Tribunal de Contas da União TCU - CONSULTA: CONS XXXXX - Inteiro Teor

GRUPO I - CLASSE I - Plenário

TC-XXXXX/2004-3 - c/ 01 anexo

Natureza: Embargos de Declaração

Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.

Interessados: Amir Lando, Ministro de Estado da Previdência Social e Olívio de Oliveira Dutra, Ministro de Estado das Cidades.

Advogado: não há

Sumário: Consulta. Embargos de Declaração. Alienação de imóveis do INSS. Possibilidade de utilização de método involutivo para a apuração do preço de mercado, desde que haja demonstrado que constitui a melhor alternativa para o INSS. Acolhimento dos embargos com efeitos infringentes. Alteração da redação do subitem 9.1.1.

RELATÓRIO

Cuida-se de embargos de declaração opostos pelo Ministro de Estado da Previdência Social e pelo Ministro de Estado das Cidades, contra o Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário, insurgindo especialmente contra o subitem 9.1.1 a seguir transcrito:

“9.1.1. a alienação de imóveis não operacionais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR deve observar impreterivelmente o valor de mercado, nos termos do art. 1º da Lei n.º 9.702/98 c/c o art. 24, inciso VII, da Lei n.º 9.636/98; c/os arts. 15, §§ 1º e 6º; 24, incisos VII, VIII, X, XX e XXIII; 43, inciso IV; 44, § 3º; 48, inciso II; 120 da Lei n.º 8.666/93 e c/os os itens 3, 4.1.2, 4.2.1, 4.4, 4.5. 4.8.11 e 4.8.12 da Orientação Normativa n.º ON-GEADE-004, de 25.02.2003, da Secretaria de Patrimônio da União, haja vista que não há amparo legal para a utilização do método involutivo para a avaliação econômica dos respectivos imóveis, a partir do valor limite de cada unidade residencial no âmbito do respectivo Programa;”.

2. Os embargantes esclarecem que o intuito da consulta foi verificar a possibilidade de aplicação do método de avaliação de imóveis denominado tecnicamente de “involutivo”, para os imóveis de propriedade do INSS, em condições de serem adquiridos por outros órgãos da Administração Pública, objetivando sua utilização em programas governamentais de cunho social, inclusive no Programa de Arrendamento Residencial - PAR.

3. Assim, asseveram que o objetivo da consulta não se restringe a uma metodologia de uso exclusivo no Programa de Arredamento Residencial - PAR, mas sim de critério de avaliação que seja aplicável a quaisquer programas governamentais e que o PAR representa apenas uma dessas possibilidades.

4. Esclarecem ainda que o valor de mercado das unidades residenciais, será obtido a partir da avaliação pelo método involutivo, levando em consideração os aspectos intrínsecos e extrínsecos de cada imóvel, e não poderá ser preestabelecido ou arbitrado, ao contrário do que se apreendeu da consulta formulada.

5. Assim sendo, não será admitido nenhum subsídio, pois se o valor encontrado após a avaliação não estiver dentro dos parâmetros dos programas de governo, o imóvel não poderá ser alienado.

6. Os embargantes reforçam a necessidade de se adotar o método involutivo em vez do método comparativo para a obtenção do valor de mercado em razão dos seguintes fatos:

a) os centros tradicionais das cidades apresentam muitos imóveis sem uso e de difícil comercialização, já que as centralidades se deslocam para outras regiões, havendo crescente desinteresse do mercado por tais imóveis;

b) nas áreas centrais e consolidadas das cidades, que sofreram processo de esvaziamento de atividades e evasão populacional, é extremamente difícil a venda de imóveis vazios, já que sua utilização requer reformas, que freqüentemente implicam mudança da destinação do imóvel (por exemplo: de comercial para residencial ou de hoteleiro para residencial), haja vista que os mercados para os quais o projeto de tais prédios foi inicialmente desenhado não mais se instalam naqueles locais;

c) em razão disso, edifícios construídos há mais de 40 anos permanecem vazios ou acabam sendo invadidos e depredados, sem contar os custos de manutenção.

7. A fim de reforçar o objeto da consulta, os interessados trazem à colação considerações acerca do método involutivo, registrando que este parte do valor de mercado (receita total) para um projeto real estabelecido para o respectivo mercado, descontados os custos de adaptação do imóvel, não havendo, portanto, fixação de limite para a receita, pois ela é determinada em função de cada mercado.

8. Assim apresentam a definição consignada nas normas da ABNT, que confirmam a possibilidade de obtenção do valor de mercado a partir do método involutivo.

9. Observam ainda que, pelo fato de os imóveis do INSS não pertencerem à União, não estão sujeitos à Orientação Normativa GEADE n.º 004, de 25/02/2003, da Secretaria de Patrimônio da União - SPU.

10. Por fim, solicitam seja reconhecida a aplicabilidade da metodologia de avaliação denominada “Método Involutivo” para a alienação dos imóveis dominicais do INSS, em face dos esclarecimentos prestados.

É o relatório.

VOTO

Examina-se os embargos de declaração opostos pelo Ministro de Estado da Previdência Social e pelo Ministro de Estado das Cidades, contra o Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário, que apreciou Consulta acerca da metodologia de avaliação a ser utilizada para fins de alienação de imóveis dominicais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, gerido pelo Ministério das Cidades e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal - CEF.

2. De início, importa observar que os termos da consulta formulada conduziam ao raciocínio de que o critério de avaliação sugerido estava alicerçado em preço venal do imóvel arbitrado, desprezando-se o valor de mercado, como se depreende dos anexos apresentados, sustentado na seguinte premissa:

“e) Uma saída para o problema seria remunerar o imóvel não pelo seu valor de mercado , mas sim pelo seu valor econômico para uso do PAR ;”[Grifo do original] (fl.10, vol. Principal).

3. Disso decorreram os fundamentos do Voto condutor do Acórdão embargado (itens 8 a 17), no ponto em que rechaçam qualquer alienação de imóveis do INSS com supedâneo em avaliação que desconsidere o valor de mercado, o qual está representado pelo preço de demanda do bem, devidamente justificado e comprovado.

4. Ante os esclarecimentos apresentados pelos embargantes no intento de melhor elucidar o objeto da consulta, forçoso é admitir o redirecionamento do foco original, haja vista que a real finalidade consiste na obtenção do valor de mercado dos imóveis do INSS a partir do “método involutivo” em vez do “método comparativo”, metodologias estas já examinadas no Relatório e Voto do Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário.

5. No tocante à utilização de metodologias distintas, sobretudo do método involutivo para a aferição do valor de mercado de imóveis, as Normas da ABNT já prevêem essa possibilidade, conforme se depreende das seguintes disposições:

“7.7. Identificação do valor de mercado

7.7.1. Valor de mercado do bem

A identificação do valor deve ser efetuada segundo a metodologia que melhor se aplique ao mercado de inserção do bem e a partir do tratamento dos dados de mercado [...]

8. Metodologia aplicável

8.1. Generalidades

8.1.1. A metodologia aplicável é função, basicamente, da natureza do bem avaliando, da finalidade da avaliação e da disponibilidade, qualidade e quantidade de informações no mercado. A sua escolha deve ser justificada e ater-se ao estabelecido nesta Parte 1, bem como nas demais que compõem esta Norma, com o objetivo de retratar o comportamento do mercado por meio de modelos que suportem racionalmente o convencimento do valor.

[...]

8.2. Métodos para identificar o valor de um bem, de seus frutos e direitos

[...]

8.2.2. Método involutivo

Identifica o valor de mercado do bem, alicerçado no seu aproveitamento eficiente, baseado em modelo de estudo de viabilidade técnico-econômica, mediante hipotético empreendimento compatível com as características do bem e com as condições do mercado no qual está inserido, considerando-se cenários viáveis para execução e comercialização do produto.”

6. Registro que no Voto conducente do Acórdão embargado já havia consignado a possibilidade de utilização de metodologias distintas, conforme itens a seguir transcritos:

“4. No mesmo sentido a Orientação Normativa n.º ON-GEADE-004, de 25.02.2003 (fls. 136/144), da Secretaria de Patrimônio da União, adota o parâmetro de mercado para as avaliações dos imóveis de propriedade da União, ou de seu interesse, conforme se depreende de seu item 3, que a seguir transcrevo:

‘3. CONCEITUAÇÃO

A avaliação, no âmbito do SPU, é um processo que visa estabelecer o valor mais provável de mercado de um determinado bem, considerando-se suas características físicas e econômicas, a partir de exames, vistorias e pesquisas .’ (Grifei).

[...] a aludida orientação admite a utilização de procedimentos distintos, que levem em consideração as peculiaridades que repercutem no valor de cada imóvel (itens 4.1.2, 4.2.1, 4.4, 4.5. 4.8.11 e 4.8.12, da ON-GEADE-004), todos extraídos a partir do valor de mercado.

16. À luz da legislação apresentada, verifico a possibilidade de alienação de imóveis dominicais do INSS para o Ministério das Cidade, a fim de atender ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, desde que fique comprovado o interesse público e a existência de avaliação, com base no preço de mercado.”.

7. Não obstante a manifestação dos recorrentes no sentido de que a Orientação Normativa da Secretaria de Patrimônio da União não se aplica ao INSS, entendo que esta pode ser aplicada de forma subsidiária, naquilo que não se contraponha à legislação específica, atualmente regulada pela Lei n.º 9.702/98.

8. A ordem positiva incidente sobre as alienações do INSS evidencia que o legislador pretendeu viabilizar a redução dos estoques de bens imóveis, uma vez que a administração imobiliária decorrente de imobilizações pretéritas não se coaduna com a finalidade do Fundo do Regime Geral de Previdência Social, que consiste no custeio de benefícios previdenciários, como se depreende do art. 17, § 2º, da Lei n.º 7.787/89, verbis:

“Art. 17. No prazo de sessenta dias a partir da promulgação desta Lei, o Ministério da Previdência e Assistência Social elaborará Plano de Desmobilização de Imóveis pertencentes à Previdência Social.

(...)

§ 2º No prazo máximo de cinco anos , a contar da promulgação desta Lei, serão alienados os imóveis hoje pertencentes à Previdência Social e que não sejam destinados a seu uso. (Grifei).

9. Nesse sentido verifica-se também a restrição ao incremento dos estoques imobiliários do INSS, resultante dos processos de execução de dívidas previdenciárias, conforme já mencionei, haja vista que o art. 99, parágrafo único, da Lei n.º 8.212/91, com a redação dada pela Lei n.º 9.528/97, fixou o prazo de sessenta dias para alienação dos imóveis penhorados, ao passo que anteriormente a lei permitia que o INSS os retivesse até que o devedor saldasse sua dívida.

10. Em que pese a clara intenção do legislador em alienar os imóveis dominicais do INSS e a não fixação de metodologia específica, é requisito essencial a avaliação com base no preço de mercado, conforme estabelece o art. 1º, § 2º, da Lei n.º 9.702/98 c/c o art. 24, inciso VII, da Lei n.º 9.636/98 e c/c os arts. 15, §§ 1º e 6º; 24, incisos VII, VIII, X, XX e XXIII; 43, inciso IV; 44, § 3º; 48, inciso II; 120 da Lei n.º 8.666/93.

11. Dessa forma, não vislumbro óbice a que seja utilizado o método involutivo, ou qualquer outro, para a alienação de imóveis do INSS a terceiros, inclusive à União, independentemente do programa de governo envolvido, desde que comprovada a precisa aferição do valor de mercado e demonstrado que a metodologia utilizada constitui a melhor ou a única alternativa possível, em conformidade com os requisitos insculpidos no art. 17 da Lei n.º 8.666/93, quais sejam:

a) existência de interesse público devidamente justificado;

b) existência de autorização legislativa e,

c) realização de avaliação prévia;

12. Todavia, devo frisar que as alienações realizadas em desconformidade com o interesse público, bem como aquelas em que não esteja devidamente comprovado que a metodologia utilizada para apurar o preço de demanda do imóvel seja a mais vantajosa para o INSS poderão ser impugnadas pelo Tribunal, sujeitando os responsáveis ao ressarcimento dos prejuízos causados e ao pagamento de multa.

13. Diante do exposto, nada obsta a que se reconheça a omissão do Acórdão embargado, no que concerne ao real objeto da consulta, haja vista o interesse público em voga, considerando que as conclusões substantivas sobre a matéria não constaram da parte dispositiva da deliberação, em teor suficiente para atender os consulentes, muito embora tal omissão tenha decorrido das imprecisões evidenciadas nas peças originárias.

14. Destarte, julgo que os esclarecimentos apresentados ensejam o acolhimento dos presentes embargos de declaração, com efeitos infringentes, para alterar a redação do subitem n.º 9.1.1. do Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 03 de novembro de 2004.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 1.702/2004 - TCU - Plenário

1. Processo TC-XXXXX/2004-3 c/1 anexo.

2. Grupo I - Classe I - Embargos de Declaração.

3. Interessados: Amir Lando, Ministro de Estado da Previdência Social e Olívio de Oliveira Dutra, Ministro de Estado das Cidades.

4. Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

5.1. Relator da Deliberação Recorrida: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: não houve.

7. Unidade Técnica: 4ª Secex.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pelo Ministro de Estado da Previdência Social e pelo Ministro de Estado das Cidades, contra o Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário, que apreciou Consulta acerca da metodologia de avaliação a ser utilizada para fins de alienação de imóveis dominicais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, gerido pelo Ministério das Cidades e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal - CEF.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei n.º 8.443/92, em:

9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, com fulcro nos arts. 32, II e 34 da Lei n.º 8.443/92, por preencher os requisitos de admissibilidade, para, no mérito, acolhê-los com efeitos infringentes, alterando-se o subitem 9.1.1. do Acórdão n.º 1.295/2004 - Plenário para dar-lhe a seguinte redação:

"9.1.1. considerando a autorização legislativa insculpida no art. 1º da Lei n.º 9.702/98, é cabível a utilização do método involutivo para a alienação de imóveis do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS considerados desnecessários ou não operacionais, inclusive à União independentemente de vinculação a quaisquer programas governamentais, desde que devidamente comprovado que a metodologia utilizada seja a mais vantajosa ou a única alternativa possível para a aferição do valor de mercado, em observância aos arts. 1º da Lei n.º 9.702/98 c/c o art. 24, inciso VII, da Lei n.º 9.636/98."

9.2. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, ao Ministro de Estado da Previdência Social, ao Ministro de Estado das Cidades e ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.

10. Ata nº 41/2004 - Plenário

11. Data da Sessão: 3/11/2004 - Ordinária

12. Especificação do quórum:

12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

VALMIR CAMPELO

Presidente

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral