Tribunal de Contas da União TCU: XXXXX - Inteiro Teor

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC XXXXX/2014-8 [Apensos: TC XXXXX/2015-8, TC XXXXX/2015-4, TC XXXXX/2014-3, TC XXXXX/2014-7].

Natureza: Pedido de Reexame (Representação).

Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Caixa Econômica Federal; Secretaria do Tesouro Nacional; e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.

Recorrentes: União e Banco Central do Brasil.

Representação legal: Rafaelo Abritta e outros, representando a União; Marcel Mascarenhas dos Santos (OAB-DF 31.580) e outros, representando o Banco Central do Brasil; Guilherme Lopes Mair (OAB-DF 32.261), e outros, representando a Caixa Econômica Federal; Luiz Roberto Paranhos de Magalhães (OAB-DF 5.735/) e outros, representando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Ewerton Zeydir Gonzales (OAB-SP 112.680) e outros, representando o Banco do Brasil S.A.

SUMÁRIO: PEDIDOS DE REEXAME. REPRESENTAÇÃO. ATRASOS E OUTRAS IRREGULARIDADES NOS REPASSES DO GOVERNO FEDERAL A INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E AOS DEMAIS ENTES FEDERADOS. AUSÊNCIA DE REGISTRO DE DÍVIDAS NAS ESTATÍSTICAS FISCAIS. OPERAÇÕES DE CRÉDITO EM DESCONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DE UM RECURSO E NÃO PROVIMENTO DO OUTRO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com ajustes de forma, o parecer produzido pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU):

Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator,

Trata-se de pedidos de reexame interpostos pelo Banco Central do Brasil – Bacen (peça 212) e pela União (peça 213) contra o Acórdão 825/2015-Plenário (peça 135), mantido pelo Acórdão 992/2015-Plenário (peça 161), proferidos nestes autos de representação formulada pelo Ministério Público de Contas (peça 1) em razão de indícios de irregularidades, noticiados em jornais e revistas de grande circulação no país (peça 3), relacionados ao atraso no repasse às instituições financeiras dos valores destinados ao pagamento de despesas de responsabilidade da União, tais como o bolsa família, o abono salarial, o seguro-desemprego, os subsídios de financiamento agrícola e do PSI/BNDES, benefícios previdenciários e assunçãoindevida pelo FGTS de despesas devidas pelo Tesouro Nacional.

Com base nos achados descritos no Relatório de Fiscalização (peça 109) elaborado no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), o Plenário do TCU, mediante o Acórdão 825/2015, decidiu:

“9.1. determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

9.1.1. publique quadro específico na Nota de Imprensa de Política Fiscal em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais;

9.1.2. registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP):

9.1.2.1. os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos aos itens ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’, inscritos na contabilidade da referida instituição financeira;

9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido pela União ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI);

9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da União junto ao FGTS, registrado em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, à Resolução CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

9.1.3. em relação aos exercícios financeiros de 2013 e 2014, refaça o cálculo do resultado primário decorrente:

9.1.3.1. dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.2. dos dispêndios ocorridos no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministério da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.3. dos dispêndios ocorridos no âmbito da legislação abrangida pelo ativo ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.4. da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.5. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;

9.1.3.6. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estão registrados como direitos de referido Fundo junto à União;

9.1.3.7. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei nº 6.024/1974, da Medida Provisória nº 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS nº 574/2008;

9.2. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família:

9.2.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família mantida junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.2.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), os recursos mensais necessários ao pagamento do Programa Bolsa Família, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

9.2.3. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.2.4. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF XXXXX-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Jorge Fontes Hereda – CPF XXXXX-00 – Presidente da Caixa Econômica Federal; e

- Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello – CPF XXXXX-00 – Ministra de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;

- Guido Mantega – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da omissão quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;

9.3. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial:

9.3.1. determinar ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente nas contas de suprimento de fundos do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial mantidas junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.3.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), os recursos mensais necessários ao pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

9.3.3. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.3.4. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF XXXXX-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Jorge Fontes Hereda – CPF XXXXX-00 – Presidente da CAIXA; e

- Manoel Dias – CPF XXXXX-20 – Ministro de Estado do Trabalho e Emprego;

- Guido Mantega – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da omissão quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;

9.4. em relação aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009,

9.4.1. determinar ao Ministério das Cidades que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos referente à contratação de operações de crédito interna, montante correspondente aos adiantamentos a que se refere o presente item, em virtude do que determinam o art. 3º da Lei 4.320/1964, e o art. 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000;

9.4.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.4.3. determinar a audiência dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida pelo art. 32, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e pelo art. 3º da Lei 4.320/1964:

- Gilberto Magalhães Occhi – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado das Cidades;

- Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF XXXXX-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

- Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF XXXXX-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades;

- Guido Mantega – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da omissão quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;

9.5. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas pela edição das Portarias do Ministério da Fazenda 122, de 10 de abril de 2012, 357, de 15 de outubro de 2012, e 29, de 23 de janeiro de 2014, as quais representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000:

9.5.1. determinar ao Ministério da Fazenda que efetue o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.5.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei; e

9.5.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Guido Mantega – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da edição da Portaria 122, de 10 de abril de 2012;

- Nelson Henrique Barbosa Filho – CPF XXXXX-08 – Ministro de Estado da Fazenda interino, em razão da edição da Portaria 357, de 15 de outubro de 2012;

- Dyogo Henrique de Oliveira – CPF XXXXX-34, Ministro de Estado da Fazenda interino, pela edição da Portaria 29, de 23 de janeiro de 2014;

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Adriano Pereira de Paula – CPF XXXXX-04 – Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional; e

- Luciano Coutinho – CPF XXXXX-00 – Presidente do BNDES;

9.6. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas nos títulos ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’, registradas nas demonstrações financeiras do Banco do Brasil, as quais representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000:

9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessários à cobertura das referidas contas, que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela legislação, de acordo com cronograma, de duração a mais curta possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.6.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.6.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’ da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Adriano Pereira de Paula – CPF XXXXX-04 – Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional; e

- Aldemir Bendine – CPF XXXXX-62 – Presidente do Banco do Brasil;

- Guido Mantega – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da omissão quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;

9.7. em relação ao pagamento de dívidas da União no âmbito da Lei 11.977/2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, contrariando o que estabelece o art. 167, inciso II, da Constituição da Republica e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000:

9.7.1. em razão do disposto pelo art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, alertar o Poder Executivo a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais;

9.7.2. determinar a audiência dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de pagamento de dívidas da União no âmbito da Lei 11.977/2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso II, da Constituição da Republica e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000:

- Gilberto Magalhães Occhi – CPF XXXXX-68 – Ministro de Estado das Cidades;

- Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF XXXXX-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

- Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF XXXXX-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades.

9.8. em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

9.8.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere a Lei 7.990/1989 possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º de referida Lei; e

9.8.2. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF XXXXX-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.

9.9. em relação aos atrasos no repasse de recursos de que tratam o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da Republica, e o Decreto 6.003/2006:

9.9.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da Republica, sejam transferidos ao FNDE até o prazo estabelecido pelo art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006;

9.9.2. determinar ao FNDE que adote providências a fim de que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto 6.003/2006;

9.9.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da Republica, e o Decreto 6.003/2006:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF XXXXX-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF XXXXX-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF XXXXX-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

9.10. determinar a audiência do Presidente do Banco Central do Brasil, Alexandre Tombini (CPF XXXXX-00), e do Chefe do Departamento Econômico, Tulio José Lenti Maciel (CPF XXXXX-04), para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa quanto à falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público, e consequentemente na apuração do resultado fiscal, dos passivos da União relativos às contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’, registradas como ativos pelo Banco do Brasil, à equalização do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), junto ao BNDES, às subvenções do Programa Minha Casa Minha Vida, às contribuições sociais instituídas pela Lei Complementar 110/2001 e ao cancelamento de juros de que tratam a Lei 6.024/1974, a Medida Provisória 2.196/2001 e a Resolução CCFGTS 574/2008, os três últimos perante ao FGTS, bem como quanto à contabilização tardia dos passivos referentes ao Programa Bolsa Família, ao Abono Salarial e ao Seguro Desemprego, para com a Caixa Econômica Federal;

9.11. em relação aos atrasos no repasse de recursos ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos necessários ao pagamento dos benefícios previdenciários sejam repassados tempestivamente ao INSS, para que este possa transferi-los às instituições financeiras responsáveis pelo pagamento de respectivos valores aos seus respectivos beneficiários;

9.12. em relação às movimentações de recursos (pagamentos de benefícios e repasses) no âmbito de pagamento de benefícios do INSS, recomendar ao Banco Central do Brasil que adote providências no sentido de aprimorar a rotina contábil a ser utilizada pelas instituições financeiras para o registro de referidas movimentações;

9.13. determinar à SecexFazenda que:

9.13.1. após os recálculos a serem feitos pelo Departamento Econômico do Banco Central, conforme o item 9.1.3, avalie, se preciso com o apoio da Semag, qual seria o efeito no cumprimento das metas fiscais referentes ao período XXXXX-2014;

9.13.2. avalie se as informações sobre dívida consolidada apontadas no item 9.1 deste acórdão constam ou deveriam constar do relatório de gestão fiscal;

9.13.3. avalie se os mesmos valores se encontram contabilizados, ou se deveriam estar, junto à conta 21311.04.00 – Contas a Pagar/Credores Nacionais do Siafi;

9.13.4. identifique o montante dos passivos da União apurados neste processo que não estão inscritos em restos a pagar na Lei Orçamentária;

9.13.5. avalie se as cláusulas contratuais que contemplam a possibilidade de financiamento implícito à União, ao preverem a manutenção da prestação de serviços sem o respectivo repasse financeiro, por intermédio da Caixa Econômica Federal, são ou não ilegais perante o comando do art. 36 da Lei Complementar 101/2000;

9.14. encaminhar cópia integral dos autos, com inclusão do presente acórdão, ao Ministério Público Federal.”

Contra essa deliberação, foram opostos embargos de declaração pelo Banco Central do Brasil (peça 142) e pela União (peça 143), que foram conhecidos e rejeitados por esta Corte, nos termos do Acórdão 992/2015-Plenário (peça 161).

Inconformados com o Acórdão 825/2015-Plenário, tanto o Banco Central do Brasil quanto a União interpuseram, individualmente, pedidos de reexame (peças 212 e 213). O primeiro insurgiu-se contra os itens 9.1 e 9.10, e a segunda, contra os itens 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.6.2, 9.7, 9.8.1 e 9.14 do referido acórdão.

A Secretaria de Recursos - Serur, em exame preliminar, manifestou-se pelo conhecimento do pedido de reexame interposto pelo Bacen, quanto ao item 9.1 do Acórdão 825/2015-Plenário, e pelo conhecimento do pedido de reexame interposto pela União, quanto aos itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1 e 9.6.1 do acórdão recorrido. Ademais, propôs, cautelarmente, que não fosse concedido efeito suspensivo ao recurso interposto pela União (peça 243).

Vossa Excelência, mediante o despacho constante da peça 258, adotou a seguinte decisão (grifou-se):

“a) acolho os pareceres do SAR no sentido de conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil apenas no que se refere aos itens 9.1 e seus subitens, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1 e 9.6.1, todos do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, conferindo-lhes efeito suspensivo, por atenderem às disposições dos arts. 282 e 285, c/c 286, todos do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

b) deixo de conhecer dos recursos quanto aos itens que veiculam alerta (9.7.1), promovem recomendação (9.12) ou cientificam autoridades (9.2.3, 9.3.3, 9.4.2, 9.5.2, 9.6.2 e 9.14), visto que tais medidas não acarretam sucumbência, não havendo, portanto, interesse recursal;

c) deixo de conhecer dos recursos quanto aos itens que determinam audiência (9.2.4, 9.3.4, 9.4.3, 9.5.3, 9.6.3, 9.7.2 e 9.10), em virtude do disposto no art. 279 do RI/TCU;

d) consignar, para todos os efeitos, que não foram objeto de recurso, e portanto já transitaram em julgado, os itens 9.8, 9.9, 9.11 e 9.13, com os respectivos subitens.

e) determino à Serur que:

d.1) priorize a instrução de mérito destes pedidos de reexame, conferindo-lhe a urgência que o caso requer; e

d.2) encaminhe cópia deste Despacho aos recorrentes.”

Posteriormente, já por ocasião do exame do mérito recursal, a Serur verificou que a União também havia impugnado o item 9.8.1 do Acórdão 825/2015-Plenário, razão pela qual propôs que o pedido de reexame da União fosse adicionalmente conhecido quanto ao referido item (peça 285, p. 5).

Registre-se que o Bacen, após a interposição do recurso, apresentou elementos adicionais, constantes das peças 269 e 275.

Os Auditores da Serur analisaram as alegações recursais e os elementos adicionais e formularam a seguinte proposta de encaminhamento (peça 285):

“a) conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1, todos do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário;

b) rejeitar as impugnações da União contra os itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.5.1 e 9.6.1 do acórdão recorrido, sem prejuízo de que as considerações apresentadas, que dizem respeito ao objeto das audiências, sejam aproveitadas quando do exame das justificativas dos gestores, nos termos do art. 279, parágrafo único, do Regimento Interno;

c) dar provimento parcial ao recurso da União para:

c.1) tornar sem efeito a determinação contida no item 9.4.1 do acórdão recorrido;

c.2) em substituição ao item 9.8.1, determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que realize a emissão de ordens bancárias com a antecedência necessária a que os valores das compensações financeiras a que se refere a Lei 7.990/1989 fiquem disponíveis, para os beneficiários, no prazo estabelecido no art. 8º da referida lei;

d) dar provimento parcial ao recurso interposto pelo Banco Central do Brasil contra o item 9.1 e seus subitens, com o fim de:

d.1) permitir que as alterações contidas no item 9.1.2, que elenca passivos a serem incluídos na apuração da Dívida Líquida do Setor Público, com os devidos reflexos nos resultados nominal e primário, possam ser implementadas mediante o desenvolvimento de indicadores construídos em paralelo às estatísticas fiscais tradicionalmente divulgadas pela sistemática ‘abaixo da linha’;

d.2) excluir as determinações dos itens 9.1.1 e 9.1.3 do acórdão recorrido, relativas a republicações da DLSP e dos resultados primário e nominal de exercícios financeiros pretéritos, cabendo à SecexFazenda e à Semag avaliarem a necessidade da medida após a implementação e a avaliação crítica das medidas contempladas no item 9.1.2;

e) dar ciência da deliberação adotada aos recorrentes e aos demais destinatários cientificados do acórdão recorrido.” (grifou-se)

O Diretor da 1ª Diretoria da Serur concordou com a proposta dos Auditores, sem prejuízo de fazer considerações adicionais sobre a matéria, das quais extraiu as seguintes conclusões (peça 286):

“a) a definição das operações discutidas nos autos como sendo ou não operações de crédito não afeta a essência das determinações recorridas pela União, não obstante a possibilidade de realização deste exame no presente momento processual, em respeito ao princípio da devolutividade dos recursos;

b) as ‘pedaladas fiscais’ constituem-se em um gênero de operações realizadas com o intuito de afetar a correta estimativa da situação fiscal, sendo as operações de crédito uma espécie desse gênero;

c) entendem-se como abrangidas no conceito de operação de crédito as operações realizadas no âmbito do Programa Bolsa Família e na execução do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, nos termos descritos no inciso III do art. 36 da referida lei.”

O Secretário de Recursos, embora divergindo parcialmente da fundamentação adotada pelos Auditores e pelo Diretor, concordou com a proposta de encaminhamento por eles formulada, exceto quanto à proposta de tornar sem efeito a determinação contida no item 9.4.1 do acórdão recorrido, conforme se verifica do seguinte trecho do seu pronunciamento (peça 287, grifos originais):

“11. Pelo exposto, com os fundamentos postos acima, concordo com a proposta lançada no item 18 da instrução desta Secretaria, exceto quanto à letra c.1 da proposta, porque a determinação posta no item 9.4.1 do acórdão recorrido lastreia-se nas Leis Complementares 4.320 (assim recepcionada) e 101, pelo que nenhuma interpretação de lei ordinária pode ofender dispositivos das normas de dignidade complementar. Não vejo em que o procedimento inserto no art. 82-A da Lei 11.977/2009 impeça o Ministério executor do programa de consignar no orçamento um limite para a utilização dos fundos. Ao contrário, consignar o limite no orçamento significa o quantum que o Tesouro pode utilizar, sem comprometer sua capacidade de pagamento e, com isso, deixar saldos negativos volumosos e persistentes.”

No seu pronunciamento, o titular da Serur asseverou que “o debate sobre serem alguns atos enquadráveis como operações de crédito é essencial para o deslinde do presente processo” (peça 287, p. 1) e sustentou que os atrasos de repasses de recursos da União à Caixa Econômica Federal (referentes ao Bolsa Família, ao seguro-desemprego e ao abono salarial), ao BNDES (referentes a subvenções no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento - PSI) e ao Banco do Brasil (referentes a subvenções em financiamentos agrícolas), identificados nestes autos, caracterizam-se como operações de crédito, ainda que em decorrência do “abuso do direito ou das formas jurídicas” (peça 287, p. 10).

Após a conclusão da etapa de instrução, este Representante do Ministério Público de Contas solicitou vista dos autos (peça 288), o que foi deferido por Vossa Excelência, diante da relevância da matéria em apreço e do interesse público que permeia o processo (peça 294).

II

O Ministério Público de Contas, apesar de concordar com a maior parte da fundamentação expendida pelo Secretário de Recursos (especialmente no que divergiu dos Auditores e do Diretor), diverge parcialmente do encaminhamento proposto pela unidade técnica.

A argumentação da União, representada pela Advocacia-Geral da União, centra-se na ocorrência de violação ao devido processo legal, em função de suposto pré-julgamento da causa, e no não enquadramento dos atrasos de repasses de recursos federais às instituições financeiras e ao FGTS como operações de crédito. Além disso, a União questiona o critério temporal adotado pelo Tribunal para considerar como realizado o pagamento de royalties a Estados e Municípios estipulado pela Lei 7.990/1989, pois entende que o pagamento se caracteriza com a emissão da ordem bancária, e não com a efetiva disponibilização dos recursos aos beneficiários (peça 213).

Já o Banco Central do Brasil, representado por sua Procuradoria-Geral, traz, em síntese, as seguintes alegações principais (peça 212, pp. 1/46), complementadas por outras constantes de nota técnica anexa ao recurso (Nota Técnica, 204/2015-BCB/DEPEC - peça 212, pp. 47/98) e de notas técnicas encaminhadas posteriormente (Notas Técnicas 1.560/2015-BCB/DEPEC e 2.111/2015-BCB/DEPEC - peças 269 e 275):

a) a metodologia utilizada pelo Bacen desde 1991 para a elaboração das estatísticas fiscais baseia-se em manuais editados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e destina-se a subsidiar suas decisões de política econômica e monetária, não cabendo ao TCU determinar a sua alteração para melhor atendimento aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, até porque cabe ao Senado Federal exercer a competência prevista no art. 30, inciso I, § 1º, inciso IV, da citada lei;

b) na falta de definição legal acerca da metodologia de apuração dos resultados primário e nominal, não há parâmetro juridicamente válido para se concluir pela irregularidade da metodologia que vem sendo adotada pelo Bacen;

c) as determinações feitas pelo TCU para a inclusão de passivos nas estatísticas macroeconômicas do setor fiscal e a republicação de dados não encontram guarida no Manual de Estatísticas Fiscais nem nos padrões internacionais;

d) a liberdade da área econômica do Bacen de determinar os contornos da metodologia para apuração do impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada constitui parcela essencial da autonomia operacional da autoridade monetária, para o exercício de sua competência privativa de formular e executar a política monetária;

e) a regra geral prevista no Manual de Estatísticas Fiscais do Bacen para a inclusão de um crédito ou de uma dívida do setor público não financeiro na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) é que eles “devem estar registrados no passivo [ou ativo] das instituições devedoras [ou credoras] do governo”, sendo certo que essa expressão engloba apenas as instituições financeiras, o que exclui o FGTS (fundo privado despersonalizado) e a Finame (empresa pública federal);

f) não está correta a informação constante do Relatório de Fiscalização e do Voto condutor do Acórdão 825/2015-Plenário de que as estatísticas elaboradas pelo Bacen incluem quaisquer “operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro”, uma vez que, pela metodologia adotada pelo Bacen, as estatísticas fiscais só englobam as relações ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor público não financeiro e as instituições financeiras e/ou casos específicos de dívidas que foram objeto de renegociação envolvendo segmentos do setor público, não se aplicando, de forma alguma, a operações entre o setor público não financeiro e o setor privado não financeiro (caso do FGTS);

g) as estatísticas fiscais publicadas pelo Bacen possuem três conjuntos de fontes de dados: a) a contabilidade do sistema financeiro, a partir do Plano de Contas do Sistema Financeiro Nacional (Cosif); b) os sistemas de liquidação e custódia dos títulos públicos; e c) os registros do balanço de pagamentos do país. Assim, todas as informações utilizadas nas estatísticas são extraídas de fontes de dados materializadas em sistemas regulados, construídos, definidos ou geridos pelo Bacen, o que garante o alcance dos padrões internacionais relacionados à fidedignidade, à tempestividade e à regularidade das informações. Nesse contexto, os dados levantados neste processo em relação, por exemplo, às dívidas da União com o FGTS foram obtidos por meio de requisição de informações feita por Auditores do TCU, não possuindo o Bacen poderes legais para requisitar informações junto a fundos privados ou instituições não financeiras;

h) no que tange ao item 9.1.1 do acórdão recorrido, não houve contabilização tardia dos passivos junto à Caixa Econômica Federal, que foram incorporados pelas estatísticas fiscais tão logo identificados pela Área de Fiscalização do Bacen. As obrigações decorrentes da insuficiência de transferências do Governo Federal para a instituição pagadora de despesas sociais podem se enquadrar, à medida que ganhem relevância econômica, nos critérios estabelecidos na metodologia de apuração das estatísticas fiscais, como ação de aprimoramento estatístico. Não é conveniente a revisão das estatísticas já publicadas, pois: 1) estas seguiram estritamente as condições fundamentais requeridas para a produção das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal; 2) por regra estabelecida desde o período em que se iniciou a publicação, não se revisam dados já publicados; 3) a revisão afetaria a credibilidade das estatísticas publicadas pelo Bacen junto a usuários internos e externos, agências de rating e organismos internacionais; e 4) a revisão das séries mensais do exercício de 2014, no que tange aos atrasos de repasses de pagamentos de benefícios sociais, não alteraria a avaliação do exercício para fins de política monetária e não teria relevância para a apuração do cumprimento das metas fiscais pelas autoridades competentes;

i) quanto ao item 9.1.2.1 do acórdão recorrido, a não incorporação dos valores devidos ao Banco do Brasil nas estatísticas fiscais do Bacen está em conformidade com o padrão metodológico adotado, que observa o critério de caixa para captar o impacto das despesas na DLSP e no resultado fiscal primário;

j) quanto aos itens 9.1.2.2 e 9.1.2.3 do acórdão recorrido, os valores ali mencionados estão registrados no ativo de entidades não financeiras, quais sejam, a Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), estando fora, portanto, da abrangência das estatísticas fiscais produzidas pelo Bacen, que só considera ativos de instituições financeiras contra o setor público. Ademais, há considerações técnicas que inviabilizam o registro dos referidos valores, como a existência de incompatibilidades entre rubricas contabilizadas em diferentes regimes (caixa e competência) e o fato de, em certas operações, haver necessidade de apuração de valores efetivamente devidos ou de outros procedimentos adicionais ligados essencialmente à execução orçamentária, que não estão a cargo do Bacen;

k) em relação ao item 9.1.3, as determinações do TCU introduziriam alterações metodológicas na apuração fiscal estranhas ao objetivo perseguido pelo Bacen (aquilatar o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada), como a mudança de abrangência considerada desde 1991. O escopo da estatística fiscal sistematizada pelo Bacen abrange ativos e passivos financeiros do setor público junto a entidades reguladas, supervisionadas ou captadas por sistemas de informações geridos pelo próprio Bacen, sendo que jamais houve alterações dos limites desse escopo ao longo de quase um quarto de século;

l) na hipótese de serem mantidas as determinações recorridas, cabe a modulação dos seus efeitos no tempo, para que não impliquem a revisão de dados já publicados e produzam efeitos estritamente prospectivos, inclusive com a concessão de prazo suficiente para a realização de estudos adicionais e consultas públicas. A inclusão das relações apontadas pelo TCU depende do equacionamento de dúvidas e lacunas acerca da forma de cumprimento das determinações, dada a existência de margem para interpretações distintas, com efeitos diretos nas séries históricas dos resultados que forem eventualmente revisados e consequências relevantes na análise intertemporal das estatísticas. De acordo com o art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9.784/1999, inspirado no princípio da segurança jurídica, é vedada a aplicação retroativa de nova interpretação de norma administrativa.

Ao ver do Ministério Público, referidas alegações recursais são improcedentes e não merecem prosperar, conforme análise empreendida nos tópicos seguintes. Contudo, por razões de ordem meramente prática, estritamente pragmática, poder-se-á modificar o conteúdo prescritivo contido no item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, sem que disso se possa inferir, de qualquer modo, aceitação dos argumentos apresentados pelo Bacen e validação ou legitimação das condutas adotadas por seus agentes.

III

A preliminar suscitada pela União não deve ser acolhida.

O entendimento do TCU, expresso no acórdão recorrido, acerca da ocorrência de operação de crédito nas situações examinadas pela equipe de inspeção, relacionadas ao atraso no repasse de recursos federais aos bancos oficiais para o pagamento de despesas do governo, decorreu de mera subsunção dos fatos aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000 - LRF), que estabeleceu, por clara intenção do legislador, um conceito amplo para o termo “operação de crédito”, como se verifica da leitura dos seus arts. 29, inciso III e § 1º, e 37, transcritos abaixo (grifos acrescidos):

“Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

(...)

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

(...)

§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

(...)

Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:

I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;

II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;

III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;

IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.”

As determinações feitas para que o governo federal quite suas dívidas com a Caixa Econômica Federal, com o Banco do Brasil e com o BNDES e regularize a elaboração orçamentária referente ao programa “Minha Casa, Minha Vida” (financiado pelo FGTS) visam ao estrito cumprimento da Lei Complementar 101/2000 (que proíbe operações de crédito entre a União e instituições financeiras por ela controladas) e da Lei 4.320/1964 e prescindem de prévio contraditório, já que consistem em simples aplicação do princípio da autoexecutoriedade das leis, sem caráter de sanção jurídica.

Não há que se falar em ofensa ao devido processo legal ou em pré-julgamento da causa, uma vez que a análise da responsabilização pelos fatos irregulares só será feita após o devido contraditório, na forma das audiências determinadas pelo próprio acórdão recorrido, oportunidade em que os gestores poderão apresentar suas razões de justificativa e exercer amplamente as suas defesas.

Como bem destacado no despacho de admissibilidade recursal, o procedimento adotado no Acórdão 825/2015-Plenário de efetuar determinações sem prévio contraditório guarda consonância com as disposições do Regimento Interno do TCU e não afronta o princípio do devido processo legal (peça 258, p. 7), sendo a presente fase recursal a etapa processual apropriada para a impugnação das determinações exaradas. Nessa linha, corrobora-se o entendimento do Secretário de Recursos de que “na presente fase processual debatem-se teses jurídicas e não condutas subjetivas, bem como a existência de atenuantes, excludentes ou agravantes, a possibilidade de ilícitos fiscais por omissão, entre outras questões apreciáveis quando das análises das audiências” (peça 287, p.12).

No que tange às alegações de mérito ofertadas pela União, não há como acolher o entendimento de que os atrasos nos repasses de recursos federais às instituições financeiras oficiais não caracterizam operação de crédito.

O voto condutor do Acórdão 992/2015-Plenário foi bastante esclarecedor quanto a essa questão, ao consignar que (peça 159, p. 4):

“(...) as dívidas do Tesouro com os bancos oficiais, destacadas na fiscalização do Tribunal, possuem todas as características de empréstimo, como a permanência por longo prazo e a incidência de encargos. Afinal, representam a assunção, pelos bancos, de compromissos de terceiro (a União), quando eles deveriam, em vez de custear a despesa pública, canalizar seus recursos para transações com o setor privado normalmente previstas nas suas carteiras de negócios, que lhes renderiam juros. Ou seja, os bancos estão tendo que cortar parte das suas disponibilidades para empréstimos tradicionais, a fim de poder emprestar para o Tesouro.

19. A situação assemelha-se muito com a figura do ‘adiantamento a depositantes’, quando o correntista estoura seu saldo de depósitos e o banco acaba arcando com o gasto em excesso, para futura cobrança.

20. Seja por contrato de prestação de serviços, seja por força de normas, os pagamentos de despesas da União por meio de bancos deveriam ocorrer mediante o depósito oportuno dos valores na conta específica, tal como um correntista.

21. Quando o Tesouro atrasa o depósito, os bancos oficiais têm lhe adiantado os pagamentos ou permanecido com as diferenças, nos casos de equalização de juros.

22. É o próprio Banco Central que define o ‘adiantamento a depositantes’ como operação de crédito, como se pode verificar na sua Circular 1273/1987, que instituiu o Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional – COSIF, cujo Capítulo ‘Normas Básicas – 1’, Seção ‘Operações de Crédito – 6’, assim diz da ‘1 Classificação das Operações de Crédito’:

‘2 – As operações de crédito distribuem-se segundo as seguintes modalidades:

a) empréstimos – são as operações realizadas sem destinação específica ou vínculo à comprovação da aplicação dos recursos. São exemplos os empréstimos para capital de giro, os empréstimos pessoais e os adiantamentos a depositantes; (...)’.”

Cumpre frisar que a União, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, tem plena ciência da amplitude do conceito de operação de crédito estabelecido pela LFR, como se verifica do seguinte trecho da 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, aprovado pela Portaria STN 637/2012 (disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/21643/MDF_5a_edicao.pdf), referente ao Demonstrativo das Operações de Crédito (páginas 615 e 616 do manual, grifos originais e acrescidos):

“04.04.01.02 Objetivo do Demonstrativo

Este demonstrativo visa a assegurar a transparência das operações de crédito efetuadas pelo Ente da Federação, discriminando-as em face de sua relevância à luz da legislação aplicável, e a verificar os limites de que trata a LRF e as Resoluções do Senado Federal. Nos termos do § 1º do art. 1º da LRF, ‘a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (...)’, razão pela qual o controle das operações de crédito é essencial à gestão fiscal responsável, visto que tais operações embutem risco de não adimplemento das obrigações, geralmente refletido na cobrança de juros, os quais serão incorporados ao valor original da dívida.

04.04.02 CONCEITO

04.04.02.01 Operação de Crédito

A LRF define de forma exemplificativa o conceito de operação de crédito, que corresponde ao compromisso financeiro assumido em razão de:

a) mútuo;

b) abertura de crédito;

c) emissão e aceite de título;

d) aquisição financiada de bens;

e) recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços;

f) arrendamento mercantil;

g) e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

h) Assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação (equiparada a operação de crédito pela LRF).

Por outro lado, não se caracterizam como operações de crédito as incorporações de passivos decorrentes de precatórios judiciais, as quais, no entanto, integrarão a dívida consolidada nos termos definidos no Anexo 2 do RGF – Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida. Contudo, nem toda decisão judicial está isenta de ser considerada como operação de crédito. Assim, no caso de homologação de acordo judicial, que de fato caracterize um financiamento de uma parte à outra, deverá a operação ser considerada como operação de crédito para todos os fins legais.

Não se equipara a operações de crédito a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas (administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes) integrantes do mesmo Estado, Distrito Federal ou Município. O mesmo se aplica aos parcelamentos de débitos preexistentes junto a instituições não financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da dívida consolidada líquida.

Ressalte-se que as operações de crédito e as operações a elas equiparadas pela LRF nem sempre envolvem o usual crédito junto a uma instituição financeira ou o ingresso de receita orçamentária nos cofres públicos e podem transcender a anualidade do Orçamento Público.

No caso da assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas, por exemplo, há a incorporação de um passivo sem contrapartida na forma de serviços prestados ao ente ou de aumento do ativo da entidade, seja devido ao ingresso de receita orçamentária ou à incorporação ao patrimônio público de bens adquiridos.

O valor da operação de crédito contratada não é reduzido por eventuais pagamentos de juros e amortizações e nem aumentado por juros capitalizados. Todavia, o valor do estoque da dívida (Anexo 2 do RGF) diminui com a amortização e aumenta com a capitalização de juros.

1. Principais Características das Operações de Crédito

Em regra, as operações de crédito possuem pelo menos uma das seguintes características:

a) Envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente;

b) Pressupõem a existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e

c) Diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.”

A União, ao atrasar o repasse de recursos necessários ao pagamento de despesas sociais e de subvenção econômica, forçando suas instituições financeiras controladas (CEF, BB e BNDES) a suportar o ônus dessas despesas com recursos próprios, assumiu um compromisso financeiro junto a essas instituições que apresenta todas as três características de operação de crédito enumeradas pela STN, quais sejam: a) reconhecimento de um passivo; b) existência de risco de não adimplemento, materializado pela cobrança de juros e demais encargos financeiros; e c) diferimento no tempo.

Registre-se que o Banco Central do Brasil também conceituou operação de crédito de forma abrangente, a teor do art. 1º, § 1º, inciso II, da Resolução Bacen 2.827/2001, que assim dispõe (grifou-se):

“Parágrafo 1º - Para efeito do disposto nesta Resolução entende-se: 

(...) II - por operação de crédito: 

a) os empréstimos e financiamentos; 

b) as operações de arrendamento mercantil; 

c) a aquisição definitiva ou realizada por meio de operações compromissadas de revenda de títulos e valores mobiliários de emissão dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios, bem como dos órgãos e entidades do setor público mencionados no parágrafo 1º, inciso I, alínea ‘c’, exclusive a aquisição definitiva de ações de sociedades de economia mista; 

d) a concessão de garantias de qualquer natureza; e 

e) toda e qualquer operação que resulte, direta ou indiretamente, em concessão de crédito e/ou captação de recursos de qualquer natureza, inclusive com uso de derivativos financeiros.” 

No caso específico dos atrasos de repasses à CEF, como bem ressaltado pelo Relator a quo, a ocorrência sistemática de saldos negativos nas contas de suprimento de fundos do programa Bolsa Família, do seguro-desemprego e do abono salarial configura situação semelhante à do adiantamento a depositantes, em que o banco antecipa recursos financeiros ao correntista a fim de cobrir o saldo negativo em sua conta, cobrando-lhe, posteriormente, o valor adiantado, acrescido dos encargos financeiros previamente pactuados.

Ainda que a utilização de recursos próprios da CEF para o pagamento de despesas de responsabilidade da União esteja prevista em cláusula de contrato de prestação de serviços celebrado entre as partes (cuja legalidade será apreciada por ocasião do cumprimento do item 9.13.5 do acórdão recorrido), isso não significa que o adiantamento não possua a natureza de operação de crédito. Por óbvio, não é possível considerar dívidas bilionárias e prolongadas no tempo como mero fluxo de caixa, ainda mais quando se sabe que a insuficiência dos repasses não decorreu de imprecisão de cálculo do valor dos benefícios que seriam pagos, mas de ação deliberada e consciente de se valer de recursos próprios da instituição financeira, seja por insuficiência de caixa do Tesouro, seja para maquiar o resultado primário do governo, seja porque o governo preferiu destinar aqueles recursos que deveriam ser repassados para as instituições financeiras para dar suporte a despesas outras que deveriam ter sido contingenciadas, mas não o foram, com a finalidade de obter dividendos eleitorais de forma ilícita.

Ora, se o adiantamento resulta, direta ou indiretamente, em concessão de crédito ou captação de recursos de qualquer natureza, ele pode e deve ser considerado como uma operação de crédito, principalmente para fins de controle do endividamento público. Não importa, para tal caracterização, se a CEF entregou diretamente recursos para a União ou não. O que importa é que aquela instituição financeira efetivamente financiou a União, ao arcar com despesas de exclusiva responsabilidade desta. A operação resultou em nova dívida da União, sobre a qual incidirão encargos financeiros até a sua quitação, como qualquer outro empréstimo/financiamento contraído junto ao sistema financeiro.

O mesmo vale para o caso dos adiantamentos feitos à União pelo FGTS para custear as subvenções nos financiamentos habitacionais do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). A existência de autorização legal para tais adiantamentos (art. 82-A da Lei 11.977/2009) não significa que eles não devam ser enquadrados como operação de crédito, no caso, de natureza orçamentária, haja vista que não se destinam meramente a atender eventual insuficiência de caixa durante o exercício financeiro nem cumprem as condições previstas no art. 38 da LC 101/2000.

Concorda-se, no ponto, com o entendimento do Secretário de Recursos de que a interpretação da Lei 11.977/2009 deve ser harmonizada com as disposições da Lei 4.320/1964 (recepcionada como lei complementar) e da Lei Complementar 101/2000, que embasaram a expedição da determinação contida no item 9.4.1 do acórdão recorrido. Aliás, em harmonia com a argumentação do Secretário, não se vislumbra nenhuma incompatibilidade entre o procedimento previsto no art. 82-A da Lei 11.977/2009 (que dispõe sobre o PMCMV) e o cumprimento do art. 3º, caput, da Lei 4.320/1964 (Lei de Finanças Públicas) e do art. 32, § 1º, II e V, da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal). Ademais, reitera-se a seguinte fundamentação constante do Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário, que deliberou sobre as Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014:

“Adiantamentos concedidos pelo FGTS à União para cobertura de despesas no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida

Demonstrou-se, a partir de atas de reuniões ordinárias do Conselho Curador do FGTS, que os conselheiros consideraram esses adiantamentos como operação de crédito, com idêntica manifestação nesse sentido do representante do Ministério da Fazenda no CCFGTS e da Consultoria Jurídica do Ministério do Trabalho e Emprego.

De fato, a Lei 11.977/2009 autoriza que a União utilize recursos do FGTS para financiar despesas – subvenção econômica – de sua responsabilidade no âmbito do programa, remunerando o FGTS pela taxa Selic. Não há dúvidas, portanto, quanto ao enquadramento dessa transação como operação de crédito entre o FGTS e a União.

Como apresenta as características de operação de crédito de natureza orçamentária, posto que os recursos foram obtidos junto ao FGTS com o propósito de alavancar despesas de natureza orçamentária, destacou-se que, uma vez autorizada a contratação das operações de crédito, seria necessário incluir no orçamento ou em leis de créditos adicionais a estimativa de receita decorrente dessa operação, em cada um dos respectivos créditos orçamentários, conforme o art. 3º da Lei 4.320/1964 e o art. 32, § 1º, inciso II, da LRF. Além disso, exige-se também a demonstração da observância da ‘regra de ouro’ (inciso III do art. 167 da Constituição Federal).

Assim, no caso da subvenção, se a escolha da União foi efetuar o pagamento ao longo do ano com recursos emprestados pelo FGTS, seria preciso que os recursos provenientes de referida operação de crédito estivessem estimados no orçamento, como determinam o art. 3º da Lei 4.320/1964 e o art. 32, § 1º, inciso II, da LRF. Ocorre que, contrariando tais dispositivos, os créditos orçamentários relativos às despesas com subvenções no âmbito do PMCMV não apresentaram as operações de crédito concedidas pelo FGTS à União como fonte de recursos das respectivas despesas.

Concluiu-se que a operação de crédito não cumpriu os requisitos legais, pois não foi realizada a necessária inclusão de suas receitas no orçamento da União. Tampouco demonstrou-se o cumprimento da ‘regra de ouro’.”

No caso dos atrasos de repasses ao BNDES, os números relativos à dívida de equalização de taxa de juros apontados pela fiscalização do TCU (peça 109, p. 58) deixam claro que, desde o 2º semestre de 2010, é o banco quem está suportando o ônus das subvenções econômicas de responsabilidade legal exclusiva da União. Diante da patente insuficiência de recursos da União, que não efetuou nenhum pagamento ao BNDES no âmbito do Programa Sustentação do Investimento - PSI nos exercícios de 2011 e 2012 (apesar de as dívidas terem vencido nas datas de 3.1.2011, 1.7.2011 e 2.1.2012), o Ministério da Fazenda, em vez de propor alguma solução legal para o problema (que respeitasse a Lei de Responsabilidade Fiscal), simplesmente optou por expedir norma infralegal postergando em 2 anos o vencimento das dívidas contraídas a partir de 16.4.2012 (Portaria 122/2012), à revelia do Poder Legislativo.

Não há dúvida de que, ao assim agir, a União assumiu compromisso financeiro junto ao BNDES, com todas as seguintes características de uma operação de crédito, nos termos em que descritas pela própria STN: reconhecimento de um passivo, incidência de juros e diferimento no tempo.

Mais uma vez, não importa que o BNDES não tenha entregue diretamente recursos para a União, o que importa é que, em vez de captar recursos no mercado para o custeio das despesas correntes de subvenções (já que as receitas tributárias eram insuficientes), a União optou por se endividar junto ao banco estatal, que acabou tendo que se valer do seu próprio patrimônio para suportar o ônus dos financiamentos subsidiados.

Nessa linha, o TCU já se manifestou por ocasião do Acórdão 2.461/2015-Plenário (que apreciou as Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014), consoante seguinte trecho do respectivo Relatório (grifou-se):

“O Ministério da Fazenda, a partir da edição da Portaria-MF 122/2012, postergou os pagamentos das equalizações devidas, desvirtuando a lógica intrínseca da operação de equalização, uma vez que promoveu descasamento entre os fluxos financeiros oriundos da União ao BNDES e aqueles advindos do mutuário à referida instituição financeira. A portaria estabeleceu prazo de 24 meses para o pagamento das equalizações apuradas ao final de cada semestre. Isso significa dizer que, ainda que encerrado o prazo de amortização da operação pelo mutuário final, a União ainda teria 24 meses para pagar a equalização referente aquela operação.

Ressalte-se que a sistemática de pagamento inaugurada pela Portaria 122/2012, foi replicada pelas Portarias editadas posteriormente pelo Ministério da Fazenda, com destaque para a Portaria-MF 29/2014, a qual estabeleceu que todas as equalizações calculadas no primeiro e no segundo semestres de 2014, independentemente da data de contratação da respectiva operação de financiamento, também teriam o pagamento da equalização postergado em 24 (vinte e quatro) meses.

Desse modo, levando-se também em consideração as demais regras, condições e características associadas à operação de equalização, pode-se afirmar que o estabelecimento, unilateral, do prazo de 24 meses para pagamento das equalizações ao BNDES foi feito com o propósito de postergar o desembolso de recursos por parte da União. Para tanto, corrobora o fato de que todo valor apurado ao final de cada período de equalização passava a ser corrigido por índice de correção distinto da taxa de equalização.

Inferiu-se que o BNDES, ao arcar com obrigação que seria da União (equalização), estaria financiando a União. A situação descrita, portanto, representou a assunção de compromisso financeiro de pagar os montantes devidos em data futura, mediante pagamento do principal e dos juros correspondentes, situação semelhante ao mútuo, conforme disposto no art. 29, inciso III, da LRF.

Destarte, tratou-se de financiamento obtido por intermédio da utilização do poder de ente controlador, obrigando a instituição financeira a lhe conceder o benefício de adiar o desembolso de recursos financeiros. Tal operação de crédito não poderia ter sido realizada entre a União e o BNDES, em razão da vedação expressa trazida pelo art. 36 da LRF.”

Anui-se, pois, à seguinte fundamentação produzida pelo Secretário de Recursos (peça 287, p. 11, grifou-se):

“5. Além da incompetência para editar tal portaria [Portaria MF 122/2012], no ponto aqui questionado, postergar o pagamento de obrigações, obrigando a instituição financeira a se submeter a um cronograma de pagamento elástico, é uma operação de financiamento. A equalização em si não é, pois, quando fosse devida, deveria ser arcada pelo Tesouro. Entretanto, acumular o devido de forma a transformá-lo em dívida e parcelar seu pagamento é uma operação de crédito com a inusitada característica de que quem determina o montante, a forma de pagamento e a quantidade de parcelas é o devedor. Eis aí mais uma anomalia combatida pelo art. 36 da Lei Complementar 101. Como apontado por José Maurício Conti, em obra organizada por Ives Gandra intitulada de Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal (p. 296/297), ‘o art. 36 consagra uma regra fundamental para garantir a gestão fiscal responsável’, pois ‘constatou-se ao longo do tempo que uma das maneiras mais utilizadas para aumentar desmesuradamente a dívida do setor público ocorria pela contratação de empréstimos por parte da unidade da Federação com a instituição financeira controlada. Essa modalidade de operação de crédito dificulta em muito sua fiscalização e torna mais simples o endividamento que exceda os limites máximo permitidos’.

6. Em sendo assim, sob a justificativa de escalonar pagamentos, em verdade realiza-se uma operação de crédito que devia estar autorizada em lei. Em outras palavras, inova-se primariamente no ordenamento através de portaria, quando este exige lei em sentido estrito. A configuração do abuso de direito ou de poder, segundo Manuel Atienza (in Ilícito Atípicos. Madrid, 2000, p. 59), ‘resulta, así, un mecanismo de auto-corrección del Derecho: esto es, de corrección del alcance de reglas jurídicas permisivas que tienen como destinatario al titular de un cierto derecho subjetivo en cuanto tal, cuando la aplicabilidad de las mismas se extiende a casos en los que su aplicación resulta injustificada a la luz de los principios jurídicos que determinan el alcance justificativo de las propias reglas’.

7. E se a ação de desbordar dos poderes competenciais, utilizando prerrogativas de decidir meras regras operacionais por portaria, transformando mecanismo de pagamento em operações de crédito, vem acompanhada de ofensa à transparência, a ofensa ao direito fica potencializada. Mais ainda quando o princípio ofendido é o da transparência, que, para o Ministro Gilmar Mendes é a ‘pedra de toque do Direito Financeiro’, ‘um princípio constitucional vinculado à ideia de segurança orçamentária’ (in Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 397).”

Especificamente em relação aos atrasos no repasse dos recursos de que trata a Lei 7.990/1989, concorda-se com o entendimento dos Auditores da Serur de que o pagamento somente se caracteriza com a efetiva disponibilização dos recursos aos beneficiários (efetivo crédito na conta bancária do favorecido), e não com a emissão da ordem bancária ou mesmo com o saque dos recursos da Conta Única (anteriores ao crédito na conta bancária do favorecido).

Como tal entendimento vai completamente de encontro à fundamentação e à pretensão recursal da União, o Ministério Público de Contas considera que a alteração do item 9.8.1 do acórdão recorrido, proposta pela Serur, com o objetivo de aperfeiçoar a redação da determinação nele contida, deve ser feita de ofício, sem que se dê qualquer provimento parcial ao recurso.

À vista do exposto, entende-se que o pedido de reexame interposto pela União não merece ser provido, pois não logrou demonstrar a ocorrência de violação ao devido processo legal nem afastar a ocorrência de operação de crédito nas situações questionadas pela decisão recorrida, tampouco descaracterizar a violação ao caput do art. 8º da Lei 7.990/1989.

IV

Quanto ao recurso do Banco Central do Brasil, cabe destacar, inicialmente, que as determinações feitas pelo TCU, ora recorridas, em absolutamente nada alteram a metodologia de apuração ou o objetivo das estatísticas fiscais produzidas pelo Bacen; pelo contrário, buscam exatamente o estrito cumprimento dessa metodologia e desse objetivo, nos termos em que explicitados no próprio Manual de Estatísticas Fiscais, editado em cumprimento ao item 2.2.1 do Acórdão 324/2006-Plenário (TC XXXXX/2005-4).

Consta do Manual de Estatísticas Fiscais publicado pelo Bacen em abril de 2012 que o objetivo das estatísticas é “medir, pela ótica do financiamento , o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada”, além de servir como “complemento à contabilidade governamental no gerenciamento da política fiscal, permitindo uma avaliação adequada do financiamento ao setor público ”. (grifou-se)

Também consta desse manual que: a) “para afetar a DLSP [Dívida Líquida do Setor Público], é preciso que os fluxos ocorram entre o setor público não-financeiro e o setor privado ou entre o setor público não-financeiro e o resto do mundo”; b) “o resultado fiscal do setor público é medido pela variação do estoque do endividamento líquido do setor público não-financeiro, ou seja, pelo financiamento concedido pelo sistema financeiro e pelos setores privados e externo ao setor público não-financeiro”; c) “o resultado primário permite avaliar a consistência entre as metas de política macroeconômica e a sustentabilidade da dívida, ou seja, da capacidade do governo de honrar com seus compromissos”; d) “ as fontes de dados utilizados nessas estatísticas são, regra geral, os detentores das dívidas do setor público , tendo como base as informações registradas na contabilidade do sistema financeiro, (...); e e) “a Dívida Líquida do Governo Geral [DLGG = DLSP – ativos e passivos do Banco Central e das empresas estatais] corresponde ao endividamento líquido (balanceamento de débitos e créditos) do Governo Federal (inclusive previdência social), dos governos estaduais e dos governos municipais, junto ao sistema financeiro público e privado, setor privado não-financeiro e resto do mundo” (Manual de Estatísticas Fiscais, disponível em: https://www.bcb.gov.br/ftp/infecon/Estatisticasfiscais.pdf, grifos acrescidos). (grifou-se)

De forma semelhante, o Manual de Finanças Públicas publicado pelo Bacen em junho de 2008 (disponível em http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/finpub/manualfinpublp.pdf, pp. 131 e 135) dispõe que a dívida líquida do setor público “corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não-financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não-financeiro e o resto do mundo”, bem como que a dívida bancária líquida do setor público “corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público junto ao sistema financeiro”, e que “o endividamento do setor público junto ao FGTS também está incluído nessa rubrica.” (grifou-se)

A inexistência de lei estabelecendo a metodologia a ser seguida para a apuração dos resultados primário e nominal (lei essa que sequer é necessária, conforme razoável interpretação do art. 30, § 1º, IV, da LRF empreendida pela Serur – peça 285, pp. 25/8) não significa que o Bacen tenha ampla liberdade ou discricionariedade para apurar o resultado fiscal do Governo Federal da forma que casuísticamente lhe convenha, uma vez que o cálculo feito pela autoridade monetária, por determinação extraída das leis de diretrizes orçamentárias (ex.: art. 11, IV, da Lei 12.919/2013 – LDO/2014) combinadas com as mensagens presidenciais de encaminhamento dos projetos de lei orçamentária anual, é, atualmente, o cálculo oficial do governo para fins de verificação do cumprimento da metas fixadas nos Anexos de Metas Fiscais da LDO. Saliente-se que a escolha do Bacen como o órgão responsável para apurar o resultado fiscal foi da própria Presidente da República, quando elaborou as mensagens de encaminhamento dos projetos de LOA ao Congresso Nacional.

O Manual de Estatísticas Fiscais publicado pelo Bacen não dispõe, em nenhum momento, que os haveres e dívidas da União a serem incluídos no cálculo da DLSP devem estar registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira.

A interpretação restritiva defendida no pedido de reexame não encontra amparo nem no referido manual nem na prática efetivamente adotada pelo Bacen, haja vista que já há diversos passivos e ativos do setor público captados pelas suas estatísticas fiscais que não estão registrados no ativo ou passivo de uma instituição financeira, como demonstram, além do próprio exemplo dado pelo recorrente (dívidas renegociadas de estados e municípios), os seguintes exemplos:

a) dívidas da Empresa Gestora de Ativos – Emgea junto ao FGTS (Quadro XXXVII-A – Dívida Líquida do Setor Público, anexo à nota à imprensa publicada em setembro de 2002 – campo “outros débitos” de “empresas estatais federais”; e Nota Técnica Dipec-2007/1127, à peça 39, p. 5, do TC XXXXX/2006-9);

b) dívidas de empresas federais junto a empreiteiras e fornecedores (p. 17 do Manual de Estatísticas Fiscais);

c) créditos da União junto a pessoas físicas ou jurídicas, como é o caso dos empréstimos intermediados por instituições financeiras com recursos dos fundos públicos FIES, FNE, FNO e FCO, cujos patrimônios líquidos são computados nas estatísticas fiscais (p. 14 do Manual de Estatísticas Fiscais);

d) créditos da União junto aos estados e ao Distrito Federal decorrentes de empréstimos intermediados pelo Banco do Brasil ao amparo da Lei 9.846/1999, que estabeleceu critérios para a concessão de empréstimo destinado ao ressarcimento parcial das perdas decorrentes da aplicação da Lei 9.424/1996 (que dispôs sobre o Fundef).

Os exemplos dados acima demonstram que o que verdadeiramente importa para uma dívida ou um haver do setor público não financeiro ser computado nas estatísticas fiscais do Bacen é que decorra de uma transação intermediada, sancionada ou transitada pelo sistema financeiro, e não que esteja registrado no ativo ou no passivo de uma instituição financeira (pública ou privada).

Embora a contabilidade informatizada do sistema financeiro possa ser a principal origem das informações coletadas para a compilação das estatísticas fiscais, não é a única fonte demandada pelo Bacen, que, normalmente, faz coletas manuais de dados (por e-mail, por exemplo) junto às instituições financeiras e a órgãos e entidades federais (Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda, INSS etc.), como demonstram diversos documentos encaminhados pelo Bacen ao TCU mediante o Ofício Audit/Gabin-2009/0078, de 10.3.2009 (peças 234 a 236 do TC XXXXX/2015-9). A pluralidade de fontes consultadas pelo Bacen está comprovada, também, pelo relatório de auditoria produzido no âmbito do TC XXXXX/2005-4 (volume principal, fl. 130, e anexo 3, fls. 221/5).

Todos os passivos citados nas determinações recorridas ou já estão registrados nas demonstrações contábeis de instituições financeiras (dívidas junto à Caixa referentes ao abono salarial, ao seguro-desemprego e ao Bolsa Família e equalizações de juros devidas ao Banco do Brasil e ao BNDES), ou se originaram de operações intermediadas, sancionadas ou transitadas por instituições financeiras (dívidas da União junto ao FGTS, intermediadas pela Caixa Econômica Federal).

Assim, as informações sobre essas dívidas podem ser facilmente obtidas pelo Bacen junto às instituições financeiras sob sua supervisão e atendem aos atributos da fidedignidade e tempestividade, necessários para a compilação estatística.

Se o objetivo das estatísticas fiscais produzidas pelo Bacen é realmente medir, sob a ótica do financiamento, o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada, então nada mais razoável e necessário que incluir nessas estatísticas as dívidas objeto das determinações recorridas, para que se calcule, com a necessária precisão, as reais necessidades de financiamento do setor público junto aos demais setores da economia (setor financeiro, setor privado não financeiro e resto do mundo). Trata-se de valor superior a R$ 40 bilhões, devidos pela União à Caixa, BB, BNDES e FGTS, que não podem simplesmente ser ignorados pelas estatísticas fiscais feitas pela BACEN, seja por obediência às normas já existentes, seja por sua finalidade de retratar a realidade.

Especificamente em relação ao item 9.1.1 do acórdão recorrido, não cabe examinar, neste momento (e sim no momento da resposta à audiência determinada no item 9.1.13), se a inclusão das dívidas da União junto à Caixa nas estatísticas fiscais somente a partir de agosto de 2014 decorreu, ou não, de alguma conduta ou omissão censurável por parte de agentes do Bacen.

O fato é que as dívidas em questão ganharam relevância econômica inquestionável já a partir de agosto de 2013 (como comprovam os documentos à peça 145, pp. 3 e 5), o que justifica a publicação das informações demandadas pelo Tribunal (em quadro específico, sem alteração dos quadros já publicados), para que se tenha conhecimento sobre o exato momento em que a atuação da União impactou a demanda agregada.

No que se refere ao item 9.1.2.1 do acórdão recorrido, a não captação das dívidas da União junto ao Banco do Brasil nas estatísticas fiscais está, sim, em evidente desconformidade com o padrão metodológico adotado pelo Bacen, pois se trata de obrigações da União devidamente registradas no ativo de uma instituição financeira, de natureza essencialmente idêntica às equalizações de juros devidas ao BNDES, as quais já estão, em grande parte, abrangidas pelas estatísticas fiscais.

Com efeito, de acordo com informações prestadas pelo próprio Banco Central do Brasil (Ofício 971/2014-BCB/Depec – peça 93), o passivo da União junto ao BNDES relacionado a equalização de taxas de juros “é computado, no âmbito das estatísticas fiscais, no item ‘Dívida Bancária Federal’, nos quadros demonstrativos da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), divulgados pelo Banco Central” (peça 93, p. 6) e “está registrado pela instituição financeira na conta Cosif XXXXX-6 – Tesouro Nacional – Pagamentos a Ressarcir, que registra, conforme estabelece o Manual do Cosif, ‘o montante de pagamentos de obrigações contratuais, e de outros encargos efetuados em nome do Tesouro Nacional e aguardando o reembolso do mesmo’.”

Ainda de acordo com o Bacen, “as obrigações acima mencionadas [junto ao BNDES], devidamente caracterizadas como direito já efetivamente constituído junto ao Governo Federal, enquadram-se nos critérios estabelecidos na metodologia de apuração fiscal”, que “estabelece, como regra geral, que as obrigações do governo registradas na contabilidade do sistema bancário devem ser incluídas nas estatísticas da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP)” (peça 93, p. 6).

Do mesmo modo que esses passivos perante o BNDES, as obrigações da União registradas no ativo do Banco do Brasil, relacionadas a subvenções em financiamentos bancários, já são exigíveis (como demonstram os documentos às peças 96 e 97), tanto é que, aos respectivos saldos, já estão sendo apropriados encargos financeiros (cf. peça 69, pp. 2/11, e Portaria MF 315/2014, art. 2º, §§ 1º, 2º e 3º). Tais valores, enquanto não quitados (apesar de já devidos), representam um financiamento concedido pela instituição financeira à União para o custeio de suas despesas orçamentárias correntes (despesa de subvenção econômica) e devem ser obrigatoriamente computados na DLSP.

O próprio Bacen reconhece a possibilidade de inclusão das dívidas junto ao Banco do Brasil referentes a equalização de taxas de juros nas estatísticas fiscais, de modo coerente com a sua metodologia atual e para o atendimento do seu objetivo precípuo de “medir o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada, informação fundamental para a formulação e condução da política monetária” (peça 93, p. 1), consoante seguinte trecho do Ofício 971/2014-BCB/Depec (grifos acrescidos):

“Há que se destacar, por outro lado, a possibilidade de ocorrerem defasagens no acerto financeiro dessas despesas por parte do Tesouro Nacional. Assim, na hipótese de existirem parcelas desses direitos das instituições financeiras que se mostrem já exigíveis (levando-se em consideração aspectos como prazos para pagamento e homologação/reconhecimento por parte do Tesouro Nacional, entre outros), poder-se-ia empreender estudos, no âmbito da Área Econômica do Banco Central, com o objetivo de avaliar possível inclusão desses montantes na DLSP, de maneira coerente com a metodologia atual e levando em consideração os elementos indicados nos segundo parágrafo desse Ofício, especialmente o aspecto econômico subjacente.”

Ao contrário do que dá a entender o recorrente, o critério de caixa adotado para o cálculo do resultado fiscal primário não significa que as despesas primárias (como é o caso das despesas com subvenção econômica) só possam ser reconhecidas no momento em que houver a saída de recursos da Conta Única do Tesouro Nacional.

Se isso fosse verdade, as estatísticas fiscais produzidas pelo Bacen não deveriam, então, estar captando as inegáveis dívidas da União junto ao sistema financeiro público e privado decorrentes do adiantamento para o pagamento de benefícios sociais ( bolsa família, abono salarial e seguro-desemprego - peça 212, pp. 77/9) e previdenciários (benefícios do INSS – peça 109, p. 71), nem as dívidas junto ao BNDES relativas a subvenções econômicas (peça 212, pp. 84/5), nem as dívidas junto ao Banco Central do Brasil decorrentes da equalização do resultado das operações om reservas cambiais de que trata o art. 6º da Lei 11.803/2008 (Manual de Estatísticas Fiscais, p. 15).

A adoção do critério de caixa significa apenas que as despesas primárias não são reconhecidas no momento do respectivo fato gerador (regime de competência), mas no momento em que são pagas (redução do saldo da Conta Única) ou financiadas (aumento do passivo/endividamento).

Esse é o entendimento, a propósito, que ficou consignado no Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário, proferido no TC XXXXX/2015-9, que tratou das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014. No referido Relatório, após serem descritos os três regimes contábeis possíveis de serem utilizados para a apuração de estatísticas fiscais (regime de competência, regime de caixa “puro” e regime de caixa “não puro”), concluiu-se que o Bacen adota o regime de caixa “não puro”, no qual as despesas primárias são registradas quando são pagas pelo ente estatal (saída de recurso do caixa), por terceiro (banco efetua o pagamento em nome do ente estatal) ou quando suportadas pelo próprio beneficiário da despesa (ao postergar o recebimento do valor que lhe era devido).

O fato de as subvenções econômicas devidas ao Banco do Brasil estarem registradas no seu ativo em conta de uso interno abrangida na conta Cosif XXXXX-5, denominada de “Títulos e Créditos a Receber – Sem Característica de Concessão de Crédito” (peça 93, p. 4, e peça 69, pp. 5, 8 e 11), não pode servir de justificativa para que o Bacen não as considere nas estatísticas fiscais, como alegado à peça 212, p. 89, pois o que importa é a natureza do crédito e não a sua denominação.

Se porventura a natureza do crédito não se compatibiliza com a nomenclatura da conta utilizada, cabe ao Bacen, na qualidade de supervisor do sistema financeiro nacional, determinar ao Banco do Brasil que registre o crédito em conta Cosif mais apropriada, como, por exemplo, na conta XXXXX-6, intitulada “Tesouro Nacional – Pagamentos a Ressarcir”, já utilizada pelo BNDES para o registro dos créditos junto à União decorrentes de equalização de taxas de juros.

O critério da relevância econômica, utilizado pelo Bacen para o registro das dívidas da União junto à CEF (peça 212, p. 78), também está presente no caso das dívidas junto ao Banco do Brasil, como se observa dos valores bilionários das equalizações pendentes de pagamento, discriminados nas tabelas à peça 109, pp. 34/7.

No que tange ao item 9.1.2.2 do acórdão recorrido, o fato de a Agência Especial de Financiamento Industrial – Finame (criada pelo Decreto 59.170/1966) não ser, ainda, uma instituição financeira (peça 87, p. 13) não constitui óbice a que seus haveres, decorrentes de subvenções econômicas em financiamentos concedidos no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento – PSI, integrem o cálculo da DLSP, pelos seguintes motivos:

a) a Finame é uma empresa pública federal, constituída sob a forma de sociedade anônima, subsidiária integral do BNDES (peça 85, p. 11) e que opera, em grande parte, com recursos deste. Os créditos perante a União contabilizados no ativo da Finame fazem parte das demonstrações contábeis consolidadas do BNDES e estão registrados em contas do Cosif (Plano de Contas das Instituições do Sistema Financeiro Nacional) (peça 85, pp. 12/3);

b) os haveres junto ao Tesouro Nacional que constam do ativo da Finame (peça 87, pp. 4, 29 e 49) configuram, por consequência (já que a Finame pertence ao BNDES), haveres do BNDES junto ao Tesouro Nacional, e, desse modo, devem estar abrangidos no rol de obrigações da União constantes da DLSP;

c) as equalizações de taxa de juros de que tratam as Leis 12.096/2009 (art. 1º, inciso I) e 12.409/2011 (art. 4º, caput) são devidas pela União diretamente ao BNDES, e não à Finame, portanto são obrigações do setor público junto a uma instituição financeira (BNDES). A própria Secretaria do Tesouro Nacional (STN), ao responder ofício de requisição do TCU (peça 52), informou que a quantia aproximada de R$ 19 bilhões (até 1º semestre de 2014) é referente às equalizações de taxas de juros devidas ao BNDES, por força das referidas leis (peça 73, p. 9);

d) os haveres em questão possuem exatamente a mesma natureza de outros haveres do BNDES referentes a equalização de taxa de juros e que já são considerados no cômputo da DLSP.

Importante frisar que o Ministério Público de Contas diverge da interpretação dada pela Serur ao § 13 do art. 1º da Lei 12.096/2009 (peça 285, pp. 30/2), que assim dispõe:

“§ 13. Fica a União autorizada a subvencionar, na forma e no limite dispostos neste artigo, operações de financiamento contratadas por outras instituições financeiras e que foram objeto de reembolso por parte do BNDES, desde que tais operações:

I - tenham os mesmos beneficiários e condições estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional para as linhas de crédito do BNDES passíveis de subvenção;

II - não contemplem operações inadimplentes.”

Segundo os Auditores da Serur, o dispositivo em questão autorizaria a União a conceder subvenção econômica diretamente às instituições financeiras que realizam operações de financiamento com recursos do BNDES (incluindo a Finame, apesar de não ser ainda uma instituição financeira).

Todavia, análise atenta e sistemática da lei como um todo e das normas que regulamentam sua aplicação revela que, mesmo no caso de operações indiretas, o pagamento da subvenção no âmbito do PSI, sob a modalidade de equalização de taxa de juros, é devido ao BNDES (e não ao agente financeiro credenciado).

Com efeito, o agente financeiro que realiza a contratação com o beneficiário do financiamento, por não arcar com nenhum custo de captação dos recursos (que são integralmente repassados pelo BNDES – art. 1º, § 14, da Lei 12.096/2009), não tem direito a receber pagamento a título de equalização de taxa de juros, mas apenas uma remuneração pelo serviço de intermediação financeira.

Nos termos do § 2º do art. 1º da Lei 12.096/2009, “a equalização de juros de que trata o caput corresponderá ao diferencial entre o encargo do mutuário final e o custo da fonte de recursos, acrescido da remuneração do BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep”. E o art. 4º, II, da Portaria MF 71/2013 dispõe que “o valor das equalizações de taxas de juros (...) ficará limitado: II - para operações indiretas do BNDES: ao diferencial entre o custo da fonte de recursos, acrescido da remuneração do BNDES e do agente financeiro, e o encargo do mutuário final”. (grifou-se)

Como todo o custo da fonte de recursos é suportado pelo BNDES, e não pelo agente financeiro credenciado, é aquele banco estatal quem faz jus à equalização definida nos citados dispositivos.

Note-se, ademais, que o §§ 3º e 6º do art. 1º da Lei 12.096/2009, que dispõem sobre o pagamento da equalização e a distribuição do limite de financiamentos subvencionados, só fazem menção ao BNDES e à FINEP, o que reforça a conclusão de que apenas essas duas instituições são autorizadas a receber da União a subvenção de que trata essa lei. Transcrevem-se, a seguir, tais dispositivos:

“§ 3o O pagamento da equalização de que trata o caput fica condicionado à comprovação da boa e regular aplicação dos recursos e à apresentação de declaração de responsabilidade pelo BNDES ou pela Finep, para fins de liquidação da despesa.

(...)

§ 6o O Conselho Monetário Nacional estabelecerá a distribuição entre o BNDES e a FINEP do limite de financiamentos subvencionados de que trata o § 1o e definirá os grupos de beneficiários e as condições necessárias à contratação dos financiamentos, cabendo ao Ministério da Fazenda a regulamentação das demais condições para a concessão da subvenção econômica de que trata este artigo, entre elas, a definição da metodologia para o pagamento da equalização de taxas de juros.” (grifou-se)

Idêntica conclusão se extrai dos arts. 5º a 8º da Portaria MF 71/2013, que dispõem (grifou-se):

“Art. 5º Quando os encargos cobrados do tomador final do crédito excederem o custo de captação dos recursos acrescido dos custos administrativos e tributários, o BNDES e a FINEP deverão recolher ao Tesouro Nacional o valor apurado, atualizado pelo índice que remunera a captação dos recursos.

Art. 6º Para efeito dos pagamentos da equalização pelo Tesouro Nacional, o BNDES e a FINEP deverão apresentar:

I - mensalmente, os saldos médios diários das aplicações (SMDA's) e os valores contratados relativos às operações ao amparo desta Portaria verificados no respectivo mês;

II - mensalmente, os montantes aplicados e contratados, por linha de financiamento;

III - trimestralmente, a previsão de aplicação, contratação e de equalização para os três semestres subsequentes, por linha de financiamento;

IV - semestralmente, a cada pedido de equalização à Secretaria do Tesouro Nacional, os valores das equalizações, os valores contratados e os saldos médios diários das aplicações (SMDA's) relativos às operações ao amparo desta Portaria, verificados nos períodos de 1º de janeiro a 30 de junho e de 1º de julho a 31 de dezembro, de cada ano, acompanhados das correspondentes planilhas com a memória de cálculo do valor de equalização apurado, da média geométrica das TJLP's, da atualização, bem como da declaração de responsabilidade do próprio BNDES ou da FINEP, conforme o caso, pela exatidão das informações relativas à aplicação dos recursos na finalidade a que se destinam;

§ 1º As informações de que tratam os incisos I, II, III e IV deste artigo deverão ser encaminhadas à Secretaria do Tesouro Nacional identificadas com base na mesma estratificação observada nos artigos 2º e 3º desta Portaria e deverão fazer menção à Portaria de equalização a que se referem;

Art. 7º Os valores de equalização serão apurados em 30 de junho e 31 de dezembro de cada ano, conforme metodologia de cálculo constante do Anexo I, e devidos em 1º de julho e em 1º de janeiro de cada ano, observado que:

I - Os pagamentos das equalizações de que trata o caput podem ser prorrogados de acordo com as disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tesouro Nacional.

II - Os valores das equalizações a que se refere o caput serão atualizados desde a data da apuração até a data do efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional.

III - Os valores apurados das equalizações a partir de 16 de abril de 2012, relativos às operações contratadas pelo BNDES, serão devidos após decorridos 24 meses do término de cada semestre de apuração e atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apuração até a data do efetivo pagamento.

Parágrafo único. Os valores de equalização das operações indiretas em que a taxa de juros ao mutuário for inferior à remuneração do agente financeiro, contratadas entre 1º de setembro de 2012 e 31 de dezembro de 2012, serão apurados conforme metodologia constante do Anexo II desta Portaria, observado que o montante da equalização correspondente à diferença entre a taxa de juros fixada ao mutuário e a remuneração do agente financeiro será apurada mensalmente e devido a partir de 1º de janeiro de 2013.

Art. 8º Caberá ao BNDES e à FINEP disponibilizar, sempre que solicitados, informações relacionadas com a boa e regular aplicação dos recursos a que se refere esta Portaria, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Controladoria Geral da União - CGU, ao Tribunal de Contas da União - TCU e ao Banco Central do Brasil, para fins de acompanhamento e fiscalização por parte dos referidos órgãos.”

O mesmo se observa na Resolução 4.170/2012 do Conselho Monetário Nacional, que, ao estabelecer condições para contratação dos financiamentos passíveis de subvenção econômica de que tratam as Leis 12.096/2009 e 12.409/2011, só mencionou o BNDES (art. 1º, caput) e a Finep (art. 2º, caput) como destinatários da subvenção econômica concedida pela União.

Ademais, o item 13 da Circular 55/2012-BNDES, que trata do PSI, prevê expressamente que, mesmo no caso das operações indiretas, o pagamento da equalização é feito pela Secretaria do Tesouro Nacional ao BNDES (grifou-se):

“13. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO AGENTE FINANCEIRO/ARRENDADORA

13.1. A cobrança das prestações devidas pelo Agente Financeiro/Arrendadora será feita mediante Aviso de Cobrança expedido pelo BNDES, no valor correspondente às importâncias devidas pelas Beneficiárias das operações, excluindo a Remuneração da Instituição Financeira Credenciada, até o limite do valor correspondente à aplicação das taxas de juros previstas nessa Circular.

13.2. A parcela da Remuneração da Instituição Financeira Credenciada que ultrapassar o valor correspondente à aplicação da taxa de juros será calculada sobre os Saldos Médios Diários das Aplicações devidos pelo Agente Financeiro/Arrendadora ao BNDES, conforme metodologia e condições a serem definidas em Portaria do Ministério da Fazenda, e repassada ao Agente Financeiro/Arrendadora no prazo de até 5 (cinco) dias úteis do pagamento a ser efetuado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ao BNDES da equalização de encargos financeiros. O detalhamento da forma de pagamento ao Agente Financeiro/Arrendadora da parcela de que trata este subitem será divulgado em Circular específica.”

Finalmente, para eliminar qualquer dúvida em relação à questão, transcreve-se, a seguir, trecho do Ofício 13/2015/ASSCI/GABIN/STN/MF-DF, de 18.9.2015, subscrito pelo Secretário do Tesouro Nacional e produzido em resposta ao Ofício 15/2015-GAB-JMO, de 24.8.2015 (peça 297, p. 8):

“1.a.4) relação das entidades e/ou instituições financeiras beneficiárias dos pagamentos/equalizações mensais a que se refere o art. 7º, parágrafo único, das Portarias 357/2012 e 71/2013.

12. Segue relação das entidades e/ou instituições financeiras solicitadas, conforme disponibilizado pelo BNDES. Por oportuno, esclareço que todo pagamento de equalização no âmbito do PSI é realizado pela STN diretamente ao BNDES ou FINEP, conforme o caso, não havendo qualquer interface entre esta Secretaria e as instituições financeiras abaixo listadas.” (grifou-se)

Conclui-se que a Finame não é destinatária direta dos pagamentos de equalizações no âmbito do PSI, ressaltando-se que ela sequer constou do rol das entidades beneficiárias (indiretamente) do pagamento das equalizações citado no aludido ofício da STN (peça 297, pp. 8/9). Assim, os haveres junto ao Tesouro Nacional registrados em seu ativo, referentes ao PSI, são, na realidade, haveres do BNDES junto ao Tesouro Nacional, e devem, por conseguinte, estar abrangidos pelas estatísticas fiscais.

Ainda em relação aos haveres da Finame, a alegação do recorrente de que “não há como desconsiderar, na apuração estatística, a institucionalidade existente” (peças 212, p. 83) mostra-se simplória e de um formalismo exagerado, incompatível com os objetivos almejados pelo próprio Bacen na compilação das estatísticas fiscais, quais sejam, medir, sob a ótica do financiamento, o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada, e contribuir para o gerenciamento da política fiscal, permitindo uma avaliação adequada do financiamento do setor público.

Observe-se, ainda, que, se o Bacen entende que a Finame não pode ser enquadrada no setor público financeiro (apesar de possuir, essencialmente, características de uma agência de fomento), então, por ser uma empresa pública, deveria, no mínimo, ser considerada como pertencente ao setor público não financeiro e, nessa condição, estar abrangida, da mesma forma, pelas estatísticas fiscais, com seus haveres e obrigações junto ao setor financeiro (público e privado) devidamente computados no cálculo da DLSP. O que não faz absolutamente nenhum sentido é a Finame ser considerada inexistente pelo Bacen, ou seja, não integrante nem do setor público financeiro, nem do setor público não financeiro, ficando, pois, completamente à margem das estatísticas fiscais.

No que tange ao item 9.1.2.3 do acórdão recorrido, a não caracterização do FGTS como instituição financeira não tem o condão de excluir os seus ativos junto à União do cálculo da DLSP. O FGTS não tem personalidade jurídica própria e todas as suas transações financeiras são efetivadas/executadas pela Caixa Econômica Federal, seu agente operador, que é responsável, entre outras atribuições, pelo controle das contas vinculadas, pela aplicação dos recursos do fundo e pela elaboração dos seus demonstrativos contábeis.

Segundo se depreende do Manual de Estatísticas Fiscais do Bacen, a DLSP corresponde ao balanceamento de débitos e créditos do setor público junto ao sistema financeiro público e privado, ao setor privado não financeiro e ao resto do mundo, de modo que o cômputo das dívidas da União junto ao FGTS na DLSP visa ao estrito cumprimento da própria metodologia de compilação estatística definida pela autoridade monetária, em consonância com os padrões internacionais.

Registre-se que os dados referentes aos haveres do FGTS perante a União podem facilmente ser obtidos pelo Bacen junto à Caixa Econômica Federal, que é quem elabora as contas do fundo, seguindo o plano de contas do Cosif.

Cabe ressaltar que o Bacen já computa, em suas estatísticas, outras dívidas do setor público junto ao FGTS, como é o caso de dívidas da Emgea (cf. Manual de Estatísticas Fiscais, p. 17, e demonstrações contábeis da Emgea disponíveis no portal http://www.emgea.gov.br).

Saliente-se que a manutenção da determinação contida no item 9.1.2 do Acórdão 825/2015-Plenário vai ao encontro do entendimento manifestado pelo TCU por ocasião da apreciação das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014, a teor do seguinte trecho do Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário (grifou-se):

“O Bacen deixou de computar no cálculo da Dívida Líquida do Setor Público os passivos da União contraídos junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS e deixou de computar no cálculo do resultado primário, despesas primárias oriundas de operações da União junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS.

Destacou-se que o Tribunal nunca questionou a discricionariedade no estabelecimento de metodologia de apuração do resultado fiscal pelo Bacen, tampouco a sua qualidade e regularidade, mas sim o descumprimento pela Autoridade Monetária de sua própria metodologia conforme lhe convém. Assim, questionou-se, em algumas situações, o fato de que certas operações não foram adequadamente registradas pelo Bacen nas estatísticas fiscais, em conformidade com o previsto na metodologia.

O Manual de Estatísticas Fiscais é a norma regente das estatísticas fiscais, portanto entende-se por dever do Bacen efetuar os registros das operações de maneira compatível com suas premissas, critérios e requisitos.

Em que pese o propósito das estatísticas fiscais de instrumentalizar as decisões de política monetária, isso não impede que sejam utilizadas como o grande parâmetro da gestão fiscal e de todo o processo orçamentário, o que de fato o é, por força de lei. Assim, essas estatísticas permeiam todo o processo de elaboração, discussão e aprovação do orçamento. Além disso, a comprovação de que as metas fiscais não serão afetadas é condição para, por exemplo, concessão de renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Concluiu-se que, para tanto, as estatísticas fiscais devem ser transparentes e coerentes com a metodologia utilizada.

Asseverou-se que as determinações que foram exaradas por intermédio do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, que propugnou pelo registro de passivos nas estatísticas fiscais, são compatíveis com os registros realizados pelo Bacen desde o ano de 1991. Frisou-se que as fontes de dados atendem a todos os requisitos da metodologia do Bacen: periodicidade, tempestividade, integridade, regularidade, fidedignidade, abrangência e qualidade.

Nesse sentido, mereceu registro também que diversos trabalhos realizados pelo TCU demonstraram que as instituições financeiras não são as únicas fontes de dados utilizadas pelo Bacen para a compilação das estatísticas fiscais, incluindo-se outras, tais como: Tesouro Nacional, INSS, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e empresas estatais.

Demonstrou-se que as determinações do TCU são compatíveis com os procedimentos operacionais utilizados pelo Bacen para a compilação das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, que preveem: garantia de acesso aos dados brutos; extração dos dados a partir de sistemas corporativos geridos pelo Bacen; coleta automatizada; e validação das estatísticas produzidas.

O fato de uma operação ter sido sancionada, intermediada ou transitada por instituição do sistema financeiro garante, em regra, ao Bacen o poder requisitório de referida informação, para fins de compilação das estatísticas fiscais. Por certo, é preciso garantir que as informações referentes às respectivas operações estejam disponíveis ao Bacen com tempestividade, regularidade e demais requisitos exigidos. Assim, todos os passivos que foram objeto de determinações no âmbito do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário referem-se a operações que ou foram realizadas diretamente com instituições do sistema financeiro ou foram sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições financeiras, o que dá ao Bacen ampla garantia de que os requisitos das fontes de dados estejam presentes.

Demonstrou-se que as estatísticas fiscais registram operações do setor público não financeiro junto ao setor privado não financeiro que foram intermediadas, sancionadas ou transitadas por instituição do sistema financeiro. É o caso: dos ativos dos fundos constitucionais (FCO, FNE e FNO) junto a pessoas jurídicas não financeiras; dos ativos do Fies junto a pessoas físicas; dos passivos da Emgea junto ao FGTS; e, dos ativos da Emgea junto a pessoas físicas e pessoas jurídicas, entre outros.

Desse modo, após detalhada análise sobre cada item apresentado nas contrarrazões, concluiu-se que:

a) os passivos que foram objeto de determinação do TCU por intermédio dos acórdãos exarados no âmbito do processo TC XXXXX/2014-8 devem ser registrados pelas estatísticas fiscais, pois enquadram-se em todos os critérios objetivos fixados pela metodologia adotada pelo Bacen;

b) a Corte de Contas, por intermédio de suas determinações, pretende garantir o cumprimento, por parte do Bacen, das regras básicas de sua metodologia ‘abaixo da linha’; e

c) estão contempladas, em conjunto, pelos passivos que foram objeto de determinação do TCU no âmbito do processo TC XXXXX/2014-8 todas as regras de enquadramento necessárias ao registro dos mesmos, a saber: finalidade/objetivo; abrangência; critério contábil; adequação das bases de dados; e relevância econômica.”

Quanto ao refazimento dos cálculos do resultado primário determinado pelo item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, entende-se que, por razões meramente de ordem prática, possa ser dado provimento parcial ao recurso do Bacen, para que seja tornada sem efeito essa determinação. Tal provimento parcial visa tão somente a evitar eventuais prejuízos decorrentes da republicação de dados oficiais (alegados, por exemplo, à peça 212, p. 93), o que não significa, de maneira alguma, que o Bacen estivesse certo ou que os passivos indicados nos subitens 9.1.3.1 a 9.1.3.7 do acórdão recorrido não devessem ter impactado o resultado fiscal dos exercícios pretéritos em que surgiram.

Todavia, a fim de que os usuários da informação também não sejam prejudicados, propõe-se que a exclusão da citada determinação seja acompanhada de ajustes às outras duas determinações dirigidas ao Bacen (itens 9.1.1 e 9.1.2 do Acórdão 825/2015-Plenário), para explicitar que, apesar de se dispensar o recálculo dos resultados fiscais oficiais já publicados:

a) os passivos em questão devem ser obrigatoriamente registrados na DLSP até o final do presente exercício (31/12/2015) e impactar o seu resultado fiscal (ou seja, não devem ser feitos ajustes patrimoniais para excluir o impacto do reconhecimento das dívidas no exercício corrente); e

b) as informações sobre o impacto que os referidos passivos deveriam ter causado na dívida líquida e no resultado fiscal dos exercícios pretéritos (2009 a 2014) e dos meses de 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado tempestivamente o montante devido pela União, devem ser divulgadas, em quadro específico, nas próximas Notas de Imprensa de Política Fiscal.

São esses os fundamentos, pois, que embasam a proposta do Ministério Público de Contas de se negar provimento ao pedido de reexame interposto pela União e de se dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Bacen.

V

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, divergindo, parcialmente, da proposta de encaminhamento elaborada pela Secretaria de Recursos, manifesta-se no sentido de o Tribunal:

a) conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil, exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1 do Acórdão 825/2015-Plenário;

b) negar provimento ao pedido de reexame interposto pela União;

c) alterar, de ofício, o Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição ao seu item 9.8.1, determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que realize a emissão de ordens bancárias com a antecedência necessária a que os valores das compensações financeiras a que se refere a Lei 7.990/1989 fiquem disponíveis, para os beneficiários, no prazo estabelecido no art. 8º da referida lei;

d) dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Banco Central do Brasil, a fim de:

d.1) tornar sem efeito a determinação contida no item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-Plenário;

d.2) alterar o item 9.1.1 do Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que publique, nas Notas de Imprensa de Política Fiscal referentes ao mês de dezembro de 2015 e a cada um dos meses de 2016, quadro específico em que fiquem evidenciados, de forma detalhada, para cada um dos passivos listados pelos subitens a seguir, os montantes da dívida líquida, do resultado nominal e do resultado primário do governo federal e do setor público consolidado que deveriam ter sido apurados em cada um dos meses dos exercícios de 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado, tempestivamente o montante devido pela União:

d.2.1) à Caixa Econômica Federal, em razão dos adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial;

d.2.2) ao Banco do Brasil, no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992 e da legislação abrangida pelo item “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, registrado no ativo de referida instituição financeira;

d.2.3) ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

d.2.4) ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), relativo aos:

d.2.4.1) adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

d.2.4.2) recursos não repassados pelo Tesouro Nacional ao referido Fundo e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estavam registrados como direitos do FGTS junto à União; e

d.2.4.3) recursos não repassados pelo Tesouro Nacional para cobertura dos encargos resultantes da Lei 6.024/1974, da Medida Provisória 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS 574/2008;

d.3) alterar o item 9.1.2 do Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

d.3.1) registre, no rol de passivos do Governo Federal na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), os valores devidos pela União no último dia do exercício financeiro de 2015, referentes aos seguintes estoques:

d.3.1.1) montantes devidos ao Banco do Brasil (BB) relativos aos seguintes itens registrados na contabilidade de referida instituição financeira: “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”;

d.3.1.2) montantes devidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)/Finame no âmbito do Programa de Sustentação do Investimentos (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

d.3.1.3) montantes devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, a Resolução CCFGTS 547/2008 e o Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

d.3.2) abstenha-se de efetuar, quando do registro dos estoques a que se refere o item “d.3.1”, acima, ajustes patrimoniais sobre os fluxos de resultado nominal e primário;

e) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida aos recorrentes e ao Ministério Público Federal.

É o relatório.

VOTO

Em análise pedidos de reexame interpostos pela Advocacia Geral da União e pelo Banco Central do Brasil ante o Acórdão 825/2015, confirmado pelo 992/2015, ambos do TCU-Plenário, por meio dos quais foi apreciada representação apresentada pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU). Os autos têm por objeto apurar irregularidades referentes a atrasos nos repasses, a instituições financeiras pertencentes ou controladas pelo Poder Público Federal, de valores destinados ao pagamento de despesas de responsabilidade da União, tais como Bolsa Família, Abono Salarial, Seguro Desemprego e outros benefícios e subsídios, com violação a dispositivos da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), alusivos à contratação de operações de crédito por parte dos entes públicos.

O acórdão guerreado, em apertada síntese, assim deliberou:

determinou a correção de procedimentos de registro da dívida líquida do setor público e dos resultados nominal e primário (item 9.1 e seus subitens);

determinou a cobertura dos saldos negativos porventura existentes nas contas de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias (itens 9.2.1 e 9.3.1);

determinou à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que repassasse tempestivamente os recursos mensais necessários ao pagamento do Programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial (itens 9.2.2 e 9.3.2);

determinou a adoção de providências para que os montantes correspondentes aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida passem a ser previstos no orçamento (item 9.4.1);

determinou ao Ministério da Fazenda que efetuasse o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias (item 9.5.1);

determinou à STN que efetuasse o pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessários à cobertura das contas consubstanciadas nos títulos “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela legislação, de acordo com cronograma, de duração a mais curta possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias (item 9.6.1);

determinou à STN que adotasse providências para que os recursos referentes aos royalties devidos aos estados, Distrito Federal e municípios, a que se refere a Lei 7.990/1989, possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º de referida Lei (item 9.8.1);

determinou à STN que adotasse providências para que os recursos do salário educação, a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da Republica, sejam transferidos ao FNDE até o prazo estabelecido pelo art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006 (item 9.9.1);

determinou ao FNDE que adotasse providências a fim de que os recursos do salário educação, a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição, possam ser sacados da conta única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto 6.003/2006 (item 9.9.2);

alertou o Poder Executivo a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao FGTS, no âmbito da Lei 11.977/2009, sem a devida autorização em lei orçamentária anual ou em lei de créditos adicionais (item 9.7.1);

recomendou à STN que adotasse providências para que os recursos necessários ao pagamento dos benefícios previdenciários sejam repassados tempestivamente ao INSS, para que este possa transferi-los às instituições financeiras responsáveis pelo pagamento aos respectivos beneficiários (item 9.11);

recomendou ao Banco Central do Brasil que adotasse providências no sentido de aprimorar a rotina contábil a ser utilizada pelas instituições financeiras para o registro das movimentações de recursos (pagamentos de benefícios e repasses) no âmbito de pagamento de benefícios do INSS (item 9.12);

determinou a audiência de diversos responsáveis para que apresentassem razões de justificativa para as irregularidades apontadas nos autos (itens 9.2.4, 9.3.4, 9.4.3, 9.5.3, 9.6.3, 9.7.2, 9.8.2, 9.9.3 e 9.10);

cientificou o Ministério Público Federal, para que adotasse as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação às irregularidades apontadas nos autos (itens 9.2.3, 9.3.3, 9.4.2, 9.5.2, 9.6.2 e 9.14);

determinou diversas providências à Secex Fazenda (item 9.13 e seus subitens).

Nesta etapa processual, cabe-me a relatoria dos recursos, devendo a análise das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis ser procedida sob a direção do relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro.

Em minha manifestação anterior nestes autos, acatei a proposta do Serviço de Admissibilidade de Recursos (SAR) da Secretaria de Recursos deste Tribunal (Serur) no sentido de conhecer dos pedidos de reexame apenas no que se refere aos itens 9.1 e seus subitens, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1 e 9.6.1, todos do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, conferindo-lhes efeito suspensivo, por atenderem às disposições dos arts. 282 e 285, c/c 286, todos do Regimento Interno do TCU (RI/TCU).

Em linha com a nova manifestação da Serur, conheço também do recurso no tocante ao item 9.8.1, uma vez que a unidade técnica identificou, na fase de instrução de mérito, que também esse item foi abrangido pelo pedido de reexame.

Deixei de conhecer dos recursos quanto aos itens que veiculam alerta (9.7.1), promovem recomendação (9.12) ou cientificam autoridades (9.2.3, 9.3.3, 9.4.2, 9.5.2, 9.6.2 e 9.14), visto que tais medidas não acarretam sucumbência, não havendo, portanto, interesse recursal.

Da mesma forma, não conheci dos recursos quanto aos itens que determinam audiência (9.2.4, 9.3.4, 9.4.3, 9.5.3, 9.6.3, 9.7.2 e 9.10), em virtude do disposto no art. 279 do RI/TCU.

Quanto aos demais itens (9.9, 9.11 e 9.13), com os respectivos subitens, ocorreu o trânsito em julgado, uma vez que não foram objeto de recurso.

No âmbito da Serur, foi produzida instrução de mérito (peça 285), a qual foi complementada e contraposta pelos pronunciamentos do diretor da Serur/D1 (peça 286) e do secretário da unidade técnica (peça 287).

O Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do MP/TCU, pediu vista dos autos e apresentou seu parecer (peça 300), reproduzido no relatório que antecede este voto.

Concordo quase integralmente com o parecer do representante do MP/TCU, cujos argumentos incorporo às minhas razões de decidir, naquilo que for condizente com as análises que passo a fazer.

Antes de adentrar o mérito dos recursos, não posso deixar de registrar que a matéria destes autos é, sem dúvida, uma das mais relevantes que esta Casa apreciou nos últimos anos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal constitui verdadeira conquista do povo brasileiro no processo de organização do Estado. Considero que sua edição fez parte de uma sequência virtuosa, que se iniciou com a redemocratização, evoluiu consideravelmente com a estabilização da moeda, avançou com a fixação de critérios e limites para a gestão fiscal responsável e viabilizou o incremento de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento social e econômico a partir da década passada.

Cumprir e fazer cumprir a LRF, portanto, muito mais do que uma obrigação formal, é dever fundamental do governante, que dele deve prestar contas de forma clara e transparente. E o legislador conferiu ao tribunal de contas a missão de vigiar e zelar pelo correto cumprimento das normas da boa gestão fiscal, preservando a higidez das finanças públicas.

As deliberações que forem tomadas nestes autos orientarão e condicionarão a Administração Pública Federal, mas servirão de referência também para a condução das finanças estaduais e municipais, como critério que provavelmente será adotado pelos demais tribunais de contas.

II

Analiso, a seguir, cada uma das alegações apresentadas pela AGU.

Houve violação ao devido processo legal e aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

A União alega que o termo “operação de crédito” foi inserido em diversas determinações do acórdão recorrido, como se já estivesse configurado o ilícito, ao passo que a apuração dos fatos, no entender da recorrente, dependerá da conclusão de etapa futura, qual seja, a análise das razões de justificativa exigidas. Nesse sentido, considera que houve prejulgamento da causa, sem que fossem ouvidos os “potenciais responsáveis pelos atos tidos por irregulares ou ilegais”.

A instrução da Serur refuta essa alegação, uma vez que “a qualificação da conduta é essencial para viabilizar a defesa contra eventual sanção, e isso de modo algum significa ‘prejulgamento da causa’”. Esclarece que a ampla defesa contempla a possibilidade de manifestação sobre todos os elementos configuradores da infração administrativa (tipicidade, ilicitude e culpabilidade). Sustenta, ainda, que o contraditório não é indispensável na hipótese de determinação para que se adotem medidas concretas necessárias à fiel observância da lei, “porque não há a imposição de deveres que, em última análise, já não estejam inseridos na esfera de responsabilidade dos órgãos destinatários”.

Na mesma linha, o representante do MP/TCU afirma que “não há que se falar em ofensa ao devido processo legal ou em pré-julgamento da causa, uma vez que a análise da responsabilização pelos fatos irregulares só será feita após o devido contraditório, na forma das audiências determinadas pelo próprio acórdão recorrido, oportunidade em que os gestores poderão apresentar suas razões de justificativa e exercer amplamente as suas defesas”. E, ainda, “o procedimento adotado no Acórdão 825/2015-Plenário de efetuar determinações sem prévio contraditório guarda consonância com as disposições do Regimento Interno do TCU e não afronta o princípio do devido processo legal (peça 258, p. 7), sendo a presente fase recursal a etapa processual apropriada para a impugnação das determinações exaradas”.

Assiste razão à unidade técnica e ao Parquet. Conforme demonstram as análises efetuadas nos autos, houve afronta a diversos dispositivos legais, o que conduz à inevitável conclusão de que há medidas corretivas a serem exigidas da Administração. Quanto à eventual responsabilização dos gestores, caberá ao relator a quo aferir se há sanções a serem impostas. Por esse motivo, a fim de possibilitar a ampla defesa dos responsáveis, as irregularidades não poderiam deixar de ser caracterizadas com máxima clareza.

Argumento semelhante ao da recorrente foi enfrentado pelo relator a quo, quando da análise dos embargos de declaração opostos pelo Banco Central. Na ocasião, ficou evidente que os gestores não estão prejulgados, pois poderão se isentar de responsabilidades, caso afastem sua participação ou culpa ou mesmo se apresentarem justificativas passíveis de aceitação para os procedimentos tidos como irregulares.

b) Os pagamentos do Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial pela Caixa decorrem de contrato de prestação de serviços firmado com os ministérios competentes e a existência de saldos negativos na conta de suprimentos de fundos não permite concluir que houve operação de crédito vedada pela LRF.

A respeito do uso de recursos próprios da Caixa para pagamento do Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial pela Caixa, o Acórdão 825/2015-TCU-Plenário assim deliberou:

9.2.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família mantida junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias.

9.2.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), os recursos mensais necessários ao pagamento do Programa Bolsa Família, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios.

(...)

9.3.1. determinar ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente nas contas de suprimento de fundos do Seguro Desemprego e do Abono Salarial mantidas junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias.

9.3.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), os recursos mensais necessários ao pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios.

A recorrente defende que “os pagamentos parecem qualificar o mero fluxo de recursos, com índices variáveis, positivos e negativos; não se poderia afirmar com absoluta segurança que haveria operação de crédito na hipótese de mero adiantamento de valores, com resultados negativos compensados com fluxos também eventualmente positivos”.

A peça recursal afirma, ainda, que a sistemática prevista no contrato de prestação de serviços firmado entre a União e a Caixa, em verdade, reproduz mecanismo previsto na Lei 11.977/2009, que dispõe a respeito do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e prevê a possibilidade de o agente financeiro do PMCMV, no caso a Caixa, antecipar o pagamento da subvenção econômica em nome da União, assegurado o ressarcimento do valor pago devidamente atualizado.

A instrução da Serur considera que, para o objeto do presente recurso, a discussão sobre o enquadramento das ocorrências como operações de crédito não é relevante, pois as determinações formuladas pelo Tribunal podem subsistir ou podem ser excluídas independentemente do que se decidir, em definitivo, sobre a natureza das operações. Os itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1 e 9.3.2 do acórdão recorrido tratam de determinações decorrentes da constatação de que a União tem uma dívida a ser quitada junto à Caixa. Na visão dos auditores que produziram a instrução, as determinações devem ser mantidas, uma vez que a União não pode se furtar a pagar o que deve, independentemente de se tratar ou não de obrigações oriundas de operações de crédito.

Já o diretor da Serur/D1 entende como abrangidas no conceito de operação de crédito as operações realizadas no âmbito do Programa Bolsa Família e na execução do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, nos termos descritos no inciso III do art. 29 da Lei Complementar 101/2000, tendo sido constatada, ainda, violação do disposto no art. 36 da referida lei. E acrescenta:

Consequentemente, se o relator ad quem , no caso, entender que a tipificação dos fatos como operação de crédito é necessária para o exame dos recursos, não se vislumbra nenhum óbice processual de que tal exame seja realizado. Isso porque no âmbito dos recursos examina-se o tipo legal da ocorrência, ou seja, se o fato se enquadra em um tipo da norma. É uma avaliação objetiva. A questão aqui se assemelha ao controle concentrado de constitucionalidade. Não se está aqui a avaliar condutas, mas apenas o enquadramento do fato à norma abstrata. Não se discute nenhum interesse subjetivo, por não haver partes (autor e réu) envolvidas no processo. Consequentemente, não há invasão de competência do relator a quo.

O titular da Serur concorda com o diretor e acrescenta:

... o debate sobre serem alguns atos enquadráveis como operações de crédito é essencial para o deslinde do presente processo. Em primeiro lugar, porque a Advocacia Geral da União pede, explicitamente, que das determinações, ainda que permaneçam, seja retirada a expressão “operações de crédito”. Em segundo lugar, porque caso se enquadrem como “operações de crédito, estaremos diante de atos político-administrativos com repercussão nos ilícitos penais, administrativos e civis, enquanto, caso sejam tidos como “prestação de serviços”, estaremos diante de mora na quitação de tais despesas. Tudo, sem dizer que o Relatório e Voto da decisão recorrida estão fundamentados no conceito de “operação de crédito”, alicerçando tal subsunção as próprias determinações e as audiências que as sucederam, inclusive quanto à tipificação das condutas.

O secretário concorda com o diretor quanto ao enquadramento das ocorrências que resultaram nas determinações dos itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1 e 9.3.2 do acórdão recorrido como operações de crédito e propõe a rejeição do recurso.

Por sua vez, o representante do MP/TCU reforça que, “como bem ressaltado pelo Relator a quo, a ocorrência sistemática de saldos negativos nas contas de suprimento de fundos do programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial configura situação semelhante à do adiantamento a depositantes, em que o banco antecipa recursos financeiros ao correntista a fim de cobrir o saldo negativo em sua conta, cobrando-lhe, posteriormente, o valor adiantado, acrescido dos encargos financeiros previamente pactuados”. E acrescenta: “ora, se o adiantamento resulta, direta ou indiretamente, em concessão de crédito ou captação de recursos de qualquer natureza, ele pode e deve ser considerado como uma operação de crédito, principalmente para fins de controle do endividamento público. Não importa, para tal caracterização, se a CEF entregou diretamente recursos para a União ou não. O que importa é que aquela instituição financeira efetivamente financiou a União, ao arcar com despesas de exclusiva responsabilidade desta. A operação resultou em nova dívida da União, sobre a qual incidirão encargos financeiros até a sua quitação, como qualquer outro empréstimo/financiamento contraído junto ao sistema financeiro”.

Em linha com os pareceres do secretário da unidade técnica e do MP/TCU, considero que a prática de recorrer a instituições financeiras para saldar compromissos orçamentários da União é não apenas ilegal, mas perniciosa, pois eleva o endividamento público sem um correspondente investimento, resultando em danos que serão sentidos nas finanças públicas por longo tempo.

Não ignoro que a relação existente entre a União e a Caixa, na condição de agente financeiro dos programas sociais, tem características de prestação de serviço, pois esta se encarrega de efetuar os pagamentos dos benefícios em nome daquela. Eventualmente, o valor repassado ao prestador dos serviços pode ser insuficiente, dada a imprecisão nas previsões de quantidades de beneficiários e de valores. Nessas situações, está prevista a possibilidade de a Caixa pagar integralmente os valores, devendo ser ressarcida da diferença com juros.

Entretanto, a partir do momento em que há atrasos reiterados nos repasses dos recursos à Caixa, gerando saldos negativos significativos e prolongados nas contas de suprimento, estabelece-se nova relação: o banco passa a financiar a União, mediante “linha de crédito” que garante a continuidade dos pagamentos aos beneficiários, mas com ônus para o erário, na forma de juros bancários, e com graves consequências sobre o endividamento público.

Essa expansão da capacidade de pagamento do ente público, à custa de financiamento bancário, é um dos males que a LRF veio coibir.

Saliento que não há dúvidas no âmbito deste Tribunal quanto ao enquadramento dos fatos aqui tratados como operações de crédito. Quando da apreciação do relatório e do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício de 2014, foi consignada, entre outras, a seguinte irregularidade:

Inobservância do princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, § 1º, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União para cobertura de despesas no âmbito dos programas Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial nos exercícios de 2013 e 2014 (itens 2.3.6 e 8.2).

Não é demais lembrar que os dispositivos da LRF mencionados nessa transcrição tratam justamente da realização de operações de crédito, sendo que no art. 36 estão previstas as hipóteses de vedação da realização de tais operações.

A comparação que a recorrente faz com as regras do PMCMV, longe de justificar a conduta adotada, ressalta a diferença existente entre esse programa e os benefícios do Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial. É que, no caso do PMCMV, ao contrário dos demais programas em análise, há legislação específica, a saber, a Lei 11.977/2009, cujo art. 82-A autoriza a utilização de fonte de recursos alternativa para fazer face ao pagamento dos benefícios, sem contar com recursos próprios da instituição financeira:

Art. 82-A. Enquanto não efetivado o aporte de recursos necessários às subvenções econômicas de que tratam os incisos I e II do art. 2o e o art. 11 desta Lei, observado o disposto na lei orçamentária anual, o agente operador do FGTS, do FAR e do FDS, que tenha utilizado as disponibilidades dos referidos fundos em contratações no âmbito do PMCMV, terá direito ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic.

Por essa razão, o acórdão recorrido, corretamente, determinou que os recursos referentes aos adiantamentos no âmbito do PMCMV sejam inseridos nos orçamentos fiscal e da seguridade social, ao passo que, em relação ao Bolsa Família, ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, determinou a recomposição dos saldos devedores das contas de suprimento.

Portanto, no tocante aos itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1 e 9.3.2 do acórdão guerreado, não há como dar provimento ao recurso.

c) A utilização de recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para pagar subvenções da União aos mutuários do PMCMV não constitui operação de crédito, mas trata-se de prestação de serviços.

O Acórdão 825/2015-TCU-Plenário assim dispôs:

9.4.1. determinar ao Ministério das Cidades que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos referente à contratação de operações de crédito interna, montante correspondente aos adiantamentos a que se refere o presente item [adiantamentos concedidos pelo FGTS, nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009], em virtude do que determinam o art. 3º da Lei 4.320/1964, e o art. 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000.

Vale recordar a dinâmica dessa modalidade de contratos do PMCMV: no ato da contratação do financiamento habitacional, conforme os arts. 2º, I, e 6º da Lei 11.977/2009, surge a obrigação de transferir ao agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) a subvenção econômica que a União se comprometeu a conceder com o propósito de diminuir o valor das prestações do financiamento, em benefício do mutuário.

Como visto, o art. 82-A da referida Lei 11.977/2009 permite que a Caixa, na condição de agente operador do FGTS, efetue o pagamento da subvenção diretamente ao agente financeiro do SFH, contando com o posterior ressarcimento pela União ao fundo.

A recorrente sustenta que não se trata de operação de crédito, mas de “medida que, em face da natureza da atividade, reconhece a possibilidade de haver eventual descasamento entre o fluxo de desembolsos e o de pagamento e prevê mecanismos que assegurem a continuidade do programa, sem prejuízo para nenhuma das partes, semelhante à sistemática empregada nos contratos de prestação de serviços firmados com a CAIXA para o pagamento do PBF e do Seguro Desemprego e do Abono Salarial”. Assevera, ainda, que a legalidade do procedimento é atestada pela própria Lei 11.977/2009.

A instrução lavrada na Serur, embora não enfrente a questão de tratar-se ou não de operação de crédito, considera inadequada a determinação, pois entende que o reembolso da despesa ao FGTS deve correr à conta da fonte 100 (recursos do tesouro) e não da 46 (operações de crédito internas).

Na visão dos auditores, o uso da fonte 46 seria correto se a União efetuasse pagamentos diretamente ao agente financeiro do SFH, usando para isso recursos recebidos do FGTS. Consideram que apenas nessa situação a fonte dos recursos poderia ser uma operação de crédito interna. Como isso não acontece no caso concreto, concluem que a União utiliza corretamente a fonte 100 para reembolsar o FGTS, pois a origem desses recursos é o tesouro nacional.

O titular da unidade técnica, ao discordar da instrução, salienta que a previsão orçamentária deve ser feita de modo a deixar claro o valor limite para financiamento da União pelo FGTS:

... a determinação posta no item 9.4.1 do acórdão recorrido lastreia-se nas Lei Complementares 4.320 (assim recepcionada) e 101, pelo que nenhuma interpretação de lei ordinária pode ofender dispositivos das normas de dignidade complementar. Não vejo em que o procedimento inserto no art. 82 A da Lei 11.977/2009 impeça o Ministério executor do programa de consignar no orçamento um limite para a utilização dos fundos. Ao contrário, consignar o limite no orçamento significa o quantum que o Tesouro pode utilizar, sem comprometer sua capacidade de pagamento e, com isso, deixar saldos negativos volumosos e persistentes. (grifos no original)

O representante do Parquet manifesta-se de acordo com o parecer do secretário da Serur.

Concordo, na essência, com o secretário e com o procurador, já que uma das finalidades da classificação por fontes de recursos é justamente dar transparência à execução orçamentária, além de reservar montantes adequados para fins específicos.

Não restam dúvidas de que os adiantamentos no âmbito do PMCMV constituem operações de crédito, a exemplo do que ocorre com os demais programas sociais já tratados neste voto e pelos mesmos motivos. Ao optar por usar recursos do FGTS para o pagamento da subvenção, como lhe faculta a lei, a União passa a ser financiada pelo fundo.

Saliento que não se discute aqui a legalidade do procedimento previsto no art. 82-A da Lei 11.977/2009, mas apenas o fato de que a utilização dos recursos do FGTS para pagamento de despesas correntes da União, constituindo dívida persistente e de valor significativo, precisa ser prevista no orçamento como operação de crédito, preservando-se, assim, as prerrogativas do Poder Legislativo, a quem compete aprovar a lei orçamentária anual.

Portanto, em atenção ao comando do art. 3º da Lei 4.320/1964, que obriga à previsão de todas as receitas na lei orçamentária, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, é forçoso concluir que a União deve consignar no orçamento o montante correspondente ao reembolso dos adiantamentos que vierem a ser exigidos do FGTS para pagamento da subvenção aos mutuários do PMCMV.

A forma como se dará essa inclusão na lei orçamentária, no entanto, se mediante utilização de fonte específica para operações de crédito internas ou se por outro meio legítimo, deve ser definida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por se tratar de matéria da competência da Secretaria de Orçamento Federal, vinculada àquela pasta.

Deve-se, então, alterar de ofício a redação do item 9.4.1 do acórdão recorrido, que passa a vigorar com o seguinte teor:

9.4.1. determinar ao Ministério das Cidades, juntamente com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que, quando da elaboração da proposta orçamentária, façam consignar no orçamento montante correspondente aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009, de modo a evidenciar que se trata de operações de crédito, em virtude do que determinam o art. 3º da Lei 4.320/1964, e o art. 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000.

d) O pagamento extemporâneo das subvenções no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e das contas de equalização de taxas, acrescido de juros de mora e de atualização monetária, não pode ser tratado como espécie de financiamento; não tem a natureza de operação de crédito, já que o atraso no cumprimento de obrigação de pagar não é saldado com recursos da entidade credora, para posterior reembolso pela União.

No tocante ao uso de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Banco do Brasil S/A (BB) para financiar despesas da União, o Acórdão 825/2015-TCU-Plenário assim dispôs:

9.5.1. determinar ao Ministério da Fazenda que efetue o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias.

9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessários à cobertura das referidas contas [“Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”], que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela legislação, de acordo com cronograma, de duração a mais curta possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias.

Para melhor compreensão da matéria, relembro que a equalização de taxas de juros é uma despesa corrente com subvenção que tem por objetivo pagar ao agente financeiro o valor que corresponda à diferença, quantificada em termos monetários, entre seu custo de captação de recursos e os encargos cobrados do tomador do empréstimo. Em outras palavras, o BB ou o BNDES cobram do tomador do financiamento taxa menor do que a de mercado, cabendo à União arcar com o custo dessa diferença.

Ocorre que, mediante portarias do Ministério da Fazenda, foi concedido prazo de 24 meses para que a União efetue o pagamento ao BNDES ou ao BB. Nesse ínterim, a dívida é corrigida monetariamente e acrescida de juros moratórios.

Ademais, a equipe de fiscalização que atuou nestes autos constatou que, mesmo após os 24 meses fixados pelos atos normativos, a União não efetuava o pagamento, ampliando e alongando os saldos devedores.

A recorrente argumenta que a caracterização da operação de crédito a que se refere a LRF requer o elemento volitivo, consubstanciado na intenção de se financiar. Nas situações discutidas neste processo não haveria a intenção da União em se endividar, mas tão somente o inadimplemento do pagamento das subvenções, oriundo de descumprimento de dispositivo normativo, e não contratual.

Assim como na análise dos pagamentos de benefícios de programas sociais com recursos da Caixa, a instrução da Serur considera irrelevante concluir se houve ou não operação de crédito, mas assevera que as determinações devem ser mantidas, já que as dívidas são certas e a União não pode se furtar a pagar o que deve.

O diretor da Serur/D1 concorda com os auditores e acrescenta: “desta feita, a ‘pedalada fiscal’ pode decorrer não da constituição de uma operação de crédito tal como descrito na LRF, mas sim do eventual não adimplemento dessa dívida no prazo previsto, o que também comporia um passivo não saldado do Tesouro com impacto nas metas fiscais da União, mas em rubrica diferente das operações de crédito... Trata-se, portanto, de irregularidade que afeta a situação fiscal da União, não havendo, a priori, elementos para incluí-la no conceito de operação de crédito descrito na LRF”.

Já o titular da unidade técnica discorda de ambas as manifestações e afirma que se está diante de operações de crédito que assim se caracterizam “pelo chamado abuso de direito ou das formas jurídicas”. E acrescenta:

... postergar o pagamento de obrigações, obrigando a instituição financeira a se submeter a um cronograma de pagamento elástico, é uma operação de financiamento. A equalização em si não é, pois, quando fosse devida, deveria ser arcada pelo Tesouro. Entretanto, acumular o devido de forma a transformá-lo em dívida e parcelar seu pagamento é uma operação de crédito com a inusitada característica de que quem determina o montante, a forma de pagamento e a quantidade de parcelas é o devedor.

Ao manifestar concordância com o secretário, o representante do MP/TCU acrescenta:

No caso dos atrasos de repasses ao BNDES, os números relativos à dívida de equalização de taxa de juros apontados pela fiscalização do TCU (peça 109, p. 58) deixam claro que, desde o 2º semestre de 2010, é o banco quem está suportando o ônus das subvenções econômicas de responsabilidade legal exclusiva da União. Diante da patente insuficiência de recursos da União, que não efetuou nenhum pagamento ao BNDES no âmbito do Programa Sustentação do Investimento - PSI nos exercícios de 2011 e 2012 (apesar de as dívidas terem vencido nas datas de 3/1/2011, 1/7/2011 e 2/1/2012), o Ministério da Fazenda, em vez de propor alguma solução legal para o problema (que respeitasse a Lei de Responsabilidade Fiscal), simplesmente optou por expedir norma infralegal postergando em 2 anos o vencimento das dívidas contraídas a partir de 16/4/2012 (Portaria 122/2012), à revelia do Poder Legislativo.

Não há dúvida de que, ao assim agir, a União assumiu compromisso financeiro junto ao BNDES, com todas as seguintes características de uma operação de crédito, nos termos em que descritas pela própria STN: reconhecimento de um passivo, incidência de juros e diferimento no tempo.

Novamente, alinho-me aos pareceres do secretário da Serur e do Parquet de Contas, pois foi demonstrado que o BNDES e o BB efetivamente financiam despesas correntes da União, na medida em que mantêm saldos negativos vultosos e prolongados, que serão saldados a posteriori, com incidência de juros e correção monetária.

A recorrente não tem razão quando afirma que, no caso, o atraso no cumprimento de obrigação de pagar não é saldado com recursos da entidade credora, para posterior reembolso pela União. Os valores correspondentes à diferença entre as taxas de juros são, sim, arcados pelo BNDES e pelo BB, os quais buscam, posteriormente, o ressarcimento junto à União.

Quanto ao elemento volitivo, ou seja, à intenção da União em se financiar mediante atrasos nos pagamentos das subvenções, não há como provar que não havia tal intenção. Os fatos relatados nos autos evidenciam que a União, deliberadamente, deixou de cumprir a obrigação de pagar aos credores no prazo definido e atrasou por longo período o pagamento de quantias significativas.

Não resta dúvida de que se trata de operação de crédito, conforme pronunciamento conclusivo do Tribunal quando da apreciação do relatório e do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício de 2014, nos quais foi consignada a seguinte irregularidade:

Inobservância do princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, § 1º, incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES à União para cobertura de despesas no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento nos exercícios de 2010 a 2014 (itens 2.3.6 e 8.4).

Portanto, as determinações dos itens 9.5.1 e 9.6.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário devem ser mantidas.

e) O pagamento dos royalties devidos em virtude da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos minerais e de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica se dá na data da emissão da ordem bancária (OB) que pode não coincidir com a da liberação para saque pelo ente recebedor dos recursos.

No que se refere aos atrasos no repasse dos royalties (item 9.8.1 do acórdão guerreado), a instrução da Serur, desta feita com a anuência do diretor e do secretário, considera que houve discordância da União quanto ao critério caracterizador do momento do pagamento.

Embora o art. 8º da Lei 7.990/1989 exija que o pagamento dessas compensações financeiras seja efetuado até o último dia útil de cada mês, verificou-se, nestes autos, diversas ocasiões em que os recursos só foram disponibilizados para saque pelos beneficiários no primeiro dia útil do mês seguinte.

O item 9.8.1 do acórdão recorrido assim dispôs:

9.8.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere a Lei 7.990/1989 possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º da referida Lei;

A Serur esclarece que o tipo de ordem bancária utilizada para a transferência dos royalties é de uso exclusivo da Secretaria do Tesouro Nacional, para pagamento no mesmo dia de sua emissão, tendo como destinatário o Banco do Brasil. Entretanto, há uma regra do Siafi que estabelece que as OB emitidas após as 17 horas e 10 minutos serão enviadas ao banco somente no dia seguinte. Nos casos em tela, a STN emitiu a OB no último dia útil do mês após o horário limite, fazendo com que o crédito na conta dos entes beneficiários ocorresse no dia útil seguinte.

De acordo com a Serur, o recurso é improcedente, pois, “nas obrigações que tenham termo certo (como na hipótese, em que a data de pagamento é definida na própria lei), cabe à Administração emitir a ordem bancária de modo a viabilizar que o pagamento ocorra em tempo hábil”.

A unidade técnica sugere, apenas, adequação no texto do item 9.8.1 do acórdão, de modo a deixar claro que o pagamento das compensações financeiras se dá com a efetiva disponibilização dos recursos aos beneficiários, ou seja, a partir do crédito nas contas bancárias dos favorecidos. O saque na conta única é, na verdade, etapa intermediária, promovida pelo Banco do Brasil antes de efetuar o depósito nas contas destinatárias.

Já o MP/TCU, apesar de concordar, no mérito, com a Serur, salienta que, “como tal entendimento vai completamente de encontro à fundamentação e à pretensão recursal da União, o Ministério Público de Contas considera que a alteração do item 9.8.1 do acórdão recorrido, proposta pela Serur, com o objetivo de aperfeiçoar a redação da determinação nele contida, deve ser feita de ofício, sem que se dê qualquer provimento parcial ao recurso” (grifado no original).

Acolho o parecer do Parquet, pois o termo “pagamento”, contido no art. 8º da Lei 7.990/1989, não pode se referir à mera emissão de uma ordem ao Banco do Brasil. O pagamento se completa com a entrega dos recursos aos entes beneficiários, o que deve acontecer no prazo legal.

Concordo com a proposta de ajuste, de ofício, da redação do item 9.8.1, uma vez que a redação atual dá a entender que os beneficiários sacariam os recursos diretamente da conta única da União, o que não é possível. Na prática, o processo de pagamento se encerra com o crédito nas contas dos entes recebedores. Portanto, a melhor redação para o item 9.8.1 deve ser:

9.8.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere a Lei 7.990/1989 fiquem disponíveis para os respectivos beneficiários no prazo estabelecido pelo art. 8º da referida Lei;

III

Concluída a análise do recurso interposto pela AGU, passo a apreciar o pedido de reexame do Banco Central do Brasil (BCB).

O item 9.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário foi exarado nos seguintes termos:

9.1. determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

9.1.1. publique quadro específico na Nota de Imprensa de Política Fiscal em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais;

9.1.2. registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP):

9.1.2.1. os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos aos itens “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, inscritos na contabilidade da referida instituição financeira;

9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido pela União ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI);

9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da União junto ao FGTS, registrado em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, à Resolução CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

9.1.3. em relação aos exercícios financeiros de 2013 e 2014, refaça o cálculo do resultado primário decorrente:

9.1.3.1. dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.2. dos dispêndios ocorridos no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministério da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.3. dos dispêndios ocorridos no âmbito da legislação abrangida pelo ativo “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.4. da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.5. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;

9.1.3.6. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estão registrados como direitos de referido Fundo junto à União;

9.1.3.7. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei nº 6.024/1974, da Medida Provisória nº 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS nº 574/2008;

O recurso do BCB busca provar que as estatísticas fiscais são elaboradas de acordo com metodologia rígida, fundamentada em regras internacionalmente aceitas, que não permitiriam a captação dos passivos de que tratam os subitens do item 9.1 do acórdão guerreado. Entretanto, caso sejam mantidas as determinações, solicita que haja modulação temporal dos efeitos do decisum, de modo a conferir tempo suficiente para a formulação de estudos e consultas públicas, em benefício dos usuários das referidas estatísticas.

Os auditores da Serur concluíram, em análise que contou com a concordância do corpo diretivo da unidade técnica, que a metodologia utilizada pelo BCB para elaboração das estatísticas fiscais não seria adequada para os fins exigidos pela LRF e, por isso, propuseram a criação de uma apuração em paralelo:

13.14. Em suma, o que se pretende evidenciar é que, por tudo que já foi analisado pelo Tribunal em vários processos até o momento, parecem cada vez mais evidentes as dificuldades de se reconduzir, a uma única metodologia, as amplas e diversificadas necessidades de informações fiscais. O critério seguido pelo BCB e acordado internacionalmente tem foco distinto daquele que foi o objeto das preocupações da LRF, cujo atendimento pode depender de abordagens próprias, de indicadores fiscais diferenciados e da necessidade de adaptação às variadas nuances que envolvem o desenho das políticas públicas e os mecanismos adotados para financiá-las.

(...)

13.16. Uma solução conciliatória para esse impasse, e que não traz prejuízo aos fins práticos buscados com o acórdão recorrido, seria a de permitir a manutenção das diretrizes da metodologia “abaixo da linha”, ante sua importância para os fins de subsidiar decisões de política monetária e permitir comparabilidade internacional, passando-se a desenvolver, em paralelo, um segundo conjunto de indicadores fiscais, mais adequados às finalidades próprias da LRF. Esse segundo grupo de indicadores poderia livremente incorporar ajustes que, doravante, fossem tidos como necessários pelo Tribunal.

13.17. Ademais, tendo em vista o impacto das determinações em análise, relativo à alteração de uma sistemática que foi concebida para outros fins e que resulta de importantes compromissos do Estado brasileiro no âmbito externo, na hipótese de o Tribunal constatar, em um momento futuro, a necessidade de novas correções ou ajustes não detectados no presente trabalho, a criação dessa segunda série estatística poderia evitar a renovação de questionamentos de mesmo teor.

O representante do Parquet discorda dessa avaliação, por entender que “as determinações feitas pelo TCU, ora recorridas, em absolutamente nada alteram a metodologia de apuração ou o objetivo das estatísticas fiscais produzidas pelo BCB; pelo contrário, buscam exatamente o estrito cumprimento dessa metodologia e desse objetivo, nos termos em que explicitados no próprio Manual de Estatísticas Fiscais, editado em cumprimento ao item 2.2.1 do Acórdão 324/2006-Plenário (TC XXXXX/2005-4)”.

Concordo com o MP/TCU, pois, como bem demonstrado no relatório que antecede este voto, as determinações contidas nos subitens do item 9.1 do acórdão recorrido são perfeitamente compatíveis com as regras ditadas pelo Manual de Estatísticas Fiscais do BCB.

A proposta da Serur, de estabelecimento de uma série paralela para fins de avaliação do cumprimento das metas previstas na LRF, não me parece razoável. O BCB é autoridade monetária e, como tal, não lhe compete a avaliação da gestão fiscal, a não ser pelo fato de que as estatísticas por ele produzidas para cumprimento de sua finalidade institucional também se prestam a esse fim.

Não há fundamentação jurídica para que o Tribunal determine ao BCB que a obrigação de apurar os resultados fiscais deva ser cumprida mediante a criação de série paralela, quando as estatísticas existentes atendem perfeitamente a esse mister.

Ademais, a proposta da Serur é contrária ao que foi decidido pelo TCU quando da apreciação do relatório e parecer prévio sobre as contas da Presidente da República relativas ao exercício de 2014. Na ocasião, foi deliberado que a omissão de passivos nas estatísticas fiscais de 2014 constituiu irregularidade grave, a ponto de macular as referidas contas. Ora, se fosse possível estabelecer série paralela, não haveria irregularidade na série publicada.

Passo a analisar, uma a uma, as alegações da peça recursal:

a) a metodologia utilizada pelo BCB desde 1991 para a elaboração das estatísticas fiscais baseia-se em manuais editados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e destina-se a subsidiar suas decisões de política econômica e monetária, não cabendo ao TCU determinar a sua alteração para melhor atendimento aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, até porque cabe ao Senado Federal exercer a competência prevista no art. 30, inciso I, § 1º, inciso IV, da citada lei.

Conforme afirmado reiteradas vezes nas instruções e pareceres existentes nestes autos, o TCU não pretende que o BCB desvirtue as estatísticas, que são produzidas de acordo com as orientações do FMI e com padrões internacionalmente aceitos, mas, ao contrário, a Corte de Contas determinou o estrito cumprimento da metodologia, de modo a captar adequadamente os fluxos ocorridos entre o setor público não-financeiro e o setor privado ou entre o setor público não-financeiro e o “resto do mundo”.

Os dispositivos da LRF mencionados pelo BCB preveem a aprovação de norma legal que estabeleça metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. A inexistência desse normativo é suprida, na prática, pelas disposições das leis de diretrizes orçamentárias e das mensagens presidenciais que encaminham ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária a cada ano, nos quais se atribui ao BCB a obrigação de produzir os dados que servirão para a avaliação dos referidos resultados.

Portanto, ao contrário do que afirma o recorrente, cabe ao TCU, no exercício de seu mandato constitucional, determinar o correto cumprimento da lei, que, no caso, se traduz em captar adequadamente os passivos que compõem a dívida líquida do setor público (DLSP).

b) na falta de definição legal acerca da metodologia de apuração dos resultados primário e nominal, não há parâmetro juridicamente válido para se concluir pela irregularidade da metodologia que vem sendo adotada pelo BCB.

Os fundamentos jurídicos para que o Tribunal exija correção na apuração dos resultados primário e nominal provêm das leis de diretrizes orçamentárias e das mensagens presidenciais que encaminham os projetos de lei orçamentária anual.

A Lei 12.919/2013 (LDO/2014), em seu art. 11, inciso IV, previa que a mensagem presidencial deveria conter a indicação do órgão encarregado de apurar os resultados primário e nominal para fins de avaliação do cumprimento das metas. Por sua vez, a referida mensagem presidencial assim dispôs:

Em observância ao art. 11, inciso IV, do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2014 (PLDO-2014), cumpre ressaltar que o Banco Central do Brasil (Bacen) é o responsável, ao final do exercício, pela apuração dos resultados fiscais para fins de verificação do cumprimento da meta fixada no Anexo de Metas Fiscais do PLDO-2014.

Ressalto que o TCU não considerou irregular a metodologia que vem sendo adotada pelo BCB, mas sim o descumprimento dessa metodologia, que se caracterizou pela omissão na captação de passivos da União.

c) as determinações feitas pelo TCU para a inclusão de passivos nas estatísticas macroeconômicas do setor fiscal e a republicação de dados não encontram guarida no Manual de Estatísticas Fiscais nem nos padrões internacionais.

O argumento não procede, pois, na verdade, tudo o que foi determinado no item 9.1 do acórdão recorrido não só é perfeitamente compatível com a metodologia adotada pelo BCB, como já deveria ser praticado pelo BCB desde o início da série de estatísticas fiscais, conforme evidenciado nos itens seguintes deste voto.

d) a liberdade da área econômica do BCB de determinar os contornos da metodologia para apuração do impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada constitui parcela essencial da autonomia operacional da autoridade monetária, para o exercício de sua competência privativa de formular e executar a política monetária.

O BCB não tem ampla autonomia para decidir, a seu critério, se determinado ativo ou passivo deve ser captado pelas estatísticas fiscais, mas está vinculado ao estrito cumprimento tanto da sua própria metodologia quanto das finalidades a que se presta a verificação do cumprimento das metas previstas na LRF.

E, pedindo vênia para discordar do parecer da Serur, estou convicto de que não há incompatibilidade entre esses dois objetivos das estatísticas fiscais, ou seja, entre a formulação de subsídios às decisões de política econômica e monetária e a apuração dos resultados primário e nominal para fins de avaliação da gestão fiscal.

Essa é, aliás, a convicção do TCU pelo menos desde 2006, quando, em consequência de auditoria que constatou a inexistência, à época, de um manual que evidenciasse a metodologia usada pelo BCB para elaboração das estatísticas fiscais, foi prolatado o Acórdão 324/2006-TCU-Plenário, que assim dispôs:

2. Determinar:

(...)

2.2 ao Banco Central do Brasil, a fim de que o Tribunal de Contas da União possa desempenhar, em sua plenitude, as funções que lhe foram atribuídas pela Constituição Federal e pelo artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que:

2.2.1 em até 90 dias, elabore e publique, inclusive em meios eletrônicos de divulgação, Manual que evidencie os conceitos, as formas de cálculo e os procedimentos utilizados pela metodologia "Abaixo da Linha" para a apuração das Necessidades de Financiamento do Setor Público e da Dívida Líquida do Setor Público, a fim de que o Tribunal de Contas da União possa desempenhar, em sua plenitude, as funções que lhe foram atribuídas pela Constituição Federal e pelo artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

Vê-se, portanto, que o Manual de Estatísticas Fiscais hoje usado pelo BCB foi concebido em atendimento a determinação do TCU, de forma a satisfazer às necessidades de apuração das metas fiscais, tanto quanto às demandas das políticas econômica e monetária.

e) a regra geral prevista no Manual de Estatísticas Fiscais do BCB para a inclusão de um crédito ou de uma dívida do setor público não financeiro na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) é que eles “devem estar registrados no passivo [ou ativo] das instituições devedoras [ou credoras] do governo”, sendo certo que essa expressão engloba apenas as instituições financeiras, o que exclui o FGTS (fundo privado despersonalizado) e a Finame (empresa pública federal).

O parecer do MP/TCU logrou demonstrar que o Manual de Estatísticas Fiscais do BCB não restringe a captação dos haveres e dívidas àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira. Tal regra não existe nem no Manual nem na prática, como comprovam os seguintes exemplos de itens que são ou já foram captados pelas estatísticas fiscais em algum momento: dívidas da Empresa Gestora de Ativos (Emgea) junto ao FGTS; dívidas de empresas federais junto a empreiteiras e fornecedores; créditos da União junto a pessoas físicas ou jurídicas que contraíram empréstimos intermediados por instituições financeiras com recursos dos fundos públicos FIES, FNE, FNO e FCO; e créditos da União junto aos estados e ao Distrito Federal decorrentes de empréstimos intermediados pelo Banco do Brasil ao amparo da Lei 9.846/1999.

Em suas peças recursais, o BCB justifica a inclusão desses ativos e passivos nas estatísticas, mas não consegue demonstrar que as dívidas da União perante o FGTS e a Finame/BNDES não deveriam ser captadas pela metodologia.

O fato é que, de acordo com o próprio Manual de Estatísticas Fiscais publicado em 2012, “o resultado fiscal do setor público é medido pela variação do estoque do endividamento líquido do setor público não-financeiro, ou seja, pelo financiamento concedido pelo sistema financeiro e pelos setores privados e externo ao setor público não-financeiro” (grifei). Portanto, os ativos detidos pelo FGTS e pela Finame/BNDES, decorrentes de operações de crédito em favor da União, deveriam ser captados pelas estatísticas fiscais.

f) não está correta a informação constante do Relatório de Fiscalização e do Voto condutor do Acórdão 825/2015-Plenário de que as estatísticas elaboradas pelo BCB incluem quaisquer “operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro”, uma vez que, pela metodologia adotada pelo BCB, as estatísticas fiscais só englobam as relações ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor público não financeiro e as instituições financeiras e/ou casos específicos de dívidas que foram objeto de renegociação envolvendo segmentos do setor público, não se aplicando, de forma alguma, a operações entre o setor público não financeiro e o setor privado não financeiro (caso do FGTS).

Conforme tratado no item anterior, a finalidade das estatísticas fiscais exige que elas vão além das relações existentes entre o setor público não financeiro e as instituições financeiras, a fim de proporcionar avaliação completa e adequada do financiamento ao setor público.

Especificamente em relação ao FGTS, o MP/TCU demonstrou a pertinência de se considerar, nas estatísticas, os créditos do fundo em relação à União, ao transcrever trecho do Manual de Finanças Públicas publicado pelo Bacen em 2008, o qual esclarece que a dívida líquida do setor público “corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não-financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não-financeiro e o resto do mundo”, bem como que a dívida bancária líquida do setor público “corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público junto ao sistema financeiro”, e que “o endividamento do setor público junto ao FGTS também está incluído nessa rubrica.” (grifou-se).

g) as estatísticas fiscais publicadas pelo BCB possuem três conjuntos de fontes de dados: a) a contabilidade do sistema financeiro, a partir do Plano de Contas do Sistema Financeiro Nacional (Cosif); b) os sistemas de liquidação e custódia dos títulos públicos; e c) os registros do balanço de pagamentos do país. Assim, todas as informações utilizadas nas estatísticas são extraídas de fontes de dados materializadas em sistemas regulados, construídos, definidos ou geridos pelo BCB, o que garante o alcance dos padrões internacionais relacionados à fidedignidade, à tempestividade e à regularidade das informações. Nesse contexto, os dados levantados neste processo em relação, por exemplo, às dívidas da União com o FGTS foram obtidos por meio de requisição de informações feita por Auditores do TCU, não possuindo o BCB poderes legais para requisitar informações junto a fundos privados ou instituições não financeiras.

As fontes de dados relacionadas pelo recorrente são as principais, mas não as únicas utilizadas pelo BCB na produção das estatísticas fiscais. O representante do Parquet de Contas provou que o BCB, “normalmente, faz coletas manuais de dados (por e-mail, por exemplo) junto às instituições financeiras e a órgãos e entidades federais (Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda, INSS etc), como demonstram diversos documentos encaminhados pelo Bacen ao TCU mediante o Ofício Audit/Gabin-2009/0078, de 10/3/2009 (peças 234 a 236 do TC XXXXX/2015-9). A pluralidade de fontes consultadas pelo Bacen está comprovada, também, pelo relatório de auditoria produzido no âmbito do TC XXXXX/2005-4 (volume principal, fl. 130, e anexo 3, fls. 221/5)”.

As informações necessárias para cumprimento das determinações contidas no item 9.1 do acórdão guerreado estão disponíveis em instituições públicas, não havendo, portanto, razão para colocar em suspeição sua fidedignidade.

Quanto à ausência de poderes legais para o BCB demandar tais informações, o argumento não procede, pois os dados estão ao alcance da Caixa e do BNDES, que, por sua vez, estão sujeitos à fiscalização do BCB. No entanto, entendo que será conveniente se as informações forem obtidas diretamente junto às entidades que as controlam. A questão deve ser resolvida por meio de determinação, nestes autos, para que as instituições não financeiras envolvidas (Conselho Curador do FGTS e Finame) disponibilizem ao BCB os dados correspondentes aos créditos contra a União de forma tempestiva e regular, de modo a garantir sua correta inserção nas estatísticas fiscais.

Ressalto que, como será tratado adiante, os pagamentos correspondentes às subvenções no âmbito do PSI são devidos ao BNDES. Entretanto, como os respectivos saldos estão contabilizados no patrimônio da Finame, é pertinente efetuar a determinação a essa empresa.

Saliento, também, que a determinação aqui proposta visa exclusivamente dar agilidade ao processo de obtenção das informações pelo BCB, que poderia e deveria, desde o início da ocorrência dessas operações, ter buscado os dados nas instituições financeiras, isto é, os do FGTS na Caixa e os da Finame no BNDES.

h) no que tange ao item 9.1.1 do acórdão recorrido, não houve contabilização tardia dos passivos junto à Caixa Econômica Federal, que foram incorporados pelas estatísticas fiscais tão logo identificados pela Área de Fiscalização do BCB. As obrigações decorrentes da insuficiência de transferências do Governo Federal para a instituição pagadora de despesas sociais podem se enquadrar, à medida que ganhem relevância econômica, nos critérios estabelecidos na metodologia de apuração das estatísticas fiscais, como ação de aprimoramento estatístico. Não é conveniente a revisão das estatísticas já publicadas, pois: 1) estas seguiram estritamente as condições fundamentais requeridas para a produção das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal; 2) por regra estabelecida desde o período em que se iniciou a publicação, não se revisam dados já publicados; 3) a revisão afetaria a credibilidade das estatísticas publicadas pelo BCB junto a usuários internos e externos, agências de rating e organismos internacionais; e 4) a revisão das séries mensais do exercício de 2014, no que tange aos atrasos de repasses de pagamentos de benefícios sociais, não alteraria a avaliação do exercício para fins de política monetária e não teria relevância para a apuração do cumprimento das metas fiscais pelas autoridades competentes.

Sabe-se que os saldos negativos nas contas de suprimento do Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial não surgiram em agosto de 2014, ou seja, no mês em que foram inseridos na publicação do BCB sobre política fiscal.

Para os fins da apreciação do pedido de reexame, é irrelevante saber se tais estoques foram incorporados pelas estatísticas tão logo identificadas pela área de fiscalização do BCB. O fato é que as dívidas já existiam, em montantes significativos e persistentes, desde meados de 2013.

Entretanto, compartilho a preocupação do recorrente quanto à necessidade de zelar pela credibilidade das estatísticas publicadas pela autoridade monetária, pois os dados tornados públicos nos anos anteriores embasaram decisões de usuários internos e externos.

Por isso, acolho o parecer do MP/TCU no sentido de que o item 9.1.1 do acórdão recorrido seja convertido em determinação para que o BCB publique, em quadro específico e sem alteração dos quadros já publicados, os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais.

i) quanto ao item 9.1.2.1 do acórdão recorrido, a não incorporação dos valores devidos ao Banco do Brasil nas estatísticas fiscais do BCB está em conformidade com o padrão metodológico adotado, que observa o critério de caixa para captar o impacto das despesas na DLSP e no resultado fiscal primário.

Não seria razoável aceitar que as dívidas da União junto ao Banco do Brasil, decorrentes do não pagamento dos valores referentes às subvenções dadas em financiamentos bancários, deixassem de ser consideradas pelo BCB. Esses passivos têm a mesma natureza das equalizações de juros devidas ao BNDES, as quais já estão, em grande parte, abrangidas pelas estatísticas fiscais.

Alinho-me ao parecer do MP/TCU:

A adoção do critério de caixa significa apenas que as despesas primárias não são reconhecidas no momento do respectivo fato gerador (regime de competência), mas no momento em que são pagas (redução do saldo da Conta Única) ou financiadas (aumento do passivo/endividamento).

Esse é o entendimento, a propósito, que ficou consignado no Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário, proferido no TC XXXXX/2015-9, que tratou das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014. No referido Relatório, após serem descritos os três regimes contábeis possíveis de serem utilizados para a apuração de estatísticas fiscais (regime de competência, regime de caixa “puro” e regime de caixa “não puro”), concluiu-se que o Bacen adota o regime de caixa “não puro”, no qual as despesas primárias são registradas quando são pagas pelo ente estatal (saída de recurso do caixa), por terceiro (banco efetua o pagamento em nome do ente estatal) ou quando suportadas pelo próprio beneficiário da despesa (ao postergar o recebimento do valor que lhe era devido).

Portanto, trata-se de matéria já enfrentada pelo Tribunal, que concluiu pela necessidade de que os referidos valores devidos ao Banco do Brasil sejam incorporados às estatísticas fiscais publicadas pelo BCB.

j) quanto aos itens 9.1.2.2 e 9.1.2.3 do acórdão recorrido, os valores ali mencionados estão registrados no ativo de entidades não financeiras, quais sejam, a Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), estando fora, portanto, da abrangência das estatísticas fiscais produzidas pelo BCB, que só considera ativos de instituições financeiras contra o setor público. Ademais, há considerações técnicas que inviabilizam o registro dos referidos valores, como a existência de incompatibilidades entre rubricas contabilizadas em diferentes regimes (caixa e competência) e o fato de, em certas operações, haver necessidade de apuração de valores efetivamente devidos ou de outros procedimentos adicionais ligados essencialmente à execução orçamentária, que não estão a cargo do BCB.

Conforme já tratado neste voto, a metodologia usada pelo BCB não impede, mas, ao contrário, impõe que as dívidas da União junto ao BNDES/Finame e ao FGTS sejam consideradas nas estatísticas fiscais.

Saliento, a propósito, que o representante do MP/TCU demonstrou cabalmente que os pagamentos de equalização no âmbito do PSI são devidos diretamente ao BNDES, e não à Finame. E mesmo que assim não fosse, o BCB teria que considerar a Finame como pertencente ao setor público não financeiro, que, nessa condição, estaria abrangida, da mesma forma, pelas estatísticas fiscais, com seus haveres e obrigações junto ao setor financeiro (público e privado) devidamente computados no cálculo da DLSP.

As dificuldades operacionais mencionadas pelo recorrente poderão ser facilmente superadas a partir da determinação, nesta fase processual, para que as instituições não financeiras envolvidas (Conselho Curador do FGTS e Finame) disponibilizem ao BCB os dados correspondentes aos créditos contra a União de forma tempestiva e regular, de modo a garantir sua correta inserção nas estatísticas fiscais.

k) em relação ao item 9.1.3, as determinações do TCU introduziriam alterações metodológicas na apuração fiscal estranhas ao objetivo perseguido pelo BCB (aquilatar o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada), como a mudança de abrangência considerada desde 1991. O escopo da estatística fiscal sistematizada pelo BCB abrange ativos e passivos financeiros do setor público junto a entidades reguladas, supervisionadas ou captadas por sistemas de informações geridos pelo próprio BCB, sendo que jamais houve alterações dos limites desse escopo ao longo de quase um quarto de século.

Mais uma vez, saliento que as determinações constantes dos subitens do item 9.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário não desvirtuam a metodologia do BCB, mas buscam o seu pleno cumprimento. Alterações pontuais, como a captação de algum ativo ou passivo que até então não era considerado, são comuns nesse tipo de procedimento.

l) na hipótese de serem mantidas as determinações recorridas, cabe a modulação dos seus efeitos no tempo, para que não impliquem a revisão de dados já publicados e produzam efeitos estritamente prospectivos, inclusive com a concessão de prazo suficiente para a realização de estudos adicionais e consultas públicas. A inclusão das relações apontadas pelo TCU depende do equacionamento de dúvidas e lacunas acerca da forma de cumprimento das determinações, dada a existência de margem para interpretações distintas, com efeitos diretos nas séries históricas dos resultados que forem eventualmente revisados e consequências relevantes na análise intertemporal das estatísticas. De acordo com o art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9.784/1999, inspirado no princípio da segurança jurídica, é vedada a aplicação retroativa de nova interpretação de norma administrativa.

Nesse ponto, concordo com os pareceres uniformes da Serur e do MP/TCU no sentido de dar provimento parcial ao recurso, para que seja tornada sem efeito a determinação contida no item 9.1.3.

Os riscos envolvidos numa eventual republicação das estatísticas fiscais de anos anteriores não justificam os benefícios que daí adviriam e que podem ser obtidos mediante a explicitação, em quadro próprio a ser publicado ao final deste exercício, de cada um dos ativos e passivos que passaram a ser considerados, com a indicação das suas datas de ocorrência.

Fique claro, no entanto, como bem destacado pelo procurador, que os passivos indicados nos subitens 9.1.3.1 a 9.1.3.7 do acórdão recorrido deveriam ter impactado o resultado fiscal dos exercícios pretéritos em que surgiram.

Por isso, acolho a proposta do Parquet de ajustar a redação dos itens 9.1.1 e 9.1.2, para determinar que:

a) os passivos em questão devem ser obrigatoriamente registrados na DLSP até o final do presente exercício (31/12/2015) e impactar o seu resultado fiscal (ou seja, não devem ser feitos ajustes patrimoniais para excluir o impacto do reconhecimento das dívidas no exercício corrente); e

b) as informações sobre o impacto que os referidos passivos deveriam ter causado na dívida líquida e no resultado fiscal dos exercícios pretéritos (2009 a 2014) e dos meses de 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado tempestivamente o montante devido pela União, devem ser divulgadas, em quadro específico, nas próximas Notas de Imprensa de Política Fiscal.

A publicação de quadro específico não constitui série paralela, mas apenas uma informação que, sem alterar a série histórica nem os quadros ordinariamente publicados, poderá ajudar o usuário da informação no entendimento dos efeitos da atuação da União sobre a demanda agregada em cada um dos exercícios financeiros.

A análise de mérito leva a concluir, portanto, pelo não provimento do pedido de reexame da União e pelo provimento parcial do recurso do Banco Central.

Por todo o exposto, acolho o parecer do MP/TCU e VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de dezembro de 2015.

Ministro VITAL DO RÊGO

Relator

ACÓRDÃO Nº 3297/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC XXXXX/2014-8.

1.1. Apensos: XXXXX/2015-8; XXXXX/2015-4; XXXXX/2014-3; XXXXX/2014-7.

2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame (Representação).

3. Recorrentes: Banco Central do Brasil (00.XXXXX/0001-05) e Advocacia-Geral da União.

4. Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil, Banco do Brasil S.A., Caixa Econômica Federal, Secretaria do Tesouro Nacional e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).

8. Representação legal:

8.1. Rafaelo Abritta e outros, representando a União;

8.2. Marcel Mascarenhas dos Santos (OAB-DF 31.580) e outros, representando o Banco Central do Brasil;

8.3. Guilherme Lopes Mair (OAB-DF 32.261), e outros, representando a Caixa Econômica Federal;

8.4. Luiz Roberto Paranhos de Magalhães (OAB-DF 5.735/) e outros, representando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

8.5. Ewerton Zeydir Gonzales (OAB-SP 112.680) e outros, representando o Banco do Brasil S.A.;

8.6. Guilherme Lopes Mair (32261/OAB-DF) e outros, representando Caixa Econômica Federal.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, em que nesta fase se examinam pedidos de reexame interpostos ante o Acórdão 825/2015, mantido pelo 992/2015, ambos do TCU-Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92, em:

9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil, exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário;

9.2. negar provimento ao pedido de reexame interposto pela União;

9.3. alterar, de ofício, o Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para:

9.3.1. em substituição ao seu item 9.4.1, determinar ao Ministério das Cidades, juntamente com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que, quando da elaboração das propostas orçamentárias, façam consignar no orçamento fiscal e da seguridade social montante correspondente aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009, de modo a evidenciar que se trata de operações de crédito, em virtude do que determinam os arts. 3º da Lei 4.320/1964 e 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000; e

9.3.2. informar que a determinação referente ao subitem anterior deve ser observada já a partir da proposta orçamentária a ser encaminhada no ano de 2016 (exercício de 2017), bem como na aprovação de créditos adicionais referentes ao exercício de 2016;

9.4. dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Banco Central do Brasil, a fim de:

9.4.1. tornar sem efeito a determinação contida no item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário;

9.4.2. alterar o item 9.1.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que publique, nas Notas de Imprensa de Política Fiscal referentes ao mês de dezembro de 2015 e a cada um dos meses de 2016, quadro específico em que fiquem evidenciados, de forma detalhada, para cada um dos passivos listados pelos subitens a seguir, os montantes da dívida líquida, do resultado nominal e do resultado primário do governo federal e do setor público consolidado que deveriam ter sido apurados em cada um dos meses dos exercícios de 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado, tempestivamente o montante devido pela União:

9.4.2.1. à Caixa Econômica Federal, em razão dos adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial;

9.4.2.2. ao Banco do Brasil, no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992 e da legislação abrangida pelo item “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, registrado no ativo de referida instituição financeira;

9.4.2.3. ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

9.4.2.4. ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), relativo aos:

9.4.2.4.1. adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

9.4.2.4.2. recursos não repassados pelo Tesouro Nacional ao referido Fundo e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estavam registrados como direitos do FGTS junto à União; e

9.4.2.4.3. recursos não repassados pelo Tesouro Nacional para cobertura dos encargos resultantes da Lei 6.024/1974, da Medida Provisória 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS 574/2008;

9.4.3. alterar o item 9.1.2 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

9.4.3.1. registre, no rol de passivos do Governo Federal na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), os valores devidos pela União no último dia do exercício financeiro de 2015, referentes aos seguintes estoques:

9.4.3.1.1. montantes devidos ao Banco do Brasil (BB) relativos aos seguintes itens registrados na contabilidade de referida instituição financeira: “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”;

9.4.3.1.2. montantes devidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)/Finame no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

9.4.3.1.3. montantes devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, a Resolução CCFGTS 547/2008 e o Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

9.4.3.2. abstenha-se de efetuar, quando do registro dos estoques a que se refere o item 9.4.3.1, acima, ajustes patrimoniais ou metodológicos sobre os fluxos de resultado nominal e primário;

9.5. determinar ao Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e à Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) que forneçam ao Banco Central do Brasil, nos prazos requeridos, os dados referentes aos saldos dos ativos e passivos registrados em seus patrimônios referentes às operações de que trata este acórdão;

9.6. dar ciência da deliberação que vier a ser proferida aos recorrentes, ao Ministério Público Federal e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

9.7. determinar o monitoramento das determinações prolatadas no âmbito do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, com as alterações promovidas pela presente deliberação.

10. Ata nº 51/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 9/12/2015 – Extraordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3297-51/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo (Relator).

13.2. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) AROLDO CEDRAZ	(Assinado Eletronicamente) VITAL DO RÊGO
Presidente	Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral