Tribunal de Contas da União TCU - CONSULTA (CONS): XXXXX - Inteiro Teor

Transcrevo, a seguir, o parecer de mérito subscrito por Auditor Federal de Controle Externo à peça 7, a qual contou com a anuência do corpo diretivo da Secretaria de Macroavaliação Governamental (peça 8) :

"I. INTRODUÇÃO

Trata-se de consulta formulada pelo presidente do Senado Federal, senador Rodrigo Pacheco, acerca da aplicabilidade do inciso I do art. 14 da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF). A dúvida suscitada envolve o alerta veiculado ao Poder Executivo na forma do item 9.2.1 do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo, que, segundo o consulente,"pode dar azo à interpretação equivocada de que propostas legislativas para concessão de benefícios de natureza tributária estão impreterivelmente condicionadas a medidas de compensação indigitadas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000"(peça 3, p. 3) .

Ao mencionar que o Poder Legislativo tem buscado conferir a devida conformidade fiscal às renúncias de receitas tributárias por intermédio do atendimento ao disposto no inciso I do art. 14 da LRF,"com adstrição de eventuais renúncias fiscais às correspondentes estimativas de receita que informam a lei orçamentária, de modo a atender às metas de resultados previstas em anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias"(peça 3, p. 3) , o nobre consulente busca esclarecer se (peça 3, p. 6) :

A demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, sempre exigirá medidas de compensação, no período mencionado no respectivo exercício, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição?

Em caso de resposta negativa à questão anterior, e considerando que medidas de estímulo fiscal podem, eventualmente, gerar incremento da arrecadação no próprio exercício e nos dois seguintes, em que circunstâncias a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, tornam dispensáveis as referidas medidas de compensação? (grifos no original)

II. HISTÓRICO

A deliberação que ensejou os questionamentos desta consulta tem origem em representação de membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU) sobre possíveis irregularidades na concessão dos benefícios tributários da Lei Complementar 162/2018 (Programa Especial de Regularização Tributária das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte optantes pelo Simples Nacional - Pert-SN) e da Lei 13.606/2018 (Programa de Regularização Tributária Rural - PRR) .

Além do exame de conformidade atinente a esses casos concretos, foram abordados aspectos estruturais e sistêmicos relacionados à geração e ao controle das renúncias tributárias. Entre os denominados" Fatores Críticos da Estimativa de Impacto Orçamentário-Financeiro das Renúncias ", destacou-se a necessária" Consistência das Medidas de Compensação à Renúncia de Receita com as Premissas e os Objetivos da Política Econômica Nacional ". Nesse contexto, no item 123 do Relatório fundamentador do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário, fez-se as seguintes indagações:

123. (...) i) num cenário árido, marcado por sucessivos deficits primários imoderados que se avolumaram no último quinquênio, seria razoável a União adotar como alternativa às medidas de compensação à renúncia de receita o carregamento da dívida pública com a produção de deficits primários? ii) a estratégia de fazer parecer que as renúncias de receita seriam"compensadas"pela sua incorporação à LOA, a despeito do agravamento da crise fiscal marcada pelo aumento dos sucessivos deficits primário e nominal, constituiriam medida legítima que se possa reputar consistente com as premissas e os objetivos da política econômica nacional definidos pelo AMF que integra a LDO?

Mais adiante, nos itens 130 e 131 do referido Relatório, buscou-se qualificar sob quais condições econômico-fiscais seria coerente e razoável a concessão de renúncias tributárias mediante o atendimento ao inciso I do art. 14 da LRF:

130. Num cenário de equilíbrio orçamentário, tal como descrito no art. 4º, inciso I, 'a' da LRF (entre receitas e despesas) , é incontroverso que os Poderes Executivo e Legislativo dispõem de condições necessárias para escolher a melhor alternativa de compensação das renúncias de receita, podendo optar por considerar o seu valor na estimativa de receita da LOA (o que pode ensejar a supressão de outras despesas para acomodar o impacto do benefício concedido ou até mesmo a revisão de outras renúncias) ou aumentar a receita mediante elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

131. A incorporação do impacto da renúncia na estimativa de receita da LOA, porém, não se revela coerente e razoável em cenário de grave restrição fiscal, marcado por deficits imoderados que não possam ser compensados por superavit plausível, como se tem verificado nas contas da União nos últimos anos. (grifo no original)

Contudo, a despeito dessas considerações de ordem prudencial ora destacadas, não houve, no âmbito daqueles autos, quaisquer questionamentos acerca da juridicidade, validade ou aplicabilidade do referido dispositivo da Lei Complementar 101/2000. A propósito, cabe mencionar de antemão que, em estrita consonância com a parte final do caput do art. 14 da LRF e com a pacífica jurisprudência desta Corte de Contas, restou expressamente consignada no item 28 do Voto condutor do mesmo Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário não somente a legitimidade de ambas as condições previstas nos incisos I e II do art. 14 da LRF, como também a característica alternativa desses comandos, in verbis:

28. (...) Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. (grifou-se)

III. EXAME DE ADMISSIBILIDADE

Quanto à admissibilidade, o consulente ocupa o cargo de presidente do Senado Federal, figurando entre as autoridades legitimadas a efetuar consultas junto a esta Corte de Contas, nos termos do art. 264, inciso I, do Regimento Interno do TCU (RITCU) . A pertinência temática da consulta resta demonstrada em face das atribuições do Congresso Nacional dispostas na Constituição Federal, em especial para dispor sobre sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas (art. 48, inciso I) . A Constituição exige, ainda, que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, seja concedido mediante lei específica (art. 150, § 6º) , o que invoca o necessário processo legislativo de competência da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, na forma dos arts. 61 a 69 da Constituição.

Por sua vez, no curso do processo legislativo, a LRF impõe, em seu art. 14, o chamado exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira das proposições que, sob a forma de renúncias tributárias, acarretam impacto negativo sobre a receita pública. Trata-se de mecanismo de controle a cargo do Parlamento, que visa preservar, em última instância, o equilíbrio fiscal. Tal salvaguarda foi reforçada pelo art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), segundo o qual"a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro"(grifou-se) .

Em termos formais, a peça enviada pelo consulente contou com a colaboração do órgão de assessoramento jurídico do Senado Federal, qual seja, a sua Advocacia, nos termos da Resolucao-SF 13/2018 (art. 230) , conforme se depreende do timbre e da legenda do Ofício nao numerado /2021-Presid/Advosf (peça 3, p. 1) , bem como da petição à peça 4. Assim, consideram-se cumpridos os requisitos aplicáveis à espécie, em atenção ao art. 264 do RITCU, cabendo conhecer da presente consulta.

Em relação à competência deste Tribunal, a Lei 8.443/1992 dispõe que compete ao TCU"decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno"(art. 1º, inciso XVII) e a Resolução-TCU 324/2020 define que compete a esta Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) fiscalizar o cumprimento das normas estabelecidas pela LRF (art. 52, inciso I) e controlar as renúncias de receitas (art. 52, inciso XIII) . Cumpre salientar, ainda, que a resposta a esta consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto, consoante previsto no § 3º do art. 264 do RITCU.

IV. DA DEFINIÇÃO DA RELATORIA E DO PEDIDO DE URGÊNCIA

Na petição à peça 4 destes autos, constam dois requerimentos: i) atribuição de relatoria ao ministro Aroldo Cedraz; ii) atribuição de chancela de urgência. Quanto à relatoria, em face do disposto no caput do art. 100 da Resolução-TCU 259/2014, designou-se de ofício o ministro Aroldo Cedraz, relator das Contas do Presidente da República do exercício de 2021 (Sorteio de 1º/7/2020 e Acórdão 3144/2020-TCU-Plenário) . Isso porque que a matéria desta consulta envolve a conformidade fiscal das renúncias tributárias à luz da LRF, o que é objeto de exame anual para fins do Parecer Prévio de que trata o inciso I do art. 71 da Constituição, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 259/2014, c/c o item 9.5 do Acórdão 793/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, in verbis:

9.5. determinar à Semag que, a partir do exercício de 2016, quando da elaboração do Relatório das Contas Anuais do Governo, verifique a adequação dos instrumentos utilizados para a instituição renúncias de receitas tributárias, em atenção ao disposto no art. 150, § 6º, da Constituição Federal, bem como o cumprimento dos requisitos exigidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

Quanto à urgência, com amparo no art. 159, inciso IV, do RITCU, entende-se pertinente conferir tramitação preferencial a este processo, dada a relevância temática das questões suscitadas, com potencial repercussão sobre: a condução da política fiscal pelo Poder Executivo; o curso do processo legislativo a cargo do Senado Federal; e o próprio controle exercido por esta Corte de Contas. Não obstante a atribuição dessa chancela, os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e do devido processo legal devem ser observados, tendo em vista a alta complexidade do objeto da consulta.

V. EXAME TÉCNICO

As renúncias de receitas tributárias constituem parcela relevante de recursos públicos alocados para o atendimento de objetivos econômicos e sociais, seja pelo incentivo a setores econômicos ou regiões geográficas, seja pela compensação a contribuintes em face da insuficiência da atuação estatal. Por se tratar de fonte de financiamento de políticas públicas, tal como o orçamento, merecem a devida atenção do Poder Legislativo quanto a sua correta destinação e aplicação.

Em que pese a LRF ter sido editada em 4/5/2000, o caso paradigmático que demarcou as balizas de atuação do Tribunal de Contas da União no exame de conformidade das renúncias tributárias à luz do art. 14 da LRF remonta ao exercício de 2009. Trata-se do levantamento de auditoria conduzido no âmbito do processo TC Processo XXXXX/2009-7, que redundou no Acórdão 747/2010-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Augusto Nardes. Em relação ao cumprimento do disposto no inciso I do art. 14 da LRF, destacou-se naquela oportunidade o que segue:

8 CUMPRIMENTO DO INCISO I DO ART. 14 DA LRF

8.1 O benefício ou incentivo tributário deverá atender, além do disposto no caput do art. 14 da LRF, a pelo menos uma das condições estabelecidas nos seus incisos I e II. Ressalte-se que essas condições são alternativas, e não cumulativas, ou seja, aplica-se uma ou outra.

8.2 A condição do inciso I deverá ser observada caso a renúncia tenha sido considerada durante a elaboração do orçamento. Deve-se comprovar que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual - LOA e que não afeta as metas de resultados fiscais previstas na LDO. Nesse caso, não será necessária a utilização das medidas compensatórias do inciso II do art. 14.

(...)

8.7 Estabelece o caput do art. 14 que, se o cumprimento do inciso I não for possível, isto é, caso a renúncia não tenha sido considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, deverá atender ao disposto no inciso II (...)

(...)

9.9.9 No inciso II, é estabelecido que as medidas de compensação deverão viger 'no período mencionado no caput', qual seja, o exercício em que iniciar a vigência da renúncia e nos dois seguintes. Os três exercícios correspondem ao mesmo período abrangido pela estimativa do impacto orçamentário-financeiro da renúncia. No entanto, como visto no item 8 deste relatório, no inciso I do art. 14 da LRF, há a alternativa de que a renúncia tenha sido prevista na lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO. Se a concessão ou ampliação de renúncia de receita se der com base nesse inciso, nos exercícios subsequentes ao de sua implementação, a renúncia será contemplada na previsão de receitas das respectivas leis orçamentárias. Portanto, pode-se extrair do inciso I que, para os anos seguintes ao da instituição ou ampliação da renúncia de receita, esse mecanismo garante que a desoneração não afetará as metas fiscais estabelecidas. (grifou-se)

Destarte, é possível já inferir dessas breves passagens do decisum em tela que as condições estabelecidas nos incisos I e II do art. 14 da LRF são inequivocamente alternativas, de modo que é legalmente possível cumprir apenas um desses incisos. De fato, a exegese então firmada por este Tribunal no Acórdão 747/2010-TCU-Plenário coaduna-se com o inteiro teor dos referidos dispositivos legais reproduzidos adiante:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. (grifou-se)

Acrescenta-se a isso a evidente percepção de que a preocupação fundamental do legislador - ao permitir o atendimento do art. 14 da LRF pela via do seu inciso I - foi salvaguardar a higidez das metas de resultados fiscais. Com efeito, tais metas são definidas anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) , em consonância com as exigências do art. 4º da LRF, e servem para dar confiança à sociedade de que o governo garantirá as condições necessárias à estabilidade econômica.

Nesse sentido, como bem destacado no item 9.9.9 do Relatório que acompanhou o Acórdão 747/2010-TCU-Plenário, quando a concessão ou ampliação da renúncia tributária ocorre mediante a opção do inciso I do art. 14 da LRF, o impacto fiscal decorrente da renúncia estará computado na previsão de receita da Lei Orçamentária Anual (LOA) , a qual, em atenção ao disposto no art. 5º, inciso I, da LRF, deve ser elaborada e aprovada de forma compatível com as metas fiscais estabelecidas na LDO.

Esse encadeamento lógico confere certa particularidade às renúncias instituídas com amparo no inciso I do art. 14 da LRF, assegurando ex ante a devida disciplina fiscal a essas medidas. Isso porque seus efeitos redutores já são abarcados no" minuendo "de receita orçamentária do qual é diminuído o" subtraendo "de despesa para se chegar ao" resto "compatível com a meta fiscal. Tal entendimento é reforçado pelo comando estatuído no art. 12 da LRF, que assim preconiza:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. (grifou-se)

Ora, como visto, as renúncias tributárias se processam mediante alterações na legislação de regência dos respectivos tributos, de modo que seus efeitos fiscais devem, a teor do disposto no art. 12 da LRF, ser capturados quando da previsão orçamentária da receita.

Ao ponto em que se chega, merece destaque a seguinte argumentação esposada pelo nobre consulente, a qual converge inteiramente com a intelecção do Acórdão 747/2010-TCU-Plenário ora delineada (peça 3, p. 4-5) :

Desse modo, resta claro e incontroverso na lei que benefícios que impliquem renúncia fiscal só podem ser aprovados e implementados 1) se forem acomodados, de forma fundamentada, em estimativa de receita na LOA sem prejuízo das metas fiscais ( LRF, art. 14, 1); e, 2) quando necessário, por falta de margem nas estimativas de receita, forem neutralizados por medidas de compensação ( LRF, art. 14, II).

Essa leitura, inclusive, foi sufragada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, amostrada no seguinte excerto:

(...)

O objetivo principal do art. 14 da LRF, de qualificação do debate legislativo sobre gastos tributários, é buscado pela agregação de duas condições ao processo de criação desses benefícios: (i) uma condição básica, primariamente exigível, que é a de inclusão da renúncia da receita na estimativa da lei orçamentária; e (ii) uma condição alternativa, secundariamente acionável, mediante a efetivação de medidas de compensação, por meio de elevação de alíquotas, da expansão da base de cálculo ou da criação de tributo. (...) (grifo nosso)

(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2238. Rel. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, jul.24 jun. 2020, DJe-218 1º set. 2020, rep. DJe-228, 15 set. 2020) .

(grifou-se)

Com efeito, a farta e remansa jurisprudência do TCU posterior ao seminal Acórdão 747/2010-TCU-Plenário também ressaltou reiteradamente: i) o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14 da LRF; e ii) a disciplina fiscal intrínseca ao inciso I. Senão, vejamos:

Acórdão 809/2014-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin Zymler

9.4. determinar ao Ministério da Fazenda que, quando da proposição de ato normativo que conceda renúncias de receitas tributárias de sua iniciativa ou submetido à sua apreciação, observe o teor do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a fazer constar da exposição de motivos:

(...)

9.4.2. demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal; (grifou-se)

Acórdão 263/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro

13. Em paralelo, cabe ressaltar, ainda, a alternativa contida no inciso I do art. 14 da LRF, de que a renúncia tenha sido prevista na lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Se a concessão ou ampliação de renúncia de receita se der com base nesse inciso, nos exercícios financeiros subsequentes ao de sua implementação, a renúncia será contemplada na previsão de receita das respectivas leis orçamentárias. Portanto, pode-se extrair do inciso I que, para os anos seguintes aos da instituição ou ampliação da renúncia de receita, esse mecanismo garante que a desoneração não afetará as metas fiscais estabelecidas. (item do relatório que fundamentou o Acórdão 263/2016) .

(...)

9.2.2. para os exercícios financeiros seguintes ao da concessão ou ampliação da renúncia de receita, o mecanismo previsto no inciso I do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a renúncia seja considerada nas estimativas de receita das respectivas leis orçamentárias, na forma do art. 12 dessa mesma Lei, de modo a não afetar as metas fiscais estabelecidas nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias; (grifou-se)

Acórdão 793/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro

9.2. recomendar às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que orientem os órgãos de assessoramento legislativo que atuam junto às comissões competentes, quando da análise de propostas que concedem ou ampliam renúncias de receita tributárias, sobre a necessidade de que seja verificado o cumprimento dos requisitos exigidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, se as propostas contêm: estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam iniciar sua vigência e nos dois seguintes; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da LRF; (grifou-se)

Acórdão 1320/2017-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2016)

3.2.2. Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausência de atendimento aos requisitos legais previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016 (LDO/2016) quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, a exemplo de: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração, atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias, além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de sanção das Leis 13.243/2016, de 11/1/2016, 13.257, de 8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, e de edição das Medidas Provisórias 713, de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016 (item 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 1270/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro

12. Elucido aqui que o referido dispositivo, repise-se que ainda não é plenamente observado, previu estimativas de impacto e eventuais medidas de compensação apenas para o exercício em que a renúncia tributária entra em vigor e os dois seguintes. Sendo que, conforme a interpretação desta Corte, a inclusão desse impacto na estimativa de receita da lei orçamentária para os exercícios seguintes ao da criação do benefício é suficiente para atender à regra daquela lei complementar (art. 14, inciso I, da LRF). (grifou-se) (trecho do relatório que fundamentou o Acórdão 1.270/2018) .

Acórdão 1322/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2017)

2.1 Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 14 da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como nos arts. 117 e 118 da Lei 13.408/2017 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2017), acerca da ausência de requisitos legais quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias; além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de edição das Medidas Provisórias 778, 783, 793, 795, todas de 2017, bem como de sanção das Leis 13.586/2017, 13.485/2017 e 13.496/2017 (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 2756/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro

134. Com relação às medidas de compensação, o art. 3º, § 1º, inciso II, da Portaria MF 453/2013 estipula que a renúncia pode ser compensada com aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo, quando esse aumento de receita não estiver previsto na LOA, o que está em sintonia com o art. 14, inciso II, da LRF. (grifou-se) (relatório que fundamentou o Acórdão 2.756/2018) .

Acórdão 1331/2019-TCU-Plenário, de relatoria da ministra Ana Arraes (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2018)

2.3. Alertar o Poder Executivo federal acerca do não cumprimento das disposições do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e/ou dos artigos 14 da Lei Complementar 101/2000, 112 e 114 da Lei 13.473/2017, quando da edição das Medidas Provisórias 822/2018 e 843/2018 e dos Decretos 9.391/2018 e 9.442/2018, uma vez que a concessão ou a ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita não observaram todos os requisitos legais como: a projeção do impacto orçamentário-financeiro; a comprovação de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetaria as metas dos resultados fiscais estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação; a fixação de vigência máxima de cinco anos; e a apresentação do impacto orçamentário-financeiro sobre as transferências previstas aos entes federativos (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 1437/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2019)

4.5. Alertar o Poder Executivo Federal acerca das irregularidades reiteradas na concessão ou ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em descumprimento às disposições dos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 ( LRF) e 114 e 116 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019) , uma vez que, na edição das Medidas Provisórias 877/2019, 905/2019 e 907/2019, na sanção da Lei 13.799/2019, e na implementação pelo Poder Executivo dos respectivos benefícios tributários, não foram observados integralmente os respectivos requisitos constitucionais e legais necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da Lei Orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; não concessão de novos benefícios durante o exercício (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 2195/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas

22. Na mesma linha, o art. 14 da LRF assenta que a concessão ou ampliação do benefício tributário seja acompanhada de: i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; ii) atendimento ao disposto nas LDOs; iii) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO, ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação. (grifou-se) (voto condutor do Acórdão 2.195/2020) .

Assim, a partir do alinhamento interpretativo e jurisprudencial ora exposto, pode-se afirmar, em resposta à primeira pergunta formulada na presente consulta, que: observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual.

Quanto à segunda pergunta da consulta, além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos.

Esclarecidas as dúvidas suscitadas pelo consulente, cabe tecer algumas considerações - em sentido meramente orientativo - acerca de aspectos críticos atinentes à gestão das renúncias de receitas federais, com vistas a contribuir para o aperfeiçoamento da Administração Pública, em benefício da sociedade. O primeiro desses aspectos refere-se à natureza da deliberação proferida no item 9.2.1 do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário, que ensejou a presente consulta e é reproduzida adiante:

9.2. alertar o Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, que:

9.2.1 as propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e quaisquer iniciativas aprovadas mediante projeto de lei para conceder benefícios de natureza tributária, desacompanhadas das medidas de compensação previstas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 ( LRF), não se conformam com o pressuposto da gestão fiscal estabelecido no art. 1º, § 1º, da LRF e com as diretrizes norteadoras da trajetória de recondução da renúncia de receita ao limite estabelecidas pelos arts. 21 e 116, § 1º, da LDO-2019, devendo ser demonstrada a compatibilidade da proposta e dos projetos de lei aprovados com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, com objetivo de conferir concretude plena ao disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea a, § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000; (grifou-se)

Trata-se de alerta fundamentado no art. 59, § 1º, inciso V, da LRF. Consoante o referido dispositivo, os Tribunais de Contas alertarão os Poderes e órgãos autônomos quando constatarem"fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária". É, pois, um tipo de deliberação declaratória de caráter preventivo, que cientifica o destinatário acerca de uma situação de risco potencial.

No caso em tela, o alerta derivou da necessidade de se observar"um protocolo estabelecido pelo legislador em sede de lei complementar, sob pena de tornar o objetivo primordial da LRF senão letra morta, uma prescrição vazia", conforme registrado no item 118 do Relatório do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário. A essência desse protocolo foi anunciada no item 122, que reitera o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14 da LRF, in verbis:

122. Observado o protocolo estabelecido pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no AMF que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. (grifou-se)

Ao apreciar a argumentação sobre os fatores críticos da estimativa de impacto fiscal das renúncias, o ministro Vital do Rêgo, relator do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário, fez questão de deixar assente em seu voto que, quanto a esse ponto:

65. (...) basta alertar o poder Executivo sobre a necessidade de ser assegurada a consistência das medidas de compensação da renúncia com as premissas e os objetivos da política econômica nacional já que, ao fim e ao cabo, caberá a esse poder estipular tais medidas de compensação para normas que prevejam concessões de benefícios de natureza tributária e que, eventualmente, após aprovação pelo Congresso Nacional, não contemplem tais medidas. (grifou-se)

Portanto, considerando a natureza e o conteúdo da deliberação veiculada, bem como a fundamentação com que o relator analisou as questões de fato e de direito - a qual é parte essencial da decisão, conforme previsto no art. 69, inciso II, do RITCU -, tem-se que o alerta contido no item 9.2.1 do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário não possui caráter cogente, visto que eventual inobservância de alerta proferido não caracteriza, por si só, irregularidade, não obstante configurar a assunção de risco previamente apontado.

Destarte, como restou fartamente demonstrado ao longo de toda esta instrução, no que tange a medidas de compensação, o encargo que cabe ao proponente da renúncia tributária, seja este proveniente do Poder Executivo ou do Poder Legislativo, deflui não da jurisprudência deste Tribunal, mas da própria LRF, sempre que se optar pelo atendimento ao seu art. 14 pela via do inciso II.

De todo modo, no contexto de extrema restrição fiscal enfrentado atualmente pela União, é importante que haja prudência no tratamento de iniciativas para alívio de tributação de setores específicos da economia em detrimento dos demais. Tal postura é prescrita com base no disposto no § 1º do art. 1º da LRF, segundo o qual"a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas"(grifou-se) . Nesse sentido, destaca-se que, após aprovadas, as renúncias tendem a se manter vigentes por prazo indefinido. Com isso, no decorrer dos anos, amplia-se o volume de recursos que o Governo Federal deixa de arrecadar, o que pode dificultar a busca pelo equilíbrio das contas públicas no médio e longo prazo.

Assim, conquanto a concessão ou ampliação das renúncias venha devidamente acompanhada das respectivas medidas de compensação, seguindo-se fielmente o rito previsto na LRF, preocupa o fato de que as projeções do impacto orçamentário-financeiro e do efeito compensador são elaboradas ex ante, não havendo por parte dos Poderes Executivo ou Legislativo uma verificação ex post dos efetivos valores decorrentes de cada renúncia vis-à-vis os efetivos valores de cada medida de compensação. Em suma, a concessão ou ampliação de uma renúncia, além de atender às exigências do art. 14 da LRF, deve pautar-se pelos pressupostos da gestão fiscal responsável, quais sejam: planejamento, transparência, prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

VI. CONCLUSÃO

Conhecida a presente consulta (item 9 desta instrução) e acolhida no mérito, conclui-se - com fulcro nas disposições constantes do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e na jurisprudência desta Corte de Contas - que as condições estabelecidas nos incisos I e II são alternativas, de modo que é legalmente possível cumprir apenas um desses incisos (item 15) . Nesse sentido, entende-se pertinente que o Tribunal emita resposta ao consulente nos seguintes termos: observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual (item 22) .

Quanto à segunda pergunta, além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos (item 23) .

Por fim, sugere-se atribuir urgência e tramitação preferencial a estes autos (item 12) .

VII. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, com fulcro no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso XXV, e 264 do RITCU, e 100 da Resolução-TCU 259/2014, submetem-se os autos à consideração superior do ministro-relator Aroldo Cedraz, com a proposta de:

a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos art. 264, inciso IV, §§ 1º e 2º, do RITCU;

b) atribuir urgência e tramitação preferencial ao presente processo, nos termos do art. 159, inciso IV, do RITCU, sem prejuízo da plena observância dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e do devido processo legal;

c) responder ao consulente, Exmo. Sr. Presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco, que:

c.1) observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual;

c.2) além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos;

d) informar ao consulente, à Câmara dos Deputados, ao Ministério da Economia, à Casa Civil da Presidência da República e à Controladoria-Geral da União a deliberação que vier a ser proferida;

e) arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 33 da Resolução-TCU 259/2014."

É o Relatório.

Cuidam os autos de consulta formulada pelo presidente do Senado Federal, senador Rodrigo Pacheco, acerca da aplicabilidade do inciso I do art. 14 da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF).

A dúvida suscitada envolve o alerta veiculado ao Poder Executivo na forma do item 9.2.1 do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo, que, segundo o consulente, "pode dar azo à interpretação equivocada de que propostas legislativas para concessão de benefícios de natureza tributária estão impreterivelmente condicionadas a medidas de compensação indigitadas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000".

Com isso em mente, o consulente apresenta a seguintes perguntas em sua consulta (peça 3) :

"A demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, sempre exigirá medidas de compensação, no período mencionado no respectivo exercício, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição?

Em caso de resposta negativa à questão anterior, e considerando que medidas de estímulo fiscal podem, eventualmente, gerar incremento da arrecadação no próprio exercício e nos dois seguintes, em que circunstâncias a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, tornam dispensáveis as referidas medidas de compensação?"

Preliminarmente, cabe ratificar o conhecimento da consulta por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos art. 264, inciso IV, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno.

Quanto ao mérito, verifico que a questão está atinente aos critérios de aplicação do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal que trata dos requisitos para a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, e apresenta a seguinte redação:

"Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 2001) (Vide ADI 6357)

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança." (grifou-se)

Como é possível ver no trecho grifado, a interpretação gramatical-lógica do texto legal já sinaliza que as condições de aplicação dos incisos I e II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal são alternativas entre si, uma vez que o texto legal impõe a obediência a pelo menos uma das hipóteses ali descritas.

Isso quer dizer que para a implantação ou ampliação do benefício ou incentivo tributário decorrente da renúncia deve haver, no mínimo: a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; b) obediência aos parâmetros descritos na Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente; e c) demonstração de compatibilidade com as metas fiscais previstas na LDO ou adoção de medidas de compensação de seus efeitos.

Essa interpretação foi referendada na decisão da ADI 2238 no âmbito da Suprema Corte Federal, conforme trecho colacionado abaixo:

"(...) O objetivo principal do art. 14 da LRF, de qualificação do debate legislativo sobre gastos tributários, é buscado pela agregação de duas condições ao processo de criação desses benefícios: (i) uma condição básica, primariamente exigível, que é a de inclusão da renúncia da receita na estimativa da lei orçamentária; e (ii) uma condição alternativa, secundariamente acionável, mediante a efetivação de medidas de compensação, por meio de elevação de alíquotas, da expansão da base de cálculo ou da criação de tributo. (...) (grifo nosso)

(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2238. Rel. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, jul.24 jun. 2020, DJe-218 1º set. 2020, rep. DJe-228, 15 set. 2020) ."

No âmbito dessa Corte de Contas, o assunto foi estudado em fiscalização do tipo levantamento, que gerou o Acórdão 747/2010-TCU-Plenário (Rel. do Ministro Augusto Nardes) , cujo voto condutor deixou claro que as condições estabelecidas no art. 14 da LRF são alternativas, ou seja, não são cumulativas.

Ademais, após a prolação do Acórdão 747/2010-TCU-Plenário, a jurisprudência da Corte seguiu remansosamente no sentido de reconhecer o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14 da LRF e a disciplina fiscal intrínseca ao inciso I, conforme colacionado pela unidade instrutiva no trecho que reproduzo abaixo:

"Acórdão 809/2014-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin Zymler

9.4. determinar ao Ministério da Fazenda que, quando da proposição de ato normativo que conceda renúncias de receitas tributárias de sua iniciativa ou submetido à sua apreciação, observe o teor do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a fazer constar da exposição de motivos:

(...)

9.4.2. demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal; (grifou-se)

Acórdão 263/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro

13. Em paralelo, cabe ressaltar, ainda, a alternativa contida no inciso I do art. 14 da LRF, de que a renúncia tenha sido prevista na lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Se a concessão ou ampliação de renúncia de receita se der com base nesse inciso, nos exercícios financeiros subsequentes ao de sua implementação, a renúncia será contemplada na previsão de receita das respectivas leis orçamentárias. Portanto, pode-se extrair do inciso I que, para os anos seguintes aos da instituição ou ampliação da renúncia de receita, esse mecanismo garante que a desoneração não afetará as metas fiscais estabelecidas. (item do relatório que fundamentou o Acórdão 263/2016) .

(...)

9.2.2. para os exercícios financeiros seguintes ao da concessão ou ampliação da renúncia de receita, o mecanismo previsto no inciso I do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a renúncia seja considerada nas estimativas de receita das respectivas leis orçamentárias, na forma do art. 12 dessa mesma Lei, de modo a não afetar as metas fiscais estabelecidas nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias; (grifou-se)

Acórdão 793/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro

9.2. recomendar às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que orientem os órgãos de assessoramento legislativo que atuam junto às comissões competentes, quando da análise de propostas que concedem ou ampliam renúncias de receita tributárias, sobre a necessidade de que seja verificado o cumprimento dos requisitos exigidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, se as propostas contêm: estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam iniciar sua vigência e nos dois seguintes; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da LRF; (grifou-se)

Acórdão 1320/2017-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2016)

3.2.2. Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausência de atendimento aos requisitos legais previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016 (LDO/2016) quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, a exemplo de: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração, atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias, além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de sanção das Leis 13.243/2016, de 11/1/2016, 13.257, de 8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, e de edição das Medidas Provisórias 713, de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016 (item 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 1270/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro

12. Elucido aqui que o referido dispositivo, repise-se que ainda não é plenamente observado, previu estimativas de impacto e eventuais medidas de compensação apenas para o exercício em que a renúncia tributária entra em vigor e os dois seguintes. Sendo que, conforme a interpretação desta Corte, a inclusão desse impacto na estimativa de receita da lei orçamentária para os exercícios seguintes ao da criação do benefício é suficiente para atender à regra daquela lei complementar (art. 14, inciso I, da LRF). (grifou-se) (trecho do relatório que fundamentou o Acórdão 1.270/2018) .

Acórdão 1322/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2017)

2.1 Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 14 da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como nos arts. 117 e 118 da Lei 13.408/2017 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2017), acerca da ausência de requisitos legais quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias; além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de edição das Medidas Provisórias 778, 783, 793, 795, todas de 2017, bem como de sanção das Leis 13.586/2017, 13.485/2017 e 13.496/2017 (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 2756/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro

134. Com relação às medidas de compensação, o art. 3º, § 1º, inciso II, da Portaria MF 453/2013 estipula que a renúncia pode ser compensada com aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo, quando esse aumento de receita não estiver previsto na LOA, o que está em sintonia com o art. 14, inciso II, da LRF. (grifou-se) (relatório que fundamentou o Acórdão 2.756/2018) .

Acórdão 1331/2019-TCU-Plenário, de relatoria da ministra Ana Arraes (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2018)

2.3. Alertar o Poder Executivo federal acerca do não cumprimento das disposições do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e/ou dos artigos 14 da Lei Complementar 101/2000, 112 e 114 da Lei 13.473/2017, quando da edição das Medidas Provisórias 822/2018 e 843/2018 e dos Decretos 9.391/2018 e 9.442/2018, uma vez que a concessão ou a ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita não observaram todos os requisitos legais como: a projeção do impacto orçamentário-financeiro; a comprovação de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetaria as metas dos resultados fiscais estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação; a fixação de vigência máxima de cinco anos; e a apresentação do impacto orçamentário-financeiro sobre as transferências previstas aos entes federativos (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 1437/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2019)

4.5. Alertar o Poder Executivo Federal acerca das irregularidades reiteradas na concessão ou ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em descumprimento às disposições dos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 ( LRF) e 114 e 116 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019) , uma vez que, na edição das Medidas Provisórias 877/2019, 905/2019 e 907/2019, na sanção da Lei 13.799/2019, e na implementação pelo Poder Executivo dos respectivos benefícios tributários, não foram observados integralmente os respectivos requisitos constitucionais e legais necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da Lei Orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; não concessão de novos benefícios durante o exercício (seção 4.1.2.9) ; (grifou-se)

Acórdão 2195/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas

22. Na mesma linha, o art. 14 da LRF assenta que a concessão ou ampliação do benefício tributário seja acompanhada de: i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; ii) atendimento ao disposto nas LDOs; iii) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO, ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação. (grifou-se) (voto condutor do Acórdão 2.195/2020) ."

Cabe, ainda, esclarecer que o voto condutor do Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário (Rel. Min. Vital do Rêgo) , utilizado como fundamentação da consulta, deixou claro o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14, conforme explica a unidade instrutiva:

"6. Contudo, a despeito dessas considerações de ordem prudencial ora destacadas, não houve, no âmbito daqueles autos, quaisquer questionamentos acerca da juridicidade, validade ou aplicabilidade do referido dispositivo da Lei Complementar 101/2000. A propósito, cabe mencionar de antemão que, em estrita consonância com a parte final do caput do art. 14 da LRF e com a pacífica jurisprudência desta Corte de Contas, restou expressamente consignada no item 28 do Voto condutor do mesmo Acórdão 2198/2020-TCU-Plenário não somente a legitimidade de ambas as condições previstas nos incisos I e II do art. 14 da LRF, como também a característica alternativa desses comandos, in verbis:

28. (...) Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição." (grifou-se)

Assim, considero que não há qualquer prejuízo do ponto de vista fiscal com o atendimento apenas do inciso I do art. 14, pois, nesse caso, os seus efeitos já são considerados na Lei Orçamentária. Ou seja, a estimativa de receita para o ano seguinte já incorpora a redução do benefício a ser concedido pela renúncia.

Com isso em mente, pode-se afirmar, em resposta à primeira pergunta formulada na presente consulta, que: observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual.

Quanto à segunda pergunta da consulta, além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos.

Por fim, deixo claro que a implantação ou a elevação das renúncias fiscais devem respeitar os princípios da prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, uma vez que seus efeitos se operam no longo prazo e, uma vez estabelecidas, são de difícil regressão. Ademais, deve-se buscar a transparência dos montantes de benefícios concedidos, além da clara demonstração de que as renúncias gerarão os benefícios econômicos e sociais pretendidos.

Assim, incorporando os pareceres da unidade instrutiva às minhas próprias razões de decidir, VOTO por que este Tribunal adote a minuta de Acórdão que trago à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 13 de outubro de 2021.

AROLDO CEDRAZ

Relator