O Abuso da Imunidade Parlamentar em consonância com o Princípio da Igualdade

O § 6º do art. 37 da Constituição Federal estabelece que a regra aplicável, em nosso ordenamento jurídico, à responsabilidade civil da Administração Pública, decorre de danos de seus agentes, atuando nessa qualidade, causem a particulares em geral. Vale ressaltar que convém observar que nem todos os integrantes da Administração Pública sujeitam-se ao § 6º do art. 37 da Constituição Federal.

Em 1748, pó francês Charles de Montesquieu publicou a obra “Do Espírito da Leis”, na qual propugnou que as três funções – administrativa, legislativa e judiciária – não podem ser exercidas por um mesmo órgão. A partir desse ideia-chave, Montesquieu estruturou de forma racional a concepção de que o poder só pode ser eficaz contido se seu exercício for distribuído por diferentes centros independentes entre si, de tal sorte que se obtenha “limitação do poder pelo poder”.

Nos termos da Carta de 88 as funções típicas o Poder Legislativo são legislar e fiscalizar. É importante destacar que essas duas funções típica do Poder Legislativo dispõem da mesma dignidade, do mesmo grau de importância, vale dizer, não há hierarquia entre elas. O Poder Legislativo Brasileiro é bicameral, exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

A Constituição Federal estabelece um conjunto de prerrogativas e vedações aos parlamentares, para que o Poder Legislativo e seus membros, individualmente, tenham condições de atuar com independência e liberdade no desempenho de suas funções constitucionais. Esse conjunto de regras – estabelecido nos artigos 53 a 56 da Constituição – é denominado de Estatuto dos Congressistas.

As prerrogativas parlamentares, incluídas todas as espécies de imunidades, são de ordem pública e não admitem renúncia. Assim, ainda que o parlamentar queira abrir mão de suas imunidades, não poderá fazê-lo, pois todas elas são irrenunciáveis. Vale frisar que, nenhum membro do Poder Judiciário, por exemplo, possui todas as imunidades, alias, sequer possuem imunidade, mas apenas prerrogativas como, irredutibilidade de subsídios, inamovibilidade, após o estágio probatório!

As imunidades dos parlamentares, são prerrogativas frente ao Direito Comum, outorgadas constitucionalmente aos membros do Congresso Nacional, para que eles possam exercer suas funções constitucionais com independência e liberdade de manifestação, por meio de palavras, discussão, debate e voto. As imunidades parlamentares são tradicionalmente classificadas em: imunidade material e imunidade formal.

A imunidade material está prevista no caput do art. 53 da Constituição, que determina que os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente!, ou seja, são intocáveis, por quaisquer de suas opiniões, palavras ou votos. A imunidade material protege o congressista da incriminação civil e penal ou disciplinar (administrativa) em relação aos chamados “crimes de opinião” ou “crimes da palavra”, tais como a calúnia, a difamação e a injúria. Portanto, estão autorizados a cometer tais crimes, com aval constitucional? Seria então tal dispositivo uma apologia ao crime?

Segundo alguns constitucionalistas trata-se de prerrogativa concedida aos congressistas para o exercício de sua atividade legislativa com ampla liberdade de expressão, fomentando o debate de ideias, a discussão e o voto nas questões de interesse dos seus representados. É importante ressaltar que magistrados e membros do Ministério Público não possuem tais imunidades, e estão sujeitos a fiscalização das respectivas corregedorias e do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público, quiçá os advogados que estão sujeitos aos respectivos Tribunais de Ética e Disciplina das Seccionais da OAB.

A imunidade material dos congressistas exclui a própria natureza delituosa do fato, que, de outro modo, tratando-se do cidadão comum – além de magistrado, membros do ministério público e advogado -, qualificar-se-ia como crime contra honra. Opiniões e palavras que, ditas por qualquer pessoa, caracterizariam atitude delituosa, assim não se configuram quando pronunciadas por parlamentar.

Em decorrência imunidade material, não cabe responsabilização penal, civil ou administrativa do congressista por delitos contra a honra, isto é, das manifestações do congressista – opiniões, palavras e votos – não poderá resultar nenhuma responsabilidade, seja na esfera penal, civil, administrativa ou política. Significa, em simples palavras, que SUS conduta não será crime, não gerará obrigação de reparar dano – material ou moral – eventualmente causado e não gerará nenhuma responsabilidade política, administrativa ou disciplinar perante a Casa Legislativa a que pertence, o que em nosso entendimento fere, de morte, o princípio da igualdade disposto no artigo 5º, da Carta Maior.

A Constituição Federal de 1988 adotou o princípio da igualdade de direitos, prevendo a igualdade de aptidão, uma igualdade de possibilidades virtuais, ou seja, todos os cidadãos tem direito de tratamento idêntico pela lei, em consonância com os critérios albergados pelo ordenamento jurídico. Dessa forma, o que se veda são as diferenciações arbitrárias, as discriminações absurdas, pois o tratamento desigual dos casos desiguais, na medida em que se desigualam, é exigência do próprio conceito de Justiça, pois o que realmente protege são certas finalidade, somente se tendo por lesado o princípio constitucional, quando o elemento discriminador não se encontra a serviço de uma finalidade acolhida pelo direito, sem que se esqueça, porém, como ressalvado por Fábio Konder Comparato, que as chamadas liberdades materiais tem por objetivo a igualdade de condições sociais, meta a ser alcançada não só por meio de leis, mas também pela aplicação de políticas ou programas de ação estatal (Direito público: estudos e pareceres. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 59).

Ora, a desigualdade na lei se produz quando a norma distingue de forma não razoável ou arbitrária um tratamento específico a pessoas diversas. Para que as diferenciações normativas possam ser consideradas não discriminatórias, torna-se indispensável que exista uma justificativa objetiva e razoável, de acordo com critérios a juízos valorativos genericamente aceitos, cuja exigência deve aplicar-se em relação à finalidade e efeitos da medida considerada, devendo estar presente por isso uma razoável relação de proporcionalidade entre os meios empregados e finalidade perseguida, sempre em conformidade com os direitos a garantias constitucionalmente protegidos. Assim, os tratamentos normativos diferenciados são compatíveis com a Constituição Federal quando verificada a existência de uma finalidade razoavelmente proporcional ao fim visado. O que de fato não ocorre, com a maioria dos congressistas, que apenas defendem seus próprios interesses atacando, a tudo e a todos, imbuídos de finalidade diversa do bem da coletividade, desvirtuando o Poder Constituinte Originário, oriundo do povo.

“O princípio da isonomia, que se reveste de autoaplicabilidade, não é – enquanto postulado fundamental em nossa ordem político-jurídica – suscetível de regulamentação ou de complementação normativa. Esse princípio – cuja observância vincula, incondicionalmente, todas as manifestações do Poder Público – deve ser considerado, em sua precípua função de obstar discriminações e de extinguir privilégios (RDA 55/114), sob duplo aspecto: (a) o da igualdade na lei e (b) o da igualdade perante a lei. A igualdade na lei – que opera numa fase de generalidade puramente abstrata – constitui exigência destinada ao legislador que, no processo de sua formação, nela não poderá incluir fatores de discriminação, responsáveis pela ruptura da ordem isonômica. A igualdade perante a lei, contudo, pressupõe lei já elaborada, traduz imposição destinada aos demais poderes estatais, que, na aplicação da norma legal, não poderão subordiná-la a critérios que ensejem tratamento seletivo ou discriminatório. A eventual inobservância desse postulado pelo legislador imporá ao ato estatal por ele elaborado e produzido a eiva de inconstitucionalidade” (Pleno – MI nº. 58/DF – rel. P/ Acórdão Min. Celso de Melo, Diário da Justiça, Seção I, 19 de abril. 1991, p. 4.580).

Ademais, a imunidade material afasta, até mesmo, a possibilidade de pedido de explicações em relação aos congressistas, por meio, de interpelação judicial. Isso porque o pedido de explicação tem sempre natureza cautelar, destinando-se a viabilizar o exercício de ulterior ação principal, de natureza cível ou penal. Desse modo, como a imunidade material torna inviável o ajuizamento de ação penal e da ação de indenização civil, ela afeta, também, a possibilidade jurídica de formulação do pedido de explicações, em face da natureza meramente acessória a preparatória de que se reveste tal providência de ordem cautelar.

A imunidade material é absoluta, permanente, de ordem pública. A inviolabilidade é, absurdamente, total, haja vista que as palavras e opiniões sustentadas pelo congressista ficam excluídas da ação repressiva ou condenatória, podendo os mesmos ofenderem de forma livre – sendo que a liberdade de pensamento é livre e garantia em nível constitucional, porém os abusos, no exercício indevido da manifestação, são passíveis de exame e apreciação pelo Poder Judiciária, com a consequente responsabilidade civil e penal de seus autores, mas não para os congressistas -., mesmo depois de extinto o mandato. Protegidos pela imunidade material, essas manifestações são lícitas e, portanto, o parlamentar não responderá por elas, não será investigado, incriminado ou responsabilizado, nem mesmo após a cessação do mandato.

Já a imunidade formal protege o parlamentar contra prisão e, nos crimes praticados após a diplomação, torna possível a sustação do andamento do processo penal instaurado pelo Supremo Tribunal Federal. A imunidade formal relacionada com a prisão está estabelecida no art. 53, § 2º, da Constituição Federal, nos seguintes termos:

§ 2º. Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

Por força da imunidade formal, desde a diplomação o parlamentar não poderá mais ser vítima de qualquer tipo de prisão penal ou processual – prisão temporária, prisão em flagrante por crime afiançável, prisão preventiva, prisão por pronúncia ou prisão por sentença condenatória recorrível -, tampouco de prisão civil por dívida nas hipóteses admitidas pelo art. 5º, LXVII, da Constituição – inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e depositário infiel, ou seja, não é obrigado mais a pagar pensão alimentícia – mesmo podendo -, aos seus dependentes, caso não queira.

A impossibilidade de prisão do parlamentar o protege não só em relação aos crimes praticados após a diplomação, mas,, também, em relação aos crimes praticados em data anterior a esta. Assim, se em data anterior à diplomação o indivíduo havia cometido certo crime e estava respondendo por ele perante a justiça comum, com a possibilidade de ser preso, com a expedição de sua diplomação a prisão não poderá mais ser determinada pelo Poder Judiciário, em respeito ao art. 53, § 2º, da Constituição Federal. A única situação em que se admite a prisão do parlamentar é a de flagrante de crime inafiançável. Mas, mesmo nesse caso, a manutenção da sua prisão dependerá de autorização da Casa Legislativa, e não da vontade do Poder Judiciário, que é o Poder responsável pela aplicação, coercitiva, em caráter definitiva em aplicar o Direito às controvérsias a ele submetidas, e ao Poder Legislativo é a de fiscalizar e legislar.

Outro ponto polêmico diz respeito ao foro especial em razão da função, prevista no art. 53, § 1º, da Constituição Federal, que determina que deputados e senadores, desde a expedição de diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. Tal competência, absurdamente, alcança todas as infrações penais a eles eventualmente imputadas, mesmo que se trata de simples ilícitos tipificados em lei como contravenção ou de crimes sujeitos à competência dos ramos especializados da Justiça da União, como crimes eleitorais, ou mesmo os crimes dolosos contra a vida, que ordinariamente são julgados pelo júri popular, previsto constitucionalmente, inclusive, em cláusula pétrea.

Magistrados, membros do Ministério Público, bem como da advocacia pública e, até mesmo da advocacia privada são obrigados a obedecer a vários critérios, dentre alguns, por exemplo, para Magistrados e Membros do Ministério Público a comprovação de três anos da prática jurídica e, além disso, somente adquirem a vitaliciedade, após dois anos e a necessidade de avaliação especial de desempenho. O ingresso nas respectivas carreiras se dá por meio de concurso público de provas e títulos, sendo que como etapa obrigatória tem-se a participação em curso oficial ou reconhecido de formação de aperfeiçoamento de magistrados e membros do Ministério Público (CF, arts. 93, IV, 95, I, 128, I, a, e 129, § 4º, com redação dada pela EC nº. 45/2004).

Na Teoria Geral do Direito o estudo da norma jurídica é de fundamental importância, porque se refere à substância própria do Direito Objetivo. Ao dispor sobre fatos e consagrar valores, as normas jurídicas são o ponto culminante do processo de elaboração do Direito e do ponto de partida operacional da Dogmática Jurídica, cuja função é de sistematizar e descrever a ordem jurídica vigente.

Conhecer o Direito é conhecer as normas jurídicas e seu encadeamento lógico e sistemático. As normas ou regras jurídicas estão para o Direito do Povo, assim como as células para o organismo vivo.

A Lei é a forma moderna de produção do Direito Positivo. É o ato do Poder Legislativo, que estabelece normas de acordo com os interesses sociais. Não constitui, como outrora, a expressão de uma vontade individual, pois traduz as aspirações coletivas.

A consequência natural da vigência da lei é a sua obrigatoriedade, que dimana do caráter imperativo do Direito. Em face do significado da lei para o equilíbrio social, nos diversos sistemas jurídicos vigora o princípio de que nemo jus ignorare censetur, consagrado pelo nosso Direito no art. 3º, da Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro. Com a definição dos fatos, certificada a existência da lei disciplinadora e a validade formal e substancial desta, impõe-se ao aplicador a tarefa de conhecer o espírito da lei. Interpretar o Direito consiste em revelar o sentido e o alcance das normas jurídicas.

A aplicação do Direito é uma operação lógica, mas não exclusivamente lógica, pois importante é a contribuição do Magistrado, com suas estimativas pessoais. A premissa maior corresponde à lei; a premissa menor consiste no fato; a conclusão deverá ser a projeção dos fatos na lei, a subsunção, ou seja, a sentença judicial.

Em Roma, apesar de suas importantes ordenações jurídicas, os juízes influenciavam no Direito Positivo. Ao assumirem as suas funções, os pretores publicavam as regras que iriam aplicar durante a sua gestão, além da legislação vigente e dos costumes. Aquelas disposições, que se chamavam edicta, eram obrigatórias enquanto durasse o mandato do pretor. Muitas, porém, eram adotadas por seus sucessores e acabavam se incorporando ao Direito em caráter permanente.

O trabalho de interpretação do Direito é uma atividade que tem por escopo levar ao espírito o conhecimento pleno das expressões normativas, a fim de aplicá-los às relações sociais. Interpretar o Direito é revelar o sentido e o alcance de suas expressões. Fixar o sentido de uma norma jurídica é descobrir a sua finalidade, é pôr a descoberto os valores consagrados pelo legislador, aquilo que teve por mira proteger. Fixar o alcance é demarcar o campo de incidência de norma jurídica, é conhecer sobre que fatos sociais e em que circunstâncias a norma jurídica tem aplicação. Vale ressaltar que, o art. 5ª, da Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro determina que “na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”.

A norma jurídica é imperativa, porque sempre contém um comando, impondo um tipo de conduta que deve ser observada. Mas é, também, imperativa quando impõe uma organização social ou política, uma situação jurídica, e quando confere imperium, poderes, prerrogativas, competências, etc. A norma jurídica é executável coercitivamente. Se assim não fosse, não teria sentido nem eficácia a bilateralidade do direito, que consiste na atribuição de um direito a uma parte, isto é, na atribuição de uma pessoa da faculdade de exigir de outra uma obrigação.

As fontes estatais do direito são constituídas de normas escritas, vigentes no território do Estado, por ele promulgadas, no qual tem validade e no qual são aplicadas pelas autoridades administrativas e judiciárias. São os textos que possibilitam o conhecimento do direito do Estado, ou seja, o ordenamento jurídico do Estado.

Assim, nessas fontes predomina o princípio da territorialidade do direito, que delimita a validade das mesmas ao território do estado que as prescrever, sendo aplicáveis a todos, nacionais ou estrangeiros, que nele se encontrarem. Garantidas pelo poder público, as fontes estatais desfrutam de força vinculante maior, aplicáveis independente de grandes indagações, por serem precisa e certas.

A lei é a principal fonte do direito moderno. Entre nós e países que optaram pela codificação, como, por exemplo, a França, a Itália, a Alemanha, Portugal, Espanha etc., e toda a América Latina, não há outra acima dela. É a principal fonte do direito estatal, com validade, eficácia e aplicabilidade no território do Estado.

A lei não é produto espontâneo como o costume, mas fruto de elaboração discursiva, de estudos, discussões, debates, votações, sanção, publicação, que permite, com facilidade, determinar o momento em que se torna ela obrigatória. No direito moderno, caracteriza-se por ser a norma dotada de generalidade que permite aplicá-la com facilidade a casos concretos, como no caso do art. 5º, da Lei 1.575/2011, do Estado do Amapá, por exemplo.

A jurisprudência, como resultado da interpretação do direito, varia no tempo e no espaço, sofrendo a influência das transformações sociais. Mas, para quer o direito tenha unidade e haja certeza do direito, o Estado moderno preocupa-se em unificá-la, atribuindo, constitucionalmente, a tribunais superiores tal missão. Todavia, a unificação da jurisprudência dos tribunais pelos tribunais superiores tem duração temporária, porque, não sendo lei, pode ser modificada pelo próprio tribunal que a estabelecer.

Aquisição de um direito ensina Coviello (Manuale di diritto civile), na mais é do que “a união do direito a uma pessoa determinada, como perda é a separação”.

Toda relação jurídica é tutelada pelo Estado mediante proteção jurídica contida em norma, que prescreve sanção para os casos de SUS violação, autorizando o lesado a exigir respeito ao seu direito, requerendo do órgão judicante a sua aplicação (coação); deve, para tanto, mover uma ação judicial (civil ou penal). O lesado tem autorização para invocar a prestação jurisdicional do Estado, fazendo valor seu direito. Porém, como se aplicaria tal premissa aos parlamentares?

Independentemente da forma de interpretação aplicada, ao interprete não é dado alterar a mens legis. Assim, a pretexto de adotar uma interpretação restritiva do dispositivo legal, não se pode alterar sua natureza para transmudar o objetivo para o subjetivo.

O Poder Político é a aptidão que tem a sociedade política de fazer seus membros obedecerem às normas ou ordens dela emanadas, mesmo contra a resistência dos mesmos. A teoria moderna da separação de poderes defende a atribuição a cada órgão do Estado de determinada função, exercida com independência dos outros poderes. Assim, o Executivo cabe a administração pública, os serviços públicos e a segurança do Estado, enquanto ao Legislativo, a formulação de leis e o controle do Executivo, através de comissões parlamentares de inquérito, e ao Judiciário, a aplicação das leis e o controle do Legislativo mediante a declaração de inconstitucionalidade das mesmas, como, também, o controle indireto do Executivo pela apreciação e julgamento de seus atos, quando provocado por meio de ação judicial.

O fato é que, a imunidade parlamentar, tanto material como formal, não devem ser, entretanto, transformadas em castelo onde os congressistas se isolem indiferentes ao que lhe passa ao redor. Tal imunidade deve ser exercida sem excessos, pois o direito só deveria proteger o uso regular de faculdades e poderes, e não o abuso. Os excessos de liberdades podem provocar excessos de autoridade, bem como excessos da autoridade, às vezes, conduzem a revolta. Além disso, indivíduo e Estado devem coexistir, respeitando-se mutuamente, ambos submetidos ao bem geral e à lei.

“A liberdade”, disse Aristóteles, “consiste no fato de cada um ser livre à sua maneira”. Mas “à sua maneira” não significa ignorar a liberdade dos demais e muito menos as leis e o bem comum.

A segurança supõe a estabilidade razoável de ordem jurídica, enquanto a justiça pretende sempre reformá-la para que ela atenda às suas exigências fundamentais. A segurança mantém de pé a ordem e da paz sociais, enquanto a justiça apela para reforma do direito em nome de um ideal ético histórico de modo a ajustá-lo adequadamente à realidade social.

A justiça exige que o legislador seja atento, operoso, oportuno em suas reformas, bem como o juiz culto, perspicaz, que, pela interpretação, faça a lei corresponder – se possível – ao direito justo sem sacrificar a segurança. A segurança e a justiça disputam, assim, a prioridade entre os fins do direito.