Atos Administrativos

Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Atos Administrativos . Disponível em http://www.lfg.com.br. 19 de abril de 2009.

1. Conceitos fundamentais

Atos da administração: são todos aqueles praticados pela Administração Pública. Podem ser regidos pelo Direito Privado ou pelo Direito Público. No último caso, há supremacia do interesse público sobre o particular. Portanto, a Administração Pública, como representante do interesse público tem mais poderes que o administrado. Ex.: desapropriação de um imóvel ou um contrato de obra pública. No primeiro caso, a Administração está em situação de igualdade com o administrado. Ex.: contrato de locação.

Contratos administrativos: espécie de negócio jurídico bilateral [ 1 ], regido pelo Direito Público, em que há acordo de vontades entre a administração e o administrado. São bilaterais, ou seja, sua existência depende sempre da manifestação da vontade das duas partes. Além disso, são, normalmente, sinalagmáticos (são previstas obrigações para ambos os contratantes) e comutativos (as obrigações são equivalentes entre si). Diferenciam-se dos contratos regidos pelo Direito Privado pela existência das cláusulas exorbitantes, dispositivos que seriam inválidos ou mesmo incomuns, pois estipulam prerrogativas da Administração Pública sobre o administrado. Ex.: possibilidade de rescisão unilateral do contrato pela Administração Pública.

Atos administrativos: espécie de negócio jurídico, em que obrigações são impostas aos particulares pela Administração Pública. São unilaterais, pois sua existência depende apenas da manifestação da vontade da Administração Pública. Os atos administrativos geralmente são praticados pelo Poder Executivo (órgãos e entidades da Administração Direta e da Administração Indireta), mas os outros Poderes podem praticá-los também, desde que no exercício de uma função administrativa. Ex: provimento de um Tribunal de Justiça, que regula o funcionamento dos serviços internos. Além disso, os atos administrativos podem ser realizados por particulares que executam serviços públicos delegados pela Administração Pública, mediante concessão, permissão ou autorização. Nesses casos, os atos administrativos não são considerados espécies de atos da Administração.

Fatos administrativos (ou atos ajurídicos): são simples realizações materiais da administração pública. Exemplos: construção de uma escola e varrição de rua. De acordo com Diógenes Gasparini (2007, p. 58), "os ajurídicos, também chamados de fatos administrativos, não se preordenam à produção de qualquer efeito jurídico de qualquer efeito jurídico. Não expressam uma manifestação de vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública sobre dada situação. Trazem mero trabalho ou operação técnica dos agentes públicos".

2. Elementos, pressupostos ou requisitos dos atos administrativos

São aqueles que sempre devem estar presentes em um ato administrativo para que seja considerado como perfeito e válido. Estão previstos na Lei de Ação Popular (Lei 4.717 /65).

2.1. Competência

O ato administrativo deve estar incluído entre as atribuições do agente que o pratica. Por ser determinada legalmente, a competência é intransferível e irrenunciável, mas pode ser delegada ou mesmo avocada (ver arts. 11 a 17 da Lei 9.784 /99).

A prática de um ato fora das atribuições legais constitui uma espécie de abuso de autoridade chamado de excesso de poder. Se houver prejuízo para o patrimônio público, para a moralidade pública, para o meio ambiente e para o patrimônio histórico e artístico, o ato pode ser anulado pelo Judiciário, a pedido do cidadão, por meio de ação popular (Lei 4.717 /65, art. 2º , a). Esse ato também pode ser anulado por meio da ação de improbidade administrativa (Lei 8.429 /92) e do mandado de segurança (Lei 1.533 /51).

O ato praticado por agente incompetente pode ser convalidado por aquele que tem a competência legal. Nesse caso, a convalidação é chamada de ratificação e somente não é possível no caso de competência exclusiva, ou seja, indelegável.

2.2. Finalidade

De acordo com di Pietro (2004, p. 202), "finalidade é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Enquanto objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz (aquisição, transformação ou extinção de direitos) a finalidade é o efeito mediato. Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a Administração quer alcançar com sua edição".

Elemento decorrente do princípio da impessoalidade, de acordo com o qual todos os atos administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica: a satisfação do interesse público. Além disso, cada ato deve obedecer a uma finalidade específica. Ex.: o ato de remoção de ofício de servidor público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de destino.

A desobediência à finalidade geral ou específica constitui uma espécie de abuso de autoridade: o desvio de finalidade, também chamado de desvio de poder. Ex.: remover o servidor como forma de puni-lo ou por razões estritamente pessoais. O ato praticado com desvio de finalidade também é anulável por meio de ação popular (Lei 4.717 /65, art. 2º , e) e das outras ações citadas.

Não é possível convalidar o ato praticado com finalidade diversa daquela prevista em lei.

2.3 Forma

Em sentido estrito, é o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. No magistério de Cretella Júnior (2006, p. 203), "forma é o sinal tangível por meio do qual se revela fora do sujeito que a exprime, a vontade, constituindo esta o conteúdo do ato. Trata-se de fenômeno exterior, que assume uma veste, modo que se manifesta a vontade, colocando-a como entidade objetiva". Em sentido amplo, inclui as formalidades que devem ser obedecidas para que o ato administrativo tenha existência, validade e exeqüibilidade. Forma não se confunde com formalismo, atitude que coloca excessiva ênfase na forma, que é instrumental, sobre o conteúdo, que é a essência do ato administrativo. O formalismo é considerado, atualmente, uma exigência burocrática e inútil, sendo o informalismo um dos princípios do processo adminsitrativo.

Geralmente, a forma deve ser escrita para possibilitar a prova da existência do ato, a delimitação precisa de seu momento de realização, a publicação e a fiscalização do ato. Apenas em situações excepcionais, emergenciais ou irrelevantes o ato pode ter outra forma, como nos sinais de trânsito e em certas ordens a inferiores hierárquicos. De acordo com o princípio do paralelismo das formas (ou da homologia), a extinção do ato administrativo deve ser feita na mesma forma do ato originário.

O art. 22 da Lei 9.784 /99 dispões sobre a forma dos atos do processo administrativo, mas suas regras são perfeitamente aplicáveis aos atos administrativos em geral:

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. § 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade.

§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo.

§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas.

De acordo com a Lei 4.717 /65, art. 2º , b, o vício de forma "consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato". Assim, a nulidade é absoluta se a forma é essencial ao ato (ex.: ausência de assinatura do chefe do Poder Executivo em um decreto), sendo possível a convalidação, por meio da conversão, quando não existir essa essencialidade (ex.: autorização de uso de bem público que, por erro, é expedida com o formato de concessão de uso [ 2 ]). A ausência total de forma tem como conseqüência a inexistência do próprio ato administrativo.

2.4. Motivo

São os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Ex: o motivo de uma multa é a ultrapassagem de um sinal vermelho (fundamento de fato) e a previsão desse fato no Código Brasileiro de Trânsito como infração administrativa (fundamento de direito).

A inexistência do motivo e também engloba a inadequação dos motivos apresentados com o resultado pretendido, torna o ato nulo e também possibilita a utilização da ação popular (Lei 4.717 /65, art. 2º , d). Não é possível a convalidação de atos com vício no motivo.

A motivação é a explicitação do motivo. É um dos princípios da Administração Pública (art. 2º , caput, da Lei 9.784 /99), mas somente é obrigatória nos casos previstos no art. 50 da lei:

"Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo."

A motivação deve ser explícita, clara e congruente. Por razões de praticidade, a lei permite que a motivação consista em declaração de concordância com os fundamentos de manifestações anteriores, que, nesse caso, serão parte integrante do ato administrativo. Também por razões práticas, a lei permite que a motivação de atos repetitivos seja feita por meio mecânico, que reproduza os fundamentos das decisões. A condição, nesse caso, é que o procedimento não prejudique direito ou garantia dos administrados, especialmente o contraditório e a ampla defesa.

De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a veracidade da motivação condiciona a validade do ato administrativo. Portanto, se a motivação é falsa, o ato é inválido. Ex: ato de exoneração de ocupante de cargo comissionado. Não é necessária a motivação, mas se for realizada expressando uma mentira, o ato será nulo, devendo o agente ser reconduzido ao cargo.

2.5 Objeto ou conteúdo

São os efeitos jurídicos imediatos produzidos pelo ato administrativo. Exemplo: o objeto da remoção é a lotação do servidor em determinada localidade. De acordo com Meirelles (2007, p. 155), "todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração Pública manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes".

Todo ato administrativo deve ter um objeto lícito, que esteja de acordo com a lei e com as outras normas. Caso contrário, haverá nulidade que também pode ser declarada por meio da ação popular (Lei 4.717 /65, art. 2º , c). Não existe ato administrativo sem objeto, pois este é a própria essência do ato. 3. Atributos dos atos administrativos

São as características peculiares dos atos administrativos, que os diferenciam dos negócios jurídicos praticados pelos indivíduos.

3.1. Presunção de legitimidade

Todos os atos administrativos consideram-se realizados de acordo com a lei (presunção de legalidade) e de acordo com a verdade dos fatos (presunção de veracidade). A presunção de legitimidade é relativa (juris tantum), ou seja, admite prova em contrário. Inverte-se, portanto, o ônus da prova, ou seja, a Administração Pública, ao contrário do particular, não precisa provar a legitimidade de seus atos. Quem discordar do ato é que deve produzir a prova da ilegitimidade. Essa presunção incide tanto sobre os atos vinculados quanto sobre os atos discricionários. A presunção de legalidade é abrandada pela permissão legal do servidor desobedecer às ordens manifestamente ilegais (art. 116 , IV , da lei 8.112 /90).

3.2. Auto-executoriedade

Os atos administrativos podem ser realizados sem a intervenção prévia do Poder Judiciário. Porém, o Judiciário pode controlar os atos administrativos, mas apenas depois da sua realização: é o princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF , art. 5º , XXXV).

Esse atributo tem dois aspectos:

a) executoriedade - a Administração Pública pode empregar meios diretos de coerção sobre os administrados. Ex.: apreensão de mercadorias contrabandeadas;

b) exigibilidade - utilização de meios indiretos para compelir o administrado a cumprir a ordem estatal. Ex.: inscrição do inadimplente na dívida ativa.

O único ato administrativo não auto-executável é a cobrança contenciosa das dívidas dos administrados, que depende da intervenção do Poder Judiciário. Porém, essas dívidas são exigíveis pela Administração Pública. Ex.: impedimento de renovação da licença de automóvel se houver multa pendente.

3.3 Imperatividade

A Administração Pública impõe aos administrados a obediência aos atos administrativos. Portanto, a vontade do administrado é irrelevante. Ex.: desapropriação e tombamento de imóvel.

Esse atributo não está presente nos:

a) atos enunciativos - que apenas informam determinada situação;

b) atos de gestão - em que a Administração Pública está em situação de igualdade com o administrado. São regidos pelo Direito Privado;

c) atos negociais - utilizados para possibilitar o exercício de atividade controlada pela Administração Pública - somente são realizados por requerimento do administrado.

3.4 Tipicidade

De acordo com di Pietro (2004, p. 194-195), "tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas em lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei. Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, que afasta de a possibilidade praticar atos inominados; estes só são possíveis para os particulares, como decorrência do princípio da autonomia da vontade".

4. Classificação dos atos administrativos

4.1. Quanto aos efeitos

Internos: seus efeitos incidem apenas na entidade que editou o ato. Ex: portaria que regulamenta o processo administrativo no âmbito do Banco Central.

Externos: seus efeitos jurídicos afetam pessoas de fora da entidade que o produziu. Ex.: multa aplicada pelo INSS a empresa que deixou de repassar as contribuições previdenciárias. Uma das características das autarquias de regime especial, como as agências reguladoras, é o poder de editar normas técnicas, que têm efeitos externos.

4.2. Quanto aos destinatários

Gerais ou normativos: servem para regular determina situação, por isso têm destinatários indeterminados. Exemplo: o regulamento do imposto de renda.

Individuais: regulam situações concretas e destinam-se a pessoas específicas. Exemplo: portaria de nomeação para cargo em comissão.

4.3 Quanto à liberdade de ação

Vinculados: a lei determina todos os elementos desses atos administrativos, por isso não há liberdade para o administrador. Se ocorrer determinado fato, o ato terá de ser realizado da maneira exigida pela lei. Ex.: se alguém é aprovado no exame de trânsito, o Detran é obrigado a emitir a permissão para dirigir, na forma especificada em lei. Assim, a função do administrador é apenas verificar a ocorrência do fato que deve dar origem ao ato.

Os atos vinculados podem ser, em todos os seus elementos, controlados pelo Poder Judiciário. Não é possível revogar atos vinculados, pois eles constituem direitos adquiridos para o administrado.

Discricionários: os administradores públicos têm liberdade para determinar se, quando e como o ato administrativo deve ser realizado. Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (motivo e objeto). Mesmo nesses aspectos, a discricionariedade não significa liberdade absoluta do administrador, posto que é limitada pelos modernos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (previstos no art. 2º da Lei 9.784 /99), além do princípio constitucional da moralidade e da teoria dos motivos determinantes.

Portanto, não se pode dizer que o ato discricionário é imune ao controle judicial, pois a Constituição adotou o sistema da unidade da jurisdição, segundo o qual qualquer lesão ou ameaça de lesão pode ser analisada pelo Judiciário (art. 5º, XXXV). Apenas existe o abrandamento desse controle no tocante ao mérito do ato administrativo. Os elementos "competência, forma e finalidade" são sempre vinculados, estando submetidos de forma plena ao controle judiciário. Não se pode confundir ato discricionário com ato arbitrário, que é aquele praticado de forma contrária à lei. 4.4. Quanto à intervenção da vontade administrativa

Simples: tem apenas uma manifestação de vontade, mesmo que seja emitida por um órgão coletivo. Ex.: regimento interno de um tribunal, que é aprovado pela maioria absoluta dos desembargadores. A decisão é coletiva, mas expressa uma vontade única.

Complexos: são formados por duas ou mais manifestações de vontade, provenientes de órgãos diversos. Exemplo: investidura em cargo público, que depende da nomeação realizada pelo Chefe do Poder Executivo e da posse, feita pelo chefe da repartição.

Os atos complexos não se confundem com os processos administrativos. Apesar de ambos serem um conjunto de atos realizados com o objetivo de praticar um ato final, os atos complexos são praticados por diferentes órgãos, enquanto que os processos administrativos são praticados, geralmente, no interior do mesmo órgão.

Compostos: são os que resultam da "vontade de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o visto é complementar que lhe dá exeqüibilidade. O ato composto distingue-se do complexo porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela manifestação de vontade de um único órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade" (Meirelles, 2007, p. 173). O segundo ato pode ser aprovação, autorização, ratificação, visto ou homologação. Ex.: os Ministros do STF são indicados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado para que possam ser finalmente nomeados pelo Presidente.

O ato complexo é apenas um ato administrativo, formado por duas mais ou mais vontades independentes entre si. Ele somente existe depois da manifestação dessas vontades. O ato composto, ao contrário, é único, pois passa a existir com a realização do ato principal, mas somente adquire exeqüibilidade com a realização do ato acessório, cujo conteúdo é somente a aprovação do primeiro ato. 4.5. Quanto ao conteúdo

Constitutivos: criam uma situação jurídica, ou seja, passa a existir um direito para os administrados ou para a própria Administração Pública. Ex.: posse, pela qual passa a existir para o beneficiário a situação jurídica de servidor.

Atos desconstitutivos ou extintivos: extinguem determinada situação jurídica. Ex.: revogação, que faz desaparecer um ato administrativo lícito e eficaz.

Declaratórios: reconhecem uma situação jurídica anterior, possibilitando que ela tenha efeitos. Ex.: anulação de um ato administrativo, que reconhece sua nulidade, ou seja, sua incompatibilidade com a lei; declaração de prescrição de uma ação ou de decadência de um direito.

Alienativos: transfere bens ou direitos de um titular a outro. Em determinados casos, requer autorização legislativa, como na alienação de bens imóveis da Administração Direta e das autarquias e fundações (Lei 8.666 /93, art 17 , I).

Modificativos: alteram situações preexistentes, sem extinguir direitos nem obrigações. Ex.: mudança do horário de uma reunião.

Abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. São incondicionais, irretratáveis, imodificáveis e irreversíveis. Formalizam-se normalmente por meio de renúncia. De acordo com Meirelles (2007, p. 174), a Administração Pública somente pode renunciar a direito se houver autorização legislativa. Essa restrição é decorrente do princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração.

4.6. Quanto à retratabilidade

Revogáveis: é o caso da maioria dos atos administrativos, que podem ser extintos pela própria Administração Pública por motivos de conveniência e de oportunidade.

Irrevogáveis: são atos que não podem ser revogados. Ocorrem nas seguintes hipóteses:

a) "atos administrativos declarados por lei como irrevogáveis" (Gasparini, 2007, p. 109);

b) atos consumados, ou seja, que já exauriram seus efeitos, pois não há mais efeitos para serem extintos (ex.: férias já gozadas);

c) atos vinculados, que não comportam juízo de conveniência e oportunidade. Além disso, a revogação é um ato discricionário e somente incide sobre outros atos discricionários (ex.: licença para dirigir veículos);

d) atos que geraram direitos adquiridos, considerados imodificáveis pela Constituição ;

e) atos enunciativos (meros atos administrativos), pois não produzem efeitos jurídicos, mas apenas expõem uma informação ou uma opinião (ex.: atestado de tempo de serviço);

f) "atos que integram um procedimento, porque, sendo o procedimento administrativo uma sucessão ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a preclusão administrativa com relação à etapa anterior, ou seja, torna-se incabível uma nova apreciação do ato anterior quanto ao seu mérito. Por exemplo, no procedimento de licitação, o ato de adjudicação do objeto ao vencedor não pode ser revogado quando já celebrado o respectivo contrato." (Paulo e Alexandrino, 2008, p. 399);

g) ato em que já foi exaurida a competência do agente que o produziu (ex.: decisão que foi objeto de recurso, sendo apreciada pelo superior hierárquico);

h) atos complexos, que somente existem pela vontade de dois ou mais órgãos, não podendo ser revogados por apenas um deles. Sua extinção somente pode ser feita pelo Poder Judiciário.

4.7. Quanto à existência da auto-executoriedade

Auto-executáveis: podem ser realizados sem a necessidade da intervenção do Judiciário. É o caso de quase todos os atos administrativos. Ex: interdição de um prédio que contraria as normas urbanísticas.

Não auto-executáveis: requerem a intervenção do Poder Judiciário para sua execução. O único caso é a execução da multa [ 3 ].

4.8 Quanto à delegabilidade

Delegáveis: a competência é irrenunciável, porém, a execução do ato administrativo pode ser atribuída, de forma discricionária e precária, a agentes públicos de igual ou inferior hierarquia (art. 11 e 12 da Lei 9.784 /99);

Indelegáveis: são aqueles que não podem ser exercidos por agentes diversos daqueles que têm a competência legal (art. 13 da Lei 9.784 /99):

a) edição de atos de caráter normativo;

b) decisão de recursos administrativos;

c) matérias de competência exclusiva [ 4 ] do órgão ou autoridade;

4.9 Quanto às prerrogativas da Administração Pública

Atos de império: são aqueles em que a Administração Pública tem supremacia sobre o particular, sendo disciplinados pelo Direito Público. São unilaterais, pois a vontade do particular é irrelevante. Ex.: desapropriação.

Atos de gestão: são aqueles em que a Administração atua em situação de igualdade com o particular. São regidos pelo Direito Privado. São atos bilaterais, pois seus efeitos dependem da concordância do particular. Na verdade, não configuram atos administrativos, mas apenas atos da Administração. Ex.: locação de um imóvel.

Atos de expediente: são simples atos de tramitação interna de papéis, não tendo efeitos diretos sobre os administrados. Ex.: protocolo de documentos recebidos na repartição.

5. Espécies de atos administrativos

5.1 Atos normativos

5.2 Atos ordinatórios

5.3 Atos negociais

5.4 Atos enunciativos

5.5 Atos punitivos

6. Formação e efeitos dos atos administrativos

6.1 Perfeição

Ato administrativo perfeito é aquele existente, ou seja, que já passou por todas as suas fases de formação. Ex.: decreto já assinado pelo Presidente da República e pelo Ministro da área. Perfeição não significa ausência de vícios (o ato pode ser perfeito e inválido), mas simplesmente "consumação", "conclusão". O ato administrativo perfeito é uma espécie de ato jurídico perfeito. Portanto, não pode ser atingido por uma norma de efeitos retroativos.

Ato imperfeito é aquele que ainda não existe juridicamente, pois a sua formação está incompleta. Exemplo: a simples indicação de Ministro do STF pelo Presidente da República, sem a necessária aprovação do Senado, é um ato imperfeito.

6.2 Validade

Ato válido é aquele praticado de acordo com a lei ou com outra norma de hierarquia mais elevada que o ato administrativo. Ato inválido ou nulo é aquele que é contrária à lei ou à moral.

6.3 Eficácia

Ato eficaz é aquele que tem aptidão para produzir seus efeitos. Todo ato perfeito é eficaz, mesmo que sua execução dependa de termo ou de condição futura. Ato ineficaz é aquele que ainda não tem possibilidade de produzir efeitos.

6.4 Exeqüibilidade

Ato exeqüível é aquele que pode ser executado inteiramente e de modo imediato. Um ato administrativo pode ser eficaz, mas não ter exeqüibilidade. Ex.: autorização dada em dezembro que começa a ter efeitos em janeiro. Um ato pode ser inválido e exeqüível, pois seus efeitos só desapareceram com a declaração de nulidade.

7. Extinção dos atos administrativos

7.1 Causas de extinção dos atos administrativos eficazes

7.1.1 Extinção natural (cumprimento dos efeitos)

Modo normal de extinção dos atos administrativos, que ocorre pelo decurso do tempo previsto (ex.: a autorização de uso de bem público por seis horas perde seus efeitos depois desse tempo) ou pela realização dos fatos previstos nele (ex.: ato que impõe a multa extingue-se com seu pagamento).

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Extinção objetiva (desaparecimento do objeto da relação jurídica)

Não existe mais o objeto a que se referia o ato administrativo. Exemplo: a destruição de uma arma extingue o porte de arma.

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Extinção subjetiva (desaparecimento do sujeito da relação jurídica)

Desaparecimento do sujeito que é beneficiário do ato administrativo. Exemplo: a morte de um servidor público extingue os efeitos do ato de posse.

_TTREP_403_TTREP_404 Retirada

Retirada é a edição de um ato administrativo cuja finalidade é a extinção de outro. Pode dar-se por revogação, por anulação (invalidação), por cassação, por contraposição (derrubada) ou por caducidade.

A) Cassação

O beneficiário do ato administrativo descumpre as condições estabelecidas para o exercício do seu direito. Exemplo: transformação de um hotel em um bordel extingue sua licença para funcionamento.

B) Caducidade

Extinção do ato pela superveniência de uma legislação que lhe retira os efeitos. Exemplo: a licença de funcionamento de um hotel caduca quando um novo plano diretor da cidade passa a considerar a área como exclusivamente residencial.

C) Contraposição ou derrubada

Um ato deixa de ser válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou efeitos opostos ao seu. São atos que possuem efeitos contrapostos e que, por isso, não podem existir ao mesmo tempo. Ex.: exoneração de um funcionário, que aniquila os efeitos do ato de nomeação.

D) Anulação

Extinção do ato administrativo por motivo de ilegalidade. Trata-se de um ato declaratório quanto à existência da nulidade e desconstitutivo quanto aos efeitos do ato anulado. Pode ser praticado pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário. Nesse último caso, é necessária provocação do administrado. A anulação tem eficácia imediata, voltando-se para o futuro e para o passado (efeitos ex tunc), desconstituindo todos os efeitos do ato administrativo realizado de forma contrária à lei. A anulação não dá direito a indenização ao particular que participou do ato, mas é protegida a confiança do terceiro de boa-fé, que tem o direito de ser indenizado dos prejuízos decorrentes do ato nulo.

Em nome dos princípios da segurança jurídica e da confiança, não se pode anular o ato administrativo se, decorridos cinco anos de sua edição, existirem beneficiários de boa-fé (art. 54 , caput, da Lei 9.784 /99). Mesmo que os beneficiários estejam de má-fé, a segurança jurídica impõe um prazo para a anulação que, nesse caso, é de dez anos. Não há prazo para a anulação de atos tipificados como crimes.

O ato de anulação normalmente é obrigatório (vinculado), exceto se o defeito for sanável, caso em que a convalidação (ato administrativo que torna lícito o ato nulo)é indispensável. A única hipótese em que a administração pública pode escolher entre anular e convalidar é a da ratificação de atos discricionários.

Só é possível a convalidação (saneamento ou refazimento) de atos com defeito na competência ou na forma. Defeitos na finalidade, no motivo ou no objeto são, geralmente, insanáveis. Existem três espécies de convalidação: a) ratificação, que supre vício de competência; b) reforma, que suprime a parte inválida do ato anterior; e c) conversão: alteração completa do ato. Não é possível convalidar o ato realizado de maneira irrazoável, ou seja, absurdo.

Em resumo: é possível à administração pública convalidar atos com vício de competência ou de forma. Porém, mesmo nos outros casos, a convalidação pode acontecer sem a necessidade de nenhum ato - em razão do decurso de determinado prazo: cinco anos, se houver beneficiários de boa-fé, e dez anos, se não houver. Os únicos atos "inconvalidáveis" são as infrações penais.

E) Revogação

Extinção do ato administrativo válido e eficaz por motivo de conveniência e oportunidade (art. 53 da Lei 9.784 /99). Trata-se, portanto, de um ato discricionário. Somente a Administração Pública, inclusive dos Poderes Judiciário e Legislativo, pode revogar seus atos. Ex.: o Corregedor-Geral do Tribunal de Justiça do Distrito Federal pode anular um provimento que editou na condição de autoridade administrativa. A revogação volta-se somente para o futuro (efeitos ex nunc). O ato de revogação tem natureza (des) constitutiva, pois extingue uma situação jurídica pré-existente.

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Renúncia

Extinção dos efeitos do ato ante à rejeição de seu beneficiário. Ex.: secretário de estado que renuncia ao cargo.

7.2 Extinção do ato ineficaz

São os casos de atos que são perfeitos e válidos, mas ainda não podem produzir efeitos próprios. Ex.: ato composto pendente de homologação pela autoridade superior. São causas de extinção desses atos:

a) recusa: o ato administrativo somente teria eficácia com a aceitação do beneficiário, o que não ocorreu;

b) mera retirada: extinção realizada por outro ato administrativo, por motivos de conveniência e oportunidade.

1. "Por negócio jurídico deve se entender a declaração de vontade privada destinada a produzir efeitos que o agente pretende e o direito reconhece. Tais efeitos são a constituição , modificação ou extinção de relações jurídicas, de modo vinculante, obrigatório para as partes intervenientes. (...) São negócios jurídicos unilaterais os que se formam com uma só declaração de vontade (...). São negócios bilaterais os que resultam da manifestação de duas partes, produzindo efeitos para ambas" (Amaral, p. 317/390-391).

2. A autorização possibilita a utilização temporária de bem público enquanto que a concessão possibilita o uso permanente do bem.

3. Excepcionalmente, a multa pode ser auto-executável, como no caso daquela imposta ao contratado que desobedeceu às condições do contrato administrativo. A Administração Pública pode descontar a multa da caução ou mesmo dos pagamentos a serem efetuados ao contratado.

4. Da mesma forma que no Direito Constitucional, podem ser delegados os atos de competência privativa.