Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX PB XXXX/XXXXX-8

RECURSO ESPECIAL Nº 1925854 - PB (2021/XXXXX-8) DECISÃO Trata-se de Recurso Especial (artigo 105, III, a e c, da Constituição Federal) interposto contra decisão cuja ementa é a seguinte: PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, II, DA LEI Nº 8.429/92. PREFEITO. OMISSÃO EM REALIZAR ATO DE OFÍCIO. RECOLHIMENTOS PREVIDENCIÁRIOS. DOLO. COMPROVAÇÃO. ART. 12 DA LIA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS PENALIDADES. REVOGAÇÃO DO ART. 41 DA LEI Nº 8.212/91. LIMITAÇÃO. EFEITOS TRIBUTÁRIOS. NÃO PROVIMENTO. 1. Apelação interposta por SEBASTIÃO ALBERTO CÂNDIDO DA CRUZ em face de sentença de procedência prolatada pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Paraíba que, na presente ação civil pública por improbidade administrativa, promovida pelo MPF, com fulcro no art. 11, II, da Lei nº 8.429/92, condenou o apelante às seguintes sanções: a) Pagamento de multa civil - no valor de 10 (dez) vezes da "remuneração percebida pelo agente ao final de seu mandato, atualizada monetariamente até a data do efetivo pagamento na forma do Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal; b) Suspensão dos direitos políticos - pelo prazo de 05 (cinco) anos; c) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário - pelo prazo de 03 (três) anos". 2. É firme a jurisprudência do STJ no sentido de que, para que seja configurado o ato de improbidade de que trata a Lei nº 8.429/92, "é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10" ( REsp 1.261.994, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Turma, DJe 13/4/2012). 3. Segundo narrativa do MPF, durante o período compreendido entre julho de 2001 e janeiro de 2007, o Município de Solânea/PB, sob a administração do demandado, ao elaborar e apresentar as Guias de Recolhimento do FGTS e Informações da Previdência Social - GFIPs, omitiu informações acerca das remunerações pagas, devidas ou creditadas, o que levou à lavratura de dois autos de infração ( AI 37.088. 907-1 e AI 37.088.906-1). 4. Na sentença, a materialidade e a autoria restaram devidamente comprovadas, vez que "o réu não nega as condutas que lhe foram imputadas, sustentando, contudo, que não se revestem da qualidade de atos de improbidade administrativa. Nesse sentido, vale consignar que o réu, nos dois depoimentos que prestou perante a autoridade policial, admitiu o não recolhimento das contribuições previdenciárias nos períodos indicados na inicial-fls. 44 e 63/64 do Apenso I, Vol. I". 5. Em suas razões de apelação, o demandado continua a não se opor à materialidade e à autoria das condutas imputadas, baseando sua defesa apenas no fato de que "não há prova suficiente de que o apelante agiu dolosamente, ao deixar de recolher das contribuições previdenciárias, em razão da omissão em GFIP dos pagamentos realizados aos seus empregados". Nesse sentido, o ponto central da análise deve recair sobre a configuração ou não do elemento subjetivo, qual seja, o dolo. 6. Apesar de não contestar a autoria e a materialidade, o demandado não trouxe aos autos qualquer prova, na sua tentativa de justificar o não recolhimento, seja por dificuldades financeiras enfrentadas pelo executivo municipal, seja por falta de conhecimento da legislação. 7. No acertado entender do Juízo o dolo do agente está fundamentado no fato de que "a conduta imputada ao réu foi reiterada por 7 (sete) longos anos. Não se trata, portanto, de um fato isolado ou pontual, que pudesse ser atribuído a eventual negligência ou descuido de algum subordinado. Essa atuação uniforme por mais de 7 (sete) anos evidencia, de forma inequívoca, a decisão do gestor municipal de deixar de repassar aos cofres públicos as contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações omitidas nas GFIPs apresentadas pelo município de Solânea/PB no período de julho de 2001 a janeiro de 2007". 8. Cumpre salientar, ainda, que houve controle externo pelo TCE/PB. Na ocasião, foi remetido ao então prefeito e ao Presidente da Câmara de Vereadores o Parecer Normativo nº 52/2004, o qual alertava para a não aprovação das contas. Apesar da notificação, o réu se manteve inerte, dando continuidade às irregularidades. Ademais, os depoimentos colhidos no Juízo dirigente também ratificam o entendimento esposado na sentença vergastada, no sentido de reconhecer a conduta dolosa. 9. Analisando os autos, o reconhecimento do elemento subjetivo dolo se impõe, principalmente, frente ao lapso temporal durante o qual as irregularidades se estenderam, bem como pela inércia do demandado, então prefeito, quando da atuação do controle externo. 10. Quanto à anistia do art. 12 da Lei nº 12.024/2009, deve-se manter incólume a sentença, que entendeu pela sua limitação apenas aos efeitos tributários: "A revogação dos dispositivos legais que fundamentaram a aplicação da multa pessoal ao réu (art. 32, § 5º, e art. 41 da Lei nº 8.212/91, revogados pela Lei nº 11.941/2009) e a anistia veiculada pelo art. 12 da Lei nº 12.024/2009 produziram somente efeitos de natureza tributária, para desconstituir as multas aplicadas, sem prejuízo da responsabilidade do gestor pelos crimes e atos de improbidade administrativa que tenha praticado". 11. A aplicação das penas deve ser feita sempre em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não seja severa demais ou muito branda, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das penas aplicadas, tais como, a intensidade do dolo ou da culpa do agente; as circunstâncias do fato; e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, a qual permite a aplicação de algumas sanções em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta. 12. No caso em análise, o demandado foi condenado nas seguintes penas: a) pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes da remuneração percebida pelo agente ao final de seu mandato, atualizada monetariamente até a data do efetivo pagamento na forma do Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal; b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; e c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário - pelo prazo de 3 (três) anos. Levando em consideração que as irregularidades perduraram de julho de 2001 a janeiro de 2007 e o apelante se manteve silente quando foi alertado pelo TCE/PB, demonstrando o desapego ao atendimento das determinações legais, tem-se que as medidas impostas atendem aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 13. Apelação não provida. Os Embargos de Declaração foram rejeitados às fls. 605-617, e-STJ. Nas razões do Recurso Especial, o recorrente aponta, além de divergência jurisprudencial, violação aos arts. 1.022 do CPC/2015, 11, II, da Lei 8.429/1992, 12 da Lei 12.024/2009 e 106 do CTN. Afirma que não se configurou o ato de improbidade, bem como que a norma utilizada como fundamento para a responsabilização do recorrente (art. 41 da Lei 8.212/1991) foi anistiada pelo art. 12 da Lei 12.024/2009, de modo que não há substrato jurídico para a ação de improbidade. Contrarrazões às fls. 673-688, e-STJ. Decisão do Tribunal de origem que admite o Recurso Especial às fls. 701-702, e-STJ. Parecer do Ministério Público Federal, às fls. 800-806, e-STJ, que opina pelo não provimento do Recurso Especial. É o relatório. Decido. Os autos foram recebidos neste Gabinete em 30 de agosto de 2021. Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública de improbidade administrativa promovida pelo Ministério Público Federal em face de Sebastião Alberto Cândido da Cruz, Ex-Prefeito do Município de Solânea/PB, na qual foi condenado em primeiro grau, com base no art. 11, II, da Lei 8.429/1992. A condenação foi mantida pelo Tribunal de origem. A irresignação não merece prosperar. O Tribunal de origem assim consignou ao decidir a controvérsia (fls. 547/548, e-STJ, grifamos): Conforme consignado na sentença, a materialidade e a autoria restaram devidamente comprovadas, vez que "o réu não nega as condutas que lhe foram imputadas, sustentando, contudo, que não se revestem da qualidade de atos de improbidade administrativa. Nesse sentido, vale consignar que o réu, nos dois depoimentos que prestou perante a autoridade policial, admitiu o não recolhimento das contribuições previdenciárias nos períodos indicados na inicial - fls. 44 e 63/64 do Apenso I, Vol. I". (...) Apesar de não contestar a autoria e a materialidade, o demandado não trouxe aos autos qualquer prova na tentativa de justificar o não recolhimento, seja por dificuldades financeiras enfrentadas pelo executivo municipal, seja por falta de conhecimento da legislação. (...) Analisando os autos, o reconhecimento do elemento subjetivo dolo se impõe, principalmente, frente ao lapso temporal durante o qual as irregularidades se estenderam, bem como pela inércia do demandado, então prefeito, quando da atuação do controle externo. Quanto à alegada anistia, deve-se manter incólume a sentença, que entendeu pela limitação apenas aos efeitos tributários: "A revogação dos dispositivos legais que fundamentaram a aplicação da multa pessoal ao réu (art. 32, § 5º, e art. 41 da Lei nº 8.212/91, revogados pela Lei nº 11.941/2009) e a anistia veiculada pelo art. 12 da Lei nº 12.024/2009 produziram somente efeitos de natureza tributária, para desconstituir as multas aplicadas, sem prejuízo da responsabilidade do gestor pelos crimes e atos de improbidade administrativa que tenha praticado". Preliminarmente, constato que não se configurou a ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia. Não é o órgão julgador obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução. Vale destacar que o simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, só muito excepcionalmente admitida. Verifica-se que iniciar qualquer juízo valorativo a fim de adotar posicionamento distinto do alcançado pela Corte de origem e acolher a tese da recorrente de que não se configuraram a autoria e a materialidade do ato de improbidade excede as razões colacionadas no aresto impugnado, implicando revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, o que é vedado ao Recurso Especial, ante o disposto na Súmula 7/STJ. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE DA SENTENÇA. INEXISTÊNCIA. REVISÃO. ÓBICE DA SÚMULA 7 DO STJ. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. REEXAME DOS ELEMENTOS PROBATÓRIOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. DOSIMETRIA. REEXAME DE PROVAS. (...) 4. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento segundo o qual a tipificação da improbidade administrativa para as hipóteses dos arts. 9º e 11 reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. 5. Na espécie, a Corte regional consignou que o agravante cometeu ato de improbidade administrativa em razão de ter sido verificado pelo Tribunal de Contas um saldo descoberto no valor de R$ 116.991, 94 (cento e dezesseis mil, novecentos e noventa e um reais e noventa e quatro centavos), relativo à despesas não comprovadas durante o período de 1º/1/2007 a 25/7/2007, bem como verificou a emissão de cheques sem provisão de fundos, além da ausência de controle administrativo na execução orçamentária e financeira do Município durante a sua gestão. 6. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, consoante a Súmula 7 do STJ. (...) 8. Agravo interno a que se nega provimento. ( AgInt no AREsp XXXXX/PB, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 10/8/2021) Em relação à anistia promovida pelo art. 12 da Lei 12.024/2009, o recorrente não impugnou o fundamento da Corte de origem de que incide o princípio da independência das instâncias, suficiente para manter as conclusões do acórdão. Aplica-se, assim, o óbice da Súmula 283 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles." Com efeito, é pacífica a orientação do STJ de que o caput do art. 12 da Lei 8.429/1992 consagra a independência das instâncias administrativa, cível e criminal, somente se verificando vinculação quando negada a existência do fato ou da autoria pelo juízo criminal. No caso em espécie, as normas anistiadas surtiram efeitos apenas tributários, não interferindo na seara da responsabilidade administrativa. Para ilustrar: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. DISSÍDIO PREJUDICADO. REVALORAÇÃO DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE. ÓBICE SÚMULAR N. 7/STJ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA, CÍVEL E CRIMINAL. REDUÇÃO DA MULTA CIVIL. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. I - Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, alegando, em síntese, que o réu, enquanto Prefeito do Município de Aral Moreira, deixou de aplicar na área da saúde o percentual mínimo de 10,20% do produto da arrecadação, fazendo-o na ínfima quantia de 2,89%. Assim, praticou o réu os ilícitos descritos no art. 11, caput e I, da Lei n. 8.429/1992. (...) V - Com relação à ofensa aos arts. 11, I, da Lei n. 8.429/1992 e aos arts. 373, I, e 1.022, I e II, ambos do CPC, é nítida a intenção do recorrente de que seja priorizada a decisão do Tribunal de Contas em detrimentos das demais provas colacionadas aos autos. Entretanto, a revisão de provas é inviável em recurso especial, sob pena de violação da Súmula n. 7/STJ. Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à Legislação Federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida. VI - Oportuno recordar que o caput do art. 12 da Lei n. 8.429/92 consagra a independência das instâncias administrativa, cível e criminal, somente se verificando vinculação quando negada a existência do fato ou da autoria pelo juízo criminal. (...) VIII - Recurso de agravo conhecido para não conhecer do recurso especial. ( AREsp XXXXX/MS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 22/11/2019) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. (...) VINCULAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES DESTA CORTE. ENQUADRAMENTO DOS FATOS EM DISPOSITIVO DIVERSO DAQUELE APONTADO NA PETIÇÃO INICIAL. POSSIBILIDADE. DETERMINAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO QUANDO CONSTATADO PREJUÍZO PATRIMONIAL NO DECORRER DA INSTRUÇÃO. (...) (...) IV - O Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado a independência entre as instâncias administrativa, civil e penal, salvo se verificada absolvição criminal por inexistência do fato ou negativa de autoria, razão pela qual o Poder Judiciário, no exame da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, não está vinculado às conclusões dos Tribunais de Contas. (...) IX - Agravo Interno improvido. ( AgInt no REsp n. 1.372.775/SC, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7/12/2018) Caso exista nos autos prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a sua majoração, em desfavor do recorrente, no importe de 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Pelo exposto, conheço do Recurso Especial apenas em relação à alegação de violação ao art. 1.022 do CPC/15 para, nessa extensão, negar-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 09 de setembro de 2021. MINISTRO HERMAN BENJAMIN Relator