstanciado na Portaria 1.448, de 5 de junho de 2020, que anulou a Portaria de Anistia do impetrante. O impetrante pleiteia a concessão de segurança para anular o ato apontado como coator. TESE VEICULADA NO MANDAMUS A tese defendida pelo impetrante é de que a Portaria 1.448 é nula porque houve cerceamento de defesa por inobservância dos arts. 6º-C da Lei 13.979/2020, 67 da Lei 9.784/1999 e 1º do Decreto Legislativo 6/2020. Em síntese, sustenta que o art. 6º-C da Lei 13.979/2020 determina a suspensão de prazos na pandemia, bem como que o art. 67 da Lei 9.784/1999 prevê a suspensão dos prazos quando comprovado motivo de força maior, sendo que este fato se evidenciou quando do reconhecimento do estado de calamidade pública pelo art. 1º do Decreto Legislativo 6/2020. AUSÊNCIA DE INÉPCIA DA INICIAL 3. A preliminar de inépcia da inicial por indeterminação do pedido é descabida. 4. O pleito formulado na exordial foi de anulação da Portaria 1.448, de 5 de junho de 2020, sob o argumento de cerceamento de defesa por inobservância dos arts. 6º-C da Lei 13.979/2020, 67 da Lei 9.784/1999 e 1º do Decrecto Legislativo 6/2020. A simples leitura da inicial demonstra que o pedido é determinado. CRONOLOGIA DOS FATOS E DAS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS 5. Consoante se extrai dos documentos constantes dos autos e das informações prestadas, em 16.12.2019 a autoridade apontada como coatora determinou o processo de revisão/anulação das anistias concedidas com base na Portaria XXXXX/GM-3/1964 pela Portaria 3.076, publicada em 18.12.2020. 6. Na data de 10.2.2020, o impetrante recebeu notificação para apresentar defesa em 10 (dez) dias, a qual foi oferecida em 20.2.2020. 7. Em 20.3.2020, foi publicado o Decreto Legislativo 6 de 2020, cuja entrada em vigor ocorreu na mesma data. 8. No dia 23.3.2020, foi publicada a Medida Provisória 928, a qual vigorou de 23.3.2020 até 20.7.2020, e que incluiu o art. 6º-C da Lei 13.979/2020. PERÍODO DE VIGÊNCIA DO ART. 6º-C DA LEI 13.797/2020: 23.3.2020 A 20.7.2020 9. Consoante se infere da cronologia dos atos acima descritos, apura-se que a suspensão dos prazos processuais vigorou apenas no período de 23 de março a 20 de julho, porque o citado art. 6º-C da Lei 13.979/2020 somente foi incluído nela pela já mencionada Medida Provisória 928, publicada em 23.3.2020, e cuja vigência encerrou-se em 20.7.2020. PROCESSO DE REVISÃO DE ANISTIA INSTAURADO ANTES DA PANDEMIA COM DIREITO DE DEFESA EXERCIDO PELO IMPETRANTE PREVIAMENTE À VIGÊNCIA DO ART. 6º-C DA LEI 13.797/2020 10. No caso dos autos, o processo administrativo de revisão de anistia do impetrante foi instaurado antes da declaração de calamidade pública pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 6 de 2020 e previamente à vigência da aludida Medida Provisória 928, que incluiu o mencionado art. 6º na Lei 13.979/2020, o qual suspendeu os prazos processuais. 11. Outrossim, como o curso do prazo para a resposta e apresentação de defesa foram anteriores à aludida suspensão, é patente que tal suspensão não teve nenhuma influência no exercício ao direito à ampla defesa e ao contraditório do impetrante, tanto que foi regularmente exercido. O ART. 6º-C DA LEI 13.979/2020 APENAS SUSPENDE OS PRAZOS PROCESSUAIS EM DESFAVOR DOS ACUSADOS E ENTES PRIVADOS MAS NÃO IMPEDE A PRÁTICA DE ATOS PELA ADMINISTRAÇÃO 12. Nem se alegue que o fato de o apontado ato coator ter sido publicado enquanto vigente o art. 6º-C da Lei 13.979/2020 acarretaria sua nulidade. O citado dispositivo, ao suspender os prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados nos processos administrativos, buscou apenas proteger o direito ao contraditório e à ampla defesa com tal medida. O referido dispositivo, todavia, não impede que a Administração pratique atos processuais ou impulsione o processo administrativo. 13. Dessa forma, é claro que não houve ofensa ao art. 6º-C da Lei 13.979/2020, incluído pela Medida Provisória 928. AUSÊNCIA DE NULIDADE SEM DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO 14. Além disso, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é de que as nulidades processuais em procedimentos administrativos devem ser reconhecidas somente quando houver efetiva demonstração de prejuízo à defesa, sendo aplicável o princípio do pas de nullité sans grief. Precedentes. 15. Na hipótese em tela, tendo o impetrante exercido o direito de defesa no processo administrativo questionado, em período anterior à suspensão de prazos processuais, não foi demonstrado nenhum prejuízo ao seu direito de defesa, nem há comprovação de violação dos princípios da ampla defesa ou do contraditório pelo fato de o apontado ato coator ter sido praticado na vigência do art. 6º-C da Lei 13.979/2020. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 1º DO DECRETO LEGISLATIVO 6 DE 2020, QUE NÃO SE APLICA AO CASO EM EXAME 16. A relatada afronta ao art. 1º do Decreto Legislativo 6 de 2020 também deve ser rechaçada, porque o aludido dispositivo não tem relação com o presente feito, sendo inaplicável. 17. Com efeito, o referido decreto no art. 1º declarou a existência de estado de calamidade pública, nos seguintes termos: "Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020." 18. Percebe-se, assim, que o estado de calamidade pública foi reconhecido somente com escopo dos fins fiscais expressos no art. 65 da Lei Complementar 101/2000, razão pela qual não há como reconhecer afronta ao seu texto no caso dos autos relativo a processo de revisão de anistia. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 67 DA LEI 9.784/1999: NÃO CONFIGURAÇÃO DE FORÇA MAIOR 19. Por fim, não comporta guarida a tese de que o art. 67 da Lei 9.784/1999 foi vulnerado, porquanto não comprovada a existência de força maior a justificar a suspensão dos prazos processuais. 20. Dispõe o referido art. 67: "Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos processuais não se suspendem." 21. A caracterização de força maior nos processos administrativos ocorre quando há impossibilidade tanto do administrado quanto da administração de realizarem atos procedimentais. 22. Apesar da inegável gravidade da pandemia do COVID-19, o impetrante não comprovou a existência de óbices que maculassem o regular processamento do feito administrativo de revisão/anulação de anistia, iniciado no Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, com defesa realizada antes do início da pandemia no país. CONCLUSÃO 23. Segurança denegada. ( MS n. 26.509/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 14/10/2020, DJe de 14/12/2020.) Ante o exposto, denego a segurança. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 06 de fevereiro de 2023. Ministro HUMBERTO MARTINS Relator