Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco TCE-PE: XXXXX - Inteiro Teor

INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO

77ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 25/10/12

PROCESSO TC Nº 0902100-0

PRESTAÇÃO DE CONTAS DA PREFEITURA DA CIDADE DO RECIFE, RELATIVA AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2008.

INTERESSADO: JOÃO PAULO LIMA E SILVA

ADVOGADOS: DR. BRUNO ARIOSTO LUNA DE HOLANDA – OAB/PE Nº 14.623

DRA. PAULA MARIA SOUZA DE OLIVEIRA MENDONÇA – OAB/PE

Nº 8.297

DR. JOSÉ ROBERTO FARIA DE SOUZA CAVALCANTI - OAB/PE

Nº 9.504

DR. RAIMUNDO FERNANDES DE SOUZA – OAB/PE Nº 9865-D

DRA. TATIANA MAIA DA SILVA MARIZ – OAB/PE Nº 14.470

DR. ARTHUR DE MELO TOLEDO – OAB/PE Nº 26.117

DR. DANILO OLIVEIRA RODRIGUES DE LIMA – OAB/PE Nº 25.719

RELATOR: CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO CARLOS BARBOSA PIMENTEL

PRESIDENTE: CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR

RELATÓRIO

Prestação de Contas da Prefeitura da Cidade do Recife, relativa ao exercício financeiro de 2008, sob a responsabilidade do então Prefeito João Paulo Lima e Silva.

Os autos vêm instruídos com: Relatório de Auditoria (fls. 3.989 a 4.091 – Vol. 22); Relatório Complementar (fls. 4.392 a 4.399 – Vol 24); Defesa do Prefeito ao Relatório de Auditoria (fls. 4.101 a 4.134 – Vol. 23); Nota Técnica de Esclarecimento (fls. 4.411 a 4.427 – Vol. 24).

O ex-Chefe do Executivo foi ainda notificado do Relatório Complementar de Auditoria (fl. 4.401), mas não apresentou nova defesa.

O conjunto de irregularidades detectadas foi analisado e confrontado com as alegações da defesa, em Proposta de Voto nº 37/2012, assinada pelo Auditor Ricardo Rios, que concluiu pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal do Recife a rejeição da prestação de contas. Fundamentaram o opinativo:

1) Descumprimento do percentual constitucional de 15% a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde, que atingiu apenas 11,74%;

2) Reincidência da não aplicação das verbas do item anterior através do Fundo Municipal de Saúde, descumprindo artigo 77, parágrafo 3º ADTC;

3) Reincidência do descumprimento do artigo 212, Constituição Federal, ao aplicar apenas 21,86% das receitas previstas naquele dispositivo constitucional na manutenção e desenvolvimento do ensino.

É o relatório.

VOTO DO RELATOR

A Proposta de Voto que instrui o processo traz análise pormenorizada de cada item destacado pela auditoria vindo, a partir de sua folha 31, a reprodução dos argumentos da defesa. Bem elaborada e exaurindo praticamente todos os pontos levantados pela auditoria, aproveito para transcrevê-la fazendo-a parte integrante do voto:

“1. DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Aponta o relatório de auditoria que foram omitidos diversos documentos exigidos pela Resolução T.C. Nº 019/2008, assim como outros documentos foram apresentados em desconformidade ao que determina a Resolução nº 019/2008, tudo isso comprometendo a necessária transparência e dificultando a atuação do controle externo..

Constatou-se que esta omissão e deficiência tem ocorrido em exercícios anteriores, pelo que deve ser recomendada a estrita observação à regulação normativa deste Tribunal.

1.1 Do prazo de entrega

A Prestação de Contas da Prefeitura da Cidade do Recife foi recebida e protocolada neste Tribunal de Contas no dia 31 de março de 2009, incorrendo em atraso, desobedecida a Lei estadual nº 12.600/2004, artigo 31, que estabelece como termo final do prazo do dia 30 de março, sendo o Responsável passível de aplicação de Multa, nos termos do artigo 73, inciso VII da Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Pernambuco,

1.2 Acompanhamento das determinações emitidas pelo TCE-PE

A Prefeitura da Cidade do Recife apresentou, às fls. 1.343, o Demonstrativo de Acompanhamento das Determinações emitidas por esta Corte de Contas, concernentes ao Processo nº 0402452-7, onde se inscreveram duas determinações oriundas do julgamento daquele processo.

Analisou a auditoria que apenas 01 (uma) das determinações foi atendida, como seja, aquela relativa à necessidade de “planejamento adequado para aplicação dos recursos públicos, aplicando na manutenção e desenvolvimento do ensino montante conforme preceituado na Lei Maior, art. 212”.

Enquanto que, “a determinação de “realizar as despesas da área de saúde por meio do Fundo Municipal de Saúde”, em consonância ao art. 77, § 3º do ADCT da Constituição Federal, não foi implementada , com base na seguinte justificativa:

“[...] todo o pessoal da Área de Saúde está cadastrado e lotado na Secretaria de Saúde. O orçamento da despesa de pessoal da Área de Saúde também está consignado na Secretaria de Saúde, onde são alocadas as despesas por ocasião do processamento da folha de pagamento”.

Entendeu a auditoria que tal descumprimento, em afronta ao que normatiza a Carta Magna, sugere a aplicação de multa prevista no art. 73, inciso XII da Lei Orgânica do TCE (Lei nº. 12.600/04).

2. DA AUDITORIA DE ACOMPANHAMENTO

Durante o exercício de 2008, foram realizadas auditorias de acompanhamento nos períodos compreendidos entre janeiro a junho de 2008 junto aos órgãos Secretaria de Cultura, à Fundação de Cultura, à URB e ao RECIPREV (fls. 3.746), cujos resultados foram integrados ao relatório de auditoria.

· Secretaria de Cultura

A auditoria de acompanhamento apontou: utilização desnecessária de intermédio financeiro; ausência de documentos comprobatórios de gastos e da execução de metas; e falta de impessoalidade na contratação de artistas.

Esses achados negativos se referiram ao analisado no Convênio nº 012/2008, no montante de R$ 1.293.705,00, firmado entre a Secretaria de Cultura e a Associação de Maracatus de Baque Solto, sediada no Município de Aliança - PE.

· Fundação de Cultura

Na Fundação de Cultura foram identificados, a exemplo do constatado na Secretaria de Cultura, achados negativos como: utilização desnecessária de intermédio financeiro, ausência de documentos comprobatórios de gastos e a não comprovação do atendimento de metas, prazo excessivo para a prestação de contas, bem como, o pagamento de taxa de operacionalização (taxa de administração), falta de impessoalidade na contratação de artistas.

Tais achados foram identificados na a alise de convênios, em especial o Convênio nº 027/2007, firmado entre a Fundação de Cultura do Recife e a Federação Carnavalesca de Pernambuco e o Convênio nº 02/2008, celebrado entre a Fundação de Cultura e a Associação Cultural Os Maias , para o carnaval de 2008.

· URB

A auditoria àquela oportunidade identificou achados negativos como: discricionariedade na negociação do valor a ser pago a título de indenização pelos técnicos da URB, que negociam o valor a ser pago pela indenização com o proprietário do imóvel, em vez de se limitar a oferecer o valor encontrado de acordo com os cálculos realizados a partir de critérios objetivos constantes em tabela de preço da entidade; a ausência de documentação referente à propriedade do terreno desapropriado , imprescindível a constar no processo de desapropriação de imóvel com o fito de prevenir futura recorrência por omissão no pagamento da indenização; descumprimento da Decisão TC nº 439/07 e a contratação antieconômica de serviços que poderiam ser desenvolvidos por técnicos da URB, caracterizadas pela cessão ilegal de aproximadamente 48% dos servidores da URB, a deficiência no controle do reembolso da remuneração dos servidores cedidos a outras entidades e a contratação de serviços técnicos em áreas idênticas às daqueles constituem-se atos antieconômicos, uma vez que tais serviços poderiam ser desenvolvidos pelos seus próprios profissionais.

O gestor alegou que a URB entrou com recurso contra a Decisão TC 439/07, o que não fora julgado até à data da auditoria.

Constatou-se, ainda, a ausência de comprovação do valor e do cálculo do lucro cessante pago, no valor de R$ 4.055,43, tendo os esclarecimentos e documentos apresentados pelo gestor sanado o apontado.

À data desta Proposta de voto, os recursos interpostos contra a Decisão TC nº 439/07, através dos Processos TC Nº 0703374-6 e TC Nº 0703244-4 já haviam sido julgados, sendo que com relação ao primeiro deliberou-se pelo não conhecimento por ausência de legitimidade ad causam dos recorrentes e quanto ao segundo recurso entendeu o Pleno deste Tribunal em conhecê-lo para, no mérito, dar-lhe provimento julgando as da URB, relativas ao exercício financeiro de 2003, Regulares, com ressalvas, quitando os responsáveis.

· RECIPREV

O relatório de acompanhamento constatou a ausência de controle no recolhimento de contribuições previdenciárias.

Solicitados esclarecimentos a RECIPREV informou não dispor de todas as informações referentes à folha de pagamento dos servidores, sob a alegação de que a folha dos ativos é de responsabilidade do sistema central de administração e recursos humanos, o qual se encontra vinculado à Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas e após algumas reuniões realizadas entre a auditoria e a direção da RECIPREV, foram encaminhados ofícios às entidades integrantes do Sistema Previdenciário Municipal, solicitando a documentação necessária ao controle.

2.1 Análise de edital

A Divisão de Acompanhamento da Gestão Municipal realizou a análise de editais de licitação publicados pela Prefeitura da Cidade do Recife, no exercício de 2008. Na transcrição daqueles analisados, o relatório da prestação de contas ressalta os mais relevantes, a par daqueles que de acordo com o orientado por este Tribunal foram corrigidos e tiveram continuidade.

2.2 Operação eleições

Durante o exercício de 2008, a Divisão de Contas da Capital realizou trabalhos de campo com a finalidade de identificar possíveis práticas de uso da máquina administrativa com fins eleitoreiros e de evitar descumprimento das vedações previstas na Lei Eleitoral e Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo auditados a Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana – EMLURB e o Fundo Municipal de Saúde. Em ambas unidades gestoras não foram encontrados indícios que apontem para a utilização de recursos públicos com fins eleitoreiros, dentro da amostra selecionada.

2.3. Sistema de Controle Interno

A Prefeitura da Cidade do Recife possui Sistema de Controle Interno conforme o art. 60 da Lei Orgânica (Lei Municipal 14.510/83), foi instituído e regulamentado por meio da Lei 14.512/83 (Código de Administração Financeira do Recife - CAF).

A regulamentação é definida ainda no próprio CAF pelos artigos 205 a 234 e 235 a 265 desta lei. Em 2008, o responsável pelo controle interno foi o Sr. Elísio Soares de Carvalho Júnior, CPF nº 235.718.534-15, responsabilidade decorrente de determinação legal (inciso XI do art. 14 da Lei Municipal 17.108/2005).

Em atenção ao item 76, Anexo I, da Resolução nº 0019/2008, a Prefeitura do Recife enviou, juntamente com sua prestação de contas, relatórios de controle interno sobre o exercício em análise dos seguintes órgãos:

Secretaria de Direitos Humanos e Segurança Cidadã (fls. 2378);

· Secretaria de Finanças (fls. 2390);

· Secretaria de Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico (fls. 2411);

· Secretaria de Gestão Estratégica e Comunicação Social (fls. 2423);

· Secretaria de Administração e Gestão Pessoas (fls. 2435, 2439 e 2483);

· Secretaria de Educação, Esporte e Lazer (fls. 2447);

· Secretaria de Cultura (fls. 2470);

· Empresa Municipal de Informática – EMPREL (fls. 2373);

· Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana – EMLURB (fls. 2509);

· Companhia de Trânsito e Transportes Urbanos do Recife – CTTU (fls. 2516);

· Empresa de Urbanização do Recife – URB (fls. 2593);

· Ginásio de Esportes Geraldo Magalhães – GEGM (fls. 2535);

· Fundação de Cultura da Cidade do Recife (fls. 2543);

· Companhia de Serviços Urbanos – CSURB (fls. 2560);

· Instituto de Assistência Social e Cidadania (fls. 2567);

· Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde dos Servidores (fls. 2578).

3. DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

3.1 Da receita orçamentária

A Receita total prevista foi de R$2.418.545.937,63, tendo sido arrecadados R$2.216.999.628,68.

A previsão das Receitas Correntes – incluindo as intra-orçamentárias – representou uma participação no orçamento de 87,76% (oitenta e sete vírgula setenta e seis por cento), restando às de Capital o percentual de 12,24% (doze vírgula vinte e quatro por cento).

A execução da Receita evidenciou uma entrada de recursos da ordem de 96,73% (noventa e seis vírgula setenta e três por cento) das Receitas Correntes, sendo a participação das Receitas de Capital da ordem de 3,27% (três vírgula vinte e sete por cento).

Do total da Previsão orçamentária da Receita – Correntes e de Capital, considerando as intra-orçamentárias, foi arrecadado o percentual de 91,27% (noventa e um vírgula vinte e sete por cento), revelando-se uma insuficiência na arrecadação de recursos da ordem de R$ 201.546.308,95 (duzentos e um milhões, quinhentos e quarenta e seis mil, trezentos e oito reais e noventa e cinco centavos).

Analisa o relatório que, observada em particular a arrecadação das Receitas Correntes e considerando-se as intra-orçamentárias, o percentual de 61,59% (sessenta e um vírgula cinqüenta e nove cento) do total realizado correspondeu àquelas receitas provenientes de transferências de outros entes, Estado e União, decorrentes de previsões constitucionais e legais, além de acordos e convênios celebrados.

A pequena participação das Receitas de Capital se deve mais especificamente “pela baixa realização de operações de crédito - 1,73% do previsto” e, em segundo lugar, pelo recebimento, a menor, das Transferências de Capital.

A crítica apresentada pelo Relatório à gestão orçamentária remete ao já mencionado nas análises das contas de 2006 e 2007, em que, considerando que houve super-estimativa da previsão do orçamento de capital, se está “distorcendo e inflando a fixação das despesas de capital, além de contrariar o disposto no caput do art. 12 da Lei Complementar nº 101 ( LRF), que exige que”as previsões de receita observem normas técnica e, entre outros serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos .”

3.2 Da despesa orçamentária

De acordo com o Balanço Orçamentário a despesa total fixada – créditos orçamentários acrescidos de créditos suplementares e especiais foi R$ 2.418.545.937,63 (dois bilhões, quatrocentos e dezoito milhões, quinhentos e quarenta e cinco mil, novecentos e trinta e sete reais e sessenta e três centavos), sendo a despesa realizada no montante de R$ 2.118.607.937,93 (dois bilhões, cento e dezoito milhões, seiscentos e sete mil, novecentos e trinta e sete reais e noventa e três centavos).

Assim sendo constata-se uma economia orçamentária no valor de R$ 299.937.999,70, uma vez que a execução total da despesa representou 87,60% da respectiva fixação atualizada pelos créditos adicionais.

A análise do Balanço Orçamentário revela também que, ainda que a despesa realizada se tenha mantido a menor do que a fixada, o resultado final do exercício evidencia um déficit de execução, uma vez que a despesa executada foi superior à receita arrecadada em R$ 208.085.399,49.

Analisado o Demonstrativo da Execução da Despesa por Categoria Econômica e Grupo de Natureza da Despesa (fls.3.769), observa a auditoria que “a quase totalidade das Despesas Correntes fixadas foi efetivamente executada (96,79%), enquanto que a execução das Despesas de Capital restringiu-se a apenas 42,87% (quarenta e dois vírgula oitenta e sete por cento) da previsão inicial atualizada pelos créditos adicionais.”

De acordo com as analistas “esse vultoso aporte de recursos para despesas correntes em detrimento às despesas de capital vem se repetindo, no município do Recife, desde o exercício de 2005, provocando a limitação da sua capacidade de investimento em construções, aquisição de materiais permanentes, bens imóveis, obras de recuperação e manutenção, etc.”

4. GESTÃO FINANCEIRA

Analisa o relatório que o Balanço Financeiro apresentado na prestação de contas, contrariou a disposição do Parágrafo Único do art. 103 da Lei 4.320/64, segundo o qual os Restos a Pagar inscritos no exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.

Ás fls. 3.770 a 3.772 dos autos, verificou-se que “os valores relativos a Restos a Pagar não estão apresentados na receita extra-orçamentária, apesar de possuírem valores significativos, concorde o Demonstrativo dos Restos a Pagar (fls. 3.781), que compõe o RGF, e o Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão (fls. 3.780), integrante do RREO:”

Restos a Pagar (dados RGF e RREO)
Restos a Pagar inscritos em 2008	79.016.568,01
- Processados	53.774.049,26
- Não processados	25.242.518,75

Quanto ao valor representado pelos Restos a Pagar, verificou-se, conforme o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa do RGF (fls. 3.988), a existência de suficiência financeira antes da inscrição dos restos a pagar não processados, no montante de R$ 133.830.942,01 (cento e trinta e três milhões, oitocentos e trinta mil, novecentos e quarenta e dois reais e um centavo), atendendo-se o disposto no art. 42, caput, da LRF, redundando após a inscrição em uma suficiência de R$ 108.588.423,26.

5. DA GESTÃO PATRIMONIAL

De acordo com o relatório de auditoria, analisando-se o Balanço Patrimonial consolidado, extraído do site da Prefeitura do Recife (fls. 3.773) e do Sistema de Coleta de Dados Contábeis da Caixa Econômica Federal - SISTN (fls. 3.774), em cotejo com a peça apresentada, oriunda do SOFIN, às fls. 3.778, verificaram-se as seguintes inconsistências:

· O valor total do Patrimônio Líquido no Balanço consolidado é negativo em - R$ 296.263.000,00 e no balanço extraído do SOFIN, também negativo, é de – R$292.925.194,06, o que se reflete no montante do Passivo Total que, no Balanço Patrimonial apresentado no consolidado é de R$ 736.304.203,00 e no Balanço Patrimonial do SOFIN é de R$ 739.642.009,48 , representando uma diferença de R$ 3.337.806,48 (três milhões, trezentos e trinta e sete mil, oitocentos e seis reais e quarenta e oito centavos);

· O valor do Passivo Não Financeiro constante no Balanço Patrimonial extraído do site da Prefeitura é de R$ 907.731.911,00, correspondendo à soma das contas de Obrigações em Circulação, no total de R$ 113.885.178,00 com as do Exigível a Longo Prazo, no total de R$ 793.846.733,00 (setecentos e noventa e três milhões, oitocentos e quarenta e seis mil e setecentos e trinta e três reais). Todavia constatou-se que os mesmos valores das Obrigações em Circulação e do Exigível a Longo Prazo apresentados no Balanço Patrimonial oriundo do Sofin, totalizam um Passivo não Financeiro, incompreensivelmente, de r$ 614.806.716,35 (seiscentos e quatorze milhões, oitocentos e seis mil, setecentos e dezesseis reais e trinta e cinco centavos)

· O Balanço do SOFIN é apresentado nos moldes da contabilidade privada. Sendo assim, ao contrário do que determina a Lei nº 4.320/64, não são apresentadas as contas de compensação;

· No mesmo Balanço (SOFIN), o Realizável a Longo Prazo não traz a provisão para perdas de dívida ativa, conforme determina a Secretaria do Tesouro Nacional.

Registra o relatório que tais inconsistências entre as fontes dos demonstrativos já foram verificadas quando do Relatório Preliminar de Auditoria da Prefeitura da Cidade do Recife, exercício 2007, pelo que “recomenda-se que a Prefeitura lance esforços no sentido de dirimir as inconsistências apresentadas nos demonstrativos gerados pelo SOFIN, e assim tornem seus relatórios consistentes e consentâneos à realidade. Considerando que o balanço exposto no site da Prefeitura apresenta valores coerentes, à semelhança do Balanço homologado pelo Caixa Econômica Federal (Sistema de Coleta de Dados Contábeis), conclui-se que ele retrata de maneira mais próxima da realidade a situação patrimonial do Município do que o gerado pelo SOFIN.

6. DA GESTÃO FISCAL

6.1 Relatório resumido de execução orçamentária (RREO)

Conforme a legislação pertinente o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração Direta e Indireta e o Poder Legislativo, competindo a sua elaboração e publicação, em cada nível da Federação, ao respectivo Poder Executivo.

A Constituição Federal estabelece que o RREO deverá ser publicado até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, prazo que observado pela Prefeitura da Cidade do Recife.

Todavia, ressalta o relatório que “foram realizadas várias republicações do RREO, ato reproduzido em exercícios anteriores, donde se pode inferir” portanto, que as informações podem guardar imprecisões que comprometem sua confiabilidade e por extensão provocam confusão na detecção da versão atualizada dos demonstrativos.”

6.2. Relatório de Gestão Fiscal (RGF)

O Relatório de Gestão Fiscal – RGF emitido ao final de cada quadrimestre deve conter informações relativas à despesa total com pessoal, dívida consolidada, concessão de garantias de valores, bem como operações de crédito e no último quadrimestre, também os demonstrativos referentes ao montante da disponibilidade de caixa em trinta e um de dezembro e às inscrições em Restos a Pagar, devendo ser publicado pelo Poder Executivo até 30 dias após o encerramento de cada quadrimestre.

Cumprindo a exigência constitucional, a Prefeitura da Cidade do Recife realizou as devidas publicações no Diário Oficial do Município do Recife, tendo ocorrido apenas uma republicação, a exemplo de ocorrência similar quanto ao RREO.

7. DOS limites constitucionais e legais

Conforme o Relatório complementar de Auditoria,“a aferição dos limites constitucionais e legais exigiu o cálculo inicial da Receita Corrente Líquida, da Receita Efetivamente Arrecadada no exercício anterior e da Receita Mínima Aplicável para cálculo dos gastos mínimos necessários em saúde e educação. Com base nesses valores foi verificado o cumprimento dos limites.”

Assim também calculam-se o limite de comprometimento com Despesas com Pessoal, a Dívida Consolidada, a realização de operações de crédito, a aplicação na remuneração do magistério e o repasse do duodécimo ao Poder Legislativo.

7.1. Da Receita Corrente Líquida (RCL)

Com base no Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada, (fls. 242), e no Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias, constante do Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO do último bimestre, (fls. 3.786), deduzindo-se as Contribuições dos segurados para o RPPS, o valor da compensação financeira entre regimes previdenciários e a receita para formação do FUNDEB, apurou a auditoria que a RCL atingiu o montante de R$ 1.668.730.982,52 (um bilhão, seiscentos e sessenta e oito milhões, setecentos e trinta mil, novecentos e oitenta e dois reais e cinqüenta e dois centavos).

Ressaltam as analistas que o valor identificado diverge daquele publicado nos Demonstrativos de Apuração da Receita Corrente Líquida, 6º bimestre, constante no RREO (fls. 3.789 a 3.791) e da Despesa Total com Pessoal, 3º quadrimestre, constante no RGF (fls. 3.788), no montante de R$ 1.925.100.032,38, consubstanciando-se mais uma inconsistência, que atinge o valor de R$ 256.369.049,86.

7.2. Da Dívida Consolidada

Cumprindo a exigência da Resolução nº 40/2001, do Senado Federal que estabelece que a dívida consolidada líquida dos municípios não poderá ultrapassar 120% da Receita Corrente Líquida (RCL), verificou-se que a Dívida Consolidada líquida do Município do Recife representou, em 2008, 27,82% (vinte e sete vírgula oitenta e dois por cento) de sua a receita corrente líquida.

Aponta a auditoria a divergência de valores identificada entre o Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida, disponível no Relatório de Gestão Fiscal extraído do site da Prefeitura da Cidade do Recife, (fls. 3.792), e aquele informado no Ofício nº 691/10, do Gabinete de Finanças da Prefeitura.(fls. 3.793).

7.3. Das Operações de crédito

A lei orçamentária estimou a receita com operações de crédito em R$ 73.249.684,00, evidenciando-se, de acordo com o Demonstrativo das Operações de Crédito do RGF, (fls. 3.803), que o montante das operações realizadas atingiu apenas R$ 2.207.128,64 (dois milhões, duzentos e sete mil, cento e vinte e oito reais e sessenta e quatro centavos).

Adianta o relatório que este valor foi “bastante inferior ao das despesas de capital executadas no exercício,(fls. 257) - R$ 108.781.827,86 (cento e oito milhões, setecentos e oitenta e um mil, oitocentos e vinte e sete reais e oitenta e seis centavos) -, atendendo assim, ao disposto no inciso III, Art. 167 da Constituição Federal.

Através do citado Demonstrativo infere-se também que o “valor total das operações de crédito realizadas é bastante inferior ao limite de 16% da Receita Corrente Líquida (RCL) estabelecido pela Resolução do Senado Federal nº 43/2001, resolução que regulamenta o inciso VII do Art. 52 da Constituição Federal.”

7.4. Da Despesa com Pessoal

Conforme o Demonstrativo da Despesa com Pessoal, constante no Relatório de Gestão Fiscal (RGF), (fls. 3.788), verificou-se foi atingido o limite de 41,92% de comprometimento da receita corrente líquida - RCL, estando, portanto, abaixo do limite máximo fixado pela LRF (incisos I, II e III, Art. 20 da LRF).

Verificou-se ainda que, com base nos dados do Demonstrativo de Acompanhamento da Execução da Despesa por Elemento e do Balancete de Verificação Anual, competência 2008, ambos extraídos do SOFIN, bem como do Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos – a Despesa Total com Pessoal alcançou o percentual de 45% (quarenta e cinco por cento) de comprometimento da RCL, não ultrapassando o limite imposto pela LRF (54%) e nem o limite prudencial.

Contudo, o Demonstrativo das Despesas com Pessoal não informa os valores referentes à terceirização de atividade-fim na rubrica “Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização”. Dessa forma, o demonstrativo acaba não refletindo o real comprometimento das Receitas da Prefeitura com os gastos de pessoal. Cumpre ressaltar que tal fato se repete desde exercícios anteriores.

Nota: A respeito da RCL a auditoria chama a atenção para o que apontou no item 9.1, que se seguirá, onde o valor ali demonstrado aponta para um montante de R$ 1.668.730.982,52, divergindo do publicado pela PCR, que foi de R$ 1.925.100.032,38.

A auditoria aponta igualmente que, embora atendido o limite legal, “verificou-se a existência de terceirização de atividades-fim em auditorias realizadas pelos técnicos do TCE/PE, durante o exercício em comento (Processo TC nº 0901715-0, EMPREL; Processo TC nº 0901903-0, IASC)”, e o Demonstrativo das Despesas com Pessoal apresentado pela Prefeitura da Cidade do Recife não informa os valores referentes à terceirização de atividade-fim na rubrica “Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização”.

Entende a auditoria que “o demonstrativo acaba não refletindo o real comprometimento das Receitas da Prefeitura com os gastos de pessoal. Cumpre ressaltar que tal fato se repete desde exercícios anteriores.”

7.5. Das Despesas com Educação

Para a verificação do cumprimento da exigência constitucional de aplicação do percentual de 25% da receitas municipais provenientes de impostos, incluindo as transferências Estaduais e Federais na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, analisou-se inicialmente a composição da Receita aplicável através do Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada (fls. 242), assim como as receitas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, em 2008, considerando-se a complementação da União, as contribuições ao fundo e a diferença negativa do FUNDEB, apurando-se a RMA.

Ressalta o relatório que foi “efetuado o cotejamento dos valores correspondentes às transferências do FPM no Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada, Demonstrativo da Receita Corrente Líquida - RREO 6º BIMESTRE 2008, no Anexo X do RREO - Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), no sítio www.recife.pe.gov.br - Origens do FUNDEB e também no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional: ( http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp.) , detectando-se algumas inconsistências, como sejam:

I - “nos valores informados da Receita do FUNDEB, no sítio do STN, no montante de R$ 1.074.880,02 (um milhão, setenta e quatro mil, oitocentos e oitenta reais e dois centavos), representando valor maior que o declarado no RREO – Anexo X e no Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada.”

Esclareceu a auditoria que a Secretaria de Finanças informou que a União efetuou, em 2008, estorno da receita do FUNDEB relativo ao exercício de 2007, significando 03 (três) débitos de R$ 358.293,35 na Conta do FUNDEB - Município do Recife (fls. 3854 a 3857), totalizando R$ 1.074.880,00, não tendo sido atualizada a diferença no sítio do STN.

Calculado o Limite do Saldo da Conta do FUNDEB, verificou-se que a Prefeitura do Recife efetivou o empenhamento de despesas com remuneração dos profissionais do magistério com lastro financeiro suficiente.

Sugere a auditoria que a Prefeitura do Recife solicite a atualização pertinente, visto que esses

parâmetros embasam os cálculos para a contratação de Operações de Crédito perante a União em benefício do Município do Recife.

II – A quantia constante no Demonstrativo da RCL - RREO 6º Bimestre 2008, difere da indicada no Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada e também da descrita no Anexo X - RREO - Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).

Analisa a auditoria que, “a própria Prefeitura do Recife divulgou valores incompatíveis em seus demonstrativos – diferença de R$ 2.792.899,64, gerando confusão e dúvida quanto à confiabilidade e consistência de suas informações,“ ressaltando que tais procedimentos já foram objeto de comentários nos Relatórios de Contas do Governo desde o exercício de 2005, reiterando “ a solicitação para que tais falhas não sejam repetidas em exercícios vindouros.”

Para a análise dos gastos na MDE verificaram-se o Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada (fls. 246), Demonstrativo da Despesa por Função, Subfunção e Programa (fls. 3971), Acompanhamento da Execução da Despesa do Exercício por Função, Programa e Fonte (fls. 3.973), Acompanhamento da Execução da Despesa por Subelemento (fls. 3.866), de forma a se apurar a conformidade ao limite constitucional.

Esclarecendo sobre as despesas que foram deduzidas por não entendidas como de aplicação legal na MDE o relatório registra:

- De acordo com os artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9394/96)– LDB, as despesas realizadas com merenda escolar, fardamento escolar, estagiários, bolsa escola, entre outras não se constituem como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, não são gastos classificáveis nas ações básicas para promoção do ensino.

Tal entendimento, inclusive, já foi exposto por este Tribunal de Contas de Pernambuco, ex-vi da Decisão T.C. Nº 0701717-0, como em parte se reproduz:

“Outrossim, que sejam observadas pelos gestores atuais as seguintes determinações:

• Não incluir, para fins de apuração do percentual acima citado, os recursos despendidos com merenda escolar, bolsa escola, fardamento escolar, estagiários e despesas de exercícios anteriores (artigos 70 e 71 da Lei Federal nº 9.394/96);”

- Outras despesas deduzidas foram identificadas mediante análise de amostras no elemento de despesa “Serviços Técnicos Profissionais e Serviços de Seleção e Treinamento”, entre outras. Tratam-se da contratação de serviços diversos, a exemplo de despesas com curso de doces e salgados, curso de corte e costura, assim como aquelas referentes à Prestação de serviço de apoio na Gerência de Transportes da Secretaria de Educação, entre outros, que não se coadunam com o programa de formação continuada, uma vez que não são voltados para a atualização, expansão, sistematização e/ou aprofundamento dos conhecimentos, na perspectiva do aperfeiçoamento do profissional do ensino.

- Ressalta, ainda, o relatório que as despesas realizadas através da Secretaria de Serviços Públicos com a verba destinada à Educação foram deduzidas, considerando o apontado no Relatório de Auditoria da Secretaria de Serviços Públicos, Processo T.C. nº 0902004-4, que trata da utilização abusiva dessa verba.

De acordo com aquele relatório o número real de guardas que realizam o serviço de apoio –vigilância – em prol da MDE representa apenas 2% do efetivo da Guarda Municipal, não sendo cabível o pagamento total das despesas para a guarda municipal com explosivos e munições, material para comunicações, material para sinalização visual e afins, uniformes, tecidos e aviamentos, vale-transporte, ticket combustível, vale-alimentação, locação de veículos, manutenção e conservação de veículo, que representariam utilização irregular de verba constitucionalmente reservada para educação.

Assim só os apontados 2% poderiam ser computados como de aplicação na MDE.

Considerados os números apresentados, conclui o relatório que o município do Recife não alcançou o percentual mínimo de aplicação de 25% de suas receitas na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, conforme exigência do artigo 212, da Constituição Federal atingindo apenas o percentual de 15,43%.

Em consequência, traduzindo em valores, o Município do Recife deixou de aplicar R$ 146.372.285,39 nas despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino.

Segundo os relatórios de auditoria sobre prestações de contas de exercícios anteriores constata-se que o município do Recife não vem aplicando o percentual constitucionalmente exigido:

Ano Percentual aplicado

2005 20,13%

2006 22,28%

2007 23,70%

2008 15,43%

Em data de 06 de janeiro de 2011, após a apresentação da Defesa pelo interessado, Sr. João Paulo Lima e Silva, datada de 03 de dezembro de 2010, foi emitido Relatório Complementar de Auditoria, que retificou o cálculo da aplicação na MDE em conseqüência da apropriação de novo valor relativo ao montante da despesa sob a rubrica Serviços Médico-Hospitalares, Odontológicos e Laboratoriais Realizados Pela Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde do Servidor sob a Fonte 112 - Educação - Compl. Limite Constitucional e que fora deduzido sob a justificativa de não representar ações típicas de educação, alterando-se o valor deduzido de R$ 2.466.432,80 para R$ 4.984.985,53.

Por consequência o percentual final de aplicação na MDE foi de 15,26 %.

O Relatório complementar manteve todos os demais itens do relatório de auditoria.

Quanto à remuneração do magistério em efetivo exercício no Ensino Fundamental, evidenciou-se uma aplicação percentual da ordem de 97,58%, cumprindo-se a exigência da Lei Federal n.º 11.494/07 que exige a aplicação de no mínimo 60% dos recursos anuais totais do FUNDEB.

7.6. DA SAÚDE

Por meio dos dados constantes do Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada (fls. 241), elaborou-se tabela na qual estão relacionadas todas as receitas produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e os recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º da Constituição Federal, bem como os transferidos pela União, que compõem a base de cálculo do percentual de 15%, constitucionalmente determinado para aplicação em ações e serviços de saúde, através do Fundo Municipal de Saúde:

TOTAL DA RECEITA BRUTA DE IMPOSTOS R$1.503.302.753,42

RECEITA MÍNIMA APLICÁVEL – SAÚDE = 15% R$ 225.495.413,00

Analisa o Relatório de auditoria que de acordo com a Lei Federal nº 8.080 de 19/09/1990 estabeleceram-se os parâmetros para serviços públicos de saúde , assim como a Portaria MS/GM No 2.047 de 05/11/02 e a Resolução CNS no 322, de 08 de maio de 2003, estabeleceram que despesas consideram-se despesas com ações e serviços públicos de saúde e aquelas relativas à promoção, proteção, recuperação e reabilitação da saúde.

A citada Resolução CNS no 322/ 2003 acrescentou quais despesas não são consideradas como ações e serviços públicos de saúde, como sejam:

“I – pagamento de aposentadorias e pensões;

II - assistência à saúde que não atenda ao princípio da universalidade (clientela fechada);

III - merenda escolar;

IV - saneamento básico, mesmo o previsto no inciso XII da Sexta Diretriz, realizado com recursos provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ainda que excepcionalmente executado pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria de Saúde ou por entes a ela vinculados;

V- limpeza urbana e remoção de resíduos sólidos (lixo);

VI - preservação e correção do meio ambiente, realizadas pelos órgãos de meio ambiente dos entes federativos e por entidades não governamentais;

VII – ações de assistência social, não vinculadas diretamente a execução das ações e serviços referidos na Sexta Diretriz e não promovidas pelos órgãos de Saúde do SUS;

VIII – ações e serviços públicos de saúde custeadas com recursos que não os especificados na base de cálculo definida na primeira diretriz”.

Analisando o Demonstrativo de Acompanhamento da Execução da Despesa por Subelemento (SOFIN), fls. 3.894, e através de pesquisas no sítio da Prefeitura do Recife e por meio de outros documentos, a auditoria apurou as Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde.

DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE – Fundo Municipal de Saúde (FMS) + Secretaria de Saúde + outras secretarias	VALOR (R$)
1. DESPESAS COM SAÚDE (GERAL)	424.678.702,66
2. (-) DEDUÇÕES	248.118.561,55
2.1. Despesas com inativos e pensionistas	23.329.251,34
2.2. Despesas custeadas com outros recursos da saúde	184.987.702,58
2.3. Despesas indevidas em ações e serviços públicos de saúde 4	35.407.837,35
2.4. Cancelamento de restos a pagar processados, no exercício 5	12.809,43
2.5. Restos a Pagar não processados na função Saúde 6	4.380.960,85
TOTAL GERAL (R$) – (II) = (1 – 2)	176.560.141,11

Convém esclarecer que a aplicação dos recursos destinados à saúde, nos termos da Constituição Federal (art. 77, § 3o do ADCT), deverá ser realizada por meio de Fundo de Saúde.

Através do Demonstrativo da Despesa por Órgão, Funções, Subfunções e Programas por Projetos, Atividades e Operações Especiais verificou-se que o despendido através do Fundo Municipal de Saúde, com receitas vinculadas à fonte 114 – Transferências constitucionais direcionadas às ações e serviços públicos de saúde (SUS), deduzidas as despesas indevidas, que se comentam em seguida, alcançou o montante de R$14.191.299,22.

DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE – Fundo Municipal de Saúde (FMS) 1	VALOR (R$)
1. DESPESAS COM SAÚDE (FMS)	212.513.235,15
2. (-) DEDUÇÕES	198.321.935,93
2.1. Despesas com inativos e pensionistas (fls. 3.894 a 3.896)	---
2.2. Despesas custeadas com outros recursos da saúde	184.987.702,58
2.3. Despesas indevidas em ações e serviços públicos de saúde (Fundo Municipal de Saúde – FMS)	8.940.463,07
2.4. Cancelamento de restos a pagar processados, no exercício	12.809,43
2.5. Restos a Pagar não processados na função Saúde	4.380.960,85
TOTAL (R$) – (II) = (1 – 2)	14.191.299,22

Analisadas as despesas que não correspondem às ações e serviços públicos de saúde e que se deduziram o cálculo acima, identificaram-se, a exemplo, despesas com serviços de áudio, vídeo e foto, festividades e homenagens, além da manutenção e conservação de avenidas, ruas, praças e vias, entre outras.

Assim também foram identificados gastos com Fretes e Transportes de Encomendas, Assinaturas de Periódicos e Anuidades, entre outras despesas -, processadas pelo Fundo Municipal de Saúde, quando deveriam ter sido realizados diretamente pela Secretaria de Saúde,

Constataram-se ainda despesas classificadas como Despesas de Exercícios Anteriores, que por força da Portaria MS/GM nº 2.047/2002, artigo 4º, § 2º, não são compreendidas como cabíveis nas ações e serviços públicos de saúde.

Constatou a auditoria que o Município do Recife, a contrário da determinação constitucional, realiza, também, despesas em saúde através da Secretaria Municipal de Saúde, além de outras Secretarias, classificando-as na função Saúde.

Através do Relatório da Prestação de Contas da Secretaria de Serviços Públicos do exercício de 2008 verificou-se que a despesa foi realizada como Despesa com Pessoal e Encargos Sociais da Secretaria de Serviços Públicos a partir do programa Manutenção e Conservação das Instalações e Equipamentos Públicos, para pagamento de despesa de pessoal da Guarda Municipal, que realizou a segurança dos prédios públicos utilizados pela Secretaria de Saúde, com intuito de prover apoio aos serviços de assistência à saúde.

Esse tipo de despesa consubstancia-se em ação administrativa, que segundo a legislação, deveria ser processada no âmbito do SUS, pelos próprios órgãos de saúde.

Analisaram-se, também, as despesas apresentadas pela Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde dos Servidores (RECIPREV) à custa dos recursos vinculados à saúde, que alcançaram o montante

ADMINISTRAÇÃO GERAL Atendimento de Saúde aos servidores beneficiários do Saúde-Recife - Oferta de Serviços de saúde aos servidores beneficiários do Saúde-Recife	R$2.913.437,35
ASSISTÊNCIA HOSPITALAR E AMBULATORIAL Atendimento de Saúde aos servidores beneficiários do Saúde-Recife – Gestão das ações do Saúde-Recife	R$22.978.766,93
TOTAL	R$25.892.204,28

Como o registra a auditoria, “tais gastos, quais sejam, a Assistência Hospitalar e Ambulatorial aos servidores beneficiários do Saúde Recife e a cobrança de Taxa de Administração, concernente a esse atendimento de saúde (sub-função Administração Geral), são consideradas despesas impróprias com a função saúde por relacionarem-se ao sistema de assistência à saúde que atende aos servidores municipais e seus dependentes legais (clientela fechada) . Tais despesas, portanto, não atendem ao princípio da Universalidade , não podendo ser consideradas como ações e serviços públicos de saúde, para efeito de aplicação do disposto no art. 77 do ADCT (art. 8o da Portaria MS/GM No 2.047 de 05/11/2002).”

Em razão do analisado, a auditoria concluiu que a Prefeitura da Cidade do Recife não aplicou o mínimo exigido constitucionalmente em Ações e Serviços Públicos de Saúde (15%), atingindo o percentual de apenas 11,74%, traduzidos no valor de R$ 48.935.271,89 (quarenta e oito milhões, novecentos e trinta e cinco mil, duzentos e setenta e um reais e oitenta e nove centavos).

APLICAÇÃO NAS AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE	VALOR (R$)
TOTAL GERAL DAS DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE – Recursos oriundos do Fundo Municipal de Saúde (FMS), da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), além dos recursos despendidos pela Secretaria de Serviços Públicos, e pela Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde dos Servidores (RECIPREV) (II)	176.560.141,11
RECEITA DE IMPOSTO LÍQUIDA E TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS (I)	1.503.302.753,42
PORCENTUAL APLICADO = (II / I) x 100%	11,74%

Salienta o Relatório que “no Demonstrativo da Receita de Impostos e Despesas Próprias com Saúde – Anexo XVII, do RREO, 6º bimestre, divulgado no SOFIN, o município já informa que despendeu apenas 13% (treze por cento) em Ações e Serviços Públicos de Saúde. Informação, vale dizer, distinta daquela disposta no sítio da Prefeitura na internet.”

7.6.1. Da não aplicação do mínimo constitucional em ações e serviços de Saúde por meio do Fundo Municipal de Saúde

Conforme o transcreve o relatório, a determinação constitucional - § 3º, Art. 77, do ADCT, estabelece que os recursos destinados “às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal.”

Constatou-se, conforme auditoria realizada na Secretaria de Saúde (PROCESSO TC nº 0901916-9), que a maioria dos recursos não foi aplicada por meio do Fundo Municipal de Saúde.

De acordo com o relatório, com a subtração do total das despesas próprias com saúde dos valores gastos pela Secretaria, o total gasto com saúde através do FMS corresponderia a apenas 3,67 % (três vírgula sessenta e sete por cento) das receitas mencionadas no Art. 77, III do ADCT da Constituição Federal.

7.7 Repasses à Câmara Municipal (Duodécimo)

Considerando a jurisprudência desta Tribunal (Decisão TC nº 1390/2001), entende-se como limite dos repasses de duodécimos o menor valor entre aquele obtido através do cálculo estabelecido no Art. 29-A da Constituição Federal/88 e o valor autorizado na Lei Orçamentária Anual do exercício em tela.

Assim sendo o limite a ser observado pela Prefeitura do Recife se estabelece:

Valor obtido através do Cálculo Estabelecido no Art. 29-A	R$ 67.947.262,73
Valor Autorizado para a Câmara Municipal No Orçamento	R$ 66.964.725,00
Valor a ser observado pela Prefeitura do Recife	R$ 66.964.725,00

O Demonstrativo dos Repasses às fls. 172 registra que as transferências financeiras à Câmara Municipal atingiram R$ 67.642.299,96 , havendo um excedente de R$ 677.574,96 .

Analisa a auditoria que, de acordo com o Demonstrativo da Despesa por Órgão segundo sua Natureza, verificou-se que os gastos totais realizados pelo Poder Legislativo Municipal do Recife alcançaram o montante de R$ 66.820.479,29, valor abaixo do apurado limite em R$ 144.245,71.

Analisou-se, também, que no Processo de Prestação de Contas da Secretaria de Finanças - Processo TC nº 0901967-4 -, consta que a Câmara Municipal procedeu à devolução do excesso que lhe fora repassado, por meio da guia de recolhimento 53/2009 e comprovante de depósito, constantes às fls. 647 daquele processo.

Desta forma, considerando-se que os gastos totais realizados pela Câmara Municipal do Recife somaram efetivamente R$ 66.820.479,29, concluiu a auditoria que a Prefeitura da Cidade do Recife atendeu ao limite constitucional de repasse ao Legislativo.

8. DA GESTÃO PREVIDENCIÁRIA

8.1. Do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)

A Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde dos Servidores (UG 6101) é a gestora Regime Próprio de Previdência Social do Município do Recife – RPPS

Integram o patrimônio da Autarquia Municipal de Previdência e Assistência à Saúde dos Servidores os fundos previdenciários criados pela citada lei, RECIPREV e RECIFIN, cujos recursos são afetados exclusivamente ao custeio dos benefícios previdenciários mantidos pelo RPPS, com exceção apenas das despesas administrativas de manutenção do regime, limitadas a 2% (dois por cento) do valor total gasto com pagamento de remunerações, proventos e pensões no exercício imediatamente anterior.

O Regime Próprio de Previdência Social é custeado, além de outras receitas, pelas contribuições dos servidores efetivos, dos aposentados e do Município, englobando os Poderes Legislativo e Executivo, suas autarquias e fundações. Atualmente, a alíquota aplicada aos servidores ativos, inativos e pensionistas é de 12,82% (doze vírgula oitenta e dois por cento), enquanto que no caso das contribuições do Município, incluídos os Poderes Executivo e Legislativo, autarquias e fundações, é de 15,94% (quinze vírgula noventa e quatro por cento).

O fundo previdenciário RECIPREV (UG 6102) tem natureza contábil e caráter permanente, e foi criado para custear as despesas previdenciárias dos servidores admitidos a partir de 17 de dezembro de 1998. Por sua vez, o RECIFIN (UG 6103) é um fundo financeiro e de caráter temporário, instituído para cobrir as despesas previdenciárias relativas aos servidores admitidos até 16 de dezembro de 1998. De acordo com a Lei de criação destes fundos, a receita de cada um deles deve ser depositada em contas bancárias distintas.

8.1.1. Recolhimentos previdenciários pelas entidades vinculadas ao RPPS

Obedecendo à Resolução TCE nº 019/2008, que exige os documentos mínimos que devem constar da prestação de contas, em relação a cada ente vinculado ao RPPS, a Câmara Municipal, a Prefeitura do Recife e o Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC apresentaram a documentação exigida às entidades que contribuem ao fundo RECIPREV.

Por sua vez, demonstraram suas contribuições ao fundo RECIFIN, a Câmara Municipal, a Fundação de Cultura da Cidade do Recife, a Prefeitura do Recife e o Ginásio de Esportes Geraldo Magalhães.

Constatou-se que parte da documentação obrigatória não foi apresentada pelas entidades citadas, como sejam alguns dos comprovantes de recolhimento de contribuições previdenciárias às contas bancárias dos fundos RECIFIN e RECIPREV.

Dessa forma deixaram de ser comprovados aportes financeiros num total apurável de R$ 20.185.388,51 (vinte milhões, cento oitenta e cinco mil, trezentos e oitenta e oito reais e cinqüenta e um centavos) para os fundos previdenciários do município, dentre os quais R$ 8.465.812,92 (oito milhões, quatrocentos e sessenta e cinco mil, oitocentos e doze reais e noventa e dois centavos) foram referentes ao RECIFIN e R$ 11.719.575,59 (onze milhões, setecentos e dezenove mil, quinhentos e setenta e cinco reais e cinqüenta e nove centavos) ao RECIPREV.

Constataram-se também deficiências na comprovação do recolhimento das contribuições apresentada pela autarquia Ginásio de Esportes Geraldo Magalhães – Geraldão, segundo o exigido pela Resolução TC nº 19/08 (autenticação bancária, recibo de depósito, comprovante de transferência ou recibo da unidade gestora do RPPS) e pelo Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC.

Em ambos foram apresentados Relatórios do SOFIN, forma não contemplada pela já citada Resolução TC nº 19/08

Quanto à observância dos prazos para recolhimento, estabelecidos nos arts. 27 e 28 da Lei Municipal nº 17.142/2005, “destacou-se negativamente o Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC., cujos recolhimentos ao fundo RECIPREV foram todos realizados atraso.

Entende a auditoria que “o descumprimento desta norma acaba acarretando prejuízos financeiros ao município, indo, também, de encontro aos Princípios da Eficiência e Economicidade estabelecidos na Constituição Federal”.

8.1.2. Ausência de documentação obrigatória

A Resolução TCE nº 019/08, no item nº 83 do seu Anexo I, determina a apresentação do resumo da folha de pagamento de todo o exercício financeiro, para que seja possível a verificação dos valores das bases de cálculo do RECIFIN e RECIPREV, das retenções das contribuições dos servidores ao RPPS e das deduções relativas aos benefícios pagos diretamente pelo ente público. Em que pese a exigência, a Câmara Municipal, deixou de apresentar sete dos treze resumos da folha devidos, a Fundação de Cultura não apresentou oito delas, e a Prefeitura do Recife ficou devendo quatro dos resumos mensais.

Também foram omitidos os Anexos II, A, B, C, D, e E, exigidos pela mesma Resolução, e que devem espelhar “os dados de todo o exercício, mês a mês, relativos às contribuições dos segurados, das entidades e eventuais parcelamentos de dívidas previdenciárias anteriores.“

Com relação a não informação do parcelamento de dívidas previdenciárias de exercícios anteriores ressalta o relatório de auditoria que, ao se analisar o Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida, integrante do Relatório de Gestão Fiscal – RGF (fls. 2067), constatou-se que tanto a Administração Direta da Prefeitura do Recife, quanto o Ginásio de Esportes Geraldo Magalhães – Geraldão - possuem débitos previdenciários de exercícios anteriores a serem quitados com a Autarquia Previdenciária Municipal,

Concluem as analistas que “a apresentação incompleta da documentação prejudica o trabalho de fiscalização da equipe técnica responsável pela análise das contas em questão, sendo importante que se recomende ao Governo Municipal o fiel cumprimento das Resoluções deste TCE, de modo a fazer constar, em sua prestação de contas, toda a documentação exigida por esta Corte de Contas.”

8.1.3. Desequilíbrio financeiro e atuarial do RPPS

A Lei Complementar nº 101/00, Lei da Responsabilidade Fiscal, em seu Art. 53, § 1º, inciso II, determina a elaboração, juntamente com o Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO do último bimestre do exercício, do Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos.

Nos termos do relatório, “a análise desse documento, (fls. 2062 a 2064), que traz a projeção das despesas e receitas do RPPS relativa aos exercícios financeiros vindouros, desperta grande preocupação quanto à capacidade financeira futura do regime próprio de previdência do município do Recife.”

Apresentando dados do sistema previdenciário municipal de forma consolidada, (RECIFIN e RECIPREV a auditoria descreve um cenário preocupante para os próximos anos, com um resultado previdenciário cada vez mais deficitário, conforme resumo apresentado a seguir:

EXERCÍCIO	RECEITAS PREVIDENCIÁRIAS (a)	DESPESAS PREVIDENCIÁRIAS (b)	RESULTADO PREVIDENCIÁRIO (c)=(a-b)
2009	110.674.983,83	219.386.956,06	-108.711.972,24
2015	113.612.232,17	248.390.536,37	-134.778.304,20
2025	118.289.046,92	316.144.631,67	-197.855.584,76
2035	121.219.744,56	390.115.209,04	-268.895.464,48
2040	121.040.075,16	406.121.924,38	-285.081.849,22

A previsão para os próximos 30 anos é de que o aumento da receita fique muito aquém do crescimento da despesa previdenciária, apontando para um incremento de aproximadamente 10% nas entradas de recursos previdenciários, enquanto que os gastos com pagamentos de benefícios aumentariam cerca de 85% (oitenta e cinco por cento).

Segundo este cenário, o deficit previdenciário alcançaria R$ 285.081.849,22 em 2040.

Analisa o Relatório que se fazem “necessárias providências imediatas, capazes de reverter a tendência apontada por esses números, de modo a evitar a falência futura do regime próprio de previdência do município do Recife.”

Em conclusão, “tanto o equilíbrio financeiro, quanto o atuarial “estão severamente comprometidos no RPPS municipal, desrespeitando a determinação constitucional, onerando o Tesouro Municipal e pondo em risco sua existência futura.

8.1.4. Aplicação de recursos constitucionalmente reservados para a manutenção e desenvolvimento do ensino no pagamento de despesas previdenciárias

Foi identificado o pagamento de despesas previdenciárias com aposentados e pensionistas à conta de recursos constitucionalmente reservados para manutenção e desenvolvimento do ensino, provenientes da Fonte de receita nº 112 Educação – Complemento Limite Constitucional, no montante de R$ 14.280.649,38.

Regulamentando o mandamento constitucional do art. 212, a Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional, em seu Art. 70, apresenta o rol das despesas consideradas com aplicação na MDE.

Registra o relatório que a Resolução deste Tribunal, TC nº 05/2001, alterada pela Resolução TC nº 14/2001, que dispõe sobre despesas que não constituem manutenção e desenvolvimento do ensino para fins do artigo 212 da Constituição Federal, flexibilizou o seu entendimento de modo a permitir temporariamente que parte das despesas com inativos fossem consideradas como de efetiva aplicação na MDE :

“Art. 1º - Não constituem despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, para fins de demonstração do atendimento ao artigo 212 da Constituição Federal, as despesas com o pagamento de aposentadorias, pensões e outros benefícios previdenciários a servidores públicos, estatutários ou não, mesmo daqueles oriundos dos quadros do magistério.”

“Art. 2º - A exclusão do pagamento das despesas referidas no artigo 1º para verificação do cumprimento da exigência do artigo 212 da Constituição Federal poderá ser efetivada gradativamente na proporção de, no mínimo, 10% ao ano, a partir do exercício financeiro de 2001.”

Analisado o Demonstrativo de Despesa Realizada por Função, Subfunção e Programa do RECIFIN, constatou a auditoria que dos R$ 46.975.233,18 gastos com benefícios previdenciários no exercício de 2008, R$ 14.280.649,38, ou sejam, aproximadamente 30% (trinta por cento) do total, foram pagos à conta da Fonte de Receita nº 112 – Complemento Limite Constitucional, que assim poderia ser utilizada para cobrir até 30% (trinta por cento) do total desse tipo de despesa, “estando de acordo com o entendimento da Corte de Contas deste Estado”.

8.2. Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

Nos termos dos relatório as Leis nº 8.213/91 e Lei nº 8.212/91, estabelecem que mesmo um ente federado que possua um Regime Próprio de Previdência (RPPS) deve contribuir para o Regime Geral (RGPS), uma vez que seus ocupantes de cargos eletivos, cargos comissionados e contratados por excepcional interesse público são segurados obrigatórios de tal sistema, devendo o ente municipal reter e recolher as contribuições devidas desses servidores, para conjuntamente recolher suas obrigações patronal aos cofres da União.

A Resolução TCE-PE nº 19/2008, anexo I, itens 85 e 86, instituiu o dever de apresentarem-se, juntamente com a prestação de contas anual, demonstrativos que discriminem os valores de contribuições previdenciárias recolhidos ao INSS (Anexo IV, A, B e C), cópias dos comprovantes destes recolhimentos em contas bancárias dessa autarquia e resumos das folhas de pagamento de pessoal vinculado ao Regime Geral de Previdência.

Foram apresentados pela Prefeitura comprovantes de pagamento e autenticações bancárias como prova dos recolhimentos das contribuições patronais e dos empregados ao INSS, com exceção daqueles relativos ao mês de outubro. Como tentativa de comprovação do recolhimento deste mês, juntou-se aos autos cópia do Ofício nº 1937/08 – GEAF/SF, oriundo da Diretoria de Administração Financeira da Secretaria de Finanças da Prefeitura, destinado ao Banco do Brasil, determinando a transferência dos valores devidos à conta da Autarquia Previdenciária, e cujo carimbo de protocolo de recebimento pelo banco data de 11 de novembro.

No que diz respeito ao cumprimento do prazo legal para recolhimento das contribuições (Lei nº 8.212/91, Art. 30, I, b), a saber, dia 20 (vinte) do mês subsequente ao da competência, verificou-se que a Prefeitura realizou todos os recolhimentos sem atraso, não incorrendo no pagamento de multa e juros de mora.

Parte da documentação exigida não foi apresentada pela Prefeitura do Recife, tendo sido anexado um relatório gerencial do próprio ente, que, entretanto, não contém todas as informações exigidas nos anexos da citada resolução.

Em substituição aos resumos das folhas de pagamento, foram entregues, em meio magnético, arquivos com as GFIPS de cada mês do exercício financeiro, contendo a Relação dos Trabalhadores e o Comprovante de Declaração das Contribuições a Recolher à Previdência Social.

Analisa a auditoria que, “os valores correspondentes à contribuição dos empregados e às contribuições do empregador, presentes nas GFIPS, não coincidem com aqueles efetivamente recolhidos pelo ente. É o que se percebe quando se compara os dados das GFIPS (CD anexo à prestação de contas) com os valores dos comprovantes de pagamento e autenticações bancárias acostados aos autos (fls. 3147 a 3209).

Através de tabela que elaborou, a auditoria evidenciou o montante das diferenças:

Dif.Total Segurados R$ 194.315,75

Dif.Total Patronal R$ 22.345,63

No que tange à demonstração do pagamento de débitos previdenciários de exercícios anteriores, foram juntados aos autos cópias de documentos oriundos do Banco do Brasil denominados Sistema DAF/Aviso de lançamento – Repasses do Governo (fls. 3210 a 3221).

Constam desses documentos duas parcelas mensais retidas do FPM do Recife para a cobertura de débitos com o INSS relativas, respectivamente, a pagamentos de dívidas previdenciárias provenientes de entidades da Administração Indireta municipal (empresas públicas e sociedades de economia mista), como também de débitos com a Câmara de Vereadores do Recife ( Parc./Ret. INSS ), e a dívidas da Administração Direta do Poder Executivo ( INSS-PARC-ADM ).

A respeito da parcela relativa a contribuições não recolhidas ao INSS pela Câmara Municipal do Recife, transcreve o relatório o entendimento desta Corte exposto na Decisão TCE nº 0529/03:

“a) O débito previdenciário, ainda que gerado apenas pela Câmara, é do Município, por ser este Pessoa Jurídica de Direito Público Interno, conforme o Código Civil Brasileiro.

b) Na falta de recolhimento da contribuição previdenciária pelo Legislativo, poderá a Prefeitura manter entendimentos para que seja providenciada a regularização do débito pelo Poder que lhe deu causa; impetrar ação contra a Câmara para que esta providencie a regularização do débito; ou, ainda, regularizar o débito e ajuizar ação regressiva ao Legislativo;

c) O causador do débito - o (s) Presidente (s) da Câmara Municipal - será responsável pelo pagamento dos encargos financeiros (juros, multas, etc.) gerados pelos atrasos no pagamento; ou responsável pelos encargos e principal, em caso de desvio de recursos.

d) A Prefeitura não poderá reter parte do duodécimo ou enviá-lo a menor à Câmara em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária, ainda que seja para ressarcimento dos débitos do Legislativo pagos pelo Executivo.”

Para consolidar a aplicabilidade desse entendimento foi editada a Lei municipal nº 17.492/2008, publicada no diário oficial em 04/09/2008, que assim determina:

“Art. 4º As despesas resultantes da negociação com o

§ 1º Os débitos previstos neste artigo retidos no Fundo de Participação dos Municípios - FPM serão ressarcidos ao Poder Executivo pela Câmara Municipal mensalmente, a partir do mês subseqüente à entrada em vigor da presente Lei.

§ 2º VETADO.

Art. 5º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”

Através de informações obtidas Relatório Preliminar de Auditoria do Processo de Prestação de Contas - 2008 da Secretaria de Finanças, do débito de R$ 7.509.380,84 de responsabilidade da Câmara, R$1.858.576,73 foram referentes ao período compreendido entre outubro e dezembro do mesmo ano, ou seja, posteriores à entrada em vigor da Lei municipal. Todavia o Poder Legislativo do município somente repassou R$ 399.746,64 aos cofres da Prefeitura, descumprindo, “além de um acordo feito anteriormente com o Executivo, a própria Lei nº. 17.492/2008, e deixando de ressarcir a Prefeitura em R$ 1.458.830,09 (um milhão, quatrocentos e cinqüenta e oito mil, oitocentos e trinta reais e nove centavos) - somente nesse período de 3 meses.”

Concluem as analistas que “o não cumprimento desta obrigação legal pela Câmara Municipal onera ainda mais as contas da Prefeitura, reduzindo sua capacidade financeira para investir em políticas públicas. Desta forma, é dever do chefe do Poder Executivo tomar as providências administrativas ou judiciais necessárias de modo a fazer com que o Legislativo cumpra com sua obrigação legal de ressarcir a Prefeitura pelos descontos no FPM sofridos por esta, que tiverem origem em débitos previdenciários da Câmara Municipal.”

9. ANÁLISE DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

De acordo com o relatório, quando da realização de auditorias nas prestações de contas anuais a análise organizacional busca verificar a viabilidade ou não de entidades da Administra Indireta.

No caso da PCR se analisaram especificamente duas entidades: o Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC e a Autarquia de Saneamento do Recife – SANEAR.

Através do Relatório Preliminar de Auditoria do Processo TC nº 0901903-0, Prestação de Contas Anual do Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC, exercício financeiro 2008 foram obtidas informações que, em suma, demonstram “o quanto o modelo de organização da política de assistência social no município do Recife contraria a legislação nacional que rege a matéria, e o quanto isso afeta a eficiência desse serviço.”

Alguns trechos foram extraídos daquele Relatório:

“Das análises efetuadas na legislação pertinente à criação e gestão do Instituto de Assistência Social e Cidadania – IASC em confronto com as disposições legais, verifica-se que o modelo utilizado pela Assistência Social no município do Recife encontra-se em dissonância com a Política Nacional de Assistência Social - PNAS.

A política de assistência social deve se pautar pela descentralização das ações, porém, com comando único

O financiamento dos benefícios de assistência social deve acontecer de forma direta aos seus destinatários, e o financiamento da rede sócio assistencial, mediante aporte próprio e repasse de recursos fundo a fundo.

Não é o que se vê na gestão dos recursos e ações desenvolvidas no município do Recife. Parte das ações assistenciais são desenvolvidas pela Secretaria de Assistência Social via Fundo Municipal de Assistência Social, porém, outras são também desenvolvidas pelo IASC. Por conta disto, a Secretaria de Assistência Social se vê na obrigação de firmar convênio com o próprio instituto, já que, de acordo com as normas aprovadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, como dito acima, somente é possível o repasse fundo a fundo.

A situação é tão esdrúxula, que até mesmo as gestões das duas entidades vêm sendo ocupadas nos últimos anos, por um mesmo agente político. Ou seja, na prática é fazer convênio consigo mesmo.

Burocratiza as ações, e provoca gastos e ações desnecessárias. Existem programas como é o caso da distribuição do leite, que são realizados pelo IASC e pela Secretaria de Assistência Social, além de toda uma estrutura envolvendo locação de veículos, terceirização de mão de obra, aluguel de imóveis, servidores públicos, e outros mais, que existem nas duas entidades.

As despesas efetuadas são contabilizadas da seguinte forma: aquelas de caráter geral relativas à Secretaria de Assistência Social são de responsabilidade da Contabilidade Geral do município realizadas pela Secretaria de Finanças; as do Fundo Municipal de Assistência Social ficam ao encargo do Setor de Contabilidade do próprio Fundo; e as do IASC, por sua vez, são efetuadas pelo departamento de Contabilidade do Instituto.

Segundo informações obtidas junto à Secretaria de Assistência Social, esse modelo é único no Brasil, proveniente de outras gestões e somente está-se dando continuidade ao que já vem sendo feito anteriormente. O IASC assume natureza jurídica de Autarquia.”

Para análise da Autarquia de Saneamento do Recife – SANEAR - foram solicitados documentos com vistas a ser avaliada a viabilidade de sua coexistência com a Secretaria de Saneamento.

Verificou-se que a Lei Municipal n.º 17.104/2005 criou a SANEAR e transferiu todas as atribuições e todo o orçamento da Secretaria de Saneamento para a autarquia, operadores e prestadores de serviços conveniados, ao mesmo tempo em que a Lei nº 17.108/2005, que tratava sobre a adequação da estrutura da Administração Direta e Indireta do Município do Recife às novas diretrizes administrativas, em seu Art. 48 e Parágrafo Único estabelecia a sua manutenção até que fosse regulamentada pelo executivo a transferência de suas atribuições para outro órgão ou entidade que venha a ser criado em Lei, mantendo o quadro de cargos comissionados e funções gratificadas existentes a serem extintos junto com a referida Secretaria.

Assim a Secretaria que tivera suprimidas as suas atribuições continuou a existir legalmente na estrutura administrativa da Prefeitura.

Tanto assim o é, que a Lei nº 17.313/2007 reativou a Secretaria de Saneamento, alterando o Art. 48, da Lei nº 17.108/2005, e autorizando a abertura de crédito especial destinado a cobrir as despesas de seu funcionamento e de execução de seus projetos.

A Secretaria voltou a funcionar, juntamente com a SANEAR.

Segundo balancetes de verificação extraídos do SOFIN, a despesa com pessoal e seus encargos na área de saneamento quase que dobrou de valor com a reativação da Secretaria e a manutenção da SANEAR, tendência seguida nas demais despesas de natureza administrativa.

Na auditoria das contas do exercício de 2008 da Secretaria e da SANEAR verificou-se que ambas exercem atividades muito semelhantes, diferindo apenas as regiões do município onde cada uma concentra seus serviços e “ainda sugere uma maior problemática na organização, já que existem duas estruturas de comandos, uma sob a responsabilidade do Secretário de Saneamento e outra vinculada ao Presidente da SANEAR.”

Conclui a auditoria estar “evidente a afronta aos princípios constitucionais da eficiência e economicidade, é salutar que a Administração municipal reveja a sua forma de organização na prestação do serviço de saneamento, de forma a otimizar, tanto os recursos aplicados nesta área, quanto a qualidade deste serviço.”

O mesmo entendimento vale para a área da assistência social (IASC e Secretaria de Assistência Social), devendo sua organização se adaptar ao que prevê a legislação nacional, promovendo-se assim um melhor serviço com maior economicidade.

Da Defesa:

Apresentada a Defesa pelo Sr. João Paulo Lima e Silva e emitido Relatório Complementar de Auditoria, que como já comentado no item 7.5 desta Proposta alterou o cálculo da aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE foi procedida nova notificação do interessado para apresentar contrarrazões, em data de 07 de janeiro de 2011, contudo não há manifestação do interessado anexada aos autos, a partir dessa data.

Em data de 25 de fevereiro de 2011 foram os autos encaminhados a esta AUGE, tendo sido solicitada a análise da defesa, relativamente aos itens 7.1, 7.4, 7.5 e 7.6 do relatório d auditoria

A Nota Técnica de Esclarecimento às fls.4.411 apresentou as seguintes considerações:

Item 7.1 – Receita Corrente Líquida –

Argumentou a defesa que a divergência de valores apontada pela auditoria se deveu ao fato de que os dados presentes nos relatórios examinados pela Auditoria contabilizam apenas as receitas da Prefeitura do Recife (Administração Direta), enquanto aqueles apontados no Demonstrativo de Apuração da Receita Corrente Líquida - 6º bimestre (constante no RREO, fls. 3789 a 3791) e no Demonstrativo da Despesa Total com Pessoal – 3º quadrimestre (constante no RGF, fls. 3.788) compreendem as receitas consolidadas do Município (Administração Direta e Indireta).

Deste modo, analisado o demonstrativo da Receita Orçamentária Arrecadada do Município, consolidadas a Administração Direta e Indireta, (fls. 4404) – extraído do SOFIN -, obteve-se o valor de R$ 1.925.100.305,57 , apresentando-se uma diferença entre o valor arguido pela Defesa e o valor originalmente apurado pela auditoria - R$ 1.925.100.032,38 -, de apenas R$273,19, valor relativo às Transferências Correntes, pelo que diante da pequena monta e dos argumentos apresentados pela defesa, a auditoria entendeu afastada a irregularidade .

Item 7.4 – Despesa com Pessoal (fls. 4021)

Apontou a auditoria a divergência entre o percentual de comprometimento da RCL apurado no Relatório de Gestão Fiscal - RGF, (fls. 3.788), 41,92%, ressalvando que, na verdade, a Despesa Total com Pessoal alcançara o percentual de 45%, tendo sido verificada a existência de terceirização de atividades-fim em auditorias realizadas pelos técnicos do TCE/PE, o que não foi informada no Demonstrativo das Despesas com Pessoal,

Argumentou a defesa que a divergência se deveu à utilização da RCL com valor divergente do real, conforme demonstrado no item anterior, sendo o percentual de 41,92% o valor real do comprometimento.

A NTE afirma que “Não obstante o percentual apontado pela Auditoria (45% da RCL) esteja dentro do limite legal (54% da RCL), considerando-se o valor da RCL retrocitado (R$ 1.925.100.305,57), observa-se que o limite utilizado pela Prefeitura do Recife para fins de Despesa com Pessoal foi de 41,92% (quarenta e um vírgula noventa e dois por cento), como aduz a Defesa.”

E acrescenta, “entretanto, considerando a existência de terceirização de atividades-fim, não informadas na rubrica “Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização”, infere-se que o demonstrativo apresentado pela Prefeitura do Recife não reflete o real comprometimento das despesas realizadas com os gastos de pessoal.

Mantém-se a irregularidade apontada em relatório.

Esta AUGE analisa que a irregularidade se consubstancia pelo não registro do valor dos contratos de terceirização no Demonstrativo das Despesas com Pessoal, conquanto esteja identificado no Demonstrativo de Acompanhamento da Execução da Despesa por Elemento e do Balancete de Verificação Anual,, ambos extraídos do SOFIN levando ao cálculo, pela auditoria, do percentual de comprometimento de 45%, que a despeito não infringe o limite legalmente imposto.

Consubstancia-se, apenas, inconsistência entre demonstrativos, o que não foi objeto de contra argumentação da defesa.

7.5 Da aplicação na MDE (fls. 4.024)

Segundo a auditoria, a Prefeitura da Cidade do Recife não alcançou o percentual mínimo de aplicação de 25% de suas receitas na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino , descumprindo, desta forma, a exigência contida no “caput” do artigo 212, da Constituição Federal, tendo a defesa contra argumentado relativamente a cada valor apontado pela auditoria como indevido.

- A Defesa afirma ser indevida a exclusão da diferença negativa do FUNDEB no valor de Valor R$ 37.099.653,66), na apuração do índice, o que acatou a NTE, devendo o valor ser somado ao montante das Despesas com Ações Típicas de MDE

- A Defesa afirma ser indevida a exclusão das despesas com Salário Educação, informando “que essas despesas foram efetuadas na fonte 104 (grupo 1) e não se pode diminuir este valor das despesas que não tem esta fonte, alegando, ainda, que os valores utilizados “correspondem ao levantamento de receitas e que este tipo de levantamento só é admitido quando o ente não tem as despesas por fonte de recursos.”

A NTE concluiu que: “A apuração dos documentos revelou que as despesas com Salário Educação (item 2.4 da tabela) foram efetuadas com a fonte 104, ou seja, fonte diversa das Despesas com Ações típicas de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (item 1 da tabela), portanto, não devem constar, neste caso, como dedução do grupo 1.”

A NTE acolheu a argumentação.

- A defesa assevera que não é possível diminuir dos Restos a pagar não processados R$ 4.992.831,37 porque integrarem despesas executadas no último bimestre de referência, acrescentando que, “durante o exercício, não deverão ser incluídos os valores das despesas empenhadas que ainda não foram liquidadas. No encerramento do exercício, as despesas empenhadas, não liquidadas e inscritas em restos a pagar não processados, por constituírem obrigações preexistentes, decorrentes de contratos, convênios e outros instrumentos, deverão compor, em função do empenho legal, o total das despesas liquidadas em conformidade ao que preceitua o art. 35, inciso II da Lei nº 4.320/64). Portanto, durante o exercício, são consideradas despesas executadas apenas as despesas liquidadas e, no encerramento do exercício, são consideradas despesas executadas as despesas liquidadas e as inscritas em restos a pagar não processados (Pag. 215 do Manual STN/RREO 7ª edição , ano 2008).”

A NTE registra que, a despeito do Manual STN/RREO, este Tribunal tem ponderado que tais despesas, inscritas em restos a pagar não processados, por se tratarem de despesa sequer reconhecida pela Administração Pública, porquanto passíveis de cancelamento, implicam em sua dedução, a teor do afirmado nas Notas Taquigráficas da 39ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno, realizada em 06.11.2006, Processo TC nº 0601493-8 - Prestação de Contas do Governo do Estado de Pernambuco, exercício financeiro de 2005, como seja:

“.....os restos a pagar não processados, por tratarem de despesa sequer reconhecida pela Administração Pública, portanto passível de cancelamento, não devem constar do referido demonstrativo. Da mesma forma, os restos a pagar não processados inscritos em 2004 e pagos em 2005, embora não sejam despesas orçamentárias desse último exercício, devem ser incluídos no demonstrativo.”

Conclui a NTE que “diante da exiguidade do prazo para averiguações desta Nota Técnica, não foi possível, para a Auditoria, a confrontação entre os restos a pagar não processados do exercício de 2008 e seus respectivos pagamentos em 2009, a título de averiguação do seu possível cancelamento.”

“Cumpre elucidar que a dedução ou não dos valores de restos a pagar não processados no exercício de 2008 em relação ao grupo 1 não influenciaria no percentual aplicado na M.D.E, que continuaria abaixo do exigido constitucionalmente.”

Em face ao exposto, é necessário que a defesa apresente a comprovação do competente pagamento, em 2009, dos restos a pagar não processados do exercício de 2008.”

- A defesa alega que não é possível diminuir as Despesas realizadas com recursos transferidos através de convênios/acordos/congêneres - item 2.8 da Tabela – fontes 102 e 104 das despesas do grupo (1.1 + ...+1.4), já que elas não são compostas destas fontes.

A NTE entende que a dedução deve ser mantida porque “não estão compreendidas nas Despesas com Ações Típicas de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (grupo1), por serem afetas às fontes 102 e 104, não estão compreendidas no referido grupo 1, não sendo possível, portanto, sua subtração.”

Concluindo, a NTE, analisadas as contrarrazões, entende que “o valor aplicado no setor de ensino passa a ser de R$ 328.643.957,03, e por sua vez, o percentual aplicado na M.D.E. ficou em 21,86%, ou seja, não foi cumprido o percentual mínimo prescrito pela Constituição”, não se afastando a irregularidade apontada.

Esta AUGE, a princípio, entende analisar que a justificativa da NTE quanto à “exiguidade do prazo para averiguações” de possíveis cancelamentos de Restos a pagar falha quanto à tempestividade, uma vez que o Relatório de auditoria sobre as contas do exercício de 2009 se encontrava disponível em data de 14 de abril de 2011, quando a NTE foi emitida em 09 de dezembro de 2011, o que possibilitaria a coleta de dados necessários.

Socorre a conclusão da NTE o fato de que afirma textualmente que “a dedução ou não dos valores de restos a pagar não processados no exercício de 2008 em relação ao grupo 1 não influenciaria no percentual aplicado na M.D.E, que continuaria abaixo do exigido constitucionalmente.”

Esta AUGE entende que o descumprimento do percentual de aplicação na MDE é fato reiteradamente repetido pela Prefeitura da cidade do Recife, como o evidencia a série histórica, colhida nas prestações de contas analisadas por este Tribunal.

2005 20,13%

2006 22,28%

2007 23,70%

2008 21,86%

2009 20,67%

A irregularidade assume um caráter de gravíssima, ensejando a emissão de parecer prévio que recomende a não aprovação das contas.

Considerando o entendimento que vem sendo adotado por este Tribunal a exemplo do expendido no julgamento de contas municipais, conforme Processos TC XXXXX-7, sessão ordinária realizada em 31/01/2012, TC nº 0590040-2, sessão ordinária realizada em 20/12/2011, Processo Nº 0960037-1, sessão ordinária realizada em 15/12/201, esta AUGE opina pela irregularidade das contas em análise.

Item 7.6- Da Saúde (fls. 4.053)

Apontou a auditoria que a Prefeitura do Recife não aplicou o mínimo exigido constitucionalmente em Ações e Serviços Públicos de Saúde, atingindo o percentual de apenas 11,74% .

Afirma a defesa que todas as despesas apontadas como indevidas foram relacionadas à função Saúde.

Argumenta a defesa que no demonstrativo de apuração das Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde deixou de ser computado como despesas próprias de saúde o valor de R$ 28.372.932,28, em razão de ter sido considerado a título de “Despesas custeadas com outros recursos da saúde” o valor de R$ 184.987.702,58 (fls. 4.057), quando o valor correto seria R$ 156.614.770,30.

Alega, ainda, como se transcreve da NTE que, nos termos do Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais do STN/RREO (1ª edição, Portaria 577 de 2008), “somente quando o ente não possui a informação da despesa por fonte de recursos do SUS (fonte 0244) é que se deve utilizar o total da receita de transferência de recursos recebida (do SUS). Da mesma forma, quando não existente a informação da despesa por fonte de recursos de convênios (fontes 0242 e 0102) é que se deve utilizar o total da receita de transferência de recursos recebida de convênios.”

A NTE analisando o alegado entende que “os demonstrativos contábeis pesquisados não atestam os valores ora apresentados (despesas realizadas no exercício de 2008 nas fontes 0244, 0242 e 0102), carecendo, portanto, ser comprovados”, mantendo a irregularidade apontada.

Esta AUGE entende que resta uma indagação quanto à procedência da inclusão do valor apontado pela defesa como pertinente a Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde, sendo a alegação da NTE da necessidade de serem comprovados os valores apontados “nas fontes 0244, 0242 e 0102”, que perfariam o montante de R$ 28.372.932,28 e, se a sua inclusão lograria alcançar-se o mínimo legalmente admitido para aplicação em ações e serviços públicos de Saúde.

O que não é apresentado pela defesa e não comentado na NTE é que, ainda que atingido o percentual, a aplicação dos recursos não está caracterizada como realizada através do Fundo Municipal de Saúde, que é a exigência do art. 77, § 3o do ADCT, tendo a auditoria apurado que “o total gasto com saúde através do FMS corresponderia a apenas 3,67 % (três vírgula sessenta e sete por cento) das receitas mencionadas no Art. 77, III do ADCT da Constituição Federal.”

Ressalto que este Tribunal, pronunciando-se no Processo TC nº 0402452-7 determinou a aplicação de multa pela omissão.

Com base em manifestação do Ministério Público de Contas coletamos que a não aplicação do percentual exigido pela disposição constitucional conduziu a emissão de decisões nos Processos TC nº 0980077-3 , TC nº 0905364-5 no sentido de serem julgadas irregulares as contas dos respectivos responsáveis.

Ante a reincidência de não aplicação do mínimo constitucional e a não aplicação dos valores despendidos pelo Fundo municipal de Saúde, entendo que a irregularidade conduz à recomendação de emissão de parecer prévio pela não aprovação das presentes contas.

Feitas essas considerações sobre a NTE, esta AUGE analisou as demais contrarrazões da defesa.

- Do prazo de entrega da prestação de contas: esclarece a defesa que a mudança de horário de funcionamento do protocolo deste Tribunal, antecipando-se o seu fechamento, levou a necessidade de protocolar-se a prestação de contas no dia 31 de março.

Esta AUGE entende irrelevante.

- Das inconsistências apontadas em itens que não se coadunariam com a Resolução TC 19/2008 : manifesta a defesa que procedimento e normatizações estão sendo revisadas para eliminá-las, acolhendo recomendações deste Tribunal.

Esta AUGE confirma a deficiência, considerando que exigência normativa deste Tribunal uma vez infringida caracteriza irregularidade, em regra entendida como formal, passível de determinação.

Quando a omissão se apresenta em considerável quantidade de documentos faltantes pode contribuir para a rejeição das contas, pelo que devem atentar aos responsáveis para o fornecimento desses documentos obrigatórios nas futuras prestações de contas.

- Da omissão do registro dos Restos a Pagar inscritos: justifica-se o Defendente alegando o atendimento a preceitos das Lei 4.320/64, justificando que os valores dos Restos a pagar “inscritos no exercício anterior e pagos no exercício em análise estão no Plano de contas no quarto nível e dentro do grupo “Obrigações em circulação”, razão de sua omissão.

Alega, ainda, que o valor dos Restos a pagar pode ser obtido no Balanço Patrimonial e que “toda a movimentação, inscrição, liquidação de não processados, baixa por pagamento ou cancelamento, etc., está demonstrada nos balancetes mensais disponibilizados pelo SOFIN’, conquanto afirma que serão demonstrados no Balanço financeiro,” de forma destacada”.

Esta AUGE entende que há confusão na exposição da defesa, ao tratar de “Restos a pagar de exercício anterior e sua baixa, lembrando que a baixa no exercício de saldos de restos a pagar deve ser demonstrada na despesa extra-orçamentária, devendo a inscrição dos gerados no exercício ser registrada na receita extra-orçamentária, não só por ser despesa que se considera do exercício, (princípio da competência), como para demonstrar o futuro comprometimento do fluxo der Caixa no exercício seguinte. A demonstração da Dívida Flutuante espelha a movimentação dessas contas.

O que aqui foi apontado foi a omissão que infringe o Parágrafo único do art. 103, da Lei 4.320/64:

“Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.

Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.”

- Das inconsistências do RREO e RGF: justifica-se a defesa, alegando que as republicações se devem à necessidade de correção de registros contábeis ou para corrigir inconsistências quando das publicações. Esclarece que “o acompanhamento das republicações no Diário Oficial do Município, com as observações de quais relatórios estão sendo republicados, corrigindo supostas distorções.”

Esta AUGE entende que é necessário rigor na feitura dos registros contábeis para diminuírem-se as ocorrências de erros, falhas ou omissões. Necessário controle interno eficaz.

Não é irregularidade de gravidade, mas manifesta controle deficiente.

Da gestão Previdenciária :

Do RPPS

Quanto a apontada ausência de comprovantes e recolhimento em atraso para contas do RPPS municipal alega a defesa que se deve, provavelmente, a engano na interação com os técnicos que forneceram a documentação apresentada., pois, nos “demonstrativos elaborados pela própria auditoria são acrescentadas informações sobre os comprovantes existentes na Autarquia previdenciária”, destarte não havendo irregularidade.

Assim sendo, apresenta tabela discriminativa, indicando que os recolhimentos aos Fundos RECIPREV e RECIFIN ocorreram regularmente, só tendo ocorrido dois atraso nos recolhimentos mensais do IASC ao RECIPREV, tendo a administração adotada providências para a cobrança de correção monetária, multa e juros de mora.

Quanto a ausência de documentação (resumos de folhas) da Fundação de Cultura da Cidade do Recife , Câmara Municipal e Prefeitura , a defesa comunica que ao RECPREV possui todos esses elementos e os coloca “à disposição deste Tribunal,” haja vista o alentado volume de documentos e a não especificação pela auditoria daqueles indicados como omitidos.

Quanto ao apontado às fls. 4.073, in fine, alega a defesa que as dívidas ali apontadas não são para com o RPPS municipal, por inexistirem dívidas de qualquer das entidades que lhe são vinculadas, deduzindo que o valor ali apresentado se refere a débito para com o INSS.

Quanto ao apontado desequilíbrio financeiro e atuarial a defesa apresenta alongada argumentação, historiando a existência de crise da previdência social brasileira, para alegar que o problema funcional da previdência do Recife é estrutural e histórico, decorrentes de modelos implementados equivocadamente.

Entende que não é possível promover aumento de alíquota para que a geração,atual pague o déficit passado.Explica, a título de exemplo, que os servidores ativos, aposentados e pensionistas que ingressaram até dezembro de 1998 estão vinculados ao RECIFIN e os que ingressaram, por concurso público, a partir de 17/12/2010 estão vinculados ao RECIPREV.

Examinada a situação atuarial em conjunto, realizada pela Caixa Econômica, evidencia-se um déficit atuarial de R$3.128.347.876,72. Porém se analisada a massa vinculada ao RECIPREV se tem um superavit de R$8.858.928,71.

Concluindo seu longo arrazoado expõe que: a) a crise é histórica; b) o servidor vinculado ao RPPS municipal já contribui com alíquota acima da média nacional – 12,82%, sendo de difícil implementação o seu aumento; c) que a solução passa por um planejamento atuarial de longuíssimo prazo.

Conclui que afirmando que projeções no Plano Atuarial elaborado pela empresa Brasilis Consultoria é esperado que “em período de setenta anos o fundo RECIFIN seja extinto e o RECIPREV,que é permanente, seja capitalizado e superavitário.”

Conclui que fica evidenciado que a gestão previdenciária tem sido realizada de forma responsável e competente, sem ilegalidade que enseje qualquer tipo de sanção.

Esta AUGE entende que a defesa ratifica o diagnosticado pela auditoria quando afirma “que o equilíbrio financeiro (capacidade das receitas previdenciárias suprirem as despesas com pagamento de benefícios no exercício financeiro atual), como o equilíbrio atuarial (capacidade de manter, para os exercícios futuros, o equilíbrio financeiro atual) estão severamente comprometidos no RPPS municipal”, entendendo todavia que procede a argumentação quanto às causas estruturais, históricas, a exemplo do tão falado déficit da previdência nacional, atropelada pelo incremento dos vinculados, desmandos administrativos, malversações dos recursos públicos.

Do RGPS

Quanto ao ressarcimento de valores pagos pelo Executivo em razão de parcelamentos de débitos previdenciários da Câmara Municipal afirma a defesa que houve “pactuação” através da Lei 17.492/2008”, de sorte que todos os valores já pagos e que venham a ser descontados do FPM serão ressarcidos, estabelecido o limite mensal de 3,57 % do valor do duodécimo..

Adianta que no exercício de 2009 foram ressarcidos R$2.576.961,31.”

Face ao exposto;

CONSIDERANDO a não aplicação em ações e serviços públicos de saúde do mínimo constitucionalmente exigido, tendo sido aplicado apenas o percentual de 11,74%;

CONSIDERANDO a reincidência da não aplicação dos mesmos valores despendidos com saúde através do Fundo Municipal de Saúde, desobedecendo ao preceito do art. 77, § 3o do ADCT além de determinação deste Tribunal;

CONSIDERANDO a reincidência da não aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino do percentual mínimo de 25% a que se refere o art. 212, tendo sido atingido o percentual de apenas 21,86%;

CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso I, combinados com o artigo 75 da Constituição Federal,

Voto pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal do Recife a rejeição das contas do Prefeito, Sr. JOÃO PAULO DE LIMA E SILVA, relativas ao exercício financeiro de 2008, de acordo com o disposto nos artigos 31, §§ 1º e 2º, da Constituição do Brasil, e 86, § 1º, da Constituição de Pernambuco, e,

CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II, combinados com o artigo 75, da Constituição Federal, e no artigo 59, inciso III, alínea b, da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco),

Julgo irregulares as contas do Sr JOÃO PAULO LIMA E SILVA, Prefeito e Ordenador de Despesas no exercício financeiro de 2008,

Determino aos responsáveis pela gestão do Município a adoção das seguintes medidas, sob pena de aplicação de multa com base no artigo 73, inciso XII, da Lei Orgânica deste Tribunal:

a) Aplicar o mínimo exigido pela Constituição Federal na manutenção do ensino e da saúde;

b) Encaminhar a prestação de contas com todos os documentos exigidos pela resolução desta Corte de Contas (Resolução nº 19/2008), bem como no prazo estabelecido em sua Lei Orgânica (Lei nº 12.600/2004);

c) Cumprir as determinações da Secretaria do Tesouro Nacional - STN na elaboração dos demonstrativos contábeis;

d) Solucionar as inconsistências verificadas no SOFIN no que tange ao procedimento de encerramento do exercício (transporte entre os dados constantes do balancete de dezembro e os balanços exigidos pela Contabilidade Pública), de modo que estes demonstrativos passem a evidenciar a real situação orçamentária, financeira e patrimonial do município;

e) Atentar para o correto preenchimento do RREO e do RGF, evitando republicações;

f) Não utilizar recursos constitucionalmente vinculados para a saúde no pagamento de vantagens para servidores da Guarda Municipal, mesmo que estes estejam prestando o serviço de guarda de prédios públicos utilizados para a realização de ações e serviços públicos de saúde.

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O CONSELHEIRO RICARDO RIOS ABSTEVE-SE DE VOTAR POR TER ELABORADO A PROPOSTA DE VOTO.

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O CONSELHEIRO PRESIDENTE VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. GILMAR SEVERINO DE LIMA.

MC/ACS