Adoto como relatório a instrução “Relatório de Levantamento” produzido pela SecexPrevidência (peça 126) , com os ajustes necessários, especialmente no que concerne à exclusão de alguns gráficos, os quais indiquei com o seguinte sinal (...) , em virtude de o tamanho deste arquivo ficar maior do que o suportado pelo sistema processual deste Tribunal. Transcrevo também o despacho do titular dessa secretaria que começa na página 140 deste relatório:

“1.APRESENTAÇÃO

O presente levantamento tem por objetivo trazer transparência aos dados da previdência, com vistas a qualificar os debates da sociedade civil e do governo frente à principal questão de gastos públicos atualmente em discussão no Brasil: a necessidade de financiamento dos regimes de previdência.

Os procedimentos envolveram análise documental e revisão analítica de informações fornecidas pelas unidades jurisdicionadas ou obtidas em sistemas informatizados oficiais.

O relatório está organizado da seguinte forma: ‘Introdução’, descrevendo o objetivo, escopo, metodologia e limitações; ‘Visão Geral do Objeto’, explicitando os conceitos e principais características da previdência social; e nove capítulos tratando dos seguintes pontos: (i) resultados financeiros da previdência social nos últimos anos; (ii) quantitativos de segurados da previdência social; (iii) resultados atuariais da previdência social; (iv) estudo analítico da arrecadação da previdência social; (v) recuperação e cobrança de créditos administrativos e dívida ativa previdenciária; (vi) renúncias e desonerações tributárias nos resultados da previdência social; (vii) benefícios de prestação continuada e previdência; (viii) panorama atual da previdência complementar fechada (fundos de pensão) e relacionamento com a previdência social; e (ix) perspectivas da proposta de reforma da previdência e do sistema de proteção social dos militares em andamento.

2. INTRODUÇÃO

2.1. Deliberação que originou o trabalho

1. O trabalho é decorrente de deliberação constante em Despacho do Ministro Bruno Dantas, de 02/05/2019, TC XXXXX/2019-1.

2.2. Objetivo e questões de auditoria

2. O objetivo deste trabalho é levantar e coligir números referentes ao financiamento e às despesas do sistema de previdência no Brasil, abrangendo os regimes de previdência pública social, tanto civil, como militar e privada no sistema complementar fechado, nas esferas federal, estadual e municipal.

3. A partir da definição do objeto do trabalho, foram formuladas sete questões do levantamento, quais sejam:

Questão 1: quais foram os resultados financeiros da Previdência Social nos últimos anos? A abordagem envolveu o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) , o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) , a previdência dos militares e os sistemas estaduais e municipais de previdência.

Questão 2: quais são as previsões atuariais da previdência social? Visou a cotejar as previsões atuariais dos últimos dez anos com os resultados efetivados, bem como verificar se existem previsões atuariais no RPPS da União (civis) , militares, RGPS (urbano e rural) , e Encargos Previdenciários da União (EPU) para os próximos anos.

Questão 3: qual a situação da cobrança e da recuperação da dívida previdenciária? As verificações contemplaram o montante e o perfil da dívida, valores históricos nos últimos dez anos, sonegação e inadimplência.

Questão 4: qual o impacto das renúncias e desonerações tributárias nos resultados do RGPS? Objetivou verificar se as desonerações estão causando impacto nas contas do RGPS e, em caso afirmativo, quantificar esse impacto.

Questão 5: Quais foram as Reformas anteriores na previdência social e quais os estudos que fundamentaram a atual proposta de alteração do sistema de Previdência Social? Contemplou a identificação das reformas já realizadas no RGPS, no RPPS e no regime dos militares nos últimos 25 anos, e relacionou estudos que fundamentam a atual reforma da previdência (PEC 6/2019).

Questão 6: Qual foi a evolução das despesas com Benefícios de Prestação Continuada (BPC) da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) nos últimos dez anos e quais são as projeções para os próximos anos? As verificações visaram a determinar os quantitativos de benefícios concedidos, cessados e respectivos estoques ano a ano, nos últimos dez anos, bem como as despesas correspondentes, além de identificar eventuais projeções financeiras para os próximos anos, elaboradas pelos órgãos federais.

Questão 7: Qual é o alcance da previdência complementar fechada (fundos de pensão) ? Visou a compor um diagnóstico da previdência privada no Brasil, contemplando histórico, entidades, planos, beneficiários, volume de recursos movimentados, resultados financeiros e valores médios dos benefícios.

2.3. Metodologia utilizada

4. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria 280/2010, alterada pela Portaria TCU 168/2011) e com observância ao Roteiro de Levantamento (Portaria-Segecex 24/2018) no que coube, tendo em vista o escopo e objetivo do trabalho.

5. O desenvolvimento dos trabalhos consistiu de encaminhamento de ofícios de requisição, extrações de informações junto aos órgãos, consultas à legislação e reuniões com equipes técnicas conforme detalhamento do Apêndice 2.

2.4. Limitações inerentes à auditoria

6. Não houve qualquer óbice ao desenvolvimento das atividades previstas na Matriz de Planejamento.

2.5. Visão Geral do Objeto

2.5.1 Previdência Social

7. A previdência social é definida pela Constituição Federal de 1988 ( CF/88) como um direito social (art. 6º) assegurado aos trabalhadores urbanos e rurais (art. 7º, IV) . Seu objetivo é mitigar riscos a que os indivíduos estão expostos, em especial aqueles relacionados à impossibilidade de prover o seu sustento e o de sua família por meio do trabalho, seja por velhice, doença, desemprego, morte, ou outros eventos.

8. Pode-se dizer, portanto, que a previdência social tem natureza semelhante à de um seguro, pois protege seus beneficiários - que são aqueles vinculados a um de seus regimes - dos riscos associados à perda da capacidade laboral, nos termos das condições estabelecidas em lei.

9. Ressalte-se que os benefícios mais relevantes são: aposentadoria e pensão - são de longa duração e constituem despesas obrigatórias, dentre outros de curta duração, como os auxílios: doença e reclusão. Em outras palavras, a previdência pressupõe obrigações que resultarão em saída de recursos no futuro, cujos valores dependerão de eventos sobre os quais não se tem certeza como ocorrerão (tais como mortalidade, expectativa de vida, entre outros) .

10. A estrutura previdenciária brasileira abrange um sistema de previdência pública, de filiação obrigatória, e um sistema de previdência privada, de caráter complementar e optativo, formado por entidades abertas (com fins lucrativos e acessíveis a quaisquer pessoas interessadas) ou fechadas (também chamadas ‘fundos de pensão’, sem fins lucrativos e constituídas exclusivamente para determinado grupo de trabalhadores) , conhecido como Regime de Previdência Complementar (RPC) .

11. No que tange ao sistema de previdência pública no Brasil, a CF/88 não estabeleceu um único conjunto de regras previdenciárias para toda a população. Atualmente, pode-se dizer que os benefícios de natureza previdenciária no âmbito público e privado englobam quatros diferentes regimes conforme tabela abaixo.

Tabela 1 - Estrutura da Previdência Social Brasileira

Previdência Pública	Regime Geral de Previdência Social (RGPS) , administrado pelo INSS.
	Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos (RPPS) , da União, dos Estados e dos Municípios, administrados pelo ente federativo respectivo, com exceção da União que carece de unidade gestora única.
	Encargos Financeiros da União com os Militares das Forças Armadas e seus pensionistas, administrado pelo Ministério da Defesa.
Previdência Privada	Regime de Previdência Complementar (RPC) , dividido em: aberto, fiscalizado pela Susep e Fechado (fundo de pensão) fiscalizado pela Previc.
Fonte: Elaboração Secex Prividência/DPrev.

12. O arcabouço legal relativo à previdência social pública e privada contempla os dispositivos constitucionais e leis específicas listadas na tabela abaixo, além de outros normativos.

Tabela 2 - Arcabouço Legal dos Regimes Previdenciários

RGPS	RPPS	Militares	RPC
CF/88, art. 201; Lei 8.212/1991 - Dispõe sobre a organização da Seguridade Social e Plano de Custeio; e Lei 8.213/1991 - Dispõe sobre os Planos de Benefícios.	CF/88, art. 40; Lei 9.717/1998 - Dispõe sobre organização e o funcionamento dos regimes próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal; Lei 10.877/2004 - Dispõe sobre aplicação de disposições da EC 41 e outras providências; e Lei 8.112/1990 - Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União.	CF/88, art. 61, § 1º, II, ‘f’ e art. 142; Lei 6.880/1980 - Dispõe sobre o Estatuto dos Militares; e Lei 3.765/1960 - Dispõe sobre as pensões militares.	CF/88, art. 202; LC 108 - Dispõe sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar; LC 109/2001 - Dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar.

Fonte: Elaboração Secex Previdência/DPrev.

13. No sistema de previdência pública brasileira, predominam as regras de ‘repartição simples’ e ‘benefício definido’. No regime de ‘repartição’, os segurados ativos financiam os benefícios dos inativos. Já o sistema com ‘benefício definido’ significa que o valor do benefício no futuro é previsível e calculado com base em uma fórmula pré-estabelecida. Em virtude desse arranjo, via de regra, os riscos biométricos (associados à longevidade, morte, invalidez, entre outros) e financeiros são assumidos pelo patrocinador que, no caso em exame, é a União.

14. Ante o exposto, é de responsabilidade da União a cobertura de eventuais insuficiências financeiras nos regimes, conforme estabelecido no art. 16, parágrafo único, da Lei 8.212/1991 e no art. 2º, § 1º, da Lei 9.717/1998.

15. No caso dos militares, considerando que não há previsão legal de contribuição previdenciária para custear os encargos com a inatividade, mas apenas para pensão (Lei 3.765/1960), cabe à União custear a integralidade da remuneração daqueles que estão na inatividade, seja na reserva remunerada, seja na reforma, nos termos do art. 3º da Lei 6.880/1980.

16. Sabe-se que o déficit da previdência cresce ano a ano, fechando em 2018, nos três regimes públicos da União, em um montante de R$ 290,29 bilhões. As causas desse déficit são várias, no entanto, há duas com maior potencial de dano. A primeira são os problemas conjunturais, como a recessão na economia, e a segunda é estrutural, explicado pelas tendências demográficas do país.

17. A causa conjuntural se deve à recessão econômica que passou o Brasil recentemente, a qual causou impacto negativo no resultado do Regime Geral, impactando o resultado agregado do sistema. Diferente dos outros regimes, o RGPS é mais sensível às flutuações da economia, que afetam diretamente suas receitas e podem provocar aumento na demanda de alguns benefícios previdenciários.

18. Já o problema estrutural decorre da questão demográfica brasileira. De acordo com o IBGE, nos próximos 43 anos (2017-2060) , deverá ser mantida a tendência observada nas últimas décadas de declínio da taxa de crescimento da população com aceleração do envelhecimento populacional, passando a apresentar variação negativa a partir da década de 2040, momento em que a população começará a diminuir em termos absolutos, conforme demonstrado no gráfico abaixo.

Gráfico 1 - Nascimento, óbitos e crescimento vegetativo

Fonte: Coordenação de População e Indicadores Sociais - Gerência de Estudos e Análises da Dinâmica Demográfica do IBGE, julho de 2018.

19. O número de filhos por mulher em seu período fértil, mensurado pela taxa de fecundidade, tem declinado de maneira acelerada. Enquanto em 1960, cada mulher tinha em média 6,3 filhos, em 2000 esse indicador caiu para 2,4 e em 2018 para apenas 1,7. A queda nas taxas de fecundidade está associada a aspectos sociais e culturais, como a revisão de valores relacionados à família e o aumento da escolaridade feminina; científicos, como o desenvolvimento de métodos contraceptivos; e econômicos, como o aumento da participação da mulher no mercado trabalho.

20. O envelhecimento da população brasileira tornou-se bastante acentuado, com forte redução nas taxas de natalidade e o aumento da expectativa de vida. O número de jovens vem diminuindo na população, enquanto a parcela de idosos só cresce, em 2000, de acordo com o IBGE, havia 52,1 milhões de pessoas no país com idade de zero a 14 anos, correspondendo a 30% da população brasileira. Em 2015, esse grupo etário correspondia a 45,34 milhões de pessoas, ou 22,3% da população.

Gráfico 2 - Pirâmides etárias absolutas do Brasil entre XXXXX-2040

(...)

Fonte: Coordenação de População e Indicadores Sociais - Gerência de Estudos e Análises da Dinâmica Demográfica do IBGE, julho de 2018.

21. Analisando os gráficos acima, observa-se o estreitamento gradual da base da pirâmide demográfica e o alargamento de seu topo, refletindo os efeitos da redução da proporção da população jovem em relação ao total e o aumento gradativo da população com idade avançada.

22. Esta situação demográfica do país agrava a situação financeira da previdência, necessitando cada vez mais de financiamento público para arcar com as despesas, uma vez que terá cada vez mais aposentados. No intuído de conter o déficit previdenciário o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional a PEC 6/2019, a qual propõe modificar o sistema de previdência social, estabelecer regras de transição, dentre outras providências.

3. SEGURIDADE SOCIAL

3.1. O que é Seguridade Social

23. De acordo com o art. 194 da CF/88, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

3.2. Características próprias de cada área da Seguridade Social

24. Cada uma das três áreas da seguridade social possui, portanto, características próprias e bastante distintas, conforme estabelecido nas normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e na própria CF/88.

25. A previdência social pública tem caráter contributivo e filiação obrigatória para todos aqueles inseridos no mercado formal, sejam seus vínculos de emprego com o setor privado ou com o setor público. Via de regra, deve observar critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, como determinam os arts. 40 e 201 da CF/88. Como já mencionado, seu objetivo é a cobertura de riscos como doença, invalidez, morte e idade avançada para seus beneficiários, ou seja, aqueles filiados a um dos regimes (RGPS, RPPS e Encargos Financeiros com militares e seus pensionistas) .

26. Alguns defendem que o conceito de seguridade social deveria abranger, quando se trata de previdência, apenas o Regime Geral de Previdência Social, sob o argumento de que apenas esse regime está descrito no capítulo da CF/88 que trata da ‘Seguridade Social’ (Título VIII, Capítulo II) . Entende-se, todavia, não ser essa a melhor interpretação.

27. O conceito de seguridade social abrange as áreas de previdência social, assistência social e saúde. Nesse sentido, considera-se não ser possível interpretar que os regimes próprios de previdência dos servidores civis, bem como o sistema de proteção social dos militares, devam ser tratados fora do conceito de seguridade apenas pelo fato de os dispositivos que regulam esses regimes não estarem inseridos no mesmo capítulo da CF/88.

28. Como já mencionado, o RGPS, o RPPS da União e os Encargos Financeiros com militares e seus pensionistas objetivam cobrir os mesmos riscos, além de atuarem de forma complementar, inclusive com contagem recíproca de tempo de contribuição/serviço, o que demonstra sua natureza previdenciária.

29. Já a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, e visa proteger a família, a infância, a adolescência, a velhice (art. 203 da CF/1988). Entre as ações relacionadas à assistência social, destacam-se o programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada (BPC/Loas) . O primeiro beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza, enquanto o segundo tem como público alvo os idosos acima de 65 anos e os cidadãos com deficiência, cuja renda per capita do grupo familiar seja inferior a um quarto do salário mínimo vigente.

30. A saúde é definida no art. 196 da CF/88 como um direito de todos e dever do Estado, de acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

31. Observam-se, portanto, diferenças fundamentais entre as três áreas, especialmente no que diz respeito à exigência ou não de contribuição, à universalidade ou não do atendimento, e à necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial:

Tabela 3 - Diferenças entre as áreas que compõem a seguridade social

Características /Áreas	Previdência	Assistência	Saúde
Contribuição	Sim	Não	Não
Beneficiários	Pessoas filiadas a um dos regimes de previdência1	Pessoas em situação de vulnerabilidade social2	Todos (acesso universal)
Exigência de equilíbrio financeiro e atuarial3	Sim	Não	Não
Fonte: CF/88, arts. 196, 201 e 203. 1 Há benefícios devidos aos dependentes do segurado, como pensão por morte e auxílio-reclusão. 2 Situações de vulnerabilidade social estabelecidas na legislação. 3 Para RGPS e RPPS. Por equilíbrio financeiro, entende-se que as receitas previdenciárias arrecadadas durante um ano devem cobrir as despesas previdenciárias executadas no mesmo período. Por equilíbrio atuarial, entende-se que as contribuições previdenciárias futuras, trazidas a valor presente, devem ser suficientes para financiar as despesas futuras com benefícios, também trazidas a valor presente.

32. Com a instituição do conceito de seguridade social, houve significativa expansão da proteção social no Brasil, com impactos nos gastos públicos. Assim, quanto ao financiamento, a CF/88 criou um orçamento próprio para a seguridade social, com fontes diversificadas de recursos para fazer face à realização das ações próprias da seguridade. Tais fontes englobam essencialmente contribuições sociais que incidem sobre diferentes bases fiscais (folha de salário, faturamento, lucro e concursos de prognósticos) e que estão definidas no art. 195 da CF/88. No entanto, conforme se depreende do caput desse mesmo artigo, as fontes de financiamento da seguridade não se restringem às contribuições sociais nele enumeradas, podendo alcançar recursos dos orçamentos da União e dos demais entes da federação:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (…)

33. A fim de trazer outras informações e aprofundar o debate sobre o tema, o Apêndice 3 deste relatório destaca informações de receitas e despesas da seguridade social, bem como discorre sobre fontes de financiamento, evolução de grandes agregados e desvinculação de receitas da União.

4. PREVIDÊNCIA SOCIAL

4.1. Características de cada regime (Regras vigentes)

34. Desde 1998, os regimes de previdência sob a esfera federal têm sido objeto de diversas reformas paramétricas que alteraram as regras para obtenção de seus benefícios, principalmente no RPPS e RGPS. Os parágrafos abaixo procuram sintetizar as principais regras para obtenção de aposentadoria e pensão vigentes atualmente, ou seja, que se aplicam a segurados da iniciativa privada, servidores civis ou militares que entrem no sistema hoje.

35. Os principais tipos de aposentadoria no RPPS e RGPS são:

a) aposentadoria voluntária ou por tempo de contribuição: concedido ao segurado que contar com 30/35 anos de contribuição (mulher/homem) , sendo que no RPPS é exigida ainda uma idade mínima;

b) aposentadoria por idade: requer menor tempo de contribuição, mas os proventos são calculados de maneira proporcional ao tempo trabalhado;

c) compulsória: no RPPS, ao atingir determinada idade (em regra, 75 anos) , o segurado é obrigado a se aposentar, também com proventos proporcionais;

d) aposentadoria por invalidez.

36. Além disso, determinadas categorias e profissões como professores, policiais e trabalhadores rurais têm direito à aposentadoria antecipada (com menos idade ou menos tempo de contribuição) .

37. Os requisitos elencados na Tabela 4 se referem à possibilidade de aposentadoria voluntária ou por tempo de contribuição, não abrangendo casos de aposentadoria por idade ou compulsória.

38. Ressalte-se que, para os segurados que ingressaram nos regimes antes das atuais regras, foram definidas regras de transição que serão brevemente comentadas mais adiante.

Tabela 4 - Regras vigentes para os entrantes nos diferentes regimes de previdência social no âmbito da União

	Requisitos1	RGPS	RPPS da União	Militares
Aposentadorias	Abrangência das regras	Condições implementadas após 16/12/1998	Ingresso no serviço público federal a partir de 4/2/20134	Ingresso a partir de 2001
	Idade mínima	Não há idade mínima	55/60	Não há idade mínima
	Tempo de contribuição	30/35	30/35	30 (tempo de serviço)
	Base de cálculo	Média dos salários de contribuição, sendo aplicado o fator previdenciário	Média dos salários de contribuição	Soldo integral
	Teto do RGPS	Limitado ao teto do RGPS	Limitado ao teto do RGPS	Não é limitado ao teto do RGPS
	Reajuste	Anual (INPC)	Mesma data e mesmo índice do RGPS	Paridade com ativos
Pensões	Base de cálculo	Média das contribuições	Média das contribuições	Soldo integral
	Valor da pensão	Integral, até o teto do RGPS	Integral, até o teto do RGPS5	Integral
	Duração da pensão para o cônjuge	Quatro meses a vinte anos ou vitalícia, conforme o caso	Quatro meses a vinte anos ou vitalícia, conforme o caso	Vitalícia
Financiamento	Contribuição ativos	8% a 11%, até o teto do RGPS2	11%, até o teto do RGPS	7,5% do soldo integral
	Contribuição inativos	Não	Não (incide apenas para servidores antigos não inseridos no regime de previdência complementar)	7,5% dos proventos integrais
	Contribuição patronal	Sim, 20%3	Sim, 22%	Não há
Fonte: Constituição Federal, Leis 3.765/1960, 6.680/1980, 8.112/1990, 8.213/1991, 10.887/2004, 12.618/2012 e 13.135/2015 e MP XXXXX-10/2001. 1 Tempo em anos; Requisitos mulher/homem; 2 Regra geral para o segurado empregado, cuja alíquota progressiva pode ser 8%, 9% ou 11%, além da alíquota patronal de 20%. Outras formas de filiação possuem alíquotas diferentes, que variam entre 5% e 20%. Além disso, trabalhadores rurais em economia familiar contribuem com 2% sobre a produção; 3 Regra geral para segurado empregado; 4 Para servidores do Poder Judiciário, a data é 14/10/2013; 5 Pensões cujos instituidores ingressaram no serviço público federal antes de 4/2/2013 podem ser superiores ao teto do RGPS, mas esse excedente sofre uma redução de 30%.

39. Observa-se que as regras atualmente aplicáveis ao RGPS e ao RPPS da União - servidores civis são semelhantes na maioria dos pontos. Essa convergência foi resultado da EC 41/2003, que introduziu o fim da integralidade e da paridade nas aposentadorias do servidor civil, que antes correspondiam ao último salário e passaram a ser calculadas pela média das contribuições. Além disso, o reajuste do benefício passou a seguir os reajustes do RGPS e não mais os reajustes da carreira à qual o servidor pertencia e, para servidores que entraram a partir de 2013, contribuições e benefícios estão limitados ao teto do RGPS, resultado da criação do fundo de pensão dos servidores pela Lei 12.618/2012.

40. Permanecem diferenças entre esses dois regimes no que tange à exigência de idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição apenas para os servidores públicos civis. Além disso, o servidor é obrigado a deixar o cargo para se aposentar, enquanto o segurado do RGPS pode acumular os vencimentos da aposentadoria e do emprego que a originou.

41. As regras aplicáveis aos militares tiveram poucas alterações ao longo dos últimos anos. Assim, estão previstos, para aqueles que entram no regime hoje, proventos integrais não limitados ao teto do RGPS e paridade com os ativos. No que tange à pensão para cônjuges, a regra é de integralidade e vitaliciedade em todos os casos.

42. As pensões para filhos não apresentam diferenças significativas entre os regimes. Geralmente beneficiam os filhos até que estes completem 21 ou 24 anos e suas cotas revertem aos outros pensionistas quando atingem essa idade, não afetando o valor total da pensão.

4.2. Alterações recentes na legislação previdenciária e regras de transição

43. No RGPS, a última mudança significativa da aposentadoria por tempo de serviço ocorreu com a Emenda Constitucional 20/1998. Até essa emenda, a aposentadoria era por tempo de serviço (o que não necessariamente correspondia à efetiva contribuição) , sendo exigidos 30/35 anos (mulher/homem) , mas era possível antecipar em cinco anos a aposentadoria, com redução dos proventos. A Emenda Constitucional (EC) 20/1998 extinguiu a possibilidade de aposentadoria aos 25 ou trinta anos de serviço para mulheres ou homens, respectivamente, e introduziu o conceito de ‘aposentadoria por tempo de contribuição’. Além disso, a Lei 9.876/1999 introduziu o ‘fator previdenciário’, um redutor do valor do benefício em função da idade, tempo de contribuição e expectativa de vida do segurado, com o objetivo de postergar a idade de solicitação das aposentadorias. Assim, quanto maior a idade e o tempo de contribuição, menor o redutor aplicado para cálculo do benefício.

44. Mais recentemente, a Lei 13.183/2015 flexibilizou a aplicação do fator previdenciário, permitindo que segurados que atinjam 85 (mulheres) ou 95 (homens) pontos, somando idade e tempo de contribuição, possam se aposentar sem a incidência do redutor. A chamada regra ‘85/95’ aumenta essa exigência progressivamente, até atingir 90/100 a partir de 31/12/2026.

45. No que tange aos regimes de previdência dos servidores públicos, para uma melhor contextualização, vale destacar excerto do relatório que deu origem ao Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro:

Uma característica marcante dos regimes de previdência dos servidores públicos no Brasil, que os diferenciam de regimes na iniciativa privada, consiste no fato de que por um longo período, a proteção social foi tratada como extensão da política de pessoal (CAMPOS/Marcelo B. L. B., Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos, 2ª edição, Editora Juruá: Curitiba, 2008, p. 45) . Um dos atributos básicos deste modelo era o direito à aposentadoria que os servidores adquiriam em decorrência de terem trabalhado para o Estado, independentemente de terem contribuído para tal benefício. Contribuições dos servidores, quando existiam, financiavam benefícios para os dependentes, como as pensões ou serviços de assistência à saúde, dentre outros. As despesas com aposentadoria eram, nesse tipo de modelo, obrigações do Tesouro, da mesma forma que a remuneração dos servidores ativos (PINHEIRO/Vinícius C., Reforma da previdência e federalismo: o caso brasileiro, Conjuntura Social, MPAS/ACS: Brasília, 1999, v. 10, 1, p. 7-26) .

46. Como destacado no referido relatório de auditoria, até 1993, a contribuição dos servidores estatutários foi regida pela Lei 6.439/1977, regulamentada pelo Decreto 83.081/1979 e alterada pelo Decreto-lei 1.910/1981, que fixava contribuição equivalente a 6%, correndo à conta do Tesouro Nacional o ônus decorrente das aposentadorias.

47. Essa realidade começou a ser modificada em 1993, diante da crescente preocupação com as despesas previdenciárias associadas aos servidores públicos, o que levou a profundas reformas no regime de previdência. A partir dessas alterações constitucionais e legais, o regime administrativo de benefícios passou a ser substituído por um arcabouço conceitual mais próximo de um típico regime previdenciário.

48. O RPPS dos servidores civis sofreu várias mudanças paramétricas desde 1998, sendo que as principais foram promovidas pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003. A principal mudança da EC 20/1998 foi a adoção de idade mínima de 55 e sessenta anos para aposentadoria voluntária de mulheres e homens, respectivamente. Também introduziu o conceito de aposentadoria por tempo de contribuição (em vez de serviço) , extinguiu a aposentadoria proporcional e exigiu tempo mínimo no serviço público e no cargo.

49. A EC 41/2003, além do fim da integralidade e paridade, ampliou a exigência de tempo no serviço público e no cargo, instituiu um redutor no valor das pensões (de 30% sobre o valor que ultrapassasse o teto do RGPS) e uma alíquota de contribuição para aposentados e pensionistas (11% sobre o que exceder o teto do RGPS) .

50. Com a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp) , por meio da Lei 12.618/2012, os servidores dos Poderes Executivo e Legislativo, que ingressaram no serviço público federal a partir de 4/2/2013, e do Judiciário, a partir de 14/10/2013, passaram a ser filiados ao RPPS apenas até o teto do RGPS (R$ 5.839,45 em 2019) , que limita tanto suas contribuições como o valor dos benefícios. Para receber valores superiores a esse teto, o servidor precisa se filiar e contribuir com o Funpresp.

51. Embora as regras de transição para os servidores que entraram no RPPS antes do advento dessas mudanças (e ainda não cumpriram os requisitos) sejam relativamente complexas, é possível sintetizar os principais casos na tabela seguinte:

Tabela 5 - Regras previdenciárias de transição para servidores públicos civis

Ingresso no serviço público	Idade mínima	Tempo Contribuição	Tempo Serviço Público	Tempo no cargo	Base de Cálculo	Paridade	Teto RGPS	Contribuição
								Alíquota	Base de cálculo
Até 16/12/19981	55/60 (-) pedágio4	30/35 (+) pedágio4	25 (15 na carreira)	5	Último Salário	Sim	Não	11%	Salário total
De 17/12/1998 a 31/12/20032	55/60	30/35	20 (10 na carreira)	10	Último Salário	Sim	Não	11%
De 1/1/2004 a 3/2/20132	55/60	30/35	10	5	Média5	Não	Não	11%
A partir de 4/2/2013 (federal) 3	55/60	30/35	10	5	Média5	Não	Sim	11%	Até teto RGPS

Requisitos mulher/homem. Tempo em anos.

1 EC 20/1998 e EC 47/2005;

2 EC 41/2003;

3 Lei 12.618/2012; para servidores do judiciário, a data é 14/10/2013, quando foi criado o Funpresp-Jud.

4 O ‘pedágio’ corresponde à regra 85/95 e permite que o servidor se aposente antes da idade mínima exigida, abatendo cada ano a mais trabalhado da idade mínima (55 ou 60 anos, conforme o caso) .

5 A média é calculada com base nas contribuições para o RPPS e o RGPS.

52. Como destacado na tabela anterior, verifica-se que os servidores abrangidos pelas regras de transição que ainda têm direito à integralidade e paridade na aposentadoria têm como base de cálculo de suas contribuições seu salário total, e não apenas o teto do RGPS.

53. Quanto às regras para inatividade de militares, a principal mudança ocorreu em 2001, por meio da Medida Provisória XXXXX-10/2001, que impôs limite de idade ao direito à pensão das filhas de militares. Como regra de transição, o art. 31 da MP XXXXX-10/2001 facultou aos militares contribuir com um valor adicional de 1,5% para que suas filhas (nascidas a qualquer tempo) mantivessem o direito à pensão independentemente de idade, na hipótese de não haver viúva ou companheira, se eles assim optassem até 29/12/2000, além de outros direitos previstos na legislação anterior (art. 34) . Na oportunidade, todos os militares foram incluídos automaticamente como contribuintes da alíquota adicional de 1,5%, cabendo aos que não quisessem solicitar a exclusão dessa alíquota até a data limite fixada na norma.

54. Para os militares que ingressaram após essa data e para os que não fizeram a opção pela contribuição adicional, passaram a valer as novas regras, ou seja, suas filhas têm direito à pensão apenas até 21 ou 24 anos de idade, se forem estudantes universitárias.

55. Além disso, as regras de pensão do RGPS e RPPS foram alteradas pela Lei 13.135/2015, nos casos de concessão para cônjuges ou companheiros. Para esses dependentes, o benefício, que antes era vitalício, passou ter duração máxima de vinte anos, conforme a idade do cônjuge, o tempo de contribuição do segurado, o tempo de casamento ou união estável e as circunstâncias do óbito. A pensão permanece vitalícia para cônjuges ou companheiros com 44 anos ou mais, ao menos dois anos de casamento ou união estável e que o instituidor tenha pelo menos dezoito contribuições. Essa idade limite poderá ser alterada futuramente de acordo com o envelhecimento da população, conforme previsto no § 3º do art. 222 da Lei 8.112/90.

4.3. Quantitativos de Segurados pela Previdência Social

4.3.1 Quantidade de beneficiários e benefícios dos diferentes regimes

56. O presente tópico tem por objetivo trazer dados sobre o perfil atual dos beneficiários e dos benefícios dos diferentes regimes, a fim de possibilitar uma análise comparativa. Serão examinados os seguintes pontos: quantidade de beneficiários por espécie de benefício e quantidades de concessões de novas aposentadorias.

57. O RGPS tem sua gestão centralizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e possui um amplo histórico de dados, permitindo consultas por espécie de benefício, gênero, quantidade concessões e cessações, valores, entre outras. Seu acesso é público no sítio da previdência social, por meio das publicações do Boletim e do Anuário Estatístico da Previdência Social (BEPS e AEPS) .

58. No caso do RPPS da União, os dados da maior parte do Poder Executivo podem ser acessados por meio do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) . Alguns órgãos do executivo, no entanto, como Banco Central e Agência Brasileira de Inteligência (Abin) , assim como demais órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, bem como o Ministério Público e o Tribunal de Contas da União (TCU) não utilizam o Siape (são, portanto, ‘extra-Siape’) , mas os valores históricos de estoque de benefícios podem ser consultados por meio do Painel Estatístico de Pessoal do Ministério da Economia. Para outras consultas específicas, no entanto, foram necessárias consultas das informações constantes das avaliações atuariais constantes dos anexos aos PLDO.

59. Quanto aos dados dos militares, foram realizadas requisições de informações por meio de ofícios de requisição, peças 39, 47 e 81, tendo suas devidas respostas constantes das peças 101 e 103.

4.3.2 Quantidade de beneficiários por espécie de benefício

60. Feitas essas considerações, as quantidades de beneficiários nos principais tipos de benefícios, o número de contribuintes, a despesa e a receita dos três regimes podem ser observados na tabela abaixo.

Tabela 6 - Quantidades de benefícios, beneficiários e contribuintes por regime (ano base 2018)

Quantitativos de Benefícios dos Regimes de Previdência
	RGPS	RPPS	Militares
Aposentados/Inativos	20.425.962	446.852	160.374
	67%	60%	45%
Pensões	7.720.443	294.145	195.979
	25%	40%	55%
Outros benefícios	2.132.250	-	4.0281
	7%	0%	1%
Total	30.278.655	740.997	360.381
	100%	100%	100%
Despesa em 2018 (R$ bilhões)	586,38	84,92	46,21
Despesa por beneficiário (R$/ano)	19.366,12	114.602,35	128.225,41
Quantidade de contribuintes ativos	51.138.581	688.778	368.8682
Receita em 2018 (R$ bilhões) 3	391,18	33,4	2,36
Necessidade de financiamento por beneficiário (R$/ano)	-6.446,79	- 69.527,95	-121.676,78
Fontes e observações: RGPS: quantidades do BEPS 12/2018 e valores do Fluxo de Caixa do INSS 12/2018. RPPS: quantidades da Projeções Atuariais anexo ao PLDO 2020 e valores do RREO 12/2018. Militares: quantidades de militares das Forças Armadas, conforme Ministério da Defesa (peça 101) e valores do RREO 12/2018. 1 Anistiado Político Militar 2 Militares ativos das Forças Armadas, conforme art. 3º, §1º, alínea ‘a’, da Lei 6.880/1980. 3 Os valores de receita do RGPS e RPPS incluem a contribuição patronal, que não existe no caso dos militares. No RPPS, a receita inclui ainda a contribuição dos inativos.

61. Os dados de receitas, despesas e necessidade de financiamento por regime apresentados na tabela anterior evidenciam grandes discrepâncias entre os três regimes, fruto de diferenças históricas no desenho da política previdenciária em cada um deles. Entre elas, chama a atenção a diferença na necessidade de financiamento per capita de cada regime, que informa quanto, em média, o Tesouro precisa aportar por ano para pagamento dos beneficiários.

62. Em 2016, de acordo com o levantamento realizado por esta Corte, a proporção entre contribuição e despesa por segurado no RPPS da União era bastante semelhante à do RGPS. Em ambos os regimes, a contribuição per capita equivaliam a 38% da despesa, já em 2018 se nota uma pequena diferença, sendo o RGPS com 39% e o RPPS com 45%.

63. De acordo com os dados da tabela acima e do gráfico abaixo, nota-se que os Militares foram quem mais necessitou de financiamentos por beneficiário em 2018, sendo 64%, seguido pelo RPPS, com 33%, e por último o RGPS que necessitou de 3%.

Gráfico 3 - Necessidade de financiamento nos regimes

(...)

Fonte: Elaboração própria da Secex Previdência/DPrev com os dados da tabela acima.

64. Várias causas podem justificar a necessidade de financiamento de 33% pelo RPPS, por exemplo, sabe-se que o art. 243 da Lei 8.112/1990 permitiu a integração de celetistas ao RJU da União. Esses antigos celetistas, além de passarem a ter direito a benefícios integrais, não tiveram os recursos anteriormente arrecadados por eles para o RGPS transferidos para o regime próprio, o que contribuiu para a elevação do passivo para a União (Contas de Governo 2002, TCU, p. 86, 526, 586) .

65. Além disso, com a criação do Funpresp e seu efetivo funcionamento a partir de 2013, apesar de ter reduzido o custo dos novos entrantes, gerou um custo de transição, pois, em um sistema de repartição, como a contribuição do servidor que entrou no regime após 2013 tem como base o teto da contribuição do RGPS, menos recursos estão disponíveis para o financiamento dos inativos.

66. Assim, ao apurar receita, despesa e resultado do RPPS da União, agrupa-se, em um único demonstrativo, segurados com históricos de contribuição e regras de benefício muito distintas. Enquanto servidores admitidos até 2003 contribuem sobre a totalidade de sua remuneração e, satisfeitas as regras de transição, têm direito à aposentadoria com vencimentos integrais do último cargo e paridade de reajuste com servidores ativos, servidores admitidos de 2004 a fevereiro de 2013 recebem a média salarial de sua vida contributiva (inclusive eventuais períodos relativos ao RGPS) . Já aqueles admitidos a partir de 4/2/2013 nos poderes Executivo e Legislativo federal ou 14/10/2013 no Judiciário, contribuem até o teto do RGPS, que também limita o valor de seus benefícios.

67. Quanto aos militares, a previdência ainda se aproxima de um regime ‘administrativo’, sem previsão de contribuição para aposentadoria ou de contribuição patronal e que carrega dois grupos distintos de segurados. Militares ingressos até 2000 ainda têm direito, mediante contribuição adicional de 1,5%, de gerar pensão para suas filhas maiores de idade (nascidas ou a nascer) , enquanto militares com ingresso posterior geram apenas pensões análogas aos benefícios dos demais regimes.

Tabela 7 - Quantidade e valores das pensões militares de outubro de 2018

Outubro de 2018	Quantidade	Valores (R$)
	Pensões filhas maiores	Outras pensões	Total de pensões	Pensões filhas maiores	Outras pensões	Total de pensões
Marinha	29.651	23.306	51.853	150.096.029,11	189.701.561,94	339.797.591,05
Exército	67.541	39.664	107.205	410.787.812,1	385.416.143,76	796.203.955,86
Aeronáutica	20.219	15.598	35.817	114.807.596,11	161.117.489,29	275.925.085,4
Total	117.411	78.568	195.979	675.691.437,32	736.235.194,99	1.411.926.632,31
Marinha	56%	44%	100%	44%	56%	100%
Exército	63%	37%	100%	52%	48%	100%
Aeronáutica	56%	44%	100%	42%	58%	100%
Total	59%	41%	100%	48%	52%	100%

Fonte: Ministério da Defesa (peça 101, p. 4) .

68. Ainda em relação às Forças Armadas, dos 368.868 militares ativos contados na Tabela 6, há que se destacar duas situações: os militares dispensados de contribuição e os militares temporários.

69. Segundo a Lei 3.765/1960, art. 1º, parágrafo único, aspirantes da Marinha e cadetes do Exército e da Aeronáutica, alunos de órgão de formação de oficiais e praças, assim como cabos, soldados, marinheiros e taifeiros com menos de dois anos de efetivo serviço, não contribuem para o regime.

70. Por outro lado, há um grupo de militares temporários (aproximadamente 138 mil, de acordo com os dados enviados pelo Ministério da Defesa, peça 101, p. 5) que contribui, mas que não irá usufruir da inatividade remunerada por tempo de serviço. Eventualmente, alguns desses segurados podem originar benefícios, seja em decorrência de invalidez ou de falecimento precoce, desde que o fato gerador ocorra dentro do período em que estão prestando o serviço militar. Assim, apenas 161.814 segurados (ativos de carreira) tem maior possibilidade de gerar uma inatividade remunerada ou pensão (peça 101, p. 5) .

71. Importante destacar ainda que os militares temporários, ao deixarem o serviço militar, tendem a ingressar em outro regime de previdência, como por exemplo o RGPS ou o RPPS da União, mas esses regimes, embora considerem o tempo de serviço militar temporário para efeitos de contagem de tempo de serviço, não serão compensados financeiramente por esse período (Lei 8.112/1990, art. 100; Lei 8.213/1991, art. 55, I) .

4.3.3 Evolução dos estoques de benefícios dos três regimes

72. O RGPS, além de aposentadorias e pensões, também concede outros benefícios, como auxílio-doença, salário maternidade e auxílio reclusão, que não encontram correspondência no RPPS ou no sistema de proteção social dos militares. De 2009 a 2018, a quantidade total de benefícios em estoque aumentou 28%, variando de 23 milhões para 30 milhões de benefícios, conforme demonstrado no gráfico abaixo. As principais espécies que tiveram tendência de aumento foram as aposentadorias por tempo de contribuição com 45% e por idade de 37%, além das pensões que aumentou 17%.

Gráfico 4 - Evolução do estoque de benefícios do RGPS (posição acumulada em dezembro 2018)

Fonte: BEPS dos meses de dezembro de 2009 a 2018.

73. Para o levantamento das quantidades históricas de benefícios pagos no RPPS da União, utilizou-se como fonte de informação o Boletim Estatístico de Pessoal do extinto Ministério do Planejamento (BEP/MP), que apresenta dados históricos sobre o estoque de benefícios e as informações constantes das avaliações atuariais constantes dos anexos dos PLDOs de 2018 e 2019. O BEP trabalha com o conceito de ‘instituidores de pensão’, ou seja, conta apenas uma pensão por servidor que originou o benefício, mesmo que haja mais de um beneficiário.

74. No RPPS, a quantidade total de benefícios aumentou aproximadamente 12,6% no período de 2009 a 2018, passando de 657 mil para 740 mil benefícios, conforme demonstrado no gráfico abaixo. Classificando os benefícios apenas em pensões e aposentadorias, percebe-se que a quantidade de pensões teve um crescimento de 14,5% no período e que a proporção de aposentadorias se manteve em aproximadamente 60% dos benefícios do RPPS.

Gráfico 5 - Evolução do estoque de benefícios do RPPS (posição acumulada em julho 2018)

Fonte: BEPS 12/2016 e Avaliações Atuariais constantes dos PLDO de 2019 e 2020.

75. No que tange aos militares das Forças Armadas, a quantidade de inativos e pensionistas dos militares das Forças Armadas cresceu 26% de 2009 a 2018, passando de 290 mil para 356 mil pessoas. O número de pensionistas cresceu 25,6% no período e o de inativo cresceu 14,5%.

Gráfico 6 - Evolução do estoque de militares inativos e pensionistas

Fonte: Anexos dos PLDO 2017 e 2018 e Resposta do Ministério da Defesa (peça 101) .

76. Comparando a evolução no estoque de beneficiários dos três regimes, no período de 2008 a 2018, percebe-se que o RGPS apresentou a maior variação no período (28%) , seguido dos militares (26%) , ficando o RPPS com aumento de 12,6%. As pensões dos três regimes tiveram crescimento significativo, sendo os Militares com 25,6%, seguido do RGPS de 17% e o RPPS com 14,5%.

4.3.4 Quantidade de concessões de novas aposentadorias anualmente

77. Para análise da quantidade de concessões de novos benefícios dos Militares, foram utilizadas as informações repassadas pelo Ministério da Defesa. Para o RPPS da União, foram utilizados dados constantes no Boletim Estatístico de Pessoal (BEP) de dezembro de 2009 a 2016, Painel Estatístico de Pessoal, ambos do Ministério da Economia. Já no RGPS, foram utilizados dados do Boletim e do Anuário Estatístico da Previdência Social.

78. O gráfico a seguir traz a quantidade anual de concessões de aposentadorias por tempo de contribuição e aposentadoria por idade do RGPS.

Gráfico 7 - Quantidade de concessões em cada ano do RGPS

(...)

Fonte: Quantidades do BEPS dos meses de dezembro de 2009 a 2018.

79. No gráfico apresentado observa-se variação nas concessões de aposentadorias por idade de 2016 para 2017 chegando a 718.679 e tendo em seguida, em 2018, uma diminuição para 684.756. De forma semelhante, tem-se uma variação aumentativa nas concessões nas aposentadorias por tempo de contribuição, de 8,7% em 2017 em relação a 2016, tendo em 2018 queda de 14,7%.

80. Estas variações entre 2016 e 2017 para aposentadoria por tempo de contribuição pode ser justificada pela edição da Lei 13.385/2015, que relativizou a aplicação do fator previdenciário no cálculo dos valores desses benefícios, possibilitando a adoção da chamada regra ‘85/95’, mais vantajosa para parte dos segurados e também pela Proposta de Emenda à Constituição PEC 287 de dezembro de 2016, a qual dispõe das alterações das regras de aposentadorias, levando uma grande busca pela concessões de aposentadoria dessa natureza para aqueles que já detinham os requisitos, mas ainda continuavam na ativa.

Gráfico 8 - Quantidade de concessões em cada ano do RPPS

(...)

Fonte: RPPS: BEP de dezembro de 2009 a 2016. Painel Estatístico de Pessoal do Ministério da Economia para 2017 e 2018 e Sefip/TCU.

81. No RPPS da União, a quantidade de concessões anual aumentou 42,4% entre 2009 e 2018, passando de 15.113 concessões em 2009 para 21.522 em 2018. Embora não seja possível apontar uma única causa para essa variação, o RPPS passou por diversas reformas, principalmente em 1998 e 2003, estabelecendo regras de transição. É possível que essa variação esteja relacionada com a antecipação de aposentadorias no momento de uma reforma e a posterior postergação para adequar- se às regras de transição estabelecidas.

82. Apesar desse aumento na quantidade de concessões anuais no RPPS, a relação entre novas concessões e estoque permanece menor que outros regimes: enquanto as 21.522 concessões de aposentadorias do RPPS da União em 2018 representaram 4,8% de seu estoque naquele ano, as concessões de aposentadorias por tempo de serviço e por idade do RGPS representaram uma média de 6,1% dos benefícios mantidos. Em média, as concessões de aposentadoria no RPPS representaram 4,5% de seu estoque entre 2009 a 2018.

83. Em 2017 a quantidade de concessões do RPPS teve aumento de 71,8%, quando atingiu 26.185 concessões no ano. Esse crescimento das aposentadorias em 2017 pode ser justificado pela então Proposta de Emenda à Constituição PEC 287 de dezembro de 2016.

84. Já para os Militares as concessões de inatividade foram em média 4,1% entre 2014 e 2018 da quantidade de inativos. Assim, o aumento na quantidade de concessões de aposentadorias do RPPS entre 2014 e 2018 foi de 17,1% e para os Militares de 18,7% no mesmo período.

Gráfico 9 - Quantidade de Inatividade em cada ano dos Militares

(...)

Fonte: Resposta do Ministério da Defesa (peça 101) .

4.3.5 Quantidade de concessões de aposentadorias e inatividade por faixa etária

85. Ao classificar as concessões de aposentadoria (RGPS e RPPS) e inatividade (militares) por faixas etárias, percebe-se que 59% da passagem para inatividade dos militares aconteceram na faixa etária de 46 a 50 anos, enquanto no RGPS e RPPS apenas 8% e 2% respectivamente tiveram benefícios de aposentadoria concedidos nessa mesma faixa.

Gráfico 10 - Idade na data de concessão da aposentadoria ou transferência para a inatividade (2018)

(...)

Fontes: BEPS, Painel Estatístico de Pessoal do Ministério da Economia e SEFIP/TCU.

86. De acordo com o gráfico acima, apenas 13% do RGPS e 3% do RPPS dos beneficiários tinham menos que 50 anos de idade na aposentadoria. Por outro lado, 67% dos militares ingressaram na inatividade com até 50 anos.

87. Ainda observando o gráfico acima, percebe-se que 51% das aposentadorias concedidas do RPPS ocorrem após 61 anos de idade, enquanto no RGPS essa proporção é de 27%, tendo o RGPS o maior número de concessão na faixa etária de 56 a 65 anos, sendo 58% dos benefícios concedidos.

88. Ante o exposto, conclui-se que os militares têm um percentual muito elevado de aposentadorias com idade inferior a 50 anos. Já no RPPS as idades de aposentadorias são mais avançadas, uma vez que mais da metade de suas aposentadorias tem início após os 61 anos de idade.

4.4. Resultados Financeiros dos Regimes de Previdência Pública

4.4.1 RGPS

4.4.1.1 Receitas do RGPS

89. As receitas do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) que eram de R$ 308,51 bilhões em 2009 (em valores atualizados até 2018) subiram para R$ 391,18 bilhões em 2018. Conforme a tabela abaixo, as receitas do RGPS cresceram em termos reais nos últimos dez anos em 26,8%:

Tabela 8 - Receitas do RGPS em valores de 2018 (INPC)

R$ bilhões
RGPS	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receita RGPS em valores de 2018 (R$ Bilhões)	308,51	345,10	376,02	397,53	416,93	433,99	424,00	389,59	382,53	391,18
Crescimento das Receitas do RGPS (Arrecadação Líquida RGPS) em relação a 2009 em valores reais (INPC)	-	11,9%	21,9%	28,9%	35,1%	40,7%	37,4%	26,3%	24,0%	26,8%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e INPC/IBGE

90. Como reflexo desse aumento real, as receitas do RGPS que representavam em 2009 cerca de 5,4% do PIB atingiram 5,7% do PIB em 2018, de acordo com a tabela abaixo, demonstrando que cada vez mais recursos são arrecadados da sociedade para fazer face às necessidades de financiamento do RGPS. No entanto, observa-se que as receitas previdenciárias atingiram um pico em 2014 (R$ 433,99 bilhões em valores reais) , mas houve retração nos anos seguintes (2015 a 2017) , com pequena recuperação em 2018.

Tabela 9 - Receitas do RGPS em relação ao PIB

RGPS	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas da Previdência Social (Arrecadação Líquida RGPS) em relação ao PIB	5,4%	5,4%	5,6%	5,7%	5,8%	5,8%	5,8%	5,7%	5,7%	5,7%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e PIBpm/IBGE

91. Ressalta-se também que a arrecadação do RGPS tem forte relação com a massa salarial de empregados formais. Quando temos períodos de pleno emprego há uma expansão da arrecadação previdenciária; já em períodos de recessão e forte desemprego há uma desaceleração da receita previdenciária. Nesse sentido, considerando que o PIB brasileiro se retraiu nos anos de 2015 a 2017, com baixíssima recuperação em 2018, com reflexo direto sobre o mercado de trabalho brasileiro, tendo em vista o aumento das taxas de desemprego, a arrecadação previdenciária foi diretamente afetada. Em valores reais, o volume de recursos arrecadados no RGPS em 2018 equivale a pouco menos do que foi arrecadado em 2012.

92. Além disso, é importante destacar que a análise dos resultados da previdência em relação ao PIB, cuja importância é indiscutível haja vista que as comparações entre países sobre dispêndios e receitas previdenciárias são normalmente realizadas por números relativos ao PIB, tem que ser verificadas com certo cuidado nos anos de 2015 a 2018, que foram impactados pela recessão econômica com inclusive retração de PIB nos anos de 2015 a 2017. Em consequência, as análises em relação PIB devem ser realizadas em conjunto com os valores atualizados, como é realizado ao longo deste relatório.

4.4.1.2 Despesas do RGPS

93. As despesas do RGPS que eram de R$ 381,17 bilhões no ano de 2009 (em valores atualizados até 2018) subiram para R$ 586,38 bilhões em 2018. Conforme a tabela abaixo, as despesas do RGPS cresceram em termos reais nos últimos dez anos, sendo que houve um crescimento real de 53,8% de 2008 a 2018:

Tabela 10 - Despesas do RGPS em valores de 2018 (INPC)

R$ bilhões
RGPS	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Despesas RGPS em valores de 2018 (R$ bilhões)	381,17	414,93	430,37	456,38	484,60	506,90	527,89	552,48	568,75	586,38
Crescimento das Despesas em relação a 2009 em valores reais (INPC)	0,0%	8,9%	12,9%	19,7%	27,1%	33,0%	38,5%	44,9%	49,2%	53,8%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e INPC

94. Como reflexo desse aumento real, as despesas do RGPS que representavam em 2009 cerca de 6,8% do PIB atingiram 8,6% do PIB em 2018, de acordo com a tabela abaixo, demonstrando que o gasto com o RGPS consome cada vez mais recursos da sociedade:

Tabela 11 - Despesas do RGPS em relação ao PIB

RGPS	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Despesas do RGPS em relação ao PIB	6,8%	6,6%	6,4%	6,6%	6,7%	6,8%	7,3%	8,1%	8,5%	8,6%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e PIBpm/IBGE

95. As causas do aumento da despesa previdenciária são de natureza tanto estrutural quanto também conjuntural.

96. Como causa estrutural, destaca-se principalmente o envelhecimento da população brasileira, conforme já destacado na visão geral deste relatório, o qual pressiona o RGPS pelo aumento da quantidade de beneficiários que já atingiram as condições de elegibilidade para aposentadoria.

97. Outra causa estrutural, refere-se ao desenho de benefícios previdenciários previstos no ordenamento brasileiro, principalmente na Constituição Federal e na Lei 8.213/1991, o qual muitas vezes é generoso nas regras de elegibilidade e na própria forma de cálculo dos benefícios.

98. Como causa conjuntural, destaca-se a política de valorização de salário mínimo, que por um lado melhorou um pouco a renda dos beneficiários do INSS que recebem o piso salarial, por outro pressionou as contas do RGPS.

4.4.1.3 Resultado do RGPS

99. Os efeitos combinados do comportamento da receita e crescimento mais acentuado da despesa previdenciária tiveram impacto direto nos resultados do RGPS, conforme tabela abaixo:

Tabela 12 - Resultados do RGPS a valores de 2018 (INPC)

R$ bilhões
RGPS a valores de 2018 (INPC)	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas (Arrecadação Líquida RGPS)	308,51	345,10	376,02	397,53	416,93	433,99	424,00	389,59	382,53	391,18
Despesas RGPS (RGPS)	381,17	414,93	430,37	456,38	484,60	506,90	527,89	552,48	568,75	586,38
Resultado do RGPS	-72,66	-69,83	-54,36	-58,85	-67,68	-72,91	-103,88	-162,89	-186,22	-195,20

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e INPC

100. Desse modo, observa-se que o déficit do RGPS atingiu na série histórica levantada de 2009 a 2018 menor resultado em 2011 (-R$ 54,36 bilhões em valores de 2018) , crescendo continuamente desde 2012, atingindo -R$ 195,2 bilhões em 2018. Nos gráficos abaixo, é possível ter uma visão melhor do comportamento da receita e dos aumentos de despesa, com reflexo direto no resultado do RGPS:

Gráfico 11 - Resultados do RGPS

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, INPC e PIBpm/IBGE

101. Desse modo, observa-se que os déficits do RGPS se acentuaram bastante a partir do ano de 2015, tanto em valores reais quanto em percentual do PIB, passando do patamar de 1,29% do PIB em 2014 para 2,86% do PIB em 2018. Não se observou em qualquer ano da série analisada (2009 a 2018) , algum ano de superávit do RGPS.

4.4.1.4 RGPS Urbano

102. Uma das formas de analisar os resultados do RGPS é segregá-lo em dois segmentos: urbano e rural. O RGPS urbano apresentou, no período de série levantada, superávit durante os anos de 2010 a 2015, voltando a ser deficitário a partir de 2016, conforme tabela abaixo:

Tabela 13 - Resultados do RGPS Urbano

R$ bilhões
RGPS Urbano (a valores de 2018, atualizados pelo INPC)	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS Urbano	300,77	337,26	367,83	389,22	408,57	425,41	415,43	380,98	373,04	381,26
Despesas RGPS Urbano	305,15	324,61	336,43	353,83	375,53	392,84	409,21	431,39	446,23	462,65
Resultado RGPS Urbano	-4,38	12,65	31,40	35,39	33,04	32,58	6,22	-50,41	-73,19	-81,39

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e INPC

103. Em relação ao PIB, receitas do RGPS urbano sempre se mantiveram no patamar de 5% ao longo dos anos e as despesas atingiram 6,78% do PIB em 2018, conforme tabela abaixo:

Tabela 14 - RGPS Urbano em % do PIB

RGPS Urbano	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS Urbano	5,32%	5,33%	5,50%	5,61%	5,65%	5,72%	5,72%	5,59%	5,58%	5,58%
Despesas RGPS Urbano	5,40%	5,13%	5,03%	5,10%	5,19%	5,29%	5,64%	6,33%	6,67%	6,78%
Resultado RGPS Urbano	-0,08%	0,20%	0,47%	0,51%	0,46%	0,44%	0,09%	-0,74%	-1,09%	-1,19%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e PIBpm/IBGE.

104. É possível também visualizar o comportamento das receitas, despesas e resultado do RGPS urbano ao longo dos anos de 2009 a 2018 por meio dos gráficos abaixo:

Gráfico 12 - Resultados do RGPS urbano

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, INPC e PIBpm/IBGE

105. Pela análise gráfica está bastante evidente a queda do resultado urbano a partir de 2015, com apresentação de sucessivos déficits a partir de 2016, em função tanto da estagnação/redução de receitas quanto do aumento constante da despesa previdenciária urbana.

4.4.1.5 RGPS Rural

106. Já o RGPS rural apresentou déficit em todo o período analisado, com aumento significativo da despesa e alto crescimento dos déficits.

Tabela 15 - RGPS Rural atualizado pelo INPC a valores de 2018

R$ bilhões
RGPS Rural	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS Rural	7,74	7,84	8,19	8,31	8,36	8,58	8,57	8,62	9,49	9,92
Despesas RGPS Rural	76,02	90,31	93,95	102,55	109,08	114,06	118,68	121,09	122,52	123,73
Resultado RGPS Rural	-68,29	-82,47	-85,76	-94,24	-100,72	-105,48	-110,11	-112,47	-113,03	-113,81

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e INPC/IBGE

107. O resultado do RGPS era deficitário em R$ - 68,29 bilhões em 2009 em valores reais atingindo um déficit em 2018 de R$ -113,81 em 2018, conforme tabela acima.

108. No RGPS rural destaca-se o baixo volume de receitas, cuja a receita em 2018 representou apenas 8% da despesa com RGPS rural.

109. Em números relativos ao PIB, o RGPS rural manteve sua receita no patamar entre 0,12 e 0,15% do PIB nos últimos dez anos, enquanto a despesa relativa teve aumento saindo do patamar de 1,35% do PIB em 2009, atingindo 1,83% em 2017 e leve redução relativa em 2018 para 1,81% do PIB, com consequência no déficit apurado que em 2009 era de -1,21% e foi de -1,67% do PIB em 2018, conforme pode-se observar na tabela abaixo:

Tabela 16 - RGPS Rural % do PIB

RGPS Rural	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS Rural	0,14%	0,12%	0,12%	0,12%	0,12%	0,12%	0,12%	0,13%	0,14%	0,15%
Despesas RGPS Rural	1,35%	1,43%	1,40%	1,48%	1,51%	1,53%	1,64%	1,78%	1,83%	1,81%
Resultado RGPS Rural	-1,21%	-1,30%	-1,28%	-1,36%	-1,39%	-1,42%	-1,52%	-1,65%	-1,69%	-1,67%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018 e PIBpm/IBGE

110. É possível também visualizar o comportamento das receitas, despesas e resultado do RGPS rural ao longo dos anos de 2009 a 2018 por meio dos gráficos abaixo:

Gráfico 13 - Resultados do RGPS rural

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, INPC e PIBpm/IBGE.

111. Desse modo, pela análise dos gráficos, observa-se um agravamento do déficit do RGPS rural em função do aumento de despesa ao longo do tempo, sendo que a receita do RGPS rural se manteve quase constante nesse período.

4.4.2 RPPS União

112. Esta seção do relatório destaca os números relativos ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) da União em sentido amplo. A análise é dita em sentido amplo, tendo em vista que nos números levantados considera-se como RPPS da União, os gastos da União com seus servidores civis e outros gastos similares que são também encargos da União, tais como despesas de inativos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) .

113. Outro ponto importante é que os dados financeiros originais do RPPS da União foram extraídos dos relatórios resumidos de execução orçamentária (RREO) do último mês de cada ano, ou seja, de dez/2009 a dez/2018, sendo que para efeito de comparação foram atualizados pelo INPC a valores de 2018.

Tabela 17 - RPPS União atualizado pelo INPC a valores de 2018

R$ bilhões
RPPS Civis União e FCDF	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas realizadas RPPS Civis União e FCDF	31,38	33,88	34,58	33,13	33,36	34,63	35,70	33,39	34,48	33,68
Despesas com Inativos RPPS Civis União + FCDF (Empenhado)	78,93	85,52	87,44	85,37	82,18	82,52	84,14	80,26	84,15	84,92
Resultado Previdenciário RPPS Civis União +FCDF	-47,55	-51,64	-52,86	-52,24	-48,82	-47,89	-48,43	-46,87	-49,67	-51,24

Fonte: RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e INPC

114. A tabela acima demonstra que a receita previdenciária do RPPS teve pouca oscilação ao longo do período, considerando que o menor valor foi apurado em 2009 (R$ 31,38 bilhões) e o maior valor ocorreu em 2015 (R$ 35,70 bilhões) , sendo que em 2018 a receita atingiu R$ 33,68 bilhões. Ou seja, entre o menor e o maior valor houve aumento de 13,8%.

115. No que tange à despesa previdenciária do RPPS, o dispêndio foi de R$ 78,93 bilhões em 2009, atingindo um pico em 2011 com valor de R$ 87,44 bilhões e mantendo-se estável ao longo dos anos seguintes, tendo alcançado o montante de R$ 84,92 bilhões em 2018.

116. Quanto ao resultado previdenciário do RPPS da União, o regime apresentou déficit financeiro ao longo de toda a série analisada, cujo maior déficit ocorreu em 2011 (R$ 52,86 bilhões) e o menor foi em 2016 (R$ 46,87 bilhões) , ou seja, entre o maior e o menor valor temos uma variação de 12,78%. No último ano da série (2018) , o déficit atingiu R$ 51,24 bilhões.

117. Os componentes financeiros do RPPS da União também podem ser analisados sob a ótica de relação com o PIB, permitindo verificar qual o impacto desses valores em relação ao produto nacional. Na tabela abaixo, temos as receitas, despesas e resultados do RPPS da União em relação ao PIB:

Tabela 18 - Resultados do RPPS a valores de 2018 em %PIB

RPPS Civis União e FCDF	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas realizadas RPPS Civis União e FCDF	0,56%	0,54%	0,52%	0,48%	0,46%	0,47%	0,49%	0,49%	0,52%	0,49%
Despesas com Inativos RPPS Civis União (Empenhado)	1,40%	1,35%	1,31%	1,23%	1,14%	1,11%	1,16%	1,18%	1,26%	1,24%
Resultado Previdenciário RPPS Civis União+FCDF	-0,84%	-0,82%	-0,79%	-0,75%	-0,67%	-0,64%	-0,67%	-0,69%	-0,74%	-0,75%

Fonte: RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e PIBpm/IBGE

118. Considerando a análise sob a ótica do PIB, observa-se que a receita teve o menor valor (0,46% do PIB) no ano de 2013 e maior valor ocorreu em 2017 (0,52% do PIB) , já a despesa representava 1,4% do PIB em 2009 e reduziu-se para 1,24% do PIB em 2018.

119. Em relação ao resultado previdenciário, o menor patamar ocorreu no ano de 2014, com percentual de - 0,64% do PIB, e o maior déficit em relação ao PIB ocorreu em 2018, com o déficit atingindo -0,75% do PIB.

120. É possível também visualizar o comportamento das receitas, despesas e resultado do RPPS da União ao longo dos anos de 2009 a 2018 por meio dos gráficos abaixo:

Gráfico 14 - Resultados do RPPS da União

Fonte: RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018, INPC e PIBpm/IBGE

121. Pela análise dos gráficos, verifica-se que os componentes de receita, despesa e resultado do RPPS são mais estáveis ao longo do tempo do que, por exemplo, o RGPS, o qual tem uma trajetória crescente da despesa. Desse modo, não se verificou uma ‘eventual explosão’ dos gastos com inativos da União no período analisado.

4.4.3 Militares das Forças Armadas

122. Esta seção analisa o comportamento das receitas e despesas com pensionistas e inativos militares das Forças Armadas.

123. As receitas para o sistema de proteção dos militares abrangem apenas receitas para pensões, conforme previsto na Lei 3.765/1960 (Lei sobre Pensões Militares). Nesse sentido, não há previsão legal de contribuição dos militares das Forças Armadas para a inatividade.

124. Para efeitos práticos, neste relatório adota-se como resultado do sistema de proteção social dos militares o cotejamento de todas as receitas arrecadadas e todas as despesas com pensionistas e militares inativos, as quais estejam diretamente relacionadas aos benefícios de inatividade e pensão previstos na citada Lei 3.765/1960 (Lei sobre Pensões Militares) e na Lei 6.880/1980 ( Estatuto dos Militares).

125. No que tange às receitas com pensões militares, é importante ressaltar que, ao contrário das receitas previdenciárias do RGPS e RPPS, elas sofrem a incidência do mecanismo de desvinculação de receitas da União (DRU) , o qual está previsto atualmente no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal pelo percentual de 30% desde 2016. Antes de 2016, a DRU até então aplicada era de 20%.

126. A tabela abaixo traz informações sobre as receitas arrecadadas com pensões militares e os dispêndios realizados com pagamento de pensionistas e inativos militares no período de 2009 a 2018:

Tabela 19 - Militares das Forças Armadas atualizado pelo INPC a valores de 2018

R$ bilhões
Militares da Forças Armadas	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas Realizadas de Contribuições Pensões Militares (I)	2,86	3,04	3,10	2,88	2,95	2,41	2,57	2,23	2,39	2,36
Despesas Pensões militares (II)	15,28	15,00	14,59	13,34	13,54	19,19	19,94	18,77	19,45	21,41
Despesas com Inativos Militares (inativos e pensionistas) (III)	19,71	19,83	19,00	20,28	20,34	21,76	22,62	21,48	22,43	24,80
Subtotal (IV = II +III)	34,98	34,83	33,59	33,62	33,87	40,95	42,56	40,25	41,88	46,21
Resultado do Sistema de Proteção Social dos Militares das FFAA (V = I - IV)	-32,13	-31,79	-30,49	-30,73	-30,93	-38,54	-39,99	-38,02	-39,49	-43,85

Fonte: RREO de dez/2009 a dez/2018 e INPC.

127. As receitas com pensões militares tiveram crescimento entre 2009 a 2011, e uma redução significativa de 2015 para 2016, provavelmente em função da aplicação de maior percentual da DRU. Em 2018, o valor da receita em termos reais foi menor que a de 2017. Analisando a variação da receita ano a ano, o crescimento médio anual dessa receita foi negativo ao longo da série analisada, com percentual de -1,71% ao ano.

128. As despesas com pensionistas e inativos militares tiveram um crescimento real de 32,1% entre 2009 e 2018 (40,17% para pensões e 25,84% para inativos) , sendo que o crescimento médio anual foi 3,4% no período (4,65% para pensões e 2,71% para inativos) .

129. Como resultado desse comportamento de baixa receita e de crescimento da despesa com o sistema de proteção social dos militares ao longo da série analisada, nota-se uma elevação do déficit apurado nesse sistema, o qual atingiu o patamar de R$ -43,85 bilhões em 2018.

130. Ainda em análise às receitas e despesas desse sistema, chama a atenção o reduzido nível de receita com pensões militares, cuja cobertura para pagamento do benefício de pensão foi de pouco mais de 10% com o dispêndio com esse gasto em 2018. Alguns podem argumentar que tal comportamento é bastante influenciado pela incidência da DRU, o que de certo modo tem um efeito bastante significativo. No entanto, mesmo que não houvesse incidência da DRU na arrecadação das receitas para pensões militares, o volume de recursos disponíveis para custeio seria ainda bem aquém do necessário. Por exemplo, em 2018 a arrecadação total para pensões militares antes da incidência da DRU foi de R$ 3,3 bilhões, o que cobriria pouco mais de 15% dos gastos com pensões militares.

131. Como consequência, tem-se que o sistema de proteção dos militares é quase que todo coberto com recursos do Tesouro, sendo que em 2018 do total de gastos, quase 95% foi coberto com recursos do Tesouro.

132. Os componentes financeiros do sistema de proteção dos militares inativos e pensionistas também podem ser analisados sob a ótica de relação com o PIB, permitindo verificar qual o impacto desses valores em relação ao produto nacional. Na tabela abaixo, temos receitas, despesas e resultados desse sistema da União em relação ao PIB:

Tabela 20 - Resultados do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas a valores de 2018 em %PIB

Militares das Forças Armadas em % do PIB	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas Realizadas de Contribuições Pensões Militares (I)	0,05%	0,05%	0,05%	0,04%	0,04%	0,03%	0,04%	0,03%	0,04%	0,03%
Despesas Pensões militares (II)	0,27%	0,24%	0,22%	0,19%	0,19%	0,26%	0,27%	0,28%	0,29%	0,31%
Despesas com Inativos Militares (inativos e pensionistas) (III)	0,35%	0,31%	0,28%	0,29%	0,28%	0,29%	0,31%	0,32%	0,34%	0,36%
Subtotal (IV = II +III)	0,62%	0,55%	0,50%	0,48%	0,47%	0,55%	0,59%	0,59%	0,63%	0,68%
Resultado da Previdência dos Militares da União (V = I - IV)	-0,57%	-0,50%	-0,46%	-0,44%	-0,43%	-0,52%	-0,55%	-0,56%	-0,59%	-0,64%

Fonte: RREO de dez/2009 a dez/2018 e PIBpm/IBGE.

133. Considerando a análise sob a ótica do PIB, observa-se que a receita sempre se manteve no patamar entre 0,03% e 0,05% do PIB. Já as despesas com pensões militares subiram em relação ao PIB entre 2009 a 2018, saltando de 0,27% para 0,31% do PIB, e os gastos com inativos tiveram um comportamento declinante inicialmente partindo de 0,36% em 2009, reduzindo para 0,28% em 2011 e voltando a crescer atingindo 0,36% em 2018.

134. No agregado, as despesas com inativos militares e pensionistas representaram em 2018 cerca de 0,68% do PIB; o que causou um déficit em 2018 de -0,64% do PIB.

135. Ou seja, realizando a análise no período tanto por números atualizados pelo INPC quanto pela ótica do PIB, observa-se déficit constante do sistema de proteção dos militares inativos e pensionistas.

136. É possível também visualizar o comportamento das receitas, despesas e resultado do sistema de proteção dos militares e pensionistas das Forças Armadas ao longo dos anos de 2009 a 2018 por meio dos gráficos abaixo:

Gráfico 15 - Resultados do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas

Fonte: RREO de dez/2009 a dez/2018, INPC e PIBpm/IBGE

137. Outro ponto importante a destacar quanto aos gastos com o sistema de proteção dos militares inativos e pensionistas é o tratamento que vem sendo dispensando dentro do Orçamento da União para os gastos com inativos. Desde 2016, os gastos com inativos militares (reserva remunerada e reforma) foram reclassificados para o Orçamento Fiscal, além de deixarem de constar na função orçamentária ‘05 - Previdência Social’, sendo que os gastos com pensionistas continuaram dentro do Orçamento da Seguridade Social. Tal entendimento dificulta a extração de informações sobre gastos previdenciários e assemelhados da União, haja vista que as despesas com inativos militares (reserva remunerada e reforma) estão agora classificados dentro do Orçamento Fiscal e compõem a função orçamentária ‘05 - Defesa Nacional’.

138. Até o exercício de 2015, esses gastos eram classificados no Orçamento da Seguridade Social e no âmbito da função orçamentária ‘09 - Previdência Social’. Nesse sentido, quem analisa as despesas de previdência social da União em sentido ‘lato sensu’ normalmente extrai dados do Orçamento da União, utilizando o filtro da função ‘previdência social’. No entanto, esse filtro é falho, pois não engloba despesas de inativos militares as quais atualmente constam na função orçamentária ‘05 - Defesa Nacional’, e consequentemente, independentemente da conotação jurídica que queira utilizar sobre a definição de gastos com inativos militares se são ou não previdenciários, resulta em dificuldade na análise da informação.

139. Antes de 2016, essa informação sempre foi classificada como de natureza previdenciária. No entanto, por novo entendimento do Ministério da Defesa, sem qualquer alteração legal, esse tipo de despesa foi reclassificada com prejuízo à transparência e qualidade da informação. Nesse sentido, as rubricas relacionadas aos inativos militares (reserva remunerada e reforma) dentro do Orçamento da União deveriam voltar a constar no Orçamento da Seguridade Social e dentro da função orçamentária ‘09 - Previdência Social’, conforme era operacionalizado até 2015.

140. Nesse sentido, deve-se recomendar que essa despesa com inativos militares seja reclassificada como Orçamento da Seguridade Social e dentro da função orçamentária ‘Previdência Social’.

4.4.4 Resultado Agregado de Previdência (RGPS, RPPS e Militares)

141. Esta seção trata dos resultados agregados do RGPS, RPPS da União e do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, os quais foram apresentados separadamente nos parágrafos anteriores.

142. Primeiramente, são destacados os valores de receitas, despesas e resultados de 2008 a 2018, a valores de 2018 corrigidos pelo INPC, conforme tabela abaixo:

Tabela 21 - Resultado Agregado da Previdência em valores 2018 (INPC)

R$ bilhões
Resultado Agregado	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS, RPPS Civis e Militares	342,74	382,02	413,70	433,54	453,24	471,03	462,27	425,22	419,40	427,22
Despesas RGPS, RPPS Civis e Militares	495,09	535,27	551,40	575,37	600,66	630,37	654,58	672,99	694,78	717,51
Resultado Previdenciário Agregado	-152,34	-153,26	-137,71	-141,83	-147,42	-159,34	-192,31	-247,77	-275,38	-290,29

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e INPC.

143. No que tange ao comportamento agregado da receita previdenciária dos três sistemas da União, observa-se que a receita cresceu de 2009 a 2018 em 24,65%, tendo um crescimento médio real anual de 2,63%, sendo que o ápice da receita ocorreu em 2014 (R$ 471,03 bilhões) com declínio nos anos posteriores.

144. Quanto à despesa agregada, ela cresceu de 2009 a 2018 em 44,93%, tendo um crescimento médio real anual de 4,22%, sendo que a despesa teve crescimento real constante ao longo dos anos, atingindo a cifra de R$ 717,51 bilhões em 2018.

145. Em relação ao resultado previdenciário agregado, ele cresceu negativamente de 2009 a 2018 em 90,55%, sendo que em 2011 atingiu seu menor valor (R$ -137,71 bilhões) , voltando a crescer nos anos seguintes. O crescimento médio real anual do déficit previdenciário agregado foi de 7,95%.

146. Os componentes financeiros agregados do RGPS, RPPS da União e do Sistema de Proteção dos Militares das Forças Armadas também podem ser analisados sob a ótica de relação com o PIB, permitindo verificar qual o impacto desses valores em relação ao produto nacional. Na tabela abaixo, temos receitas, despesas e resultados agregados em relação ao PIB:

Tabela 22 - Resultado Agregado Nominal em % do PIB

Resultado Agregado	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Receitas RGPS, RPPS Civis União e Militares Forças Armadas (I)	6,07%	6,04%	6,18%	6,25%	6,26%	6,34%	6,37%	6,24%	6,27%	6,26%
Despesas RGPS, RPPS Civis União e Militares Forças Armadas (II)	8,76%	8,46%	8,24%	8,29%	8,30%	8,48%	9,02%	9,87%	10,39%	10,51%
Resultado Agregado (III = I-II)	-2,70%	-2,42%	-2,06%	-2,04%	-2,04%	-2,14%	-2,65%	-3,63%	-4,12%	-4,25%

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e PIBpm/IBGE.

147. Considerando a análise sob a ótica do PIB, observa-se que a receita cresceu suavemente durante todo o período analisado, saltando do patamar de 6,07% em 2009 para 6,26% do PIB em 2018.

148. Quanto às despesas agregadas, elas subiram em relação ao PIB, pois representavam 8,76% em 2009 e foram para o patamar de 10,51% em 2018, com menor patamar em 2011, com 8,24% do PIB.

149. O resultado agregado apresentou déficit em todos anos da série levantada, sendo que o déficit saltou de -2,70% em 2009 para -4,25% do PIB em 2018.

150. Ou seja, realizando a análise no período tanto por números atualizados pelo INPC quanto pela ótica do PIB, observa-se déficit crescente dos sistemas de previdência da União.

151. É possível também visualizar o comportamento das receitas, das despesas e do resultado dos três regimes da União (RGPS, RPPS e Militares das Forças Armadas) ao longo dos anos de 2009 a 2018 por meio dos gráficos abaixo:

Gráfico 16 - Resultado Previdenciário Agregado

Fonte: fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018, INPC e PIBpm/IBGE.

152. O gráfico do resultado agregado em valores 2018 (INPC) demonstra que houve um aumento considerável do déficit a partir do ano de 2014, devido ao aumento da despesa previdenciária e retração da receita previdenciária, principalmente no âmbito do RGPS. Já o gráfico em relação ao PIB demonstra comportamento semelhante, com déficit em todos os anos

4.4.4.1 Resultado Agregado da Previdência X Resultado do Tesouro Nacional

153. Considerando que as receitas e despesas previdenciárias têm peso considerável sobre as finanças da União, destaca-se nesta análise o relacionamento das finanças previdenciárias com as finanças da União.

154. No gráfico abaixo, destaca-se os resultados agregados da previdência e o resultado primário, ambos a valores de 2018 (INPC) :

Gráfico 17 - Resultado Previdenciário X Resultado Primário a valores de 2018

Fonte: Relatório da STN de Resultado Primário (RTN) de 2009 a 2018, fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e INPC

155. Pela análise do gráfico, observa-se que recrudescimento do déficit previdenciário é diretamente acompanhado pelo aumento do déficit primário, o qual na série avaliada é negativo desde 2014. Se fizermos uma correlação entre esses dois déficits atualizados pelo INPC, o índice de correlação atinge o patamar de 0,84, o que, por obviedade, demonstra que a piora do resultado fiscal dos últimos anos tem alta relação com os aumentos dos déficits previdenciários.

156. Essa mesma análise pode também ser realizada em números relativos ao PIB, conforme o gráfico abaixo:

Gráfico 18 - Resultado Previdenciário X Resultado Primário em relação ao PIB

Fonte: Relatório da STN de Resultado Primário (RTN) de 2009 a 2018, fluxo de caixa do RGPS de dez 2009 a dez 2018, RREO do RPPS de dez/2009 a dez/2018 e PIBpm/IBGE

157. Com números relativos ao PIB, a análise demonstra que o déficit primário atingiu -1,76% do PIB, enquanto o resultado previdenciário chegou a -4,25% do PIB em 2018, sendo que o recrudescimento do déficit previdenciário atinge diretamente o aumento do déficit primário do Governo Central, impactando diretamente a sustentabilidade do sistema previdenciário.

4.5. Conclusão

158. Os beneficiários dos subsistemas RGPS, RPPS da União e Proteção social dos militares das Forças Armadas representaram ao final de 2018 a quantidade de 31,38 milhões de pessoas, por meio principalmente de benefícios de aposentadoria/inatividade e pensões. Em 2009, a quantidade de benefícios nesses três subsistemas representava cerca de 24,5 milhões, o que demonstra que houve um aumento no período de dez anos de cerca de 22,45% de benefícios em estoque.

159. Só o RGPS, que representa a grande maioria dos benefícios, a quantidade de benefícios saltou de 23,53 milhões para 30,27 milhões, o que representa um aumento de 28,64%.

160. Como reflexo desses aumentos dos quantitativos de benefícios, houve aumento das despesas desses subsistemas. Em valores de 2018 (atualizados pelo INPC) , a despesa total previdenciária da União subiu de R$ 495,09 bilhões em 2009 para R$ 717,51 bilhões em 2018, o que representa um aumento real da despesa de 44,93% no período.

161. Por outro lado, a receita dos três subsistemas cresceu no período analisado (2009 a 2018) apenas 24,65%, resultando, por consequência em aumento do déficit agregado em 90,55% (em 2009, o déficit atualizado a valores de 2018 foi de R$ 152,34 bilhões; e em 2018, esse déficit atingiu a cifra de R$ 290,29 bilhões) .

162. Analisando esses mesmos números sob a ótica do PIB, observa-se que a despesa dos três subsistemas em 2009 representava 8,76% do PIB, enquanto que em 2019, essa mesma despesa saltou para a casa de 10,51% do PIB. Enquanto isso, a receita teve um crescimento mais modesto saindo de 6,07% em 2009 para 6,26% do PIB em 2018. Como consequência disso, o déficit em relação ao PIB, que era de -2,70% do PIB em 2009, atingiu o índice -4,25% do PIB em 2018.

163. Porém, ressalva-se que as análises dos resultados previdenciários da União em relação ao PIB devem ser verificadas com certo cuidado nos anos de 2015 a 2018, que foram impactados pela recessão econômica com inclusive retração de PIB nos anos de 2015 a 2017.

164. Ademais, em relação aos números agregados de previdência da União, observa-se que o déficit previdenciário é diretamente acompanhado pelo aumento do déficit primário, o qual na série avaliada é negativo desde 2014. A análise demonstrou que em 2018 o déficit primário atingiu -1,76% do PIB, enquanto o resultado previdenciário chegou a -4,25% do PIB. Em resumo, a piora das contas do governo central nos últimos anos, tem correlação direta com o recrudescimento dos déficits previdenciários.

165. Outro assunto a destacar é o tratamento que vem sendo dispensando dentro do Orçamento da União para os gastos com inativos militares. Desde 2016, os gastos com inativos militares (reserva remunerada e reforma) foram reclassificados para o Orçamento Fiscal, além de deixarem de constar na função orçamentária ‘05 - Previdência Social’, sendo que os gastos com pensionistas continuaram dentro do Orçamento da Seguridade Social. Tal entendimento dificulta a extração e análise de informações sobre gastos previdenciários e assemelhados da União, haja vista que as despesas com inativos militares (reserva remunerada e reforma) estão agora classificados dentro do Orçamento Fiscal e compõem a função orçamentária ‘05 - Defesa Nacional’. Nesse sentido, as rubricas relacionadas aos inativos militares (reserva remunerada e reforma) dentro do Orçamento da União deveriam voltar a constar no Orçamento da Seguridade Social e dentro da função orçamentária ‘09 - Previdência Social’, conforme era operacionalizado até 2015.

166. Ademais, é importante destacar a necessidade de o Governo Federal manter painel de informações, preferencialmente em página de internet, que disponibilize informações atualizadas sobre a situação do RGPS, RPPS e sistema de proteção social dos militares das Forças Armadas, destacando informações de quantitativos de segurados, benefícios em estoque, concessões de benefícios, valores dispendidos e resultados financeiros; dispensando assim a necessidade de o TCU realizar obrigatoriamente bienalmente fiscalização para acompanhar a evolução dos números da previdência, conforme está sendo realizado neste relatório; e por consequência, tornando sem efeito o item 9.5.1 do Acórdão 1.295/2017 - Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro.

167. Por fim, cumpre ressaltar que o TCU já realiza anualmente trabalhos de auditoria financeira, como parte de cumprimento da estratégia do Tribunal em realizar a execução de fiscalizações de demonstrações financeiras, conforme deliberado no item 9.3.3 do Acórdão 3.608/2014-Plenário, relatado pelo Ministro Aroldo Cedraz, e que essa estratégia engloba a função de previdência social, com a realização inclusive de auditorias financeiras anuais no Fundo do Regime Geral de Previdência Social nos últimos quatro anos, reforçando assim a necessidade de tornar sem efeito o item 9.5.1 do Acórdão 1.295/2017 - Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, a fim de evitar duplicidade de esforços em fiscalizações com objetivo de verificação de números da Previdência Social.

4.6. Proposta de Encaminhamento

168. Recomendar ao Ministério da Economia, em conjunto com o Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de redefinir nas próximas leis orçamentárias anuais a classificação de gastos com inativos militares (reserva remunerada e reforma) , de forma a voltar a constar no Orçamento da Seguridade Social e dentro da função orçamentária ‘09 - Previdência Social’, conforme era operacionalizado até 2015, com vista à melhoria da transparência e da classificação orçamentária das despesas com inativos militares

169. Recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de elaborar painel em sítio de internet com informações detalhadas de quantitativos e resultados previdenciários agregados dos subsistemas do RGPS, RPPS da União e militares das Forças Armadas, com vistas ao aperfeiçoamento das informações financeiras dos regimes de previdência.

170. Tornar sem efeito o item 9.5.1 do Acórdão 1.295/2017 - Plenário, tendo em vista que o TCU já realiza anualmente auditoria financeira na área de previdência social e há disponibilização pelo Governo Federal de informações quantitativas sobre previdência social.

5. AVALIAÇÕES ATUARIAIS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

5.1. Avaliação Atuarial do RGPS

171. A avaliação atuarial do RGPS adota, desde o PLDO de 2018, nova metodologia de cálculo de projeção que visa ter melhor aderência à conjuntura e incorporar alterações estabelecidas pelas Leis 13.135/2015 e 13.183/2015 (alterações nas regras de pensão e aposentadoria) .

172. Esta nova metodologia parte da projeção das quantidades de benefícios em estoques, a qual se dá por meio de estimativas da dinâmica do fluxo concessões e cessações de benefícios do sistema, as quais, por sua vez, refletem a transição demográfica em curso no Brasil.

173. Em seguida, é projetada a evolução dos preços fundamentais para o comportamento da despesa previdenciária, ou seja, dos rendimentos médios de diversos subconjuntos populacionais bem como dos valores e dos reajustes dos benefícios.

174. Por fim, são projetados os valores, referentes ao cômputo das despesas e receitas, bem como das massas salariais de subconjuntos populacionais e crescimento do PIB. Sendo esse modelo considerado determinístico, ou seja, a partir da fixação de um conjunto de variáveis, o modelo determina de maneira única seus resultados.

Gráfico 19 - Estrutura Geral do Modelo de Projeção Atuarial do RGPS

(...)

Fonte: Projeções Atuariais constante do PLDO 2020.

175. As principais variáveis para projeção de longo prazo, 2020 a 2060, constantes da nova metodologia das projeções fiscais do regime geral de previdência social são os constantes da tabela abaixo:

Tabela 23 - Variáveis para Projeção de Longo Prazo do RGPS

Exercício	Taxa de Crescimento da Massa Salarial dos Contribuintes	Taxa de Crescimento da Massa Salarial dos Ocupados	Taxa de Crescimento Real (Vegetativa) da Despesa	Taxa de Inflação Anual (INPC Acumulado)	Taxa de Crescimento Real do PIB	Taxa de Reajuste do Salário Mínimo	Taxa de Reajuste dos Demais Benefícios
2020	6,94%	7,05%	3,89%	4,00%	2,70%	4,19%	4,19%
2030	5,96%	6,13%	4,26%	3,78%	2,27%	6,28%	3,78%
2040	5,18%	5,38%	3,49%	3,78%	1,55%	5,53%	3,78%
2050	4,67%	4,85%	2,54%	3,78%	1,03%	4,93%	3,78%
2060	4,44%	4,55%	1,71%	3,78%	0,75%	4,60%	3,78%

Fonte: Projeções Atuariais constante do PLDO 2020.

176. Assim, de acordo com a metodologia especificada acima, foi realizada a avaliação atuarial do RGPS de longo prazo, conforme resultado constante no gráfico abaixo.

Gráfico 20 - Resultados Projetados para o RGPS

Fonte: Evolução da receita, despesa e necessidade de financiamento do RGPS (em R$ mi correntes e em % do PIB) ― 2020/2060, constante da avaliação atuarial anexo ao PLDO 2020.

177. Analisando o resultado do RGPS no gráfico acima verifica-se que o déficit desse regime tem um crescimento considerável, saindo de um pouco mais 3% do PIB em 2020 para mais de 11% em 2060, quando as despesas atingem mais de 16% do PIB.

Tabela 24 - Resultados das Avaliações Atuariais Projetados Versus Apurados RGPS

	R$ bilhões
Ano	Receitas, despesas e resultados	Projetado	Apurado	Diferença (apurado -projetado)	%
2018	Receitas	400,1	395,2	-4,9	-1%
	Despesas	602,27	587,71	-14,56	-2%
	Resultado	-202,17	-192,52	9,65	-5%
2017	Receitas	394,51	379,25	-15,26	-4%
	Despesas	562,14	548,04	-14,1	-3%
	Resultado	-167,63	-168,8	-1,17	1%
2016	Receitas	400,44	360,38	-40,06	-10%
	Despesas	481,51	498,09	16,58	3%
	Resultado	-81,07	-138,08	-57,01	70%
2015	Receitas	379,82	351,68	-28,14	-7%
	Despesas	430,98	430,28	-0,7	0%
	Resultado	-51,17	-78,89	-27,72	54%
2014	Receitas	353,53	337,55	-15,98	-5%
	Despesas	383,99	392,91	8,92	2%
	Resultado	-30,47	-55,36	-24,89	82%

Fonte: PLDO 2013 a 2017 e RREO de dezembro de 2014 a 2018.

178. Analisando os resultados das projeções atuariais do RGPS de 2014 a 2016, na tabela acima, verifica-se que o resultado ficou em média R$ 36,5 bilhões abaixo do apurado. Para 2017 tem-se uma aproximação com os valores apurados, sendo a diferença um pouco mais de R$ 1 bilhão acima do projetado. Para 2018, ano da implantação da nova metodologia, verifica-se que o resultado projetado de déficit ficou R$ 9,7 bilhões acima do apurado.

179. De acordo com a SPREV, peça 94, p. 4-5, a discrepância para o ano de 2018 deve-se, primeiro ao modelo de projeção fiscal do RGPS que produz estimativas da evolução futura de receitas e despesas em termos de valores constantes, isto é, não utiliza atualização monetária dos valores a partir da projeção de algum índice de inflação.

180. Disse ainda, que eventuais discrepâncias podem ser decorrentes de diferenças entre valores projetados e realizados relativos à despesas e receitas não-recorrentes, tais como: a recuperação de créditos, transferências do Tesouro Nacional para compensar a desoneração da folha de pagamentos, pagamentos específicos decorrentes de decisões judiciais, pagamentos previstos em precatórios e requisições de pequeno valor e com as compensações previdenciárias.

181. Informou ainda que modelo possui um conjunto extenso de hipóteses e diferentes fontes de informações, sejam relativas à evolução da demografia, comportamento do mercado de trabalho e da dinâmica de evolução das concessões, cessações e estoque de benefícios, controladas por grupos de espécie, sexo, idade e clientela, dentre outros fatores.

182. Ante o exposto, nota-se melhoraria na qualidade da avaliação atuarial do RGPS com a nova metodologia aplicada. No entanto, verifica-se ainda necessita de ajustes para melhor refletir os valores projetos dos apurados.

5.2. Avaliação Atuarial do RPPS da União (servidores civis)

183. Avaliação atuarial de um plano de benefícios tem objetivo de reportar os compromissos do plano e de seus participantes. Por meio das regras de concessão, identificam-se os benefícios oferecidos pelo plano e quais os recursos necessários para garantir esses benefícios. Assim, aborda-se neste levantamento os três elementos que alicerçam a elaboração de uma avaliação atuarial dos regimes próprios de previdência, de acordo com a Portaria MF 464, de 19/11/2018, quais sejam, base normativa, base técnica atuarial e base cadastral. Além disso, aborda-se o resultado atuarial do RPPS da União.

5.2.1 Base Normativa

184. A Avaliação Atuarial do RPPS dos Servidores Civis da União é realizada de acordo com os parâmetros estabelecidos por meio da Portaria MF 464, de 19/11/2018, do extinto Ministério da Fazenda.

185. A responsabilidade, atualmente, pela elaboração da avaliação atuarial do RPPS da União é da Secretaria de Previdência do Ministério da Economia. Esta avalição é realizada anualmente com a finalidade de integrar o anexo do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias - PLDO, conforme previsto no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal).

186. A avaliação atuarial do RPPS, também, atende a demandas da Secretaria do Tesouro Nacional para o reconhecimento dos valores das provisões matemáticas previdenciárias no Balanço Geral da União e elaboração do demonstrativo das projeções atuariais do RPPS, que acompanha o Relatório Resumido de Execução do último bimestre de cada ano.

5.2.2 Base Técnica Atuarial

187. A avalição do RPPS foi elaborada levando em consideração o regime financeiro de capitalização para aferição dos compromissos do plano com os benefícios de aposentadorias e pensões, em atendimento ao art. 12 da Portaria MF 464/2018.

188. Na avaliação atuarial são utilizadas hipóteses atuariais e premissas as quais são bases técnicas da avaliação e representam um conjunto de estimativas de natureza demográfica, biométrica, econômica e financeira. Essa base técnica tem por objetivo mensurar com razoável nível de segurança os compromissos do regime próprio. De acordo com as projeções atuariais do RPPS da União, anexas ao PLDO de 2020, e as informações constantes no Balanço Geral da União (BGU) de 2018, constam as seguintes hipóteses e premissas:

Tabela 25 - Hipóteses e Premissas

Premissas atuariais constantes na avaliação atuarial do RPPS/União
(i) Sobrevivência de válidos e inválidos	Utilizou-se a tábua específica dos servidores civis da União para ativos e aposentados e para os pensionistas, a tábua de mortalidade geral IBGE 2016 extrapolada, por sexo.
(ii) Entrada em invalidez	Utilizou-se a tábua Álvaro Vindas.
(iii) Crescimento salarial	1% ao ano.
(iv) Crescimento real dos benefícios	Não foi utilizado.
(v) Taxa de inflação futura	Não foi utilizada.
(vi) Reposição de servidores	Não foi utilizada.
(vii) Alíquotas de contribuição	Servidores ativos 11%, aposentados e pensionistas 11% sobre a parcela do benefício excedente ao teto do RGPS, patronal da União 22%.
(viii) Família-padrão	Utilizou-se como estimativa um cônjuge com a mesma idade do servidor ou servidora falecido, computando-se, entretanto, 76,5% da obrigação da respectiva pensão.
(ix) Idade de entrada no mercado de trabalho	Contribuição anterior ao ingresso no RPPS da União, idade de 25 anos e da data de exercício do servidor. Averbação de tempo do mercado de trabalho do servidor entre 18 e 25 anos. Servidor com idade superior a 25 anos, estimou-se como tempo de contribuição anterior aquele decorrente da idade de 25 anos e da data de exercício do servidor.
(x) Compensação financeira	Não considerada.
(xi) Taxa de rotatividade de servidores	Não considerada.
(xii) Taxa de juros	Utilizou-se a taxa anual de 6,02%.

Fonte: Projeções Atuariais - PLDO 2020 e BGU 2018.

189. No levantamento realizado por esta Corte de Contas em 2017, Acordão 1.295/2017-TCU-Plenário, constam do relatório algumas fragilidades na base técnica atuarial.

190. Considerou-se na avaliação atuarial, Anexo IV.7 do PLDO 2018, que todos os servidores que cumprissem os requisitos para se aposentar, se aposentariam no exercício seguinte, o que não refletia a situação observada em diversos órgãos da administração pública, tendo em vista que a própria existência desse contingente de aposentáveis já evidenciava que o pedido de aposentadoria não era imediato ao se cumprir os requisitos.

191. Para solucionar tal fragilidade foi criado um grupo de trabalho, formado por meio da Portaria Conjunta 01/2017, da SPREV, STN, SOF, SEPLAN e SEGRT, que teve por objetivo avaliar e aperfeiçoar as metodologias de apuração do resultado financeiro e atuarial do RPPS. O resultado do trabalho, disponível em: http://www.previdência.gov.br/regimes-proprios/grupo-de-trabalho-resultado-financeiroeatuarial-do-rpps-da-união/, foi a alteração de algumas das principais premissas e hipóteses, implementadas a partir da avaliação atuarial do exercício de 2018, com data focal em 31/12/2017.

192. Ante o exposto, para a determinação da data de aposentadoria dos segurados com direito ao abono de permanência, considerou-se que estes aguardarão 7 (sete) anos, contados da data de cumprimento da primeira elegibilidade, para se aposentar. Essa nova premissa está fundamentada no relatório do Grupo de Trabalho citado acima. Até a avaliação atuarial do exercício de 2017 considerava-se que todos esses segurados iriam exercer de imediato o direito a aposentadoria.

193. Assim, esse apontamento, realizado no levantamento de 2017, foi devidamente corrigido, tornando a avaliação atuarial mais aderente ao fluxo de concessão de aposentadorias no RPPS.

194. Conforme consta na avaliação atuarial, constante no anexo IV.6, do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) 2020, a premissa ‘Compensação Financeira’ entre o RPPS da União e outros RPPS ou o RGPS não foi utilizada na avaliação atuarial, em decorrência da inexistência de unidade gestora única.

195. Considerando que a maioria dos servidores públicos federais são oriundos dos estados, municípios ou da iniciativa privada, a falta de compensação entre os regimes gera prejuízos ainda não calculado para o RPPS da União. Assim, necessita-se de providências urgentes para sanar a lacuna da inexistência de unidade gestora única do RPPS.

196. A Lei 13.846/2019, de conversão da MP 871/2019, alterou o § 2º do art. 1º da Lei 9.717/1998, fazendo inserir nesse dispositivo previsão expressa da compensação financeira dos RPPS entre si, estabelecendo, inclusive, a sanção prevista no art. 7º daquela norma no caso de sua não operacionalização. Esta nova regra ainda está pendente de regulamentação pela Secretaria de Previdência do Ministério da Economia (SPREV) .

197. Quanto à taxa de juros utilizada na avaliação atuarial no RPPS parece contraditório, uma vez que esse regime financeiro é de repartição simples e não apresenta capitalização de recursos. No entanto, de acordo com o resultado do grupo de trabalho citado acima, o qual fez levantamento internacional sobre a taxa usada nesses tipos de regimes, concluiu que o regime simples funciona como uma espécie de ‘contrato’ solidário intergeracional, sendo assim, é necessário analisar a sustentabilidade deste regime por uma taxa de desconto, conforme utilizada em outros países.

198. De acordo com a avaliação atuarial constante do PLDO 2020, foi utilizada uma taxa de juros de 6,02% ao ano. Esta taxa de juros foi estabelecida de acordo com inciso II do art. 26 da Portaria MF 464/2018 e com a Instrução Normativa SPREV 02/2018, tendo sido adotada, em atendimento ao inciso IV do art. 27 da referida Portaria, e a taxa parâmetro divulgada na Portaria SPREV 50/2018, adequada a duração do passivo do RPPS da União, apurada no fluxo atuarial da avaliação do exercício anterior.

199. Se a taxa de juros aplicada fosse nula, ou seja, de 0%, o déficit apurado da avaliação atuarial em 31/12/2018 seria de R$ 3,81 trilhões para o RPPS da União, mas aplicando a taxa de 6,02% esse déficit cai para R$ 1,22 trilhão, conforme consta no demonstrativo do Anexo VI - Análise de Sensibilidade à Taxa de Juros, da avaliação atuarial constante do PLDO 2020.

5.2.3 Base Cadastral

200. Os dados individuais dos participantes e assistidos, e respectivos beneficiários, a serem utilizados na execução de uma avaliação atuarial, em geral são de responsabilidade da própria entidade gestora do RPPS.

201. A base de dados necessária para a execução da avaliação atuarial deverá ser definida de acordo com a estrutura e a modelagem de cada plano de benefícios, de forma a congregar todos os dados e informações cadastrais, observado o leiaute definido.

202. A partir dos dados e informações cadastrais disponibilizadas, o atuário deverá proceder a vários testes de verificação e consistência, dentro dos parâmetros que venham a ser estabelecidos.

203. Sabe-se que no RPPS da União ainda não existe unidade gestora única do sistema, sendo a avaliação atuarial realizada pela Subsecretaria dos Regimes Próprios de Previdência Social, do Ministério da Economia.

204. Sendo assim, para avaliação atuarial do RPPS foram utilizados dados cadastrais dos servidores, aposentados e pensionistas dos órgãos e entidades constantes na tabela abaixo, solicitados por meio de ofícios pela Secretaria de Previdência do Ministério da Economia.

Tabela 26 - Órgãos que compõe o quadro de pessoal do RPPS da União

Poder Executivo	Poder Legislativo	Poder Judiciário	Ministério Público da União
Órgãos abrangidos pelo SIAPE (administrado pelo Ministério da Economia) , além da Agência Brasileira de Inteligência - ABIN e Banco Central do Brasil - BACEN.	Senado Federal, Câmara dos Deputados e Tribunal de Contas da União.	STF, STJ, STM, TJDFT, TRF, TRT, TER, Conselho de Justiça Federal - CJF, Conselho Nacional de Justiça - CNJ, e Conselho Superior da Justiça do Trabalho - CSJT.	Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - MPDFT, Ministério Público Federal MPF, Ministério Público Militar - MPM, e Ministério Público do Trabalho - MPT.

Fonte: Projeções atuariais - PLDO 2020.

205. Estes órgãos e entidades encaminham os dados à Secretaria de Previdência, os quais são recepcionados pela Subsecretaria dos Regimes Próprios em arquivos estruturados no leiaute do Sistema Previdenciário de Gestão de Regimes Públicos de Previdência Social (Siprev/Gestão) .

206. O quantitativo de ativos, inativos e pensionistas do RPPS, na data focal de julho de 2018, chegou ao montante de 1.429.775, conforme o gráfico abaixo.

Gráfico 21 - Quantidade de servidores ativos, aposentados e pensionistas do RPPS União

Fonte: Elaboração SecexPrevidência/Dprev com os dados constantes das Projeções Atuariais anexo ao PLDO 2020.

207. A avaliação atuarial constante no anexo IV.6 do PLDO 2020 foi realizada com os dados da base cadastral dos servidores ativos, aposentados e pensionistas posicionados no mês de julho de 2018 e a data focal da avaliação foi fixada em 31 de dezembro de 2018.

208. Consta nesta avaliação que nos últimos anos foram desenvolvidas ações voltadas à melhoria da qualidade da base de dados utilizada na avaliação atuarial, tendo-se obtido resultados satisfatórios, especialmente em relação aos servidores do Poder Executivo. Nos demais Poderes a base recebida ainda apresenta maior número de deficiências, sendo por vezes necessário recorrer a extrapolações estatísticas para se obter informações mais consistentes.

209. No levantamento realizado por esta Corte de Contas em 2017 (Acórdão 1.295/2017-P, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro) , foi apontado que somente os dados obtidos do Executivo, para avaliação atuarial, foram considerados satisfatórios, não divergindo consideravelmente das informações obtidas de outras fontes, como o Siafi, mas ainda assim exigindo correções de valores inconsistentes e extrapolação para os valores pagos a título de aposentadoria e pensão.

210. Para todos os outros poderes, ainda segundo o levantamento de 2017, que são responsáveis pelo envio de seus dados de pessoal à SPREV, já que esses estão fora do Siape, os dados fornecidos se mostraram insatisfatórios, chegando a haver diferenças de 211% entre o montante total pago aos funcionários ativos do Legislativo apresentado no Siafi e o total calculado a partir dos dados enviados pelos órgãos do Poder Legislativo.

211. Assim, em 2017, esta Corte de Contas já apontava fragilidades na base cadastral do RPPS. Nota-se, em 2019, pouco progresso na melhoria nesta base, o que pode afetar a confiabilidade dos resultados da avaliação atuarial, uma vez que essa avalição depende da qualidade dos dados disponíveis na base.

5.2.4 Unidade Gestora Única do RPPS

212. Conforme disposto na Lei 9.717/1998, que dispõe sobre as regras gerais para funcionamento e organização dos RPPS, diz que eles devem ser administrados por uma unidade gestora própria, cuja conta de fundo deve ser distinta da conta do Tesouro da entidade federativa (art. 6º, II) . No âmbito do Governo Federal ainda não foi instituída uma entidade gestora única, o que vem fragilizando a gestão desse regime.

213. De acordo com a SPREV (peça 95, p. 13) , com a edição do Decreto 9.498, 10 de setembro de 2018, sinalizou o início de uma estruturação da unidade gestora do RPPS da União ao prever a centralização da concessão e manutenção de aposentadorias e pensões dos órgãos da administração pública federal direta integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) no então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, atribuição que, agora, é da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.

214. De acordo com o cronograma estabelecido naquele regulamento, a centralização deverá ocorrer até 1º de fevereiro de 2022. Ainda de acordo com SPREV, está sendo constituído grupo de trabalho com o objetivo de promover estudos destinados à implantação da unidade gestora única do RPPS dos servidores públicos civis da União.

215. Assim, ainda que o Poder Executivo tenha centralizado as concessões e manutenção dos benefícios dos servidores, conforme proposto pelo decreto citado acima, ainda faltará a centralização dos benefícios concedidos e administrados pelos outros poderes (Poder Judiciário, Legislativo e Ministério Público) .

216. A Proposta de Emenda Constitucional 06/2019, apresentada pelo Poder Executivo para implementação da Nova Previdência, prevê, expressamente, a obrigação de os entes federativos possuírem unidade gestora única para seus RPPS que abranja todos os órgãos e poderes.

217. Consta na avalição atuarial do RPPS que a falta de uma unidade gestora dificulta a geração de informações de qualidade. A regulamentação dessa Unidade Gestora pode proporcionar maior transparência e eficiência na gestão da previdência dos servidores da União.

218. Ante o exposto, nota-se movimentação para implantação da Unidade Gestora Única do RPPS. Essa unidade gestora é de fundamental importância para o regime de previdência dos servidores, fortalecendo a sustentabilidade do RPPS da União e minimizando dois dos principais problemas, quais sejam, fragilidade da base cadastral e falta de compensação financeira entre os regimes.

219. No entanto, a falta da Unidade Gestora não é, necessariamente, impedimento para que os órgãos e poderes envolvidos melhorem a base cadastral de seus quadros de pessoal, elidindo as atuais deficiências nos dados para possibilitar que a avaliação atuarial, realizada pela Subsecretaria dos Regimes Próprios de Previdência Social (SRPPS) , seja mais assertiva.

5.2.5 Benefício Especial (previsto no § 1º do art. 3º da Lei 12.618/2012)

220. O benefício especial previsto no § 1º do art. 3º da Lei 12.618/2012, é devido aos servidores que ingressaram antes da instituição do regime de previdência complementar, ou seja, para os servidores do Executivo e Legislativo, que ingressaram no serviço público federal antes de 4/2/2013, e do Judiciário, antes de 14/10/2013 e que fizerem a opção por esse regime.

221. De acordo com a SPREV (peça 95, p. 9) , o benefício especial não apresenta natureza previdenciária, não integrando, assim, o passivo do RPPS da União. Cabe ressaltar, que não será tratado neste relatório sobre a natureza do benefício especial, se é previdenciário ou não. No entanto, seja qual for a natureza, sabe-se que será pago pela União, uma vez que esse benefício é uma obrigação financeira assumida pela União com os servidores que migraram de regime.

222. De acordo com a 8ª edição do manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP) , de observância obrigatória pelos entes federativos, item 12.2.1, as provisões devem ser reconhecidas quando estiverem presentes os três requisitos abaixo:

a. Exista uma obrigação presente (formalizada ou não) resultante de eventos passados;

b. Seja provável uma saída de recursos que incorporam benefícios econômicos ou potencial de serviços para a extinção da obrigação; e

c. Seja possível fazer uma estimativa confiável do valor da obrigação.

223. Assim, a União deve mensurar e reconhecer no seu passivo esta obrigação com os servidores. A falta da mensuração e do reconhecimento do benefício especial está em desacordo com as normas da contabilidade aplicado no setor público e com o princípio da transparência. O que será objeto de proposta de recomendação no presente relatório.

5.2.6 Resultado da Avaliação Atuarial

224. O resultado da avaliação atuarial, constante no PLDO 2020, a valor presente dos benefícios concedidos e a conceder apurado foi de R$ 1.536.192.055.783,52 e o valor presente atuarial das contribuições foi de R$ 315.570.690.148,42, resultando em um déficit atuarial de R$ 1.220.621.365.635,10, sem considerar a premissa de reposição dos servidores.

225. Quanto ao percentual das receitas em comparação ao PIB, nota-se queda a partir de 2020, saindo de 0,47% do PIB e chegando a 0,03% em 2050, conforme ilustra o gráfico abaixo. Essa queda nas receitas é justificada, de acordo com a SPREV (peça 95, p. 11-12) , pelo fato de a avaliação atuarial considerar a massa de participantes fechada, sem considerar as taxas de reposição de servidores. Assim, o sistema perde fonte de financiamento a cada ano com as concessões de aposentadoria.

Gráfico 22 - Projeção atuarial do RPPS da União

Fonte: Elaboração Secex Previdência/DPrev com os dados das Projeções Atuariais constantes no anexo do PLDO 2020.

226. De acordo com a projeção atuarial, nota-se ainda que as despesas começam a ter uma queda no seu percentual em relação ao PIB a partir de 2027, conforme o gráfico acima, saindo de 1,28% em 2020, passando a 1,24% em 2027 e chegando em 2050 em 0,62% do PIB, apesar do crescimento gradual dessas despesas em cifras de bilhões até 2051, conforme demonstrado na tabela abaixo.

Tabela 27 - Valores projetados para o RPPS

R$ bilhões
Ano	Receitas	Despesas	Resultado	% PIB
2019	36,86	94,08	-57,23	0,79%
2020	36,91	100,88	-63,97	0,81%
2025	34,38	139,57	-105,19	0,96%
2030	33,01	171,96	-138,95	0,93%
2035	30,31	203,15	-172,84	0,87%
2040	24,31	234,24	-209,93	0,81%
2050	13,44	263,58	-250,14	0,59%
2051	12,94	263,23	-250,29	0,56%
2052	12,52	262,37	-249,85	0,53%
2060	10,10	239,31	-229,20	0,34%
2070	6,13	174,55	-168,42	0,17%
2080	2,13	82,06	-79,93	0,06%
2093	0,18	9,57	-9,39	0,00%

Fonte: Projeções atuariais - PLDO 2020.

227. Analisando a tabela acima, constata-se que as despesas do RPPS para o grupo dos atuais servidores ativos, inativos e pensionistas é crescente até 2051 quando atinge R$ 263 bilhões. A partir de 2052 a despesa começar a cair atingindo R$ 82 bilhões em 2080.

228. Esta queda nas despesas projetadas a partir de 2051 é justificada, de acordo com a SPREV (peça 95, p. 12) , pelo fato da avaliação atuarial considerar o grupo como fechado e também pela implantação da previdência complementar em 2012, a qual limitou os valores dos benefícios do RPPS, para os novos servidores e para os servidores que migraram ao teto dos benefícios do RGPS, sendo os maiores efeitos dessa mudança produzidos para os benefícios programados concedidos após o ano de 2052.

229. Na tabela abaixo demonstram-se os valores projetados das avalições atuariais dos últimos cinco anos constante do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) versus os valores reais apurados constantes do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) .

Tabela 28 - Resultados das Avaliações Atuariais Projetados Versus Apurados RPPS

	R$ bilhões
Ano	Receitas/Despesas/ Resultados	Projetado	Apurado	Diferença (apurado - projetado)	%
2018	Receitas	31,7	33,68	1,98	6%
	Despesas	109,37	84,92	-24,45	-22%
	Resultado	-77,68	-51,24	26,44	-34%
2017	Receitas	33,17	33,78	0,61	2%
	Despesas	108,67	82,45	-26,22	-24%
	Resultado	-75,5	-48,66	26,84	-36%
2016	Receitas	31	30,70	-0,30	-1%
	Despesas	98,73	73,78	-24,95	-25%
	Resultado	-67,73	-43,08	24,65	-36%
2015	Receitas	29,2	29,49	0,29	1%
	Despesas	94,18	69,51	-24,67	-26%
	Resultado	-64,98	-40,01	24,97	-38%
2014	Receitas	32,48	26,93	-5,55	-17%
	Despesas	101,39	64,17	-37,22	-37%
	Resultado	-68,91	-37,24	31,67	-46%

Fonte: PLDO 2013 a 2017 e RREO de dezembro de 2014 a 2018.

230. Analisando a tabela acima, quando se comparam os valores projetados das receitas e as efetivamente apuradas, observa-se uma aproximação razoável. Já quanto às despesas verificam-se que em todos os anos entre 2014 a 2018 as projeções superestimam as despesas. Os resultados de déficit projetados pelas avaliações atuariais ficaram em média 26,9 bilhões acima do apurado.

231. De acordo com a SPREV (peça 95, p. 12) , as premissas sobre o comportamento da massa ainda estão conservadoras, prevendo-se um número anual de aposentados superior ao que está, de fato, ocorrendo.

5.3. Avaliação atuarial do sistema de pensões militares das Forças Armadas

232. A avaliação atuarial das pensões militares das Forças Armadas é realizada com o intuito de atender à exigência prevista no art. 4º, § 2º, inciso IV, da Lei Complementar 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), que determina que o anexo do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá um anexo de metas cujo conteúdo contempla, dentre outros assuntos, a avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência e próprio dos servidores públicos.

233. Com o propósito de atendermos às necessidades do atual Levantamento sobre informações dos sistemas de previdência, analisa-se nos próximos parágrafos a avaliação atuarial das pensões militares das Forças Armadas contida no projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2020.

5.3.1 Base Normativa

234. A base normativa para elaboração da avaliação atuarial das pensões dos militares das Forças Armadas refere-se às leis concernentes aos militares das Forças Armadas, descritas a seguir:

i) Constituição Federal de 1988;

ii) Lei 3.765/1960 que dispões sobre as Pensões Militares;

iii) Lei 6.880/1980 que dispõe sobre o Estatuto dos Militares;

iv) Medida Provisória XXXXX-10/2001 que dispõe sobre a reestruturação da remuneração dos Militares das Forças Armadas.

5.3.2 Base Técnica

5.3.2.1 Hipóteses financeiras e biométricas utilizadas

235. As hipóteses financeiras e biométricas utilizadas na avaliação atuarial das pensões militares para o PLDO 2020 foram as seguintes:

Tabela 29 - Premissas atuariais constantes na avaliação atuarial das pensões militares

(i) Tábua de mortalidade	GKM-70 desagravada em 61%
(ii) Tábua de entrada em invalidez	IAPB-57 Forte desagravada em 79%
(iii) Tábua de mortalidade de inválidos	Hunter´s agravada em 68%
(iv) Taxa real anual de crescimento salarial	0,00%
(v) Taxa real anual de crescimento do provento	0,00%
(vi) Indexador	INPC
(vii) Composição familiar	Tábua FFAA produzida com data base de 2014

5.3.2.2 Plano de Custeio

236. O plano de custeio consistiu na reunião de todas as fontes de receitas do sistema de pensões militares.

5.3.2.3 Receitas de Contribuição

237. A alíquota para pensão militar é de 7,5% e incide sobre as parcelas que compõem os proventos na inatividade e os vencimentos da ativa. Para os militares que ingressaram até 29/12/2000, e optaram pela garantia de pensão para filhas maiores, conforme previsto na Lei 3.765/1960, há o adicional de contribuição de 1,5%.

5.3.2.4 Plano de Benefícios

238. O Plano de benefícios representa o conjunto de direitos e obrigações reunidos em um regulamento. O principal benefício deste plano de benefícios dos militares é a denominada pensão militar.

5.3.2.5 Patrimônio Garantidor

239. Neste sistema não há a acumulação de reservas, sendo financiado exclusivamente por recursos previstos no orçamento anualmente.

5.3.2.6 Parecer Atuarial

240. Foi avaliado o valor dos compromissos da União em relação às atuais pensões militares das Forças Armadas, num horizonte de 16 anos, utilizando os dados fornecidos pelas Forças em 2018.

241. Os testes determinaram as tábuas que melhor representam o comportamento dos eventos de mortalidade, entrada em invalidez e mortalidade de inválidos, as quais foram selecionadas respectivamente as tábuas GKM-70 desagravada em 61%, IAPB-57 Forte desagravada em 79% e Hunter’s, agravada em 68%, para ambos os sexos.

242. As tábuas de composição familiar do militar foram divididas em pensão normal e pensão extraordinária, contendo as probabilidades de o militar possuir cônjuge ou companheiro (a) e filhos (as) , assim como as idades esperadas destes beneficiários, permanecendo em uso até 2019, quando serão recalculadas.

243. Devido ao plano de custeio vigente ser composto pelas contribuições normais de 7,5% sobre a remuneração/provento de contribuição de militares ativos e inativos e pela contribuição de 1,5% para os militares ativos e inativos que aderiram ao disposto no art. 31 da Medida Provisória XXXXX-10/2001, e pelo fato de não haver na legislação a previsão de contribuição patronal para a pensão militar, nem aplicação financeira dos recursos, compete à União complementar os pagamentos, com aportes financeiros mensais ao sistema de pensão.

5.3.3 Base Cadastral

244. Foram usadas as bases cadastrais do Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais (Bieg) .

5.3.3.1 Base de Dados Bieg

245. O Bieg é uma base de dados com informações pessoais e financeiras dos militares das Forças Armadas. Possui origem na necessidade de o Ministério da Defesa (MD) dispor de ferramenta que reunisse as informações das folhas de pagamento dos militares das Forças Armadas.

5.3.3.2 Projeções das pensões militares

246. As projeções de pensões militares são realizadas para os segmentos da Marinha do Brasil, Exército Brasileiro e Força Aérea Brasileira e consolidadas em uma projeção de todo o Ministério da Defesa, conforme tabela e gráficos a seguir:

Tabela 30 - Projeções de Pensões dos Militares

R$ bilhões
Ano	Receitas	Custos	Resultado
2020	3,40	18,20	-14,80
2021	3,29	17,60	-14,31
2022	3,18	17,00	-13,82
2023	3,05	16,40	-13,34
2024	2,92	15,80	-12,87
2025	2,84	15,20	-12,36
2026	2,74	14,61	-11,88
2027	2,68	14,03	-11,35
2028	2,62	13,46	-10,83
2029	2,56	12,89	-10,33
2030	2,51	12,34	-9,84
2031	2,45	11,80	-9,35
2032	2,39	11,27	-8,88
2033	2,33	10,75	-8,42
2034	2,27	10,25	-7,98
2035	2,21	9,76	-7,55

Fonte: PLDO 2020

Gráfico 23 - Projeção Atuarial das Pensões Militares

Fonte: PLDO 2020 - Avaliação Atuarial de Pensões Militares

247. Conforme se observa na tabela e gráfico acima, as projeções indicam redução tanto da despesa quanto dos déficits com pensões militares ao longo dos próximos dezesseis anos, sendo que a despesa se reduz quase pela metade nesse período, de um valor de R$ 18,2 bilhões para pouco mais de R$ 9,75 bilhões.

248. A próxima tabela destaca valores projetados e apurados extraídos das projeções atuariais que compuseram os PLDO de 2014 a 2018 (valores projetados) e os RREO do último bimestre de cada ano (valores apurados) . A tabela concentrou-se em comparar os valores projetados do primeiro ano da projeção atuarial e seu resultado posterior. Ou seja, no PLDO 2014, destacou-se o valor projetado de 2014 e depois verificou a execução desse valor no RREO do último bimestre de 2014, de forma a obter a diferença entre projetado e apurado daquele ano específico. Com os outros anos (2015 a 2018) foi comparado da mesma forma.

Tabela 31 - Resultados das Avaliações Atuariais Projetados Versus Apurados Pensões Militares

R$ bilhões
Ano	Receitas, despesas e resultados	Projetado	Apurado	Diferença (apurado -projetado)	%
2018	Receitas	3,15	2,36	-0,79	-25%
1.	Despesas	17,54	21,41	3,88	22%
1.	Resultado	-14,38	-19,05	-4,67	32%
2017 (com reposição)	Receitas	2,89	3,34	0,45	16%
1.	Despesas	14,32	19,05	4,74	33%
1.	Resultado	-11,42	-15,71	-4,29	38%
2016	Receitas	2,57	2,93	0,36	14%
1.	Despesas	13,96	17,25	3,30	24%
1.	Resultado	-11,38	-14,32	-2,94	26%
2015	Receitas	2,45	2,65	0,20	8%
1.	Despesas	13,07	16,47	3,40	26%
1.	Resultado	-10,63	-13,82	-3,19	30%
2014	Receitas	2,14	2,34	0,20	9%
1.	Despesas	11,01	14,92	3,91	36%
1.	Resultado	-8,87	-12,58	-3,71	42%
Fonte: PLDO 2014 a 2017 e RREO 2014 a 2018 (todos os anos sem reposição, exceto 2017 que foi com reposição) , 2018 - Executado, a receita está sem DRU; já os anos 2014 a 2017, as receitas apuradas estão considerando o efeito da DRU.

5.3.4 Análise

249. As projeções foram realizadas para um período de dezesseis anos, o que não parece razoável. A avaliação atuarial deve considerar todo o período de contribuição quanto ao período de pagamento de benefícios. Por exemplo, a avaliação atuarial dos servidores civis da União é realizada para um período de 75 anos.

250. No entanto, só o período de contribuição de um militar é de pelo menos trinta anos (período exigido para um militar entrar voluntariamente na reserva remunerada, em geral) .

251. Ainda mais, se observarmos a avaliação atuarial, verificamos que o recorte ocorre no ano de 2035. Porém, como em 2035 ainda temos despesa de R$ 9,75 bilhões, não é plausível pensar que esse fluxo estará zerado no ano seguinte, no caso em 2036. Em uma avaliação atuarial, costuma-se calcular os fluxos periódicos de receitas e despesas até que eles estejam zerados, principalmente para casos em que não exista reposição de pessoas.

252. Outra variável que chama atenção é a utilização de crescimento salarial anual. A hipótese assumida pela avaliação atuarial é que essa variável é zero. No entanto, não é possível conceber tal hipótese haja vista que a carreira militar tem uma estrutura hierárquica de promoções para praças e oficiais, a qual a regra é que o militar receba promoções ao longo de sua carreira. Obviamente essas promoções permitem o aumento salarial dos militares ao longo de sua carreira. Nesse sentido, deveria haver alguma variável com crescimento salarial.

253. Apenas essas duas variáveis são suficientes para distorção nos valores da avaliação atuarial com pensões militares.

254. Por fim, quanto aos valores apurados de receitas e despesas nos anos subsequentes à elaboração da projeção atuarial, observa-se que há sempre alguma discrepância no valor apurado em relação ao projetado: por exemplo, o PLDO de 2017 previa para aquele ano um resultado negativo de R$ 11,42 bilhões e o resultado acabou sendo negativo em R$ 15,7 bilhões, acarretando um resultado negativo 38% maior que o projetado. Nos outros anos avaliados, também observou discrepâncias significativas nos resultados projetados e apurados, o que se deduz a necessidade de um melhor refinamento na elaboração da projeção atuarial das pensões dos militares das Forças Armadas.

5.4. Avaliação Atuarial dos Inativos Militares

255. A avaliação atuarial dos inativos militares (militares na condição de reserva remunerada e reformados) está contida apenas no Balanço Geral da União, na forma de Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras. Essa sistemática iniciou-se nas demonstrações financeiras de 2017, em decorrência de cumprimento da recomendação de item 3.1.28, das Contas de Governo de 2016, Acórdão 1.320/2017-TCU-Plenário (ministro relator Bruno Dantas) , e também foi realizada no BGU de 2018.

256. Essa avaliação atuarial consiste em uma projeção atuarial para avaliar despesas com militares inativos com as seguintes características:

a) projeção para despesas com militares inativos das Forças Armadas com horizonte de 27 anos, que corresponde, segundo os estudos da avaliação, ao tempo médio em que o militar inativo permanece nessa condição;

b) incorporação de índice de correção de valores de projeção ao longo do período considerado, denominado de índice de projeção remuneratória, que corresponde à meta de inflação estipulada pelo Banco Central para o ano corrente, multiplicado pelo índice de reposição salarial.

c) índice de reposição salarial o qual é determinado a partir de série histórica do percentual de reajuste concedido em relação à inflação do período. Conforme cálculo realizado pelo Ministério da Defesa, os reajustes remuneratórios dos últimos oito anos foram equivalentes a 89,82% do IPCA (índice de reposição salarial - 0,8982) , apurado para o período de 2010 a 2018. Com base no índice de reposição de salarial (0,8982) e nas informações de meta de inflação, foi possível definir o índice de correção dos valores (índice de projeção remuneratória) para cada ano da projeção, sendo que a partir do quinto ano repete-se o índice de meta de inflação do quarto ano.

Tabela 32 - Projeção Das Despesas Com Militares Inativos Das Forças Armadas

R$ bilhões
Exercício Financeiro	Valor Base	Índice de Projeção Remuneratória (Meta de Inflação X Índice de Reposição Salarial)	Valor da Projeção
2019	23,97	3,81%	24,88
2020	24,88	3,59%	25,77
2021	25,78	3,36%	26,64
2022	26,64	3,36%	27,53
2023	27,53	3,36%	28,46
2024	28,46	3,36%	29,41
2025	29,41	3,36%	30,40
2026	30,40	3,36%	31,42
2027	31,42	3,36%	32,48
2028	32,48	3,36%	33,57
2029	33,57	3,36%	34,70
2030	34,70	3,36%	35,86
2031	35,86	3,36%	37,07
2032	37,07	3,36%	38,32
2033	38,32	3,36%	39,60
2034	39,60	3,36%	40,93
2035	40,93	3,36%	42,31
2036	42,31	3,36%	43,73
2037	43,73	3,36%	45,20
2038	45,20	3,36%	46,72
2039	46,72	3,36%	48,29
2040	48,29	3,36%	49,91
2041	49,91	3,36%	51,59
2042	51,59	3,36%	53,32
2043	53,32	3,36%	55,11
2044	55,11	3,36%	56,96
2045	56,96	3,36%	58,88
Fonte: Balanço Geral da União 2018

Gráfico 24 - Despesas Inativos Militares

Fonte: Balanço Geral da União (BGU) 2018

257. Pelo Gráfico, observa-se que crescimento quase linear das despesas com inativos militares.

5.4.1 Análise

258. A projeção elaborada para despesas com inativos militares carece da utilização de premissas e hipóteses econômicas, biométricas e outras gerais.

259. Uma avaliação atuarial deve considerar quais são as tábuas biométricas utilizadas, tais como tábuas de mortalidade, de invalidez, de mortalidade de inválidos dentre outros; taxas de crescimento salarial; uso de reposição ou não; composição familiar; taxa de juros considerada; taxa de inflação; idade de entrada no mercado de trabalho; ter uma base cadastral adequada dentre outros.

260. Em análise à referida projeção, verifica-se que foram consideradas apenas poucas premissas para sua elaboração.

261. A avaliação atuarial foi realizada para um horizonte de apenas 27 anos, sob a alegação de que esse período de tempo representa ao tempo médio em que o militar permanece na condição de inativo, conforme estudos elaborados. No entanto, uma avaliação atuarial é elaborada, principalmente em grupos fechados, em fluxos de tempo, até que o último sobrevivente saia da projeção. Não parece que isso ocorra em 27 anos (conforme a projeção elaborada) , até porque o próprio fluxo elaborado tem um valor crescente da despesa. Normalmente, o fluxo de tempo da avaliação atuarial é influenciado diretamente pelas premissas atuariais utilizadas, principalmente as tábuas de mortalidade, as quais estimam quando o plano de benefícios não terá mais obrigações a pagar com o grupo atual (como no caso de não reposição) .

262. Nesse sentido, seria importante que a projeção atuarial abrangesse um período maior de tempo e estivesse embasada efetivamente em premissas atuariais.

263. Outro ponto que chama a atenção refere-se ao valor da projeção ano a ano. Esse valor tem como ponto de partida a despesa de 2018, a qual é projetada para os próximos 27 anos, como já informado anteriormente, a qual teve um incremento anual em função de inflação projetada e crescimento salarial. Se fosse realizada de fato uma avaliação atuarial de grupo fechado, a avaliação seria realizada a partir de cada indivíduo do grupo e projetada atuarialmente até o fim do compromisso da União com o último sobrevivente do plano.

264. Portanto, conclui-se que a projeção de despesa dos inativos militares ainda de carece de elementos atuariais e de premissas econômicas robustas a fim de possibilitar uma análise mais acurada do comportamento dessa despesa nos próximos anos.

5.4.2 Análise da Avaliação Atuarial dos inativos militares à luz de recomendações de Contas de Governo

265. As Contas de Governo de 2018, deliberadas pelo Acórdão 1.331/2019-Plenário relatado pela Ministra Ana Arraes (TC XXXXX/2019-3) , também destacaram a questão da avaliação atuarial dos inativos militares, mas sob a ótica do registro contábil dos passivos oriundos dessa rubrica no âmbito do Balanço Geral da União (BGU) .

266. Basicamente, o relatório das Contas de Governo de 2018 (item 5.3.1.11) discorre que esse assunto foi objeto de análise de Contas dos anos de 2013 a 2017, sendo que em todos ressaltaram de uma maneira ou de outra a necessidade de evidenciação, mensuração e reconhecimento das despesas futuras com inativos militares.

267. As Contas de Governo de 2018 trouxeram como destaque a análise dos modelos norte-americano e britânico de registro de gastos com inativos militares.

268. Do modelo norte-americano, destaca-se que eles projetam despesas com inativos militares para grupos aberto e fechado. No grupo aberto, considera-se a possibilidade de ingresso de pessoas na projeção (avaliação atuarial com reposição de servidores) enquanto que no grupo fechado não há a possibilidade de novos entrantes, registrando-se a avaliação para aqueles que já estão no sistema. Nesse sentido, para efeito de registro contábil e mensuração de passivo atuarial, o modelo norte-americano considera o grupo fechado, sendo que o período de projeção considerado é cem anos, período no qual extingue o grupo avaliado (após cem anos restam menos de 0,02% de pagamentos a serem realizados, exaurindo a projeção) .

269. Do modelo britânico, a análise das Contas de Governo de 2018 comenta que o Reino Unido também realiza o registro contábil de passivo atuarial referente às despesas com inativos militares, com base principalmente em Normas Internacionais de Contabilidade, no caso International Accounting Standard (IAS) 19 - Employee Benefits (Benefícios do empregado) , emitido pelo International Accounting Standard Board (Iasb) . No entanto, a análise não discorreu sobre a qualidade e premissas adotadas pelas projeções atuariais de inativos militares britânicos, as quais suportam o citado registro contábil.

270. Ademais, o relatório das Contas de Governo de 2018 analisou a evidenciação das obrigações futuras da União com os militares inativos à luz do cumprimento ou não de recomendação das Contas de 2017, cujo Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário (ministro relator Vital do Rêgo) expediu a seguinte recomendação:

‘À Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa que, com vistas a garantir a transparência e a necessária previsibilidade de gastos, façam constar das notas explicativas do Balanço Geral da União projeções de despesas orçamentárias com os militares inativos, anualmente, para os próximos 75 anos, considerando critérios de cálculo relacionados a regras de elegibilidade, hipóteses financeiras e econômicas, salvo se, no prazo máximo de 180 dias, seja finalizado estudo, com a participação de representantes do Ministério da Defesa, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento, e Gestão, Ministério da Fazenda e Casa Civil, que apresente, com base em critério técnicos e considerando as especificidades da carreira militar, horizonte de projeção mais adequado para o cálculo de encargos futuros com os militares inativos, mantidos, entre outros, os critérios de cálculo aqui relacionados (seção 5.3.3.1) ;’

271. Nesse sentido, o relatório das Contas de 2018 destaca que as notas explicativas do BGU 2018 apresentaram informações acerca das despesas com militares inativos, segundo recomendado pelo Tribunal no subitem 5.3.3.1 do citado Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário, no sentido de evidenciar, com base em estudo do Ministério da Defesa, projeção para despesas com militares inativos das Forças Armadas, cujo horizonte apontou um período de 27 anos de projeção das despesas com militares inativos.

272. No entanto, a mesma análise destaca que embora a divulgação de informações relacionadas ao passivo dos militares em notas explicativas ao BGU de 2018 tenha atendido à recomendação exarada na análise das Contas de 2017, ela ainda não supre a necessidade de registro do respectivo passivo, concluindo-se que há subavaliação do passivo em virtude do não registro contábil dos encargos financeiros futuros com militares inativos no BGU de 2018.

273. Por último, o relatório das Contas de 2018 ressalta que o assunto sobre as avaliações atuariais de militares inativos não está exaurido no âmbito do TCU, pois ainda está em apreciação o TC XXXXX/2014-3 (da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro) o qual, entre outros assuntos, analisa também a avaliação atuarial de inativos militares.

5.5. Conclusão das Avaliações Atuariais

5.5.1 RGPS

274. A avaliação atuarial do RGPS apresenta pequena melhoria com a nova metodologia aplicada a partir do exercício de 2018, no entanto, nota-se que essa metodologia ainda necessita de ajuste para que os valores projetados se aproximem dos valores apurados. Em 2018, verificou-se que o resultado projetado de déficit ficou R$ 9,7 bilhões acima do apurado.

5.5.2 RPPS

275. De acordo com os dados demonstrados neste relatório, conclui-se que a avalição atuarial do RPPS da União possui fragilidades na base cadastral, causada principalmente pela falta de uma unidade gestora única. Verificou-se, também, que as premissas atuariais ainda continuam conservadoras refletindo em resultados atuariais projetados acima do apurado, entre os anos de 2014 e 2018 os valores projetados de déficit ficaram em média 26,9 bilhões acima do apurado.

276. Ademais, a ausência de uma unidade gestora para o RPPS é um dos motivos pela falta de compensação financeira entre os regimes. Assim, a criação e a implantação dessa unidade gestora são de fundamental importância para a gestão eficiente do RPPS.

277. Além disso, a União ainda não mensurou e nem reconheceu no seu passivo as despesas com o benefício especial, previsto no § 1º do art. 3º da Lei 12.618/2012, devido aos servidores que ingressaram antes da instituição do regime de previdência complementar e que fizerem a opção por esse regime. Assim, em razão da inércia da União, cabe recomendar ao Ministério da Economia que tome as devidas providências para mensuração e reconhecimento da despesa futura com o benefício especial.

5.5.3 Sistema de pensões militares das Forças Armadas

278. O Ministério da Defesa elabora anualmente minuciosa avaliação atuarial das pensões militares, a qual ainda carece de alguns aprimoramentos, tais como reavaliação do período utilizado para projeção, cujo período atualmente abrange apenas dezesseis anos, bem como a revisão da premissa de crescimento salarial, haja inexistência de previsão de crescimento salarial.

279. Ademais, observou-se, quanto aos valores apurados de receitas e despesas nos anos subsequentes à elaboração da projeção atuarial, que há sempre alguma discrepância no valor apurado em relação ao projetado: por exemplo, o PLDO de 2017 previa para aquele ano um resultado negativo de R$ 11,42 bilhões e o resultado acabou sendo negativo em R$ 15,7 bilhões, acarretando um resultado negativo 38% maior que o projetado.

5.5.4 Avaliação Atuarial dos Inativos Militares

280. Quanto à avaliação atuarial dos inativos militares, ela é elaborada apenas para subsidiar o Balanço Geral da União, não sendo efetuada avaliação atuarial para compor os PLDO, conforme as outras avaliações atuariais citadas neste relatório.

281. Porém, essa avaliação carece de elementos atuariais e de premissas econômicas robustas a fim de possibilitar uma análise mais acurada do comportamento dessa despesa nos próximos anos. Por exemplo, a avaliação atuarial foi realizada para um horizonte de apenas 27 anos, sob a alegação de que esse período de tempo representa ao tempo médio em que o militar permanece na condição de inativo, conforme estudos elaborados. No entanto, uma avaliação atuarial é elaborada, principalmente em grupos fechados, em fluxos de tempo, até que o último sobrevivente saia da projeção, situação que não se verifica na avaliação dos inativos militares.

5.6. Proposta de Encaminhamento

282. Recomendar ao Ministério da Economia, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de tomar as devidas providências para mensuração e reconhecimento da despesa futura com o benefício especial, previsto no § 1º do art. 3º da Lei 12.618/2012, devido aos servidores que ingressaram antes da instituição do regime de previdência complementar e que fizerem a opção por esse regime, com vistas ao aperfeiçoamento das informações contábeis e financeiras da União.

6. PREVIDÊNCIA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS

6.1. Situação previdenciária de estados e municípios

283. Este capítulo destina-se a apresentar a situação dos regimes próprios de previdência de estados e municípios. De maneira geral, os números indicam desequilíbrios financeiros e atuariais, que vem se agravando ao longo dos anos.

284. O Despacho 342/2019/SRPPS/SPREV/SEPRT-ME (peça 93) encaminhou planilhas com as informações solicitadas por meio do Ofício de Requisição 09, de 6/6/2019 (peça 67) .

6.2. Análise da situação previdenciária dos estados e do Distrito Federal.

285. A partir das informações prestadas pela Secretaria de Previdência do Ministério da Economia, referente aos resultados financeiros previdenciários dos estados e DF de 2014 a 2018, observa-se que, em 2014, sete estados (Acre, Amapá, Distrito Federal, Maranhão, Rondônia, Roraima e Tocantins) apresentaram resultado financeiro previdenciário positivo. No entanto, em 2018, apenas três estados (Amapá, Rondônia e Roraima) ainda permaneciam com resultado positivo.

286. Por outro lado, em 2018, o maior déficit financeiro identificado foi no estado de São Paulo, seguido por Minas Gerais.

287. Para o cálculo das receitas e despesas foi considerado o Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do RPPS do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) , incluindo as despesas com aposentadorias e pensões de militares, exceto em relação aos dados do Amapá.

Tabela 33 - Resultados Financeiros dos Estados e DF

R$ bilhões
	2014	2018
	Receitas	Despesas	Resultado	Receitas	Despesas	Resultado
AC	0,47	0,42	0,05	0,50	0,90	-0,40
AL	0,61	1,37	-0,76	0,76	1,95	-1,20
AP	0,61	0,05	0,56	0,68	0,13	0,54
AM	0,76	1,14	-0,38	1,23	1,80	-0,57
BA	3,45	4,97	-1,53	4,15	7,85	-3,69
CE	1,38	2,42	-1,03	2,04	3,37	-1,33
DF	0,96	0,00	0,96	4,11	4,29	-0,18
ES	1,05	2,09	-1,04	1,20	2,79	-1,60
GO	1,58	2,70	-1,12	2,73	5,17	-2,44
MA	1,48	1,39	0,09	1,13	2,29	-1,16
MT	1,31	1,93	-0,63	2,28	3,78	-1,50
MS	0,89	1,68	-0,79	1,48	3,09	-1,61
MG	5,35	14,72	-9,37	5,94	23,24	-17,29
PA	1,64	2,63	-0,98	2,51	3,50	-0,99
PB	0,76	1,61	-0,86	0,80	2,11	-1,30
PR	6,37	6,58	-0,22	4,28	9,52	-5,24
PE	2,41	3,84	-1,43	3,14	5,75	-2,61
PI	0,80	1,23	-0,43	1,28	1,76	-0,48
RJ	4,65	14,00	-9,35	7,28	21,71	-14,43
RN	1,12	1,63	-0,52	1,59	3,48	-1,89
RS	0,73	11,02	-10,29	5,13	16,34	-11,21
RO	0,66	0,34	0,32	0,80	0,66	0,14
RR	0,39	0,02	0,37	0,35	0,05	0,30
SC	1,58	4,22	-2,64	2,62	6,42	-3,80
SP	11,63	25,47	-13,84	12,40	34,35	-21,95
SE	0,78	1,48	-0,69	1,03	1,90	-0,87
TO	1,24	0,39	0,85	0,56	1,05	-0,49
Total	57,66	109,35	-51,70	71,98	169,24	-97,26
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

288. Em relação aos resultados atuariais, em 2015, somente Espírito Santo e Paraíba apresentaram resultado positivo. Em 2018, todos os estados apresentaram resultado negativo. Minas Gerais é o estado que apresenta maior déficit atuarial, no valor de R$ 752 bilhões em 2018. Na tabela fornecida pela SPREV, não havia valores informados para Paraná, Rio Grande do Norte, São Paulo e Mato Grosso. Os resultados podem ser visualizados na tabela abaixo e no gráfico 1 do Apêndice 4.

Tabela 34 - Resultado Atuarial dos Estados e DF

R$ bilhões
Estado	2015	2016	2017	2018
AC	-10,93	-11,35	-14,13	-15,51
AL	-72,62	-79,50	-80,43	-83,28
AP	-15,53	-21,91	-18,20	-16,88
AM	-83,11	-84,23	-81,37	-86,76
BA	-165,17	-197,59	-220,77	-265,14
CE	-197,24	-148,41	-157,77	-165,87
DF	-297,00	-261,02	-255,72	-239,91
ES	0,53	-77,27	-65,53	-96,44
GO	-163,59	-152,83	-161,86	-209,74
MA	-25,82	-28,06	-37,45	-38,53
MT	-20,58	-24,80	-42,35	0,00
MS	-68,88	-74,56	-111,20	-22,01
MG	-356,55	-593,76	-669,86	-752,69
PA	-99,89	-113,55	-165,96	-164,05
PB	0,05	-0,02	-94,44	-115,83
PR	0,00	0,00	0,00	0,00
PE	-175,50	-187,65	-193,74	-221,77
PI	-60,51	-66,20	-70,24	0,00
RJ	-116,27	-511,82	-562,94	-632,02
RN	0,00	-83,28	-123,66	0,00
RS	-318,43	-322,85	-331,17	-368,62
RO	-41,69	-40,02	-42,81	-45,93
RR	-6,93	-7,91	-6,84	0,00
SC	-120,79	-142,02	-153,45	-152,44
SP	0,00	0,00	0,00	0,00
SE	-65,41	-58,72	-70,20	-71,91
TO	-23,04	-25,13	-26,57	-30,79
Total	-2.504,89	-3.314,45	-3.758,66	-3.796,12
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

289. O déficit atuarial agregado dos estados aumentou em relação ao PIB, de 42%, em 2015, para 56% em 2018.

290. Conforme peça 93, a quantidade de servidores ativos, inativos e pensionistas de 2014 a 2018. Esses dados contemplam servidores civis e militares, exceto os dados relativos ao Distrito Federal que contemplam apenas os servidores civis. Somente em oito estados (Alagoas, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais e Paraná) o quantitativo de ativos aumentou de 2014 a 2018. Por outro lado, em quatro estados (Distrito Federal, Goiás, Rio Grande do Norte e Roraima) o quantitativo de inativos e pensionistas diminuiu no mesmo período.

291. Os estados de. Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraíba, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, e Sergipe apresentaram quantitativo maior de aposentados e pensionistas em relação ao quantitativo de servidores ativos em 2018. Já o Rio Grande do Sul apresenta resultado de maior risco, com 32,15% de servidores ativos e 67,85% de aposentados e pensionistas no mesmo período, ou seja, tem mais de 2/3 do quantitativo da folha de pagamento comprometido com inativos e pensionistas.

Gráfico 25 - Quantitativo de Servidores Ativos, Aposentados e Pensionistas dos Estados e DF

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

6.3. Análise da situação previdenciária dos municípios agregados por estados.

292. Considera-se RPPS o sistema de previdência, estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que assegure, por lei, a todos os servidores titulares de cargo efetivo, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constituição Federal. Nos municípios que não instituíram RPPS, os servidores vinculam-se ao RGPS. Em geral, permanecem no RGPS os municípios brasileiros de menor porte. O número de entes federativos e regime previdenciário adotado em 2015 podem ser visualizados na tabela abaixo:

Tabela 35 - Entes Federativos X Regime Previdenciário

Total	5.593	100%
RGPS	3.513	63%
RPPS	2.080	37%
Fonte: TC XXXXX/2015-6

293. Em 2009, existiam 1.886 RPPS em operação nos municípios, e em 2018, 2.111, apresentando um aumento de aproximadamente 12%.

294. Em 2014, o resultado financeiro agregado dos municípios de sete estados (Bahia, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Rio de Janeiro, Sergipe e São Paulo) foi negativo. Em 2018, esse número subiu para treze estados (Acre, Amapá, Ceará, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Sergipe e São Paulo) . Destaca-se que os municípios da Bahia e do Mato Grosso do Sul apresentaram déficit em 2014 e superávit em 2018, conforme peça 93.

Tabela 36 - Resultado Financeiro dos Municípios Agregados por Estado

R$ bilhões
Estado	2014	2018
AC	0,05	-1,23
AL	0,03	0,01
AM	0,14	0,07
AP	0,01	-0,01
BA	-0,05	0,03
CE	0,17	-0,06
ES	0,17	0,08
GO	0,26	-0,32
MA	0,00	-0,16
MG	0,38	-0,55
MS	-0,76	0,02
MT	0,08	0,08
PA	0,08	0,05
PB	-1,69	-0,12
PE	0,31	-0,39
PI	0,04	-0,79
PR	0,97	0,05
RJ	-1,55	-1,38
RN	0,01	-0,11
RO	0,16	0,20
RR	0,00	0,10
RS	0,60	0,10
SC	0,82	0,79
SE	-0,04	-0,55
SP	-1,16	-5,85
TO	0,10	0,13
TOTAL	-0,86	-9,79
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

295. O gráfico 2 do Apêndice 4 apresenta o comportamento do resultado financeiro de 2014 a 2018 dos municípios agregados por estado.

296. Em relação aos resultados atuariais em 2015, os municípios de todos os estados apresentaram resultado atuarial agregado negativo. Em 2018, essa situação se repetiu. Os municípios do estado de São Paulo apresentaram o maior déficit atuarial, no valor de R$ 338 bilhões, seguido pelos municípios do estado do Rio Janeiro, com R$ 111 bilhões de déficit, conforme se observa na tabela abaixo. Na tabela fornecida pela SPREV, não havia valores informados para os municípios do estado do Amapá, de 2016 a 2018.

Tabela 37 - Resultado Atuarial dos Municípios Agregados por Estado

R$ bilhões
Estado	2015	2016	2017	2018
AC	-0,15	-0,26	-0,28	-0,30
AL	-14,43	-18,92	-18,36	-19,44
AP	-1,67	0,00	0,00	0,00
AM	-12,28	-19,88	-18,37	-21,75
BA	-10,19	-12,36	-14,50	-9,55
CE	-10,33	-15,57	-22,09	-17,86
ES	-13,44	-13,61	-17,67	-19,85
GO	-21,63	-27,76	-20,94	-21,21
MA	-11,06	-15,28	-14,48	-1,19
MT	-7,03	-9,34	-13,28	-15,01
MS	-7,74	-8,45	-9,45	-10,50
MG	-29,47	-32,61	-95,31	-90,02
PA	-13,75	-14,37	-15,60	-3,32
PB	-8,95	-10,20	-11,78	-13,54
PR	-30,67	-46,81	-52,57	-46,38
PE	-51,65	-55,16	-59,38	-55,38
PI	-8,10	-8,10	-9,80	-5,45
RJ	-87,88	-95,79	-120,95	-111,09
RN	-9,88	-10,06	-10,07	-10,56
RS	-58,76	-66,51	-75,56	-80,10
RO	-5,43	-4,51	-7,28	-7,53
RR	-0,06	-0,07	-0,07	-0,02
SC	-22,48	-27,34	-27,84	-24,72
SP	-206,01	-251,76	-301,32	-338,12
SE	-0,05	-5,57	-6,73	-7,13
TO	-1,69	-2,45	-4,05	-4,19
Total	-644,80	-772,76	-947,75	-934,22
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

297. Com base nesses dados, o gráfico 3 do Apêndice 4 apresenta o comportamento do resultado atuarial de 2015 a 2018 dos municípios agregados por estado.

298. O déficit atuarial agregado dos municípios por estado aumentou em relação ao PIB, de 11%, em 2015, para 14% em 2018.

299. Os valores agregados do quantitativo de servidores ativos, inativos e pensionistas dos municípios com RPPS demonstram que quase todos os estados, exceto Amapá e Sergipe, tiveram um incremento no total de servidores ativos de 2014 a 2018. Contudo, houve uma redução no percentual de servidores ativos em relação aos servidores inativos mais pensionistas, considerando o mesmo período em todos os estados.

300. Sergipe é o estado em que os municípios apresentam menor diferença de percentual entre ativos (57,32%) e inativos (42,68%) .

301. Os gráficos abaixo representam o percentual de ativos, inativos e pensionistas em 2014 e 2018, respectivamente:

Gráfico 26 - Percentual de Ativos, Inativos e Pensionistas dos Municípios Agregados por Estado

(...) 2018

Fonte resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

302. Em 2009, existiam 1.913 RPPS em operação, ao passo que em 2018, esse número foi de 2.138, representando um aumento de 11,76% no período.

303. Em 2018, dos 2.138 RPPS em operação, quinhentos estavam com o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) vencido, e 536, vencido, mas com decisão judicial para considerar em dia. Em termos percentuais, o estado do Pará tinha, em 2018, 56,67% dos CRP vencidos, seguido por Alagoas com 44,59%, Rio de Janeiro, com 41,77% e Rio Grande do Norte, com 41,03%.

6.4. Ativos dos RPPS

304. Comparando os ativos dos estados com o PIB, em 2015 e em 2018, observa-se, mediante os dados informados, que o Rio de Janeiro é o estado com maior percentual em 2015, 1,0089%, e também em 2018, com 2,0355%. Ressalta-se que não há informação de valores para os estados: Goiás, Mato Grosso, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Norte e São Paulo.

Tabela 38 - Comparativo dos Ativos dos Estados em relação ao PIB

R$ bilhões
Estado	2015	2018
	Ativos	% PIB	Ativos	% PIB
AC	0,21	0,0035%	0,01	0,0001%
AL	0,13	0,0021%	0,32	0,0046%
AP	2,23	0,0372%	3,52	0,0516%
AM	1,77	0,0296%	3,36	0,0492%
BA	1,01	0,0168%	0,04	0,0006%
CE	0,10	0,0016%	0,50	0,0074%
DF	2,54	0,0424%	57,05	0,8356%
ES	1,42	0,0236%	3,23	0,0474%
GO	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
MA	1,19	0,0199%	2,91	0,0426%
MT	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
MS	0,04	0,0007%	0,08	0,0011%
MG	0,33	0,0055%	0,01	0,0001%
PA	2,84	0,0474%	4,67	0,0684%
PB	0,15	0,0025%	0,27	0,0040%
PR	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
PE	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
PI	0,12	0,0020%	0,00	0,0000%
RJ	60,49	1,0089%	138,97	2,0355%
RN	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
RS	0,32	0,0053%	1,41	0,0207%
RO	1,53	0,0255%	1,95	0,0286%
RR	1,65	0,0275%	0,00	0,0000%
SC	0,64	0,0106%	0,09	0,0012%
SP	0,00	0,0000%	0,00	0,0000%
SE	0,40	0,0067%	0,37	0,0055%
TO	3,11	0,0519%	4,96	0,0726%
Total	82,22	1,3712%	223,72	3,2767%
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

305. Com base nesses dados, o gráfico 4 do Apêndice 4 apresenta o comportamento dos ativos de 2015 a 2018 dos estados.

306. Comparando os ativos dos municípios aglomerados por estado com o PIB, em 2015 e em 2018, observa-se, mediante os dados informados, que São Paulo apresenta maior percentual em 2015, 0,3353%, e também em 2018, com 0,4953%. Ressalta-se que não há informação de valores para os municípios do Amapá em 2018.

Tabela 39 - Comparativo dos Ativos dos Municípios Agregados por Estado em relação ao PIB

R$ bilhões
Estado	2015	2018
	Ativos	% PIB	Ativos	% PIB
AC	0,28	0,0047%	0,33	0,0048%
AL	0,25	0,0041%	0,45	0,0066%
AP	0,10	0,0017%	0,00	0,0000%
AM	0,78	0,0130%	1,09	0,0160%
BA	0,43	0,0072%	0,56	0,0082%
CE	2,33	0,0388%	2,10	0,0307%
ES	1,83	0,0305%	2,92	0,0428%
GO	1,93	0,0322%	2,27	0,0332%
MA	0,33	0,0055%	0,26	0,0038%
MT	1,71	0,0285%	3,27	0,0479%
MS	1,27	0,0213%	2,04	0,0299%
MG	6,40	0,1067%	8,39	0,1229%
PA	0,80	0,0134%	1,06	0,0156%
PB	0,44	0,0073%	0,61	0,0089%
PR	8,47	0,1413%	11,52	0,1688%
PE	2,01	0,0336%	3,68	0,0539%
PI	0,56	0,0094%	0,33	0,0048%
RJ	13,22	0,2205%	8,58	0,1256%
RN	0,35	0,0059%	0,61	0,0090%
RS	9,61	0,1603%	16,64	0,2436%
RO	0,95	0,0159%	1,64	0,0241%
RR	0,25	0,0041%	0,51	0,0074%
SC	4,91	0,0819%	7,51	0,1100%
SP	20,10	0,3353%	33,81	0,4953%
SE	0,31	0,0051%	0,63	0,0092%
TO	0,56	0,0094%	1,26	0,0185%
TOTAL	80,20	1,3376%	112,07	1,6415%
Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

307. Com base nesses dados, o gráfico 5 do Apêndice 4 apresenta o comportamento dos ativos de 2015 a 2018 dos municípios agregados por estado.

6.5. Impactos da Reforma da Previdência nos Estados e Municípios.

308. A Nota Técnica SEI 1/2019/SRPPS/SPREV/SEPRT-ME (peça 95) encaminhou as informações solicitadas por meio do Ofício de Requisição 10, de 6/6/2019 (peça 66) .

309. O documento informa que os impactos fiscais da PEC relativas aos RPPS dos estados e municípios estão disponíveis no site da Previdência. Caso a proposta inclua os estados e os municípios, a economia para esses grupos pode ser visualizada na tabela abaixo:

Tabela 40 - Impactos Fiscais da PEC 6/2019 - Estados e Municípios

R$ bilhões
ESTADO	DIMINUIÇÃO DO RESULTADO PREVIDENCIÁRIO EM 4 ANOS	DIMINUIÇÃO DO RESULTADO PREVIDENCIÁRIO EM 10 ANOS	DIMINUIÇÃO DO RESULTADO PREVIDENCIÁRIO EM 15 ANOS	DIMINUIÇÃO DO RESULTADO PREVIDENCIÁRIO EM 20 ANOS	IMPACTO CONSIDERANDO FLUXO TOTAL
AC	0,78	3,05	5,01	6,62	34,81%
AL	1,07	4,20	7,09	9,45	29,23%
AM	1,25	5,17	9,07	12,79	34,64%
AP	0,64	2,72	4,86	6,92	34,73%
BA	4,18	18,63	30,83	41,41	24,91%
CE	1,92	8,38	13,95	18,89	32,36%
ES	1,41	5,63	9,21	12,32	34,30%
GO	2,08	10,84	19,68	27,27	30,49%
MA	1,31	5,55	9,15	12,34	27,90%
MG	5,38	25,93	44,10	59,97	34,80%
MS	1,29	5,62	9,05	12,24	32,08%
MT	2,34	10,22	17,70	25,24	38,35%
PA	2,23	9,15	15,26	20,73	28,17%
PB	0,93	4,01	6,67	9,05	28,97%
PE	2,25	10,54	18,32	25,52	29,13%
PI	0,94	4,61	7,65	10,34	29,09%
PR	6,71	27,42	42,67	55,41	29,29%
RJ	5,19	25,93	44,51	62,28	30,71%
RN	1,50	6,41	9,90	12,84	26,48%
RO	1,06	4,05	6,53	8,76	32,28%
RR	0,31	1,41	2,56	3,87	35,58%
RS	2,74	14,21	25,33	34,57	33,37%
SC	1,25	6,33	10,26	13,47	29,54%
SE	0,74	3,51	6,02	8,13	28,96%
SP	11,47	48,53	75,85	94,98	28,02%
TO	1,19	5,38	9,10	12,44	34,35%
DF	4,48	21,59	33,37	39,76	23,08%
TOTAL	66,64	299,00	493,68	657,60
Observação: considerou-se aplicação da alíquota de 14%. Fonte: arquivo ‘Projeção de impactos da PEC 06/2019 para RPPS de Estados e Distrito Federal‘ acessado pela página http://www.previdência.gov.br/a-previdência/politicas-de-previdência-social/transparencia-nova-previdência/.

310. A SPREV respondeu, também, sobre os riscos de os estados e municípios não estarem incluídos na eventual aprovação da PEC 6/2019. Segundo a secretaria, esses entes federativos ‘precisarão referendar por lei a aplicação integral da emenda constitucional’, o que dificultará a promoção dos ajustes perseguidos com a proposta de reforma da previdência em curso no Congresso Nacional (peça 95, p. 2) .

311. Caso a PEC 6/2019 seja aprovada somente para produzir efeitos ao RPPS da União, as contas públicas dos demais entes da Federação não terão impacto fiscal de imediato, e esses entes continuarão a ‘repassar valores cada vez mais expressivos para cobrir déficits apurados no sistema previdenciário de seus servidores, comprimindo os orçamentos públicos e afetando a entrega à população de resultados relativos às demais políticas a cargo do Estado’. Inclusive, existem casos de entes federativos ‘inadimplentes com o pagamento a seus servidores ativos e a beneficiários de regimes próprios que tem se utilizado de parcelamento sistemático dessas obrigações e essa situação fiscal e financeira decorre em grande medida da questão previdenciária’ (peça 95, p. 2) .

312. Segundo a SPREV, a implementação da PEC 6/2019 resultaria, em relação aos servidores que estão aguardando o cumprimento dos critérios de elegibilidade para aposentadoria e possíveis pensionistas que receberão os benefícios no futuro, em média, ‘em uma diminuição imediata dos compromissos relativos aos benefícios a conceder de cerca de 38% para os municípios e de 30% para os estados’ (peça 95, p. 2) .

313. Em relação ao tratamento que a SPREV dispensa para os sistemas de previdência dos militares estaduais (polícias e corpo de bombeiros militares) , a secretaria informou que o sistema de proteção social conferido a essa classe de servidores está explicitada no (peça 95, p. 2) :

texto constitucional a partir da promulgação da Emenda Constitucional 41, de 2003, que, inserindo § 20 no art. 40 da Constituição Federal, fez constar regra que ressalva os militares das Forças Armadas da vedação à existência de regimes próprios diferenciados para o funcionalismo em uma mesma unidade da Federação.

314. Essa regra foi estendida aos militares estaduais por força do § 1º do art. 42 da norma constitucional, ‘além da norma prevista no inc. X do § 3º do art. 142, que prevê lei para, dentre outras, regular a inatividade militar’ (peça 95, p. 2) .

315. Assim, os estados e o DF possuem legislação própria para disciplinar a inatividade dos seus policiais militares e bombeiros militares. Tendo em vista que têm planos de benefícios específicos, ‘com regras que retratam a particularidade da organização dessas corporações militares próxima a das Forças Armadas, e por terem sido destacados pela Emenda Constitucional 41/2003 dos regimes previdenciários dos servidores públicos’, a SPREV não tem por foco acompanhar e supervisionar ‘os regimes dos policiais e bombeiros militares, tratados, em geral, pelos entes da federação em planos financeiros/orçamentários’ (peça 95, p. 2) .

316. Mesmo assim, a secretaria recebe dos estados informações relativas aos policiais militares por meio do Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses (DIPR) , no que tange às receitas e despesas, e do Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAA) , referente aos compromissos estimados para os regimes desses agentes públicos segregados dos do RPPS dos servidores civis (peça 95, p. 2) .

317. A secretaria elencou os estados que não informaram as provisões matemáticas segregadas para os militares no DRAA: ‘Rio de Janeiro (está contemplado com as provisões dos servidores civis do plano financeiro) , Rondônia, Sergipe e Distrito Federal (para o qual há a discussão sobre Fundo Constitucional do Distrito Federal) ’. Com relação ao DIPR, à exceção do DF, ‘os demais encaminharam alguma informação relativa a militares em 2018’ (peça 95, p. 2) .

6.6. Riscos e Problemas identificados nos RPPS

318. No que tange os principais problemas identificados pela supervisão da SPREV nos RPPS dos estados e municípios, a secretaria informou que o CRP é o instrumento básico, ‘cuja emissão exige a verificação, por meio de auditorias diretas e indiretas, da conformidade em relação a diferentes aspectos relacionados às normas gerais de organização e funcionamento desses regimes’. Citou-se, dentre eles: adequação da legislação local que dispõe sobre a concessão de benefícios às normas de âmbito nacional; regularidade no estabelecimento do plano de custeio e no repasse das contribuições; equilíbrio financeiro e atuarial; aplicação dos recursos segundo as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional; adoção do plano de contas e procedimentos contábeis aplicados ao setor público; utilização dos recursos exclusivamente para o pagamento dos benefícios previdenciários e despesas administrativas; prestação de informações por meio do envio de demonstrativos obrigatórios (peça 95, p. 2) .

319. Na auditoria direta são examinados livros, documentos, registros contábeis, bases de dados e informações relacionadas à gestão do RPPS. Caso seja verificada alguma irregularidade, é instaurado o Processo Administrativo Previdenciário (PAP) , que tem o objetivo de estabelecer o contraditório e a ampla defesa do ente federado. Por outro lado, a auditoria indireta é realizada mediante análise da legislação, demonstrativos, documentos e informações prestados pelos entes federativos à SRPPS. As irregularidades, nesse caso, são registradas nos critérios correspondentes, tendo em vista que a auditoria indireta decorre de informações de caráter declaratório prestadas pelos entes (peça 95, p. 3) .

320. A fiscalização dos RPPS identifica diversas irregularidades, tais como: a utilização indevida dos recursos previdenciários, a falta de repasse das contribuições patronais e daquelas descontadas dos segurados, reiterados parcelamentos de débitos, a falta de participação de representantes dos segurados em instâncias de decisão desses regimes, a baixa profissionalização na sua gestão. Além disso, identificam-se, também, problemas nas avaliações atuariais desses regimes, nas bases de dados utilizadas, premissas e métodos, bem como o descumprimento das normas contábeis que deveriam ser observadas para garantir a transparência na gestão desses regimes. E, ainda, são detectadas fraudes na concessão e pagamento de benefícios e apresentação de documentos contábeis e financeiros com indícios de irregularidades (peça 95, p. 3) .

321. Quanto aos investimentos de recursos, a secretaria observa as (peça 95, p. 3) :

aplicações em fundos vedados pela Resolução do Conselho Monetário Nacional, em fundos estruturados com a sobrevalorização do preço dos seus ativos, em fundos com o pagamento de elevadas taxas de consultoria e outras despesas administrativas que consumem a maior parte dos recursos líquidos dessas entidades, dentre outras irregularidades.

322. Verificam-se, também (peça 95, p. 3) :

diversas práticas que elevam a exposição dos recursos dos RPPS a riscos, principalmente de crédito, em função da atuação de algumas administradoras e gestoras de fundos de investimento, resultando, em diversas ocasiões, prejuízos financeiros e, consequentemente, impacto no equilíbrio financeiro e atuarial desses regimes, por meio de fraudes, verificadas em operações conjuntas entre a Polícia Federal e a Secretaria de Previdência e atuação junto com a CVM.

323. Segundo a SPREV, entre janeiro de 2017 e dezembro de 2018, foram realizadas 632 auditorias diretas, sendo que 604 estão encerradas e 28 em andamento. Das auditorias encerradas, em 317 foram verificados critérios irregulares para efeito de emissão do CRP (sendo que, 96 foram regularizadas pelos entes nos autos do PAP) , 257 foram encerradas com resultado regular e trinta ficaram impossibilitadas de realização, em decorrência da não apresentação dos documentos solicitados (peça 95, p. 3) .

324. Os principais achados nas auditorias irregulares estão relacionados aos critérios elencados na tabela abaixo (peça 95, p. 3) :

Tabela 41 - Principais Achados nas Auditorias Irregulares

. Irregularidades
Caráter Contributivo (Repasse) - Decisão Administrativa	246	38%
Aplicações Financeiras Resolução Conselho Monetário Nacional - Adequação DAIR e Política de Investimentos - Decisão Administrativa	135	21%
Utilização dos recursos previdenciários - Decisão Administrativa	120	19%
Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses (DIPR) Consistência e Caráter Contributivo	45	7%
Acesso dos segurados às informações do regime	19	3%
Escrituração de acordo com Plano de Contas	18	3%
Existência de colegiado ou instância de decisão em que seja garantida a participação dos segurados	16	2%
Demonstrativo da Política de Investimentos	14	2%
Demonstrativo Previdenciário - Consistência das Informações	12	2%
Demonstrativo das Aplicações e Investimentos dos Recursos (DAIR) Consistência das Informações	9	1%
Unidade gestora e regime próprio únicos	5	1%
Encaminhamento da legislação à SPS	4	1%
Equilíbrio Financeiro e Atuarial	2	0%
Total	645	100%
Fonte: peça 95, p. 3

325. No documento encaminhado pela secretaria consta um detalhamento do processo de auditoria relativo aos critérios com maior incidência de irregularidades (peça 95, p. 4-5) .

326. A SPREV informou, também, que ‘a consistência das informações prestadas pelos entes no DIPR são objeto de verificação (…) por meio de auditorias diretas nas modalidades ‘Padrão’, ‘Custeio’ e ‘Informações Previdenciárias’’ (peça 95, p. 5) .

327. A auditoria direta padrão ‘é aquela realizada com o objetivo orientar os responsáveis pela gestão do RPPS e verificar o cumprimento das normas gerais de organização e funcionamento desse sistema e apurar irregularidades para fins de emissão do CRP’. É direcionada para os estados, capitais e municípios de grande e médio impacto (peça 95, p. 5) .

328. A auditoria de custeio (peça 95, p. 5) :

tem por objetivo a verificação da consistência das informações prestadas pelos entes federativos, por meio do DIPR, o cumprimento do caráter contributivo e eventual excesso ou utilização indevida de despesas administrativas, a partir das informações prestadas pelos entes nos DIPR, informações registradas no Sistema de Informações dos Regimes Próprios de Previdência Social - CADPREV e/ou arquivadas neste órgão, inclusive a legislação encaminhada, termos de acordo de parcelamentos e confissão de débitos previdenciários já analisados e aceitos pela SRPPS e documentos solicitados ao ente por meio do Termo de Solicitação de Documentos - TSD, procedimento que, realizado de forma não presencial, é direcionado para os municípios de pequeno impacto.

329. Por fim, a auditoria direta de informações previdenciárias (peça 95, p. 5) :

tem por objetivo verificar a consistência das informações relativas à gestão dos regimes próprios, por meio do batimento das informações declaratórias prestadas pelos entes federativos relativas aos seus RPPS à SRPPS, em atendimento ao exigido no art. 5º, inciso XVI, da Portaria MPS 204, de 2008, relativas ao DIPR, Demonstrativo de Resultado da Avaliação Atuarial - DRAA, Demonstrativo das Aplicações e Investimentos dos Recursos - DAIR e Demonstrativo da Política de Investimentos - DPIN, bem como com base nas informações relativas a compensação previdenciária pelo Sistema COMPREV do INSS e aquelas relativas às informações e aos dados contábeis, orçamentários e fiscais do RPPS do Sistema SICONFI/RREO da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, sendo voltada para os estados, capitais e municípios de grande impacto.

330. Entre janeiro de 2017 e dezembro de 2018 foram encerradas 591 auditorias diretas nas modalidades citadas acima no critério ‘Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses - DIPR - Consistência e Caráter Contributivo’, conforme informações consolidadas na tabela abaixo (peça 95, p. 5) :

Tabela 42 - Quantitativo de Auditorias

Modalidade	Quantidade	DIPR - Consistência das Informações	% do Total
Padrão	333	26	7,81%
Custeio	182	14	7,69%
Informações Previdenciárias	76	5	6,58%
Total	591	45	7,61%
Fonte: peça 95, p. 5

331. Assim, tendo em vista que apenas 7,61% do total de 591 auditorias encerradas apresentaram inconsistências das informações declaratórias prestadas pelos entes no DIPR, concluiu-se que ‘fica evidente que são confiáveis as informações prestadas no DIPR pelos Estados, DF e Municípios, para execução das auditorias diretas e indiretas realizadas pela SPREV, na forma do art. 29 da Portaria MPS 402, de 2008’ (peça 95, p. 6) .

332. Além disso, a SPREV destacou que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) coleta informações globais de receitas e despesas dos entes da federação por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi) . Essas informações são estruturadas mediante formulário do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e Matriz de Saldos Contábeis (MSC) . Segundo a secretaria, ‘as informações constantes na MSC serão suficientes para preenchimento do anexo IV do RREO’, tendo em vista que ‘o envio da MSC passou a compor um dos requisitos para emissão do CRP’ (peça 95, p. 6) .

333. A auditoria indireta se dá mediante a análise de informações e dados enviados pelos entes federativos, ‘por meio de demonstrativos obrigatórios, cujos dados abrangem os vários aspectos relacionados à organização e funcionamento dos regimes próprios’ (peça 95, p. 7) .

334. Uma das principais causas que obstam a emissão do CRP aos estados e municípios é justamente a falta de encaminhamento de demonstrativos obrigatórios ou pendências relativas ao seu preenchimento. Observaram-se os seguintes resultados em relação ao envio do DIPR e do DAIR pelos entes federativos (peça 95, p. 7) :

Tabela 43 - Total de envio dos demonstrativos de 2014 a 2018

	DIPR	DAIR
0% de envio	91	4,3%	40	1,9%
Até 25%	58	2,7%	35	1,6%
De 25% a 50%	57	2,7%	58	2,7%
De 50% a 75%	67	3,1%	103	4,8%
De 75% a 99,9%	489	22,9%	817	38,3%
100% de envio	1.373	64,3%	1.082	50,7%
Fonte: peça 95

335. Em relação ao DRAA e do Demonstrativo da Política de Investimentos (DPIN) , registrou-se os seguintes resultados (peça 95, p. 7-8) :

Tabela 44 - Total de envio dos demonstrativos em 2018

Envio	DRAA	DPIN
SIM	1.650	77,3%	1.807	84,6%
NÃO	485	22,7%	328	15,4%
Fonte: peça 95

336. A tabela a seguir demonstra a quantidade de RPPS que estavam regulares nos critérios exigidos para reconhecimento de sua regularidade previdenciária (peça 95, p. 8) :

Tabela 45 - Dimensão conformidade do Indicador da Situação Previdenciária

Critérios	Quantidade de RPPS	%
Aplicações financeiras de acordo com Resolução do CMN	1.636	76,6
Caráter contributivo	1.215	56,9
Cobertura exclusiva a servidores efetivos	2.129	99,7
Concessão de benefícios não distintos do RGPS - previsão legal	2.131	99,8
Equilíbrio financeiro e atuarial	1.437	67,3
Escrituração de acordo com o Plano de Contas	1.513	70,9
Existência de colegiado ou instância de decisão em que seja garantida a participação dos segurados	2.080	97,4
Inclusão de parcelas remuneratórias temporárias e regras de concessão, cálculo e reajustamento dos segurados	2.118	99,2
Unidade gestora e regime próprio únicos	2.123	99,4
Utilização dos recursos previdenciários	1.843	86,3
Fonte: peça 95

337. Em relação ao questionamento sobre a confiança dos dados informados no DRAA por estados e municípios, a SPREV ressaltou que (peça 95, p. 6) :

esta Secretaria tem constatado uma melhora considerável desses dados ao longo dos anos, muito em função da ação orientadora e de supervisão desenvolvida por este órgão, mas, principalmente, pelo aperfeiçoamento dos sistemas e ferramentas, suportes e manuais disponibilizados tanto aos RPPS, no processo de preenchimento dos documentos, como aos servidores da SPREV, na análise das informações recebidas desses regimes.

338. Dessa forma, segundo a secretaria ‘é certamente possível afirmar-se que o DRAA apresenta, atualmente, um considerável nível de confiabilidade para análises específicas quanto ao equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes próprios, possibilitando inferências sobre os resultados atuariais apresentados’ (peça 95, p. 6) .

339. No que diz respeito às principais causas de judicialização do CRP, a SPREV informou, inicialmente, que o certificado tem como objetivo ‘atestar, conforme aspectos de verificação estabelecidos para cada critério, que o ente cumpre as regras constitucionais e legais voltadas para a gestão do seu respectivo RPPS’. Consequentemente, o CRP ‘tende a propiciar aos seus beneficiários um futuro menos nebuloso no que diz respeito à sustentabilidade de seu sistema previdenciário em decorrência das boas práticas de gestão aí implementadas e mantidas’ (peça 95, p. 8) .

340. A emissão do CRP, para os entes federativos, ‘é condição prévia para a liberação de recursos federais decorrentes de transferências voluntárias ou assinatura de convênios, sendo prevista punição para o servidor federal que não proceder a essa verificação no ato da liberação de valores’ (peça 95, p. 8) .

341. Assim, segundo a SPREV, quando os entes federativos apresentam situação irregular em relação aos critérios exigidos para reconhecimento de sua regularidade previdenciária, ‘propõem ações que objetivam, precipuamente, que a União seja compelida a certificar-lhes a regularidade previdenciária, possibilitando, com isso, a liberação de recursos federais que se encontrava suspensa pela falta de CRP’ (peça 95, p. 8) .

342. Na maior parte das ações, são alegadas a ‘inconstitucionalidade da Lei 9.717/1998, e a incompetência da União para estabelecer normas gerais de organização e funcionamento dos RPPS, sempre sob o argumento de suposta violação da autonomia dos demais entes e, assim, do pacto federativo’. São poucas as ações em que são ‘debatidas questões técnicas relacionadas aos elementos que compõem os critérios exigidos para a concessão do CRP’, segundo a secretaria (peça 95, p. 8) .

343. Além disso, os entes encontram dificuldade em ‘atender ao equilíbrio financeiro dos RPPS, revelada, dentre outros, pelas projeções atuariais das receitas e despesas do sistema e pela preocupante relação entre o número de segurados ativos e o de aposentados e pensionistas a ele vinculados’. Esse quadro indica ‘a grave situação por que passam esses regimes, apontam rápido esgotamento dos recursos previdenciários acumulados’ (peça 95, p. 8-9) .

344. De acordo com a SPREV, as principais causas de desequilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS são (peça 95, p. 9) :

a insuficiência de alíquota praticada, a não implementação em lei do plano de amortização do déficit atuarial ou sua implementação de forma inadequada (por exemplo, com alíquota mínima nos anos iniciais e percentuais impraticáveis nos anos seguintes) , a inadimplência contumaz no repasse das contribuições devidas à unidade gestora do RPPS, seguidos acordos de parcelamentos, estendendo por longo período o recebimento das contribuições que já deveriam ser direcionadas no presente para aplicações no mercado financeiro, além da emissão do CRP determinada em decisão judicial, afastando o ente do cumprimento dos princípios constitucionais balizadores de sustentação do regime de previdência instituído, quais sejam, o caráter contributivo e o equilíbrio financeiro e atuarial.

345. A SPREV tem atuado contra a crescente judicialização do CRP, na medida em que foi editada a Lei 13.846/2019, que conferiu novo arcabouço jurídico para o certificado, além da proposta de alteração do art. 167 da CF/88 pela PEC 6/2019, ‘prevendo o fundamento para esse instrumento de sanção no texto constitucional’ (peça 95, p. 9) .

6.7. Auditoria Coordenada do TCU com TCEs e TCM sobre RPPS

346. O TCU realizou fiscalizações importantes nos últimos anos nos RPPS, das quais destacam-se:

a) Acórdão 2.973/2016-Plenário, relatado pelo Ministro Vital do Rêgo: auditoria coordenada com 29 Tribunais de Contas para verificação da qualidade e fidedignidade das bases de dados dos RPPS (TC XXXXX/2016-3) . Essa auditoria revelou fragilidades estruturais nos sistemas de previdência própria de 23 estados e 31 municípios. Tais fragilidades comprometem a qualidade, a disponibilidade, a confiabilidade e a abrangência dos dados relacionados aos segurados dos RPPS. As determinações foram no sentido de que a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Fazenda propusessem um plano de ação que contivesse estratégias para mitigar os riscos à sustentabilidade da previdência própria dos estados, DF e municípios;

b) Acórdão 1.331/2016-Plenário, também relatado pelo Ministro Vital do Rêgo: auditoria de natureza operacional para elaborar um diagnóstico sobre a situação atuarial e financeira dos RPPS de estados, DF e municípios (TC XXXXX/2015-6) . Essa auditoria identificou elevados déficits financeiro e atuarial, que podem comprometer a sustentabilidade do sistema, além da crescente judicialização no processo de emissão do CRP. As determinações foram para que a Casa Civil da Presidência da República e a Secretaria de Previdência Social (SPS) conjuntamente elaborassem estudos e traçassem estratégias para mitigar os riscos de enfraquecimento do marco legal relativo à obtenção do CRP e do papel de orientação e supervisão dos RPPS de estados, do DF e dos municípios pela SPS.

6.8. Conclusão

347. Os dados mostram desequilíbrios financeiros tanto nos estados quanto em boa parte dos municípios. Quanto à situação atuarial, observa-se risco do quadro deficitário atuarial dos RPPS, pois chega a 56% do PIB nos estados, em 2018. Nos municípios, os déficits são da ordem de 14% no mesmo período.

6.9. Proposta de encaminhamento

348. Dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia para subsidiar as discussões sobre a situação financeira e atuarial da previdência social de estados e municípios.

7. RECUPERAÇÃO E COBRANÇA DE CRÉDITOS ADMINISTRATIVOS E DÍVIDA ATIVA PREVIDENCIÁRIA

349. No Capítulo 4 foram levantados os valores das receitas arrecadadas relativas à previdência social. Este capítulo, por sua vez, tem por objetivo evidenciar as receitas que, embora devidas, deixam de entrar nos cofres da União.

350. Nesse contexto, cabe analisar a situação dos estoques de créditos ativos de natureza previdenciária e da dívida ativa previdenciária, as medidas implementadas visando ao controle e à recuperação desses créditos, assim como dois fenômenos associados à alimentação dos referidos estoques: a inadimplência e a sonegação.

7.1. Créditos tributários ativos de origem previdenciária

351. De acordo com o documento ‘Análise dos Créditos Ativos - Dezembro de 2018’, disponível no portal eletrônico da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) (http://receita.economia.gov.br/dados/creditos-ativos, acesso em 9/7/2019) , os créditos ativos da União correspondem ao conjunto de créditos tributários (CT) não extintos dos contribuintes para com a RFB. São agrupados em quatro situações, a saber (peça 120, p. 4) :

a) Devedor: créditos tributários exigíveis, sujeitos à cobrança amigável e à cobrança administrativa especial e, em caso de não regularização, ao envio à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) para inscrição em Dívida Ativa da União (DAU) ;

b) Exigibilidade Suspensa por Processo Administrativo: créditos tributários com sua exigibilidade suspensa na esfera administrativa. Essa situação ocorre principalmente durante o julgamento do contencioso administrativo, nas Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJ) ou no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e durante a revisão de ofício dos débitos lançados. Também ocorre no transcurso dos prazos para: ciência; pagamento; apresentação de impugnação, de manifestação de inconformidade ou de recursos;

c) Exigibilidade Suspensa por Processo Judicial: nessa situação estão os créditos tributários cujos valores e exigibilidades estão em discussão na esfera judicial; e

d) Parcelamento: crédito tributário consolidado, suspenso por parcelamento ordinário ou especial, amortizado em cotas.

352. Trata-se, portanto, de créditos geridos pela RFB, cuja recuperação o órgão tenta obter por meio de medidas de cobrança desenvolvidas na esfera administrativa, antes da inscrição na DAU.

353. Para controle e gestão dos créditos tributários previdenciários, a RFB utiliza diversos sistemas e subsistemas, conforme o quadro contendo a relação completa e sua descrição detalhada à peça 115, p. 21-23. Abaixo, apresenta-se breve descrição dos principais sistemas relacionados com o controle e tratamento de informações sobre o estoque de créditos previdenciários:

a) Informar-Gov: disponibiliza informações gerenciais e/ou operacionais das áreas de arrecadação, fiscalização e cobrança, para a RFB, por meio da intranet; permite o acompanhamento das metas do plano operacional da RFB e o download de arquivos com dados de estabelecimentos, empresas, GPS ou cobrança, para fins de tabulação no DARDO pelo usuário em seu próprio equipamento;

b) Aguia Plat Baixa e subsistemas: permitem, entre outras funcionalidades, o controle de recolhimentos feitos por meio de documentos de arrecadação previdenciária e o tratamento de informações dos contribuintes;

c) Sicob Plat Baixa e subsistemas: possibilitam, entre outras funcionalidades, a movimentação de processos da cobrança administrativa, assim como o tratamento/acompanhamento dos dados do processo, dos parcelamentos e da cobrança;

d) Cispar: permite a consulta de parcelamentos especiais da Lei 11.941/2009 e reaberturas, fazendários e previdenciários (no âmbito administrativo e da procuradoria) , após realizadas as operações de inclusão/exclusão de débitos do contribuinte no ambiente Webservice; e

e) Siscol e subsistemas: mantêm o cadastro de empresas, contadores, obras, corresponsáveis e débitos administrativos.

7.1.1. Estoque e recuperação de créditos tributários de origem previdenciária

354. No que diz respeito especificamente aos valores de contribuições tipicamente previdenciárias devidos e não recolhidos espontaneamente (créditos tributários previdenciários) , o gráfico abaixo apresenta a evolução do estoque desses créditos em comparação com o total de créditos ativos da União entre 2011 e 2018, os quais atingiram no último ano do período os valores de R$ 265,09 bilhões e R$ 1.967,80 bilhões, respectivamente. Ressalta-se que esses dados somente estão disponíveis a partir de 2011 (peça 91, p. 4) . A avaliação é feita considerando os estoques em valores nominais em cada ano.

Gráfico 27 - Participação dos créditos tributários previdenciários no total de créditos ativos da União - 2011 a 2018 (valores nominais)

Fonte: RFB (peça 91, p. 7 e peça 125, p. 1) .

355. Observa-se que a participação dos créditos previdenciários no total de créditos ativos da União, que era de 13,6% em 2011 e de 13,9% em 2012, oscilou para baixo nos quatro anos seguintes, mas em 2018 praticamente voltou ao patamar do início do período examinado.

356. Na comparação com o PIB, por sua vez, verificam-se crescimentos tanto dos créditos previdenciários quanto do volume total de créditos tributários ativos da União entre 2011 e 2018. Nesse período, o estoque de créditos previdenciários passou de 2,8% para 3,9% do PIB a preços de mercado, enquanto o estoque total de créditos ativos cresceu de 20,5% para 28,8% do PIB. O gráfico a seguir apresenta a trajetória dos dois estoques mencionados frente ao PIB.

Gráfico 28 - Créditos tributários ativos da União em relação ao PIB - 2011 a 2018

Fonte: RFB (peça 91, p. 7 e peça 125, p. 1) ; IBGE.

357. Em relação aos valores arrecadados, o estoque de créditos tributários previdenciários ao final de 2018, que era de R$ 265,09 bilhões, correspondia a cerca de 62% da receita previdenciária arrecadada naquele ano (R$ 427,22 bilhões, v. Tabela 21) .

358. O gráfico seguinte apresenta análise da situação do estoque dos valores de contribuições tipicamente previdenciárias devidos e não recolhidos espontaneamente (créditos tributários previdenciários) , conforme dados obtidos junto à RFB.

Gráfico 29 - Créditos tributários previdenciários por situação - 2011 a 2018

Fonte: RFB (peça 91, p. 4 e peça 125, p. 1) .

359. Percebe-se que ao longo do período houve considerável redução na parcela dos créditos tributários previdenciários na situação ‘devedor’, que atingiu 14,8% do total em 2018 e a soma de R$ 39,3 bilhões, embora o percentual tenha apresentado crescimento acentuado em 2017.

360. Verifica-se que a queda do percentual de créditos na situação ‘devedor’ de 2017 para 2018, de 27,4% para 14,8%, está associada, em grande medida, ao aumento do percentual de créditos parcelados. Cumpre ressaltar que apenas os créditos na situação ‘devedor’ são passíveis de serem cobrados, visto que as demais situações representam créditos enquadrados nas hipóteses de suspensão de exigibilidade, conforme art. 151 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966).

361. Chama a atenção o elevado percentual de créditos previdenciários suspensos administrativa e judicialmente, que, com exceção do ano de 2017, tem-se mantido acima de 50% do total de créditos, alcançando o montante de R$ 133,75 bilhões em 2018, nada obstante a significativa redução do percentual de processos nessas situações de 2016 para 2017.

362. No que diz respeito às variações dos estoques, apontam-se, com base nas informações prestadas na Nota Audit/Diaex 56, de 14/6/2019 (peça 91, p. 4-5) , suas principais causas:

a) Débitos com exigibilidade suspensa por processo administrativo: o estoque aumenta à medida que são feitos novos lançamentos tributários e o contribuinte apresenta recursos aos órgãos julgadores (Delegacias Regionais de Julgamento da Receita Federal do Brasil, Conselho Administrativo de Recursos Fiscais e Câmara Superior de Recursos Fiscais) . O estoque diminui conforme os processos são julgados ou quando o contribuinte desiste do contencioso para aderir a algum parcelamento;

b) Débitos com exigibilidade suspensa por processo judicial: o estoque diminui à medida que os contribuintes perdem as ações e aumenta enquanto tais ações não forem julgadas caso se refiram a créditos correntes, os quais são suspensos mês a mês pelo contribuinte com base na mesma ação judicial;

c) Débitos parcelados: o estoque cresce em função da adesão de contribuintes a novos parcelamentos e também à migração de débitos entre parcelamentos, quando antes mesmo de haver a quitação ou a exclusão por não pagamento os contribuintes aderem a um novo parcelamento; e decresce com os pagamentos ou com a exclusão de parcelamentos não pagos;

d) Débitos em situação ‘devedor’: o estoque aumenta quando os contribuintes declaram seus tributos e não os pagam, quando são feitos novos lançamentos tributários e não há apresentação de recurso aos órgãos de julgamento, quando há a conclusão de julgamento com resultado desfavorável ao contribuinte e não há o pagamento respectivo, ou pela exclusão de parcelamentos. Esse estoque sofre variação negativa com o pagamento, adesão a parcelamentos e quando há inscrição de débitos não pagos na DAU.

363. Além das variações próprias de cada situação, todos os estoques de créditos tributários da União aumentam pela passagem do tempo devido ao cálculo de multa e de juros, com atualização mensal.

364. A fim de se avaliar a idade dos créditos administrativos previdenciários, solicitou-se à RFB que informasse a distribuição do estoque atual conforme o ano de vencimento e a situação do débito (peça 35, p. 1, item 3) .

365. Em resposta a RFB encaminhou os dados da tabela abaixo, ressaltando que a data de vencimento é utilizada como termo inicial para o cálculo de juros e de multa, mas não para determinar o momento em que o débito passou a ser exigível. A RFB esclarece, ainda, que essa informação não está disponível de forma gerencial para os débitos parcelados, nem para os anteriores a 2009, o que significa dizer que a tabela a seguir não representa a totalidade do estoque de créditos previdenciários sob administração do órgão.

Tabela 46 - Créditos tributários previdenciários vencidos a partir de 2009 por ano de vencimento e por situação, exceto parcelado (posição em abril/2019)

R$ bilhões, em valores nominais
Ano Vencimento Débito	Devedor	Exig. Susp. Proc. Administrativo	Exig. Susp. Proc. Judicial	Soma	%
2019	0,44	0,61	0,05	1,10	1,2%
2018	1,19	1,32	0,16	2,67	2,9%
2017	0,94	1,76	0,12	2,83	3,1%
2016	1,92	3,22	0,18	5,33	5,8%
2015	2,66	6,67	0,36	9,70	10,6%
2014	3,24	12,3	0,59	16,18	17,7%
2013	3,20	9,44	0,58	13,22	14,5%
2012	1,93	9,01	0,63	11,57	12,7%
2011	1,69	6,98	0,94	9,62	10,5%
2010	1,26	9,57	1,24	12,06	13,2%
2009	0,98	5,31	0,81	7,10	7,8%
Total	19,47	66,25	5,67	91,38	100,0%

Fonte: RFB (peça 91, p. 6) .

366. Apenas com base nesse recorte parcial, verifica-se que expressiva parcela dos referidos créditos se concentra nas faixas de vencimento mais antigas, tendo-se 58,7% do total vencidos há mais de cinco anos e 21% que já acumulam mais de oito anos desde o vencimento, conforme ilustra o gráfico abaixo.

Gráfico 30 - Créditos tributários previdenciários vencidos a partir de 2009 por ano de vencimento (posição em abril/2019)

Fonte: RFB (peça 91, p. 6 e peça 125, p. 3) .

367. De outra parte, visando à análise da distribuição do quantitativo de devedores previdenciários e do montante devido segregados por faixa de valor dos débitos, solicitou-se à RFB que fornecesse os dados necessários para tanto (peça 96, p. 1, item 3) .

368. Na resposta encaminhada por meio da Nota Audit/Diaex 62, de 17/7/2019 (peça 110) , a RFB informou que o gerencial de débitos proveniente da base de dados da Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev) não apresenta a quantidade de contribuintes e que por isso só havia sido possível atender à demanda do Tribunal no que se refere às faixas de valor, advertindo, ainda, que nos valores informados não se incluem os débitos parcelados, tendo em vista que os sistemas de parcelamento não dispõem de funcionalidade gerencial para extração de débitos por faixa de valor (peça 110, p. 4) .

369. Diante dessa limitação, só é possível demonstrar a distribuição dos créditos ativos previdenciários por faixa de montante devido, ignorando-se o quantitativo de devedores em cada faixa, cuja situação vê-se no gráfico seguinte.

Gráfico 31 - Créditos tributários previdenciários: montante devido por faixa de valor do débito (posição em 05/2019)

Fonte: PGFN (peça 110, p. 4, e peça 125, p. 4) .

370. Observa-se que 91,5% do estoque corresponde a contribuintes com dívidas superiores a R$ 1 milhão, o que equivale ao montante de R$ 148,5 bilhões. Já os contribuintes que devem até R$ 200 mil, são responsáveis por apenas 2,1% do estoque da dívida, correspondendo a R$ 3,4 bilhões.

371. Quanto à recuperação de créditos tributários previdenciários na esfera administrativa, o gráfico abaixo mostra que os valores arrecadados anualmente giram em torno de R$ 30 bilhões, tendo-se reduzida a representatividade do valor recuperado em comparação com o estoque desses créditos, que era de 15,3% em 2016, passou para 10,9% em 2017 e chegou a 11,5% em 2018. No ritmo de recuperação observado em 2018, seriam necessários aproximadamente oito anos e meio para reaver o total do estoque, considerando que nenhum novo crédito fosse constituído no período.

Gráfico 32 - Estoque e recuperação créditos tributários previdenciários - 2016 a 2018 (valores nominais)

Fonte: RFB (peça 91, p. 7 e peça 125, p. 2) .

372. Cabe notar que esses dados somente estão disponíveis a partir de 2016 (peça 91, p. 6-7) . Na avaliação, considera-se o estoque e a arrecadação em valores nominais em cada ano.

373. Em comparação com o montante de créditos tributários da União recuperados de forma geral, verifica-se que a recuperação de créditos previdenciários variou de 34,7% em 2016 para 30% em 2018, conforme mostra o gráfico abaixo.

Gráfico 33 - Recuperação créditos tributários previdenciários em comparação com o total recuperado de créditos tributários da União - 2016 a 2018 (valores nominais)

Fonte: RFB (peça 91, p. 7, e peça 125, p. 2) .

374. Assim, constata-se que a recuperação de créditos previdenciários, embora ainda modesta, tem apresentado percentual significativamente superior à participação do estoque de créditos previdenciários no estoque de créditos tributários da União, que girou em torno de 13% nos últimos três anos (v. Gráfico 31, acima) , sugerindo maior eficácia das ações de cobrança do CT previdenciário do que dos demais créditos.

7.1.2. Participação dos mil maiores devedores responsáveis por créditos administrativos previdenciários no estoque total

375. De acordo com as informações mais recentes fornecidas pela RFB quanto aos créditos ativos previdenciários, o total do estoque era de R$ 258 bilhões em abril de 2019 (peça 110, p. 5) .

376. Desse universo, analisou-se o perfil dos mil devedores responsáveis pelos maiores valores de CT previdenciário, que totalizam R$ 146,72 bilhões para esse subgrupo. O gráfico a seguir demonstra a representatividade dessa parcela em relação ao total de devedores de CT previdenciário por percentual do montante do estoque. Não foi possível verificar a representatividade do grupo em relação ao quantitativo total de devedores, uma vez que a RFB informou que o gerencial de débitos proveniente da base Dataprev não apresenta a quantidade de contribuintes (peça 110, p. 4) .

Gráfico 34 - 1.000 maiores devedores de créditos previdenciários por percentual do montante do estoque (posição em 4/2019)

Fonte: RFB (peça 91, p. 7, peça 115, p. 1-16 e peça 125, p. 7) .

377. Verifica-se que os mil maiores devedores concentram mais da metade de todo o estoque do CT previdenciário (cerca de 57%) , correspondendo ao montante aproximado de R$ 147 bilhões. Individualmente, cada contribuinte desse estrato é responsável por dívidas que variam de cerca de R$ 39,1 milhões até R$ 5.793,7 milhões.

7.2. Dívida ativa previdenciária

378. O Código Tributário Nacional ( CTN), em seu art. 201, conceitua dívida ativa tributária como ‘a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular’. A dívida ativa goza de presunção de certeza e liquidez e tem efeito de prova pré-constituída, nos termos do art. 204 da mesma lei. Essa presunção, porém, é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca apresentada pelo sujeito passivo ou por terceiro.

379. Portanto, a dívida ativa tributária corresponde aos créditos da Fazenda Pública provenientes de obrigações legais relativas a tributos e respectivos adicionais e multas (Lei 4.320/1964, art. 39, § 2º).

380. Constituem débitos ligados à previdência social aqueles inscritos em dívida ativa provenientes das contribuições tipicamente previdenciárias, previstas nas alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘c’ do parágrafo único do art. 11 da Lei 8.212/1991, que incluem as contribuições previdenciárias do empregador e do empregado.

381. Para gestão e controle da dívida ativa previdenciária, a PGFN utiliza os Sistemas Integrados da Dívida Ativa (SIDA) e Dívida, além do DW PGFN, para extração de informações gerenciais (peça 75, p. 6) .

7.2.1. Estoque e recuperação de contribuições previdenciárias inscritas em dívida ativa

382. A partir das respostas da PGFN aos Ofícios de Requisição 02 e 15 (Fiscalis 114/2019) (peças 36 e 86) , analisou-se a evolução do estoque e da recuperação (arrecadação) dos créditos tributários inscritos na DAU oriundos de contribuições tipicamente previdenciárias.

383. Os sistemas de controle desses créditos registram valores de estoque em determinada data, de forma que, de um ano para outro, não é possível saber o fluxo de entrada e saída de valores. Assim, os dados referentes aos montantes de estoque apresentam uma fotografia em determinada data como o resultado, naquele momento, de diversas ocorrências ao longo do período.

384. No gráfico a seguir, é apresentada a composição, ano a ano, do estoque de dívida ativa de natureza previdenciária (contribuições patronal e do empregado) , em valores nominais, em confronto com o estoque total da DAU.

Gráfico 35 - Participação da dívida ativa previdenciária no total da DAU - 2009 a 2018 (valores nominais)

Fonte: PGFN (peça 75, peça 116, p. 3 e peça 125, p. 8) .

385. Observa-se que o estoque de créditos inscritos referentes à previdência social corresponde historicamente a cerca de 22,5%, em média, do estoque total de créditos inscritos em dívida ativa da União, com alterações proporcionalmente muito pequenas nessa participação no período de 2009 a 2018.

386. Fazendo-se comparativo com o PIB a preços de mercado do período analisado, vê-se que o estoque relativo à dívida ativa previdenciária cresceu de 5,7% em 2009 para 7,2% em 2018, enquanto o estoque total da DAU evoluiu em ritmo semelhante, de 24,8% para 31,9% do PIB. O gráfico a seguir apresenta os dados de 2009 a 2018 dos referidos estoques de dívida ativa em relação ao PIB.

Gráfico 36 - Dívida ativa previdenciária e DAU em relação ao PIB - 2009 a 2018

Fonte: PGFN (peça 75, peça 116, p. 3, e peça 125, p. 8) ; IBGE.

387. Segundo os dados disponibilizados pela PGFN, a relação dívida ativa/PIB, em ambos os casos, aumentou acentuadamente a partir de 2015.

388. Em comparação com o total arrecadado, verifica-se que o estoque de dívida ativa previdenciária, que chegou a R$ 491,21 bilhões ao final de 2018, equivalia a aproximadamente 115% da receita previdenciária do exercício (R$ 427,22 bilhões) .

389. Há que se observar, igualmente, a situação dos créditos tributários. Os créditos tributários inscritos em DAU podem estar, basicamente, nas seguintes situações: (a) em cobrança; (b) em benefício fiscal, como parcelamentos de débitos previstos em lei; (c) em garantia, como depósitos judiciais; (d) suspenso por decisão judicial; (e) em negociação. Dessa maneira, a análise da arrecadação dos créditos em relação ao estoque deve considerar esse aspecto, visto que créditos suspensos por decisão judicial, por exemplo, não podem ser cobrados até que sobrevenha decisão judicial que libere a cobrança.

390. O gráfico a seguir apresenta o perfil do estoque de dívida ativa previdenciária pelas supramencionadas situações:

Gráfico 37 - Estoque da dívida ativa previdenciária por situação da inscrição (posição em 4/2019)

Fonte: PGFN (peça 75, peça 116, p. 1, e peça 125, p. 10) .

391. Constata-se que, do total da dívida previdenciária inscrita em dezembro de 2018, cerca de 20,5% correspondiam a créditos parcelados, suspensos por decisão judicial ou com garantia, hipóteses de suspensão de exigibilidade do crédito tributário de acordo com o art. 151 do CTN, ou em negociação. Dessa forma, dos R$ 515,7 bilhões de créditos previdenciários inscritos em dívida ativa, cerca de R$ 100,3 bilhões estavam em situação considerada regular, restando R$ 415,4 bilhões em cobrança.

392. Outro ponto a se ressaltar é a idade desses créditos. Os próximos dois gráficos analisam a questão da idade dos créditos sob duas óticas: o primeiro demonstra a composição do estoque de dívida previdenciária por idade da inscrição, enquanto o segundo mostra a distribuição do estoque conforme a idade da constituição dos créditos tributários.

393. Considerando-se o primeiro critério mencionado acima, idade da inscrição do crédito em dívida ativa, a composição do estoque de dívida previdenciária apresenta os seguintes números:

Gráfico 38 - Dívida ativa previdenciária por idade de inscrição (posição em 05/2019)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1 e peça 125, p. 12) .

394. Examinando-se as informações obtidas junto à PGFN, observa-se que 37,1% do estoque tem mais de dez anos de inscrição, o que tende a dificultar consideravelmente a recuperação desses créditos. Em regra, quanto maior o tempo decorrido entre a constituição de um crédito e a sua execução judicial, menores as possibilidades de recuperá-lo, já que pode haver casos de falência, recuperação judicial e até esvaziamento dos bens do devedor nesse intervalo de tempo.

395. Além disso, esse período não considera os estágios anteriores do crédito antes da inscrição em dívida, como os contenciosos administrativos na RFB e no Carf. Destaca-se que, de acordo com o artigo 174 do CTN, a ação de cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva, com a notificação regular do lançamento do devedor. Muitas vezes a morosidade da inscrição em dívida para execução judicial dos créditos compromete a efetividade da cobrança.

396. No que se refere à questão da idade da dívida, analisou-se, ainda, a idade da constituição dos créditos tributários que originaram a referida dívida.

397. De acordo com o art. 142 do CTN, a autoridade administrativa competente constitui o crédito tributário pelo lançamento, procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Trata-se, portanto, de ato praticado antes de iniciada a fase de cobrança administrativa. O gráfico a seguir demonstra a composição do estoque de dívida previdenciária por idade da constituição dos créditos tributários.

Gráfico 39 - Dívida ativa previdenciária por idade de constituição dos créditos tributários (posição em 05/2019)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1 e peça 125, p. 12) .

398. Nesse caso, vê-se um quadro que acentua, ainda mais que o gráfico anterior (idade de inscrição em dívida ativa) , a gravidade da questão da idade dos créditos, uma vez que 60% dos créditos tributários que deram origem à dívida ativa previdenciária foram constituídos há mais de dez anos, e destes, 28,6% já contam mais de vinte anos da constituição, fator que também sinaliza para a extrema dificuldade na recuperação de tais créditos.

399. Empreendeu-se, ainda, análise do quantitativo de devedores previdenciários segregados por faixa de valor dos débitos, a partir das informações prestadas pela PGFN. O gráfico a seguir retrata essa situação:

Gráfico 40 - Dívida ativa previdenciária: quantidade de devedores por faixa de valor do débito (posição em 05/2019)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1 e peça 125, p. 11) .

400. O gráfico acima mostra que 95,3% dos contribuintes possuem dívidas abaixo da faixa de valor até R$ 1 milhão, sendo que 47,7% dos devedores respondem por débitos de até R$ 20 mil. Sobre o assunto, a Portaria MF 75/2012 (peça 122, p. 1) determina que não será ajuizada execução fiscal de débitos com a Fazenda Nacional, cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20 mil. Dessa forma, caso os contribuintes com débitos previdenciários nessa faixa de valor não possuam outras dívidas junto à PGFN, não caberá ajuizamento de execução fiscal para recuperar tais valores.

401. Por outro lado, segregando-se os contribuintes por montante devido, temos um cenário bem distinto, conforme demonstrado no gráfico a seguir.

Gráfico 41 - Dívida ativa previdenciária: montante devido por faixa de valor do débito (posição em 05/2019)

(...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1 e peça 125, p. 11) .

402. Observa-se que 83,5% do estoque está concentrado nos 4,6% do quantitativo de devedores com dívidas superiores a R$ 1 milhão, o que corresponde ao montante de R$ 433,80 bilhões. Já os contribuintes que devem até R$ 200 mil, que representam 85,4% da quantidade total de devedores, são responsáveis por apenas 6,7% do estoque da dívida, correspondendo a R$ 34,81 bilhões.

403. Com relação ao ajuizamento para execução fiscal de débitos, o gráfico a seguir demonstra o perfil de créditos previdenciários ajuizados e não ajuizados.

Gráfico 42 - Estoque de créditos previdenciários ajuizados e não ajuizados (posição em 05/2019)

(...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1 e peça 125, p. 13) .

404. Observa-se que a grande maioria dos créditos previdenciários inscritos foi ajuizada (85,1% do total) , mas, por questões normativas e operacionais, os demais 14,9%, que correspondem a cerca de R$ 77,67 bilhões de créditos, não foram executados judicialmente. Além disso, o ajuizamento de execuções fiscais para cobrança de débitos inscritos na DAU está condicionado à localização de indícios de bens, direitos ou atividade econômica do devedor ou corresponsável que sejam úteis à satisfação integral ou parcial do débito a ser executado (Portaria PGFN 33/2018, art. 33, peça 122, p. 19).

405. Todavia, ressalta-se que a PGFN lança mão de estratégias extrajudiciais de cobrança para esses créditos, como notificações, negociação, protesto, inclusão de corresponsável, recusa na emissão de certidão negativa, dentre outras.

406. No que se refere à expectativa de recuperação da DAU, a PGFN periodicamente divulga em seu sítio eletrônico a classificação dos débitos inscritos na dívida ativa previdenciária por meio de nota atribuída ao devedor ou grupo de devedores, denominada rating, que representa o grau de recuperabilidade do débito.

407. De acordo com o art. 3º da Portaria MF 293/2017 (peça 122, p. 3) , que estabelece os critérios para classificação dos créditos inscritos em DAU, devem ser observadas variáveis de duas espécies nesse processo: (i) relativamente aos créditos inscritos, a suficiência e liquidez das garantias e a existência de parcelamentos ativos em nome do devedor; e (ii) relativamente ao devedor, a capacidade de pagamento, o endividamento total e o histórico de adimplemento. O art. 10 da referida portaria (peça 122, p. 4) estabelece quatro classes em ordem decrescente de recuperabilidade: A: créditos com alta perspectiva de recuperação; B: créditos com média perspectiva de recuperação; C: créditos com baixa perspectiva de recuperação; e D: créditos considerados irrecuperáveis.

408. A classificação mais recente da dívida previdenciária se reporta à posição do estoque existente em dezembro de 2018 e apresenta os seguintes números (peça 118, p. 5) :

Tabela 47 - Classificação (rating) da dívida ativa previdenciária (posição em 12/2018)

Classe	%
A (alta perspectiva de recuperação)	8,9%
B (média perspectiva de recuperação)	28,8%
C (baixa perspectiva de recuperação)	21,0%
D (irrecuperável)	41,0%
Aguardando classificação	0,3%
Total	100,0%
Fonte: PGFN: avaliação publicada no sítio eletrônico, acesso em 8/7/2019 (peça 118, p. 5) . (www.pgfn.fazenda.gov.br/assuntos/divida-ativa-da-união/divida-ativa-previdenciaria)

409. Como se observa na tabela acima, os débitos considerados de baixa perspectiva de recuperação ou irrecuperáveis representam a maior parte da dívida previdenciária, no percentual de 62% do estoque de dezembro/2018, atingindo o montante de aproximadamente R$ 305 bilhões naquele mês, enquanto os débitos classificados como de média ou alta recuperabilidade somavam bem menos, cerca de R$ 185 bilhões.

410. No que diz respeito à efetiva recuperação da dívida ativa previdenciária, verifica-se que os valores arrecadados anualmente representam, em média, pouco mais de 1,3% do estoque acumulado, ritmo que demandaria cerca de 75 anos para se recuperar todo o estoque, considerando que nenhuma nova inscrição fosse realizada no período. O gráfico a seguir apresenta comparativo da recuperação e do estoque nos últimos dez anos. A avaliação é feita considerando valores nominais em cada ano.

Gráfico 43 - Estoque e recuperação de dívida ativa previdenciária - 2009 a 2018 (valores nominais)

(...)

Fonte: PGFN (peça 75, peça 116, p. 3 e peça 125, p. 9) .

411. Cabe destacar que o estoque da DAU é atualizado mensalmente pela taxa Selic, de forma que esse aspecto deve ser levado em conta quando da análise de sua evolução. No período examinado, observa-se crescimento nominal do estoque de dívida previdenciária de 156% e variação acumulada da taxa Selic de 141% (peça 124, p. 1) , evidenciando-se contribuição expressiva da Selic para o crescimento do estoque da dívida previdenciária. Para fins de comparação, as variações acumuladas do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) e do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) no mesmo período foram de, aproximadamente, 69% (peça 124, p. 2-11 e peça 125, p. 8) .

412. Em relação ao montante de DAU recuperada, verifica-se que a participação da recuperação de dívida ativa previdenciária variou de 21,5% em 2009 para 20,9% em 2018, conforme mostra o gráfico abaixo.

Gráfico 44 - Recuperação de dívida ativa previdenciária em comparação com o total recuperado de DAU - 2009 a 2018 (valores nominais)

(...)

Fonte: (peça 75, peça 116, p. 3 e peça 125, p. 9) .

413. Assim, constata-se que a taxa média de recuperação de dívida ativa previdenciária é aproximadamente proporcional à participação do estoque de dívida previdenciária no estoque total da DAU, que se manteve em torno de 22,5% nos últimos dez anos (v. Gráfico 39, acima) , indicando o mesmo grau de eficácia das ações de cobrança tanto da dívida previdenciária quando da DAU de outras origens.

7.2.2. Análise do perfil dos mil maiores devedores da dívida ativa previdenciária

414. Conforme a Portaria PGFN 721/2012 (peça 122, p. 6) , a PGFN divulgará periodicamente, em seu sítio na Internet, no endereço www.pgfn.gov.br, a relação atualizada das pessoas, físicas ou jurídicas, que possuírem débitos com a Fazenda Nacional inscritos na DAU.

415. O art. 2º dessa Portaria disciplina que a divulgação não contemplará as dívidas em que tenha ocorrido qualquer hipótese de suspensão da exigibilidade do crédito, nos termos da lei, ou em que tenha sido ajuizada ação com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, com o oferecimento de garantia idônea e suficiente ao juízo, na forma da lei.

416. Segundo as informações mais recentes fornecidas pela PGFN quanto aos créditos previdenciários, em maio de 2019, estava em cobrança o montante aproximado de R$ 519,85 bilhões (peça 106 e peça 117, p. 1) .

417. Desse universo, foram analisados os mil devedores com maiores dívidas previdenciárias, responsáveis por R$ 153,97 bilhões. Os gráficos a seguir demonstram a representatividade dessa parcela em relação ao total de devedores previdenciários por percentual do montante do estoque e da quantidade total de contribuintes.

Gráfico 45 - Participação dos 1.000 maiores devedores no montante do estoque e na quantidade total de contribuintes (posição em 5/2019)

(...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 1-40 e peça 125, p. 16) .

418. Verifica-se que os mil maiores devedores, que representam apenas 0,1% do universo de quase 1.200.000 devedores, concentram cerca de 30% da dívida ativa previdenciária, ou seja, aproximadamente R$ 153,97 bilhões.

419. A partir dos dados fornecidos pela PGFN, passou-se às análises seguintes sobre essa carteira de créditos tributários.

420. Inicialmente, importa verificar a situação da inscrição do devedor no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) (que pode ser ativa, suspensa, inapta, baixada ou nula) , conforme se apresenta no gráfico a seguir:

Gráfico 46 - 1.000 maiores devedores por situação cadastral do estabelecimento na RFB (posição em 5/2019)

(...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 2-40, e peça 125, p. 14) .

421. Os dados acima mostram que os contribuintes em situação ‘ativa’ constituem a maior parte dos 1.000 maiores devedores, com percentual de 57,3% do quantitativo total, mas respondendo por um percentual ainda maior do valor da dívida desse grupo, que alcança 77,8% do valor devido.

422. Examinou-se, também, a representatividade dos devedores considerando-se o porte da empresa, como mostrado nos gráficos abaixo. Com base nesse aspecto, constata-se, como seria de se esperar, que os maiores devedores são, na imensa maioria, empresas de médio e grande porte, que representam 97,6% do número de devedores e respondem por 96,8% do valor da dívida do grupo, ou seja, aproximadamente R$ 149 bilhões.

Gráfico 47 - 1.000 maiores devedores por porte do devedor (posição em 5/2019)

. (...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 2-40 e peça 125, p. 14) .

423. Por fim, os contribuintes foram discriminados pelos seus respectivos códigos de Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) , com o intuito de demonstrar os setores da economia que apresentaram a maior dívida previdenciária no subgrupo analisado. O gráfico abaixo ilustra os setores com maior dívida:

Gráfico 48 - Setores da economia com maior dívida previdenciária entre os 1.000 maiores devedores (posição em 5/2019)

(...)

Fonte: PGFN (peça 106, peça 117, p. 2-40, e peça 125, p. 15) .

424. Observa-se que apenas os dez principais setores de atividade econômica com maior representatividade na dívida do grupo acumulam quase metade do montante devido, que alcança cerca de R$ 75 bilhões.

7.3. Inadimplência de contribuições previdenciárias

425. A inadimplência está relacionada aos valores declarados pelos contribuintes, mas não recolhidos aos cofres públicos. A sonegação, por outro lado, se refere a situações que ensejariam tributação, mas que sequer foram declaradas à RFB, ou seja, não seriam de conhecimento do Fisco.

426. Para obter dados que permitissem a análise, foram encaminhados à RFB os Ofícios de Requisição 01 e 16 (Fiscalis 114/2019) , juntados às peças 35 e 96. As respostas constam das peças 91, 110 e 115.

427. Segundo estimativas da RFB, a inadimplência relativa às contribuições previdenciárias foi da ordem de R$ 27,76 bilhões no ano de 2018, o que representa cerca de 8,7% do valor total das contribuições declaradas (peça 91, p. 4) .

428. Com base nos dados fornecidos pela RFB, apresentam-se, no gráfico a seguir, os débitos previdenciários declarados, ano a ano, no período de 2009 a 2018, segregados em duas categorias: valor arrecadado espontaneamente e valor declarado e não arrecadado. A avaliação é feita considerando valores nominais e reais em cada ano e que os dados disponibilizados pela RFB contemplam apenas o RGPS (peça 91, p. 3-4, e peça 110, p. 3) .

Gráfico 49 - Inadimplência e arrecadação espontânea das contribuições previdenciárias - 2009 a 2018 (R$ bilhões)

. (...)

Fonte: RFB (peça 91, p. 4 e peça 125, p. 5) .

429. Dos R$ 319,65 bilhões declarados em 2018, R$ 291,89 bilhões foram arrecadados espontaneamente pelos contribuintes e R$ 27,76 bilhões deixaram de ser arrecadados. Verifica-se que no período de 2009 a 2018, enquanto o valor total declarado e a arrecadação espontânea cresceram a taxas semelhantes, praticamente dobrando em termos nominais (100% e 98%, respectivamente) , a inadimplência evoluiu em ritmo mais acentuado, na casa dos 130%. Em valores reais de dezembro/2018, também se observa, para o período, o maior crescimento do valor não arrecadado (35,9%) ante 16,6% da arrecadação espontânea e 18,1% do total declarado.

430. No gráfico abaixo, apresenta-se a participação dos componentes relativos aos valores arrecadados espontaneamente e aos não arrecadados como proporção do total declarado pelos contribuintes.

Gráfico 50 - Inadimplência e arrecadação espontânea das contribuições previdenciárias - 2009 a 2018 (%)

(...)

Fonte: RFB (peça 91, p. 4 e peça 125, p. 6) .

431. Observa-se, ao longo do período analisado, que mais de 90% dos valores declarados relativos às contribuições previdenciárias foram recolhidos espontaneamente. Por outro lado, percebe-se que a inadimplência referente a essas contribuições apresentou tendência de elevação no período de 2009 a 2016, quando saiu da faixa de 7,5% para 10,5%, apresentando ligeira queda em 2017 e 2018, com os percentuais de 9,3% e 8,7% do total declarado, respectivamente.

432. O gráfico seguinte demonstra os percentuais dos valores arrecadados espontaneamente e dos não arrecadados como proporção do PIB a preços de mercado, em que se observa que a arrecadação espontânea se manteve ao redor dos 4,5% do PIB e a inadimplência, em torno de 0,4% do PIB no período analisado, destacando-se que os dados se referem tão-somente ao RGPS.

Gráfico 51 - Inadimplência e arrecadação espontânea das contribuições previdenciárias em relação ao PIB - 2009 a 2018

(...)

Fonte: RFB (peça 91, p. 4 e peça 125, p.6) ; IBGE.

433. No que diz respeito ao impacto da inadimplência sobre os valores arrecadados, verifica-se que os valores declarados e não arrecadados espontaneamente em 2018, que, como visto, somaram R$ 27,76 bilhões, corresponderam a cerca de 6,5% do total da receita previdenciária arrecadada naquele ano (R$ 427,22 bilhões) .

434. Comparou-se, ainda, a inadimplência com os valores recuperados de CT previdenciário, pela RFB, e da dívida ativa previdenciária, pela PGFN, nos últimos três anos, em valores atualizados, conforme mostrado no gráfico abaixo.

Gráfico 52 - Inadimplência e recuperação de créditos previdenciários pela RFB e PGFN - 2016 a 2018 em R$ bilhões de 2018 (INPC)

(...)

Fonte: RFB e PGFN (peça 75, peça 91, p. 4 e 7, peça 116, p. 3 e peça 125, p. 6) .

435. Observa-se que tanto o volume da inadimplência quanto o de créditos recuperados sofreram redução no período analisado, com queda mais pronunciada no caso da inadimplência. Entretanto, cabe notar que a inadimplência tem neutralizado em grande medida os esforços empreendidos pela RFB e pela PGFN na recuperação do CT previdenciário e da dívida ativa previdenciária.

7.4. Sonegação de contribuições previdenciárias

436. Como mencionado anteriormente, a sonegação diz respeito a valores não declarados pelos contribuintes. Segundo a Lei 4.729/1965, constitui crime de sonegação fiscal, entre outras condutas, a prestação de declaração falsa ou a omissão, total ou parcial, de informação que deva ser prestada a agentes públicos com a intenção de eximir-se do pagamento de tributos ou quaisquer valores devidos por lei. Também se considera sonegação a inserção de elementos inexatos em documentos ou livros exigidos pelas leis fiscais, com a intenção de exonerar-se do pagamento de tributos devidos à Fazenda Pública.

437. A natureza da sonegação, portanto, envolve a ação deliberada do contribuinte de ocultar informações a fim de deixar de recolher tributos, o que tende a tornar a estimativa de seus valores mais complexa.

438. Devido à relevância do tema para o presente trabalho, questionou-se a RFB e a PGFN sobre a existência de estudo a respeito de sonegação fiscal relativo às contribuições previdenciárias (peças 43, item 6, e 46, item 8) . Ressalte-se que o TCU, por meio do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, relator Ministro José Múcio (TC XXXXX/2010-0) , havia recomendado a realização anual de estudos para avaliar a efetividade da arrecadação previdenciária, à semelhança de estudo realizado pela Secretaria da Receita Previdenciária (SRP) em 2007, antes de sua extinção por meio da Lei 11.457/2007.

439. Em processo de monitoramento destinado a avaliar a implementação das deliberações constantes do acórdão acima (TC XXXXX/2014-3) , a RFB informou ao TCU que não foi possível desenvolver novos estudos sobre sonegação e evasão fiscal por não dispor aquela unidade jurisdicionada de metodologia desenvolvida capaz de garantir a uniformidade dos estudos ao longo do tempo e a precisão dos resultados, e que, para tanto, seria necessária a realização de outro estudo prévio, o qual dependeria de parcerias com órgãos responsáveis por atividades de pesquisa.

440. Ao apreciar o citado monitoramento, o Tribunal proferiu o Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário, relator Ministro José Múcio, em que considerou não cumprida a recomendação e autorizou a SecexPrevidência a realizar, oportunamente, novo monitoramento da referida deliberação.

441. O estudo realizado pela SRP em 2007 tratava como sonegação tanto a evasão não declarada como a informalidade. Dentre as constatações desse estudo, estimou-se, por exemplo, que a receita espontânea de contribuições previdenciárias sobre a comercialização da produção rural correspondia a 29,88% da receita potencial à época. A SRP utilizou para o referido trabalho dados do exercício de 2003 por serem os mais recentes disponíveis na ocasião.

442. Esse estudo estimou, ainda, que a receita previdenciária potencial total para o ano de 2003 foi da ordem de R$ 117,50 bilhões, sendo a receita espontânea de R$ 66,6 bilhões (56,64% da receita potencial) , a inadimplência de R$ 7,93 bilhões (6,75% da receita potencial) e a sonegação de R$ 43,02 bilhões (36,62% da receita potencial) . Em comparação com a receita arrecadada espontaneamente naquele ano, a inadimplência equivalia a 11,9% e a sonegação, a 64,59% (as informações deste parágrafo e do anterior constam no estudo à peça 119, reproduzido a partir da peça 15, p. 43-50, e peça 16, p. 1-27, do TC XXXXX/2010-0) .

443. Por meio da Nota Audit/Diaex 56, de 14/6/2019 (peça 91, p. 7-8) , a RFB informa que sua Coordenação-Geral de Programação e Estudos (Copes) subsidia as unidades descentralizadas com análises de possíveis ilícitos tributários previdenciários, nas mais variadas modalidades, de forma segmentada/especializada e que tais estudos são aprofundados regionalmente e, conforme seu planejamento de fiscalização, são postos em execução pelas referidas unidades descentralizadas.

444. Verifica-se que em regra esses estudos abordam áreas econômicas e temas específicos, sendo mais voltados para a detecção de indícios de irregularidades tributárias e o fornecimento de subsídios para o planejamento da fiscalização (peça 91, p. 8-9) . Contudo, entre os trabalhos mencionados, não há registro de nenhum voltado para a mensuração dos níveis globais de sonegação de contribuições previdenciárias nos moldes do estudo realizado pela SRP. A própria RFB informou que em alguns estudos foram identificados montante/estimativa de irregularidade tributária, mas que os critérios de seleção de amostras de sujeitos passivos não buscaram apurar a representatividade do indício de irregularidade tributária frente a arrecadação efetivada (peça 110, p. 5-6) .

445. A despeito disso, a RFB manifesta preocupação com o combate à sonegação, informando medidas diversas que adota com esse objetivo, tais como o aprimoramento dos procedimentos de recuperação de créditos previdenciários e de combate a fraudes tributárias, baseando as ações de fiscalização na disponibilização das melhores ferramentas tecnológicas, na capacitação contínua de recursos humanos e na disseminação do conhecimento produzido na organização (peça 91, p. 9-10) . Acrescenta que esse esforço de combate à sonegação previdenciária permitiu a recuperação de aproximadamente R$ 102 bilhões ao longo dos últimos oito anos (peça 91, p. 10-11) .

446. Compulsando-se o Plano Anual da Fiscalização 2019 da RFB, disponibilizado em seu sítio eletrônico (http://receita.economia.gov.br/dados/resultados/fiscalizacao, acesso em 10/5/2019) , verifica-se que em cerca de 25% a 29% das ações fiscais encerradas no período de 2013 a 2018 foram identificadas provas de ocorrência, em tese, de crime contra a ordem tributária (Lei 8.137/1990, art. 1º), situação em que a Fiscalização da RFB promove representação fiscal para fins penais perante o Ministério Público Federal (peça 123, p. 28) .

447. De sua parte, a PGFN também informa não ter produzido nenhum estudo sobre sonegação fiscal relativo às contribuições previdenciárias (peça 75, p. 4) .

448. Nada obstante, a PGFN descreve diversas estratégias que vem adotando, tanto na fase administrativa quanto na cobrança judicial, no sentido de aumentar a eficiência do processo de recuperação de créditos, e comunica que passou a integrar o Sistema Brasileiro de Inteligencia ( SISBIN), fortalecendo ainda mais a cooperação e a troca de dados com outros órgãos públicos, como a Polícia Federal, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) e o Ministério Público, visando à recuperação do crédito público e o combate à sonegação (peça 75, p. 4-6) .

449. Assim, de acordo com as informações prestadas pela RFB e pela PGFN, ambos os órgãos manifestam preocupação com a sonegação de contribuições previdenciárias e adotam diversas medidas de fiscalização e controle com o objetivo de combater a evasão desses tributos, o que evidencia a relevância que atribuem à questão.

450. Contudo, percebe-se um evidente déficit de informação ante a inexistência de estudos visando a conhecer a taxa de evasão de contribuições previdenciárias, o que impede a aferição do grau de eficácia das medidas de combate à sonegação empreendidas tanto pela RFB quanto pela PGFN na eventual redução dos níveis de evasão fiscal previdenciária praticados no âmbito federal.

451. Diante disso, considerando a inexistência de estudo oficial atualizado, específico e consolidado sobre o tema da sonegação relativa às contribuições previdenciárias, a análise desse ponto ficou prejudicada no âmbito do presente levantamento.

452. Em que pese haver estudos elaborados por entidades nacionais e internacionais que estimam os percentuais de sonegação no Brasil e no exterior, considera-se que sua eventual utilização para análise do tema precisaria ser precedida de auditoria dos dados, o que foge ao escopo delineado para este trabalho.

7.5. Conclusão

453. Os dados analisados permitem destacar algumas características relevantes dos créditos da União de origem previdenciária, tanto em relação aos que estão em cobrança na esfera administrativa, geridos pela RFB, quanto aos já inscritos na dívida ativa previdenciária, sob administração da PGFN.

454. No que se refere aos créditos tributários previdenciários administrados pela RFB, verifica-se que o estoque, nos últimos dez anos, situou-se em torno de 13% do total de créditos ativos da União de todas as origens, alcançando o montante de R$ 265 bilhões em 2018, valor equivalente a cerca de 62% da receita previdenciária arrecadada naquele ano. Como proporção do PIB a preços de mercado, verificou-se que o estoque de créditos tributários previdenciários cresceu de 2,8% em 2011 para 3,9% em 2018.

455. Destaque-se o elevado percentual de créditos tributários previdenciários suspensos administrativa e judicialmente (35,9% e 14,6%, respectivamente, em 2018, somando cerca de R$ 134 bilhões) , estando apenas 14,8% na situação ‘devedor’, ou seja, passíveis de serem cobrados. Outro dado que chama a atenção é o incremento no percentual de créditos parcelados, que atingiu 34,7% em 2018, depois de permanecer em faixa próxima aos 24% nos quatro anos anteriores.

456. Examinando-se o perfil desses créditos, constatou-se que 91,5% do estoque existente em maio de 2019 se concentrava em devedores responsáveis por dívidas superiores a R$ 1 milhão. De outro lado, análise dos mil maiores devedores de créditos tributários previdenciários mostrou que esse segmento responde por aproximadamente 57% do estoque total (R$ 147 bilhões) . Não foi possível apurar, entretanto, a representatividade do referido grupo no quantitativo total de devedores, uma vez que a RFB não disponibilizou esse dado, informando que o gerencial de débitos da base Dataprev não apresenta a quantidade de contribuintes.

457. Analisaram-se, ainda, os números da recuperação dos créditos tributários previdenciários, mas somente nos últimos três anos, visto que a RFB não dispõe dos dados referentes aos anos anteriores a 2016. Nesse período, a recuperação dos créditos previdenciários em proporção do estoque foi de 15,3% em 2016, de 10,9% em 2017 e de 11,5% em 2018, enquanto os valores recuperados giraram em torno de R$ 30 bilhões, em média, cifra equivalente à do volume de contribuições previdenciárias inadimplidas no período (média de cerca de R$ 31 bilhões) .

458. No que concerne à dívida ativa previdenciária, viu-se que, nos últimos dez anos, o estoque situou-se em torno de 22% do total da DAU, tendo atingido em 2018 o valor de R$ 491 bilhões, que equivale a aproximadamente 115% da receita previdenciária arrecadada no mesmo exercício. Examinando-se a evolução dos dados no período, constata-se que o estoque da dívida ativa previdenciária passou de 5,7% do PIB a preços de mercado em 2009 para 7,2% em 2018.

459. Em abril de 2019, cerca de 81% do estoque da dívida ativa previdenciária (R$ 415 bilhões) estavam em situação de cobrança, e o restante em alguma hipótese de suspensão de exigibilidade. Além disso, verificou-se que 37% do estoque tem mais de dez anos de inscrição na DAU, enquanto que dos créditos tributários que deram origem a essa dívida, 60% foram constituídos há mais de dez anos e 28,6%, há mais de vinte anos.

460. Quanto ao perfil dos devedores da dívida ativa previdenciária, verificou-se que 83,5% do estoque se concentram em contribuintes com dívidas superiores a R$ 1 milhão, os quais representam apenas 4,6% do quantitativo total de devedores.

461. Considerando-se somente o recorte dos mil maiores devedores (0,1% dos devedores) , observou-se que eles respondem por quase 30% da dívida em cobrança (R$ 154 bilhões) . Desse grupo, aqueles que têm inscrições não ativas junto à RFB constituem 22,2% do quantitativo de devedores e são responsáveis por 42,7% do débito.

462. Conforme classificação adotada pela PGFN, a maior parte dos débitos (62% do estoque) é considerada de baixa perspectiva de recuperação ou irrecuperável, categorias que, juntas, alcançavam o valor aproximado de R$ 305 bilhões em dezembro de 2018, enquanto o restante dos débitos é classificado como de média (29%) ou alta recuperabilidade (9%) .

463. Essa classificação se reflete nos números da recuperação da dívida ativa previdenciária realizada no período de 2009 a 2018, que representou, em média, apenas cerca de 1,3% do estoque acumulado em cada ano, ritmo que demandaria da PGFN aproximadamente 75 anos para reaver todo o estoque, caso nenhuma nova inscrição fosse realizada ao longo desse período. Observou-se, também, que o estoque da dívida previdenciária cresceu 156% em termos nominais nos últimos dez anos, em grande medida como resultado da variação da Selic, que foi de 141%.

464. Examinaram-se, ainda, os temas da inadimplência e da sonegação de contribuições previdenciárias, fenômenos que impactam a arrecadação e, em decorrência da constituição dos créditos relativos às contribuições não recolhidas, alimentam os estoques de créditos tributários previdenciários e da dívida ativa previdenciária.

465. Os levantamentos realizados mostram que a inadimplência de contribuições previdenciárias atingiu o montante de aproximadamente R$ 28 bilhões em 2018. Ao longo dos últimos dez anos, observou-se, até dois anos atrás, tendência de crescimento no percentual da inadimplência em comparação com os valores declarados (dados contemplam apenas o RGPS) , passando de 7,5% dos valores declarados em 2009 para 10,5% em 2016, bem como ligeira redução em 2017 e 2018, quando essa proporção foi de 9,3% e 8,7%, respectivamente.

466. Em outra comparação, constatou-se que, no ano de 2018, o volume da inadimplência de contribuições previdenciárias equivalia a aproximadamente 0,41% do PIB a preços de mercado e impactava em cerca de 6,5% o valor total da receita previdenciária arrecadada.

467. Verificou-se, ainda, que a inadimplência de contribuições previdenciárias nos últimos três anos tem-se aproximado dos valores recuperados de CT previdenciário e da dívida ativa previdenciária, neutralizando grande parcela do efeito obtido com os esforços da RFB e da PGFN para reduzir os estoques de débitos previdenciários.

468. Quanto à sonegação de contribuições previdenciárias, não foram identificados estudos atualizados que permitissem estimar seu impacto na arrecadação da receita da previdência social.

469. Registrou-se, no entanto, que o último estudo realizado pelo ente público arrecadador sobre o tema data de 2007, com base em dados de 2003, e ficou a cargo da extinta SRP. Entre as constatações desse trabalho, concluiu-se que a inadimplência correspondia a 6,75% e a sonegação a 36,62% da receita potencial estimada para o ano de referência dos dados.

7.6. Proposta de Encaminhamento

470. Dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia, à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para subsidiar as discussões sobre a recuperação e cobrança de créditos administrativos e dívida ativa e previdenciária.

8. RENÚNCIAS E DESONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS NOS RESULTADOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

471. De acordo com a terminologia adotada pela RFB, descrita no documento Gasto Tributário - Conceito e Critérios de Classificação (documento disponível no endereço eletrônico http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-tributarios/conceito-de-gasto-tributário, acesso em 13/5/2019) , as desonerações tributárias são todas e quaisquer situações que promovam presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária.

472. Essas desonerações, em sentido amplo, podem servir para diversos fins, dentre os quais estão: (a) simplificação e/ou diminuição dos custos da administração; (b) promoção da equidade; (c) correção de desvios; (d) compensação de gastos realizados pelo contribuinte com serviços não prestados pelo governo; (e) compensação de entidades civis que desenvolvem ações complementares às funções típicas de Estado; (f) promoção da equalização das rendas entre regiões; e (g) incentivo a determinado setor da economia.

473. Essas quatro últimas finalidades (‘d’ a ‘g’) constituem o que se denomina de gasto tributário, ou seja, são ações que, apesar de não constituírem gastos direto do governo, como ocorre com as despesas previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA) , têm como objetivo a promoção do desenvolvimento econômico ou social, tendo, assim, uma lógica orçamentária associada.

474. O conceito adotado no presente levantamento é o mesmo perfilhado pela RFB, segundo o qual gastos tributários são gastos indiretos do governo (fora da LOA) realizados por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais, podendo ter caráter compensatório (quando o governo não presta os serviços de forma suficiente e adequada) ou incentivador (para desenvolver determinado setor ou região) .

8.1. Desonerações tributárias que impactam a previdência social

475. A partir das respostas da RFB ao Ofício de Requisição 01 (Fiscalis 114/2019) (peça 35) , analisou-se a evolução do montante das desonerações dos últimos dez anos (2009 a 2018) referentes às contribuições da previdência social em comparação com a receita previdenciária, em valores nominais e em valores reais, conforme demonstrado no gráfico abaixo. A RFB esclarece na Nota Audit/Diaex 56, de 14/6/2019 (peça 91, p. 14) , que não há, no período solicitado, renúncias previdenciárias que não constem dos Demonstrativos de Gastos Tributários (DGT) :

Gráfico 53 - Desonerações da previdência social e receita previdenciária - 2009 a 2018

. (...)

Fonte: RFB (peças 91, p. 14, peça 115, p. 24 e peça 125, p. 19-20) ; RREO e fluxo de caixa do INSS.

476. Esclareça-se que as desonerações nos gráficos acima e nos seguintes foram consideradas pelo seu montante bruto, isto é, sem abater qualquer valor referente à compensação da desoneração da folha de pagamento. Por outro lado, o valor da referida compensação está computado no total arrecadado da receita previdenciária, conforme mostra o fluxo de caixa do INSS (peça 121, p. 19, item 1.4, disponível no endereço eletrônico http://www.previdência.gov.br/a-previdência/politicas-de-previdência-social/resultados-do-rgps, acesso em 23/8/2019) .

477. Observa-se que o impacto dos gastos tributários previdenciários nas receitas de mesma natureza cresceu de forma significativa no período analisado, saindo de 8,4% em 2009, atingindo o pico de 17% em 2015 e estabilizando-se nos anos seguintes até 2018, quando ficou em 14,6%, que correspondia ao valor de R$ 62,54 bilhões. Em termos de crescimento real, enquanto a receita previdenciária aumentou 24,6% (de R$ 342,74 para R$ 427,22 bilhões) , os gastos tributários previdenciários cresceram 117,2% no período examinado, passando de R$ 28,79 bilhões em 2009 para R$ 62,54 bilhões em 2018.

478. Ainda assim, os percentuais de redução de receita previdenciária decorrente das desonerações têm se situado em níveis inferiores ao que se observa quanto ao impacto do total de gastos tributários da União sobre o montante da arrecadação administrada pela RFB, como se verá adiante.

479. Para melhor visualização do grau de impacto das renúncias previdenciárias na receita previdenciária, mostra-se no gráfico seguinte o impacto do total de gastos tributários na esfera federal com o total da receita arrecadada pela RFB:

Gráfico 54 - Gastos tributários da União e receita administrada - RFB - 2009 a 2018

. (...)

Fonte: RFB (Demonstrativo dos Gastos Tributários - Bases Efetivas, anos calendário de 2011 a 2016, Quadro XXVI, disponível em https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-tributarios/bases-efetivas, acesso em 13/5/2019, e peça 125, p. 20) .

480. Note-se que, nesse caso, como já se adiantou acima, o impacto dos gastos tributários é bem maior do que o verificado no par de gráficos anterior (que mostra as desonerações da previdência social em face da receita previdenciária) , embora o ritmo de crescimento ao longo do período considerado tenha sido menos intenso, visto que o percentual dos gastos tributários totais sobre a arrecadação total passou de 17,3% em 2009 para 21,4% em 2018, atingindo o valor R$ 292,84 bilhões neste último exercício.

481. No que se refere à variação real, vê-se que a receita total arrecadada pela RFB cresceu cerca de 20% no período analisado, valor próximo ao aumento real da receita previdenciária. Enquanto isso, os gastos tributários da União cresceram em torno de 49%, saindo de R$ 196,79 bilhões em 2009 para R$ 292,84 bilhões em 2018, ritmo bem inferior ao do crescimento das desonerações previdenciárias, que foi de 117,2%.

482. Em termos de proporção do PIB, as desonerações e as receitas tipicamente previdenciárias apresentaram a evolução demonstrada no gráfico abaixo. Observa-se que enquanto a receita experimentou um discreto crescimento no período analisado, passando de 6,1% do PIB em 2009 para 6,3% em 2018, as desonerações da Previdência Social cresceram de forma mais expressiva, saindo de 0,5% para 0,9% do PIB no mesmo período.

Gráfico 55 - Desonerações da Previdência Social e receita previdenciária em relação ao PIB - 2009 a 2018

(...)

Fonte: RFB (peças 91, p. 14, peça 115, p. 24 e peça 125, p. 19) ; IBGE; RREO e fluxo de caixa do INSS.

483. Para fins de comparação, analisou-se também o valor dos gastos tributários totais da União e da arrecadação administrada pela RFB em relação ao PIB, conforme o gráfico abaixo, onde se vê que enquanto a receita manteve-se praticamente estável no decorrer do período examinado, o percentual dos gastos tributários totais subiu de 3,5% para 4,3% do PIB, crescimento mais suave do que o observado no gráfico anterior para as desonerações das receitas tipicamente previdenciárias.

Gráfico 56 - Gastos tributários da União e receita administrada - RFB em relação ao PIB - 2009 a 2018

(...)

Fonte: RFB (Demonstrativo dos Gastos Tributários - Bases Efetivas, anos calendário de 2011 a 2016, Quadro XXVI, disponível em https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-tributarios/bases-efetivas, acesso em 13/5/2019, peça 125, p. 20) ; IBGE.

484. A tabela abaixo demonstra os gastos tributários que compõem as desonerações das contribuições previdenciárias nos últimos quatro anos, conforme os dados fornecidos pela RFB por meio da Nota Audit/Diaex 56, de 14/6/2019 (peça 91, p. 14 e peça 125, p. 23) , encaminhada em resposta ao Ofício de Requisição 01 (Fiscalis 114/2019) (peça 35) . Pode-se observar que os maiores gastos tributários previdenciários se referem ao Simples Nacional, a entidades filantrópicas e à desoneração da folha de salários (gasto compensado pela União ao Fundo do RGPS nos termos do art. 9º, inciso IV, da Lei 12.546/2011).

Tabela 48 - Gastos tributários de contribuições previdenciárias - 2015 a 2018 em R$ bilhões de 2018 (INPC)

Gasto Tributário	2015	2016 (projeção)	2017 (projeção)	2018 (projeção)
Desoneração da Folha de Salários	30,50	15,82	13,99	12,10
Dona de Casa	0,26	0,24	0,21	0,21
Entidades Filantrópicas -Assistência Social	1,53	1,32	1,27	1,28
Entidades Filantrópicas - Educação	3,61	3,50	3,36	3,38
Entidades Filantrópicas - Saúde	6,67	6,31	7,97	8,03
Exportação da Produção Rural	7,19	6,57	6,69	7,50
Funrural	0,00	0,00	0,00	1,10
MEI - Microempreendedor Individual	1,70	1,82	2,10	2,56
Olimpíada	0,07	0,08	0,00	0,00
Simples Nacional	27,23	25,85	26,20	26,37
Total	78,76	61,52	61,80	62,54

Fonte: RFB (peça 91, p. 14, peça 115, p. 24 e peça 125, p. 23) .

485. O gráfico a seguir demonstra a trajetória das desonerações da previdência social, tendo por base a desoneração de 2009, em comparação com o crescimento acumulado do INPC.

486. Verifica-se que nos últimos dez anos, as desonerações tributárias da previdência social mais que triplicaram, saindo de cerca de R$ 17 bilhões em 2009 para quase R$ 63 bilhões em 2018, o que representa incremento de 268% no período. Apesar de leve recuo a partir de 2015, associado especialmente à queda da desoneração da folha de salários, observa-se, conforme o gráfico seguinte, que o crescimento nominal acumulado, no período examinado, foi significativamente superior à variação do INPC (68%) .

Gráfico 57 - Trajetória dos gastos tributários da Previdência Social em relação a 2009

(...)

Fonte: RFB (peça 91, p. 14 e peça 125, p. 22) ; IBGE.

8.2. Conclusão

487. De acordo com os dados analisados, o impacto dos gastos tributários previdenciários nas receitas tipicamente previdenciárias teve crescimento acentuado na última década, passando de 8,4% em 2009 para 14,6% em 2018, ano em que o total da desoneração alcançou o valor de R$ 62,5 bilhões. Em valores nominais, a trajetória desses gastos mostra crescimento de 268% entre 2009 e 2018, significativamente superior à variação do INPC no mesmo período, que foi de 68%.

488. Analisando-se a trajetória dos valores atualizados, observou-se que as desonerações de contribuições previdenciárias experimentaram crescimento real muito superior ao da receita previdenciária nos últimos dez anos, pois enquanto os gastos tributários previdenciários aumentaram em 117,2%, a receita previdenciária cresceu apenas 24,6% no período.

489. De outra parte, observa-se que a desoneração de contribuições previdenciárias quase dobrou como proporção do PIB a preços de mercado no decênio examinado, saindo de 0,5% em 2009 para 0,9% do PIB em 2018.

490. Verificou-se, ainda, que os principais gastos tributários previdenciários de 2018 decorreram de renúncias relacionadas ao Simples Nacional, a entidades filantrópicas e à desoneração da folha de salários, que, em conjunto, representaram cerca de 82% do gasto total.

8.3. Proposta de Encaminhamento

491. Dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia, à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para subsidiar as discussões sobre renúncias e desonerações tributárias nos resultados da previdência social.

9. BENEFÍCIOS DE PRESTAÇÃO CONTINUADA (BPC)

9.1. Instituição do Benefício de Prestação Continuada

492. O Benefício de Prestação Continuada (BPC) foi estabelecido no art. 203, inciso V, da Constituição de 1988 e garante um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que não possuam meios para prover a própria manutenção ou não possa tê-la provida por sua família.

493. A Lei 8.742/1993, conhecida como Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) , no artigo 12, inciso I, definiu a competência da União para ‘responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada definidos no art. 203 da Constituição Federal’.

9.2. Critérios de Concessão

494. De acordo com o art. 7º do Decreto 6.214/2007, com alteração introduzida pelo Decreto 8.805/2016, têm direito ao BPC brasileiros natos ou naturalizados e pessoas de nacionalidade portuguesa residentes no Brasil, desde que satisfaçam as exigências legais e regulamentares.

495. No § 3º do art. 20 da Lei 8.742/1993, com redação dada pela Lei 12.435/2011, consideram-se incapacitadas para manter o idoso ou a pessoa com deficiência as famílias com renda per capita mensal inferior a um quarto de salário mínimo.

496. O caput do art. 34 do Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003) introduziu regra segundo a qual o benefício já concedido a qualquer membro da família não seria computado para fins do cálculo da renda familiar per capita. Tal regra está regulamentada no art. 19 do Decreto 6.214/2007.

497. Quando da promulgação da Loas, foi definido que a concessão do BPC para o idoso respeitaria a idade mínima de setenta anos (caput do art. 20 da Lei 8.742/1993), com previsão de redução até atingir 65.

498. A partir de 1996, quando o BPC começou a ser pago, as idades mínimas para o idoso foram aplicadas conforme a Tabela abaixo.

Tabela 49 - Variação da idade mínima conforme a legislação

Período de vigência	Dispositivo legal	Idade mínima
1/1/1996 a 31/12/1997	Art. 38 da Lei 8.742/1993	70
1/1/1998 a 31/12/2003	Art. 1º da Lei 9.720/1998	67
1/1/2004 até hoje	Art. 34 da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso)	65

499. A legislação adota os conceitos listados a seguir (Lei 8.742/1993 e Decreto 6.214/2007):

a) família: grupo social formado pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto;

b) pessoa portadora de deficiência: aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas;

c) família incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa: família em que a renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo federal;

d) renda mensal bruta familiar: é a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, seguro-desemprego, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, renda mensal vitalícia e benefício de prestação continuada;

e) rendimentos não computados na renda familiar para efeito de concessão do BPC: benefícios e auxílios assistenciais de natureza eventual e temporária; valores oriundos de programas sociais de transferência de renda; bolsas de estágio supervisionado; pensão especial de natureza indenizatória e benefícios de assistência médica, conforme disposto no art. 5o do Decreto 6.214/2007; rendas de natureza eventual ou sazonal, a serem regulamentadas em ato conjunto do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e do INSS; rendimentos decorrentes de contrato de aprendizagem; e o valor do Benefício de Prestação Continuada concedido a outro idoso da mesma família (art. 19 do Decreto 6.214/2007).

9.3. Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 6/2019

500. A PEC 6/2019 propôs criar o inciso VI no art. 203 da Constituição. Na disposição sugerida, o atual inciso V teria seu conteúdo alterado e passaria a tratar exclusivamente do BPC para deficientes físicos. O novo inciso VI trataria do BPC para o idoso. Os propostos incisos V e VI do art. 203 da Constituição teriam o seguinte teor:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

(…)

V - garantia de renda mensal, no valor de um salário-mínimo, à pessoa com deficiência, previamente submetida à avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar, que comprove estar em condição de miserabilidade, vedada a acumulação com outros benefícios assistenciais e previdenciários, conforme disposto em lei; e

VI - garantia de renda mensal de um salário-mínimo para a pessoa com setenta anos de idade ou mais que comprove estar em condição de miserabilidade, que poderá ter valor inferior, variável de forma fásica, nos casos de pessoa idosa com idade inferior a setenta anos, vedada a acumulação com outros benefícios assistenciais e com proventos de aposentadoria, ou pensão por morte dos regimes de previdência social de que tratam os art. 40 e art. 201 ou com proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes das atividades de militares de que tratam os art. 42 e art. 142, conforme dispuser a lei.

501. Na PEC 06/2019, as regras para concessão de BPC aos deficientes continuariam iguais, exceto pela exigência, em nível constitucional, de avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e o mandamento para que lei dispusesse sobre vedações para acumular o benefício com outras rendas. Essas disposições teriam por objetivo reduzir a incidência de judicialização sobre as concessões.

502. Com respeito ao idoso, seria estabelecida a idade mínima de setenta anos.

503. No § 1º do art. 203, com o intuito de constitucionalizar as regras, seriam introduzidos os critérios de miserabilidade, quais sejam a renda mensal familiar per capita de um quarto do salário mínimo e o limite máximo de patrimônio familiar a ser definido em lei, além da obrigatoriedade de considerar qualquer renda recebida por membro da família no cômputo da renda familiar per capita.

504. Até que fosse editada a lei definidora dos limites patrimoniais, deveria ser considerado o valor de R$ 98.000,00 (inciso I do art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT). Portanto, não será concedido o BPC se o patrimônio familiar for igual ou superior a esse valor.

505. O art. 41 do ADCT, conforme a PEC 6/2019, criaria o denominado BPC Fásico. É definido que a pessoa idosa em condição de miserabilidade receberia renda mensal de R$ 400,00 a partir dos sessenta anos de idade. Esse idoso, ao completar setenta anos, desde que atendidas as condições, passa ter direito ao BPC normal.

9.4. Situação Atual do BPC

506. De acordo com as informações prestadas pela Secretaria Nacional de Assistência Social - SNAS (peça 85) , nos últimos dez anos, o estoque de BPC passou de 3.166.845 para 4.635.316. Houve incremento tanto na modalidade pessoa com deficiência (saltou de 1.625.625, para 2.595.862) , como entre idosos (passou de 1.541.220 para 2.042.316) .

507. No presente trabalho, foram identificados quatro fatores que têm contribuído para o crescimento da quantidade de benefícios: 1) diminuição da idade mínima exigida, no caso de idosos; 2) envelhecimento da população brasileira; 3) aumento da expectativa de vida da população; e 4) judicialização das concessões.

508. O aumento da quantidade de benefícios tem impacto direto no valor dispendido pela União.

509. A despesa da União com BPC também cresceu em função dos reajustes do salário mínimo, inclusive devido aos aumentos acima da inflação, contemplados na política de reajuste vigente de 2004 a 2019. Esse assunto será abordado mais adiante.

510. O gráfico abaixo mostra o crescimento das despesas com BPC nos últimos dez anos, em valores atualizados com o INPC.

Gráfico 58 - Gasto com BPC em R$ Bilhões

(...)

Fonte: Elaborado com base em resposta da SNAS (peça 85) .

9.5. Diminuição da Idade Mínima para a Concessão

511. Quando da promulgação da Loas, em 1993, havia a previsão de que a idade inicial de setenta anos seria reduzida até atingir 65 anos, conforme mostrado na tabela 49. Essa diminuição da idade antecipou a entrada de idosos no benefício.

512. Conforme informação fornecida pela SNAS (peça 85) , a idade média dos idosos na data de concessão do BPC em 1996 era de 73 anos. Com a redução da idade mínima, a média de idade dos idosos na data de concessão passou a 66 anos em 2018.

513. O gráfico abaixo mostra a trajetória de redução da idade de entrada de idosos no BPC. Observa-se que a maior intensidade da redução da idade de entrada de idosos no benefício ocorre entre 1996 e 2005, período em que foram efetivadas as reduções da idade mínima, conforme a Tabela 49.

Gráfico 59 - Idade Média dos Beneficiários Idosos, na Data da Concessão

(...)

Fonte: Elaborado com base em resposta da SNAS (peça 85)

9.6. Envelhecimento da População

514. Nos últimos anos, a população brasileira está passando por um processo de envelhecimento, conforme mostrado na Visão Geral deste relatório, o que tem contribuído para o aumento da demanda pelo BPC.

515. Esse fenômeno demográfico deve ser intensificado nos próximos anos, podendo vir a causar aumento vertiginoso da demanda pelo BPC, notadamente se acontecer em um cenário de baixo crescimento econômico e de aumento do empobrecimento da população.

9.7. Aumento da Expectativa de Vida da População

516. O tempo de vida dos beneficiários do BPC vem aumentando, seguindo a tendência de aumento da expectativa de vida da população brasileira. O aumento da expectativa de vida leva a uma duração maior do tempo de recebimento do benefício.

517. De 2009 a 2018, a média de tempo de permanência no benefício dobrou, passando de 5,5 anos para 10,1 anos, ao tempo em que a idade média de morte dos beneficiários passou de 74,9 anos para 77,9 anos.

Gráfico 60 - Idade Média de Morte de Beneficiários X Duração do Benefício

(...)

Fonte: Elaborado com base em resposta da SNAS (peça 85)

9.8. Judicialização das Concessões

518. Conforme já visto, o § 3º do art. 20 da Loas define a incapacidade familiar para prover a manutenção de uma pessoa com deficiência ou de uma pessoa idosa como sendo a percepção de renda mensal per capita familiar inferior a um quarto de um salário mínimo.

519. Esse critério de miserabilidade tem a vantagem de ser objetivo. Entretanto, devido a sua rigidez, o mesmo foi questionado em 1995 pela Procuradoria Geral da República (PGR) , na Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN XXXXX-1/DF.

520. A alegação da ADIN era que o § 3º do art. 20 da Loas limitava e restringia o direito garantido no inciso V do art. 203 da Constituição, tornando-se incompatível com o espírito do dispositivo constitucional que, por sua vez, não teria por objetivo limitar o alcance do benefício.

521. No julgamento da ADIN pelo Supremo Tribunal Federal (STF) , em 1998, o relator, então Ministro Ilmar Galvão, entendeu que o § 3º do art. 20 da Loas não é inconstitucional porque revela uma verdade: que a família que recebe renda mensal per capita inferior a um quarto de um salário mínimo é, de fato, incapaz de prover a manutenção de uma pessoa portadora de deficiência ou idosa.

522. Entretanto, ele também considerou que essa hipótese não é a única suscetível de caracterizar a situação de incapacidade econômica da família do portador das condições definidas na Constituição e que, por esse motivo, o § 3º do art. 20 da Loas acaba por limitar ‘… os meios de prova da condição de miserabilidade da família do necessitado deficiente ou idoso’.

523. Ou seja, o Ministro Ilmar Galvão entendeu que o § 3º do art. 20 da Loas especificava, mas não deveria ser visto como limitador de condições de miserabilidade. Deveria haver outras hipóteses de comprovar a incapacidade, que não possuir renda per capita média inferior a um quarto do salário mínimo.

524. Na oportunidade, o voto do relator foi vencido, e a ADIN foi julgada improcedente. Entretanto, o entendimento expresso no voto do relator deixou claro, ainda em 1998, que era possível a interpretação de que o critério econômico objetivo constante do § 3º do art. 20 da Loas possuía margem para questionamento, notadamente quanto a não ser restritivo e à possibilidade de haver outras hipóteses de miserabilidade.

525. Contra esse entendimento, restou a argumentação vencedora exarada pelo então Ministro Nelson Jobim de que, se o inciso V do art. 203 da Constituição estabelecera que lei deveria dispor a respeito das condições de miserabilidade, e se a Loas veio cumprir esse mandamento constitucional, somente outra lei poderia criar novos critérios.

526. Por esse entendimento, a comprovação da miserabilidade deveria ocorrer apenas na forma da lei. E se apenas o critério de um quarto do salário mínimo emanava de lei (da Loas) , apenas esse estaria em vigor.

527. A partir desse julgamento do STF, o surgimento de novas leis sociais com critérios diferentes de miserabilidade contribuíram para aumentar a controvérsia, entre elas a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas.

528. Em 2013, ao julgar recursos especial interposto pelo INSS (RE 567.985 MT) com repercussão, o STF declarou a inconstitucionalidade parcial do § 3º do art. 20 da Loas, sem declarar a nulidade do dispositivo legal.

529. O dispositivo passou a ser inconstitucional por ser restritivo, mas o critério de um quarto do salário mínimo continua valendo sem, contudo, ser o único critério de definição de miserabilidade.

530. A despeito de o STF haver declarado a inconstitucionalidade do § 3º do art. 20 da Loas, o tribunal não modulou os efeitos da decisão. Essa situação criou uma espécie de vácuo que tem levado os membros do Poder Judiciário a tomarem decisões estabelecendo critérios diversos para a concessão do BPC.

531. Também em 2013, no RE XXXXX/PR, o STF decidiu pela inconstitucionalidade do art. 34 do Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003), reconhecido como discriminatório por permitir a desconsideração de BPC recebido por membro da família no cálculo renda per capita, sem contemplar outros benefícios de natureza similar, como benefícios previdenciários e assistenciais.

532. Em resumo, essas decisões do STF listadas acima deram origem ao entendimento de que devem ser considerados outros critérios além de um quarto do salário mínimo para comprovar a miserabilidade e de que há outras exclusões possíveis do cálculo da renda per capita além do BPC recebido por membro da família.

533. O gráfico abaixo mostra que as concessões judiciais de BPC representam mais de 20% da quantidade concedida administrativamente e que as concessões judiciais para pessoa com deficiência são muito superiores às concessões para idosos.

Gráfico 61 - Razão (%) do Total de Benefícios Judiciais sobre os Administrativos

(...)

Fonte: Elaborado com base em resposta da SNAS (peça 85) .

534. Pesquisa do Tribunal de Contas da União, realizada no âmbito do TC XXXXX/2017-4 constatou que os dois motivos principais de judicialização do BPC para pessoas com deficiência são os critérios de miserabilidade e a comprovação da condição de deficiência que justifique a concessão do benefício.

535. No mesmo processo (TC XXXXX/2017-4) , a equipe de auditoria verificou que de 2014 a 2017, 26,8% das concessões de BPC para pessoa com deficiência foram pela via judicial. Nos benefícios a pessoas idosas, esse percentual ficou em 8,3%. Essas informações estão sintetizadas na Tabela 50 que, corroborando o Gráfico 61, mostram que o BPC da pessoa com deficiência é mais suscetível à interferência do judiciário.

Tabela 50 - Judicialização do BPC de 2014 a 2017

Benefício	BPC pessoa com deficiência	%/BPC pessoa com deficiência	BPC idoso	%/BPC idoso
Total de concessões	683.987	100%	632.136	100%
Concessões judiciais	168.696	24,7%	47.529	7,5%
Reativações judiciais	8.978	1,3%	3.561	0,5%
Revisões judiciais	5.902	0,8%	2.344	0,3%
Soma BPC (concessão + reativação + revisão)	183.576	26,8%	53.434	8,3

Fonte: Tabela 2 do Relatório de Levantamento (TC XXXXX/2017-4)

536. A fiscalização do TCU, já mencionada, estimou em R$ 4,6 bilhões o custo total das despesas nas estruturas da Justiça Federal, da Procuradoria da República, do setor jurídico do INSS e da Defensoria Pública da União devido à ocupação desses órgãos com tarefas relativas à concessão de benefícios previdenciários e do BPC em 2016 (Relatório de Levantamento, TC XXXXX/2017-4) .

537. Portanto, a judicialização além de aumentar a quantidade de benefícios, por criar critérios mais brandos que aqueles definidos pelos formuladores da política pública, também onera a União com o custo adicional de despesas administrativas e operacionais relativas à concessão de BPC na Justiça Federal, no Ministério Público Federal, na Defensoria Pública da União e nas agências do INSS responsáveis pelo acompanhamento das demandas judiciais.

9.9. Crescimento Sustentado dos Estoques

538. De acordo com as informações prestadas pela SNAS (peça 85) , no final de 2018, o estoque de BPC chegou a 4.635.316 benefícios. A Tabela 51 mostra a evolução dos estoques de BPC. Fica evidente que em todos os anos há incremento do número de segurados.

539. Na Tabela 51 há colunas com as quantidades de concessões em cada ano considerado e respectivo número de benefícios cessados no mesmo ano. O incremento anual se dá pela diferença entre essas duas grandezas.

540. O crescimento dos estoques, ano a ano, ocorreu porque a quantidade de pessoas que passam a receber o benefício (benefícios concedidos) anualmente tem sido sempre superior à quantidade de beneficiários que deixam de recebê-lo (benefícios cessados) .

Tabela 51 - Aumento da quantidade de benefícios de 2009 a 2018

Ano	Categoria	Benefícios ativos em 31/12	Benefícios concedidos no ano	Benefícios cassados no ano	Incremento Anual
2009	PCD	1.625.625	183.304	52.974	130.330
	Idoso	1.541.220	197.371	81.011	116.360
	Total	3.166.845	380.675	133.985	246.690
2010	PCD	1.778.345	203.661	55.758	147.903
	Idoso	1.623.196	168.722	84.839	83.883
	Total	3.401.541	372383	140.597	231.786
2011	PCD	1.907.511	188.991	59.216	129.775
	Idoso	1.687.826	157.573	88.192	69.381
	Total	3.595.337	346.564	147.408	199.156
2012	PCD	2.021.721	180.219	61.248	118.971
	Idoso	1.750.121	157.459	92.321	65.138
	Total	3.771.842	337.678	153.569	184.109
2013	PCD	2.141.846	184.207	64.397	119.810
	Idoso	1.822.346	169.243	94.032	75.211
	Total	3.964.192	353.450	158.429	195.021
2014	PCD	2.253.822	183.590	68.820	114.770
	Idoso	1.876.610	162.300	98.069	64.231
	Total	4.130.432	345.890	166.889	179.001
2015	PCD	2.323.808	151.298	67.439	83.859
	Idoso	1.918.918	152.587	97.206	55.381
	Total	4.242.726	303.885	164.645	139.240
2016	PCD	2.427.981	182.149	73.961	108.188
	Idoso	1.970.059	171.941	112.894	59.047
	Total	4.398.040	354.090	186.885	167.235
2017	PCD	2.518.076	156.074	73.405	82.669
	Idoso	2.017.431	166.777	111.040	55.737
	Total	4.535.507	322.851	184.445	138.406
2018	PCD	2.592.862	102.531	69.466	33.065
	Idoso	2.042.454	125.595	106.642	18.953
	Total	4.635.316	228.126	176.108	52.018

Fonte: Elaborado com base em resposta da SNAS (peça 85) .

541. Esse crescimento continuado vem ocorrendo desde a criação do BPC em 1996. O gráfico abaixo mostra essa expansão desde 1996, quando o BPC foi criado, até 2018.

Gráfico 62 - Aumento dos Estoques de BPC de 1996 a 2018

(...)

Fonte: Senado Federal (http://www.mds.gov.br/relcrys/bpc/1_tab_evolucao_concessao.htm) e Tabela 50.

9.10. Aumento do Salário Mínimo Acima da Inflação

542. O crescimento do gasto com BPC é resultado dos reajustes anuais do salário mínimo, além da causa relacionada ao crescimento dos estoques. Aquele fator é mais intenso devido aos aumentos concedidos no âmbito da política de aumentos acima da inflação que vigorou de 2004 a 2019.

543. Essa política previa que a cada ano o salário mínimo seria corrigido pela inflação (INPC) do ano anterior e, em seguida, pelo índice de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de dois anos antes.

544. Além de conjugar dois fatores de reajuste, a fórmula contemplava a multiplicação de um índice pelo outro (inflação x crescimento do PIB) , o que potencializava o resultado final. A Tabela 52 apresenta comparativo dos valores do salário mínimo com ganho real, com os valores que seriam obtidos apenas pela aplicação do INPC.

545. Em 2019, último ano em que vigorou a política de ganhos reais, o reajuste foi 4,61%, levando o salário mínimo de R$ 954,00 para R$ 998,00. O índice foi superior ao INPC de 2018 que havia sido 3,43%.

546. Cabe observar que a correção superior à inflação em 2019 não se deveu a aplicação do crescimento do PIB de 2017, mas a uma compensação pelo reajuste do salário mínimo em 2018 que havia sido abaixo da inflação de 2017 (a inflação de 2017 fora 2,07 % e o reajuste do mínimo em 2018 foi 1,81 %) .

547. Para 2020, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) prevê o salário mínimo de R$ 1.040,00 resultante da correção do salário apenas pela inflação de 2019, que foi estimada em 4,2%.

548. A despeito de o atual governo não haver definido a política de reajuste do salário mínimo, há indicações de que não será nos moldes da política que vigorou até 2019.

549. Entretanto, resta às contas do BPC o efeito de 70,6% de ganho real incorporado ao salário mínimo, conforme a política de concessão de reajustes acima da inflação vigente de 2004 a 2019, conforme mostrado na Tabela 52.

Tabela 52 - Aumento real do salário mínimo

Ano	Previsão Legal do reajuste acima da inflação	Salário Mínimo reajustado acima da inflação (R$)	Inflação do ano (INPC)	Salário mínimo reajustado pela inflação (INPC)	Ganho real do salário mínimo, em valor presente, relativo a 2004
2004	Lei 10.888/2004	260,00	6,13%	260,00	0,0
2005	Lei 11.164/2005	300,00	5,05%	275,94	8,7
2006	Lei 11.321/2006	350,00	2,81%	289,87	20,7
2007	Lei 11.498/2007	380,00	5,16%	298,02	27,5
2008	Lei 11.709/2008	415,00	6,48%	313,40	32,4
2009	Lei 11.944/2009	465,00	4,11%	333,70	39,3
2010	Lei 12.255/2010	510,00	6,47%	347,42	46,8
2011	Lei 12.382/2011	545,00	6,08%	369,88	47,3
2012	Decreto 7.655/2011	622,00	6,20%	392,37	58,5
2013	Decreto 7.872/2012	678,00	5,56%	416,69	62,7
2014	Decreto 8.166/2013	724,00	6,23%	439,87	64,6
2015	Decreto 8.381/2014	788,00	11,28%	467,26	68,6
2016	Decreto 8.618/2015	880,00	6,58%	519,95	69,2
2017	Decreto 8.948/2016	937,00	2,07%	554,16	69,1
2018	Decreto 9.255/2017	954,00	3,43%	565,62	68,7
2019	Decreto 9.661/2019	998,00	4,20%	585,04	70,6
2020	PLDO 2020	1.040,00	-	609,61	70,6

Fonte: elaboração própria.

550. Conjugando-se os efeitos do crescimento dos estoques com o impacto do ganho real do salário mínimo, tem-se que em 2018 o gasto com BPC atingiu a marca de R$ 52,6 bilhões. Esse valor é cinquenta e oito vezes os R$ 908 milhões gastos a mesmo título em 1996 (já em valor presente, corrigido pelo INPC) .

551. Portanto, em suma, o aumento do gasto se deve ao aumento da quantidade de benefícios e à correção do salário mínimo.

552. De acordo com estimativa fornecida pela equipe do Ministério da Economia (peça 92) , a permanecer as condições atuais, em 2029 a despesa com o BPC deve atingir R$ 120 bilhões. Mais que o dobro dos R$ 52 bilhões gastos em 2018.

553. Conforme a mesma estimativa, também em 2029, o estoque de benefícios deverá atingir 8,4 milhões, sendo 5,6 milhões de BPC para idoso e 2,8 milhões de BPC para pessoa com deficiência. Essa tendência de crescimento é apresentada no Gráfico 67.

Gráfico 63 - Projeção da Elevação do Gasto com BPC até 2029 (R$ Bilhões)

(...)

Fonte: Elaborado com base na resposta a ofício de requisição pelo Ministério da Economia, (peça 92) .

554. As curvas mostram que o BPC para idoso deve crescer fortemente, evidenciando a sua sensibilidade a fatores relacionados ao envelhecimento da população e ao aumento da expectativa de vida, já discorridos neste relatório.

555. Entretanto, caso o cenário socioeconômico venha a ficar pior do que o considerado nessas projeções, com aumento do desemprego devido a automação das atividades humanas ou a crises econômicas, bem como se houver dificuldade para as pessoas se aposentarem pelo INSS devido a reformas previdenciárias, é possível que a demanda pelo BPC se torne ainda maior.

9.11. Conclusão

556. O presente trabalho avaliou o crescimento dos estoques do Benefício de Prestação Continuada e a expansão dos gastos correspondentes, desde a criação do BPC, em 1996, até o final de 2018. Foi constatado que os estoques do benefício cresceram sustentavelmente, visto que em todos os anos, desde 1997, a quantidade de benefícios concedidos foi superior ao número dos benefícios cessados.

557. Como resultado desse crescimento, os estoques de BPC que eram de 346.219 em 1996, passaram a 4.635.316 em 2018. O aumento dos estoques foi causado por quatro fatores: a diminuição da idade mínima exigida, o envelhecimento da população, o aumento da expectativa de vida e a judicialização das concessões.

558. Os principais alvos de judicialização têm sido a definição de família, os critérios de miserabilidade, a exclusão de benefícios sociais e previdenciários do cálculo da renda média per capita familiar e a comprovação das condições de deficiência exigidas para a concessão do benefício, nos casos de pessoas com deficiência.

559. A PEC 6/2019 propôs alterações no art. 203 da Constituição e nos arts. 41 e 42 do ADCT, contemplando o aumento da idade mínima de concessão do BPC a pessoas idosas e a definindo critérios de miserabilidade e condições de deficiência.

560. Tais medidas além de reduzir o impacto do envelhecimento da população sobre o BPC, em benefício das contas públicas, também têm por objetivos definir, tornar claro e constitucionalizar os critérios de concessão e, assim, reduzir a incidência de judicialização.

561. Com respeito ao gasto, o aumento foi significativo. A despesa com o BPC que em 1996 havia sido de R$ 908 milhões (em valores atualizados pelo INPC em junho de 2019) , em 2018 atingiu R$ 52,6 bilhões.

562. O aumento do gasto se deveu ao próprio incremento dos estoques e aos reajustes do salário mínimo que, de 2004 a 2019, subiu 70,6% acima da inflação.

563. Essa política de valorização do salário mínimo acima da inflação foi interrompida em 2019, não devendo continuar em 2020, ano em que, de acordo com o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2020, a correção desse índice deverá considerar apenas a taxa de inflação de 2019.

564. A continuarem as condições de crescimento dos estoques do BPC, nos próximos dez anos, a quantidade de BPC deve continuar aumentando e atingir, em 2029, a cifra de 8,4 milhões de benefícios, ao custo de anual de R$ 120 bilhões.

565. Caso o cenário econômico venha a ficar pior do que o considerado nessas projeções, com aumento do desemprego e do empobrecimento da população, bem como se houver dificuldade para a aposentadoria pelo INSS, devido a reformas previdenciárias, é possível que haja grande demanda pelo BPC.

9.12. Proposta de encaminhamento

566. Dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia e ao Ministério da Cidadania para subsidiar as discussões sobre a situação financeira dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC) .

10. PANORAMA ATUAL DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR FECHADA (FUNDOS DE PENSÃO) E RELACIONAMENTO COM A PREVIDÊNCIA SOCIAL

567. Em resposta ao Ofício de Requisição 03 (Fiscalis 114/2019) , de 23/5/2019 (peças 37 e 45) , a Previc, por meio do despacho SEI/PREVIC XXXXX, encaminhou várias planilhas (itens não digitalizáveis, peça 89) contendo as informações requeridas.

568. Posteriormente, surgiu a necessidade de esclarecer alguns pontos e dirimir dúvidas. Foi encaminhado, então, e-mail à Previc em 11/6/2019, respondido pela autarquia federal em 2/7/2019 (peça 111) .

569. De posse dos dados encaminhados, foram elaboradas planilhas contemplando os percentuais de cada situação (participantes ativos, aposentados, beneficiários de pensão, informações das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) e informações dos planos/quantidade) divididos por instituidor, privada, pública federal, estadual e municipal. Foi feita ainda uma comparação em termos percentuais com o comportamento dos valores e quantidade ao longo de dez anos.

10.1. Quantidade de Entidades, Planos de Benefícios, Participantes e Beneficiários do Sistema

10.1.1. Participantes ativos - análise de dados

570. Os participantes ativos da entidade privada representavam, em 2009, 63,68% do total de participantes. Em 2018, o percentual foi de 60,92%. Houve, portanto, uma redução percentual, que se observa em todos os anos comparados, embora tenha havido crescimento em termos de valores, pois no total geral de todas as entidades, o somatório foi maior, em termos absolutos, do que a evolução crescente dessa entidade.

571. Os participantes ativos da entidade pública estadual representavam 7,27% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 6,77%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

572. Os participantes ativos da entidade pública federal representavam 26,18% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 22,77%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

573. Os participantes ativos da entidade pública municipal representavam 0,08% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 0,05. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

Tabela 53 - Percentual de Participantes Ativos

PARTICIPAN- TES ATIVOS	2009	2010	2011	2012	2013
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	58.911	2,79	73.718	3,29	86.427	3,68	100.414	4,21	179.656	7,39
Privada	1.343.925	63,68	1.443.849	64,39	1.495.272	63,58	1.499.158	62,86	1.505.857	61,97
Pública Estadual	153.481	7,27	157.881	7,04	159.116	6,77	160.866	6,74	161.040	6,63
Pública Federal	552.527	26,18	565.058	25,20	609.115	25,90	622.892	26,12	581.686	23,94
Pública Municipal	1.745	0,08	1.711	0,08	1.747	0,07	1.696	0,07	1.552	0,06
Total Geral	2.110.589	100,00	2.242.217	100,00	2.351.677	100,00	2.385.026	100,00	2.429.791	100,00
PARTICIPAN- TES ATIVOS	2014	2015	2016	2017	2018
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	192.416	7,62	202.743	8,06	214.764	8,60	227.072	8,99	239.929	9,49
Privada	1.580.093	62,57	1.555.640	61,88	1.538.690	61,59	1.561.883	61,83	1.540.110	60,92
Pública Estadual	170.501	6,75	169.639	6,75	170.098	6,81	165.709	6,56	171.057	6,77
Pública Federal	580.940	23,00	584.464	23,25	573.331	22,95	569.983	22,56	575.680	22,77
Pública Municipal	1.513	0,06	1.480	0,06	1.473	0,06	1.340	0,05	1.295	0,05
Total Geral	2.525.463	100,00	2.513.966	100,00	2.498.356	100,00	2.525.987	100,00	2.528.071	100,00

10.1.2. Aposentados - análise de dados

574. Os aposentados da entidade privada representavam 45,31% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 41,81%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

575. Os aposentados da entidade pública estadual representavam 11,74% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 11,70%. Houve, portanto, uma pequena redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

576. Os aposentados da entidade pública federal representavam 42,84% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 44,27%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

577. Os aposentados da entidade pública municipal representavam 0,07% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 0,09. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

Tabela 54 - Percentual de Aposentados

APOSENTA- DOS	2009	2010	2011	2012	2013
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	230	0,05	303	0,06	438	0,08	477	0,09	522	0,10
Privada	220.885	45,31	233.197	45,95	238.283	46,12	242.194	45,97	246.129	45,52
Pública Estadual	57.260	11,74	60.841	11,99	62.147	12,03	63.887	12,13	67.565	12,49
Pública Federal	208.836	42,84	212.817	41,94	215.484	41,70	219.865	41,74	226.044	41,80
Pública Municipal	317	0,07	330	0,07	351	0,07	385	0,07	492	0,09
Total Geral	487.528	100,00	507.488	100,00	516.703	100,00	526.808	100,00	540.752	100,00
APOSENTA-DOS	2014	2015	2016	2017	2018
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	591	0,11	648	0,11	747	0,12	1.026	0,16	13.734	2,12
Privada	251.597	45,07	255.777	44,50	263.002	43,88	265.362	42,39	270.277	41,81
Pública Estadual	67.888	12,16	68.323	11,89	71.214	11,88	74.220	11,86	75.650	11,70
Pública Federal	237.631	42,57	249.577	43,42	263.904	44,03	284.865	45,50	286.135	44,27
Pública Municipal	499	0,09	509	0,09	533	0,09	553	0,09	574	0,09
Total Geral	558.206	100,00	574.834	100,00	599.400	100,00	626.026	100,00	646.370	100,00

10.1.3. Beneficiários de pensão - análise de dados

578. Os beneficiários de pensão da entidade privada representavam 36,99% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 35,74%. Houve, portanto, uma ligeira redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

579. Os beneficiários de pensão da entidade pública estadual representavam 13,65% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 14,30%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

580. Os beneficiários de pensão pública federal representavam 49,27% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 49,53%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

581. Os beneficiários de pensão da entidade pública municipal representavam 0,04% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 0,05. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

Tabela 55 -Percentual de Beneficiários de Pensão

BENEFICIÁ- RIO DE PENSÃO	2009	2010	2011	2012	2013
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	79	0,05	130	0,08	153	0,10	199	0,12	266	0,16
Privada	60.613	36,99	56.712	35,28	55.348	34,48	57.560	35,11	60.202	35,50
Pública Estadual	22.372	13,65	22.983	14,30	23.403	14,58	24.623	15,02	25.327	14,93
Pública Federal	80.720	49,27	80.861	50,30	81.531	50,80	81.487	49,70	83.712	49,36
Pública Municipal	63	0,04	67	0,04	68	0,04	80	0,05	79	0,05
Total Geral	163.847	100,00	160.753	100,00	160.503	100,00	163.949	100,00	169.586	100,00
BENEFICIÁ- RIO DE PENSÃO	2014	2015	2016	2017	2018
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	301	0,18	455	0,26	511	0,29	554	0,31	692	0,38
Privada	58.350	33,98	61.541	35,81	63.163	35,80	63.788	35,60	65.243	35,74
Pública Estadual	25.778	15,01	24.301	14,14	24.990	14,16	25.386	14,17	26.104	14,30
Pública Federal	87.217	50,79	85.480	49,74	87.673	49,70	89.358	49,87	90.432	49,53
Pública Municipal	79	0,05	83	0,05	84	0,05	87	0,05	96	0,05
Total Geral	171.725	100,00	171.860	100,00	176.421	100,00	179.173	100,00	182.567	100,00

10.1.4. Quantidade de EFPC - análise de dados

582. A quantidade de EFPC na entidade privada representava 72,33% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 62,96%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

583. A quantidade de EFPC na entidade pública estadual representava 12,33% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 16,50%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

584. A quantidade de EFPC na entidade pública federal representava 9,86% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 12,46%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

585. A quantidade de EFPC na entidade pública municipal representava 0,55% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 1,01%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

Tabela 56 - Percentual de EFPC

INFORMAÇÕES DAS EFPC / QUANTIDADE	2009	2010	2011	2012	2013
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	18	4,93	18	4,99	19	5,51	19	5,69	21	6,46
Privada	264	72,33	260	72,02	244	70,72	233	69,76	220	67,69
Pública Estadual	45	12,33	45	12,47	44	12,75	44	13,17	45	13,85
Pública Federal	36	9,86	36	9,97	36	10,43	36	10,78	37	11,38
Pública Municipal	2	0,55	2	0,55	2	0,58	2	0,60	2	0,62
Total Geral	365	100,00	361	100,00	345	100,00	334	100,00	325	100,00
INFORMAÇÕES DAS EFPC / QUANTIDADE	2014	2015	2016	2017	2018
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	21	6,56	21	6,86	21	6,89	21	6,93	21	7,07
Privada	214	66,88	201	65,69	197	64,59	194	64,03	187	62,96
Pública Estadual	46	14,38	45	14,71	48	15,74	49	16,17	49	16,50
Pública Federal	37	11,56	37	12,09	37	12,13	37	12,21	37	12,46
Pública Municipal	2	0,63	2	0,65	2	0,66	2	0,66	3	1,01
Total Geral	320	100,00	306	100,00	305	100,00	303	100,00	297	100,00

10.1.5. Quantidade de planos - análise de dados

586. A quantidade de planos na entidade privada representava 76,36% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 71,69%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

587. A quantidade de planos na entidade pública estadual representava 8,27% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 10,82%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

588. A quantidade de planos na entidade pública federal representava 12,55% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 10,82%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

589. A quantidade de planos na entidade pública municipal representava 0,19% em 2009. Em 2018, o percentual foi de 0,19%. Não houve variação percentual ao longo de dez anos.

Tabela 57 - Percentual de Planos

INFORMAÇÕES DOS PLANOS QUANTIDADE	2009	2010	2011	2012	2013
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	27	2,63	30	2,83	34	3,15	34	3,14	35	3,24
Privada	785	76,36	801	75,49	809	75,05	811	74,88	794	73,59
Pública Estadual	85	8,27	89	8,39	92	8,53	94	8,68	98	9,08
Pública Federal	129	12,55	139	13,10	141	13,08	142	13,11	150	13,90
Pública Municipal	2	0,19	2	0,19	2	0,19	2	0,18	2	0,19
Total Geral	1.028	100,00	1.061	100,00	1.078	100,00	1.083	100,00	1.079	100,00
INFORMAÇÕES DOS PLANOS QUANTIDADE	2014	2015	2016	2017	2018
	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%	Qtde.	%
Instituidor	36	3,31	36	3,30	38	3,52	38	3,50	36	3,33
Privada	796	73,09	796	73,03	781	72,38	784	72,19	775	71,69
Pública Estadual	102	9,37	103	9,45	107	9,92	112	10,31	117	10,82
Pública Federal	153	14,05	153	14,04	151	13,99	150	13,81	151	13,97
Pública Municipal	2	0,18	2	0,18	2	0,19	2	0,18	2	0,19
Total Geral	1.089	100,00	1.090	100,00	1.079	100,00	1.086	100,00	1.081	100,00

10.1.6. Volume de recursos geridos pela Previdência Complementar entre 2009 e 2018

590. O volume de recursos geridos pela Previdência Complementar Fechada (PCF) entidade privada representava 34,43% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 37,46%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

591. O volume de recursos geridos pela PCF entidade pública federal representava 57,38% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 52,53%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

592. O volume de recursos geridos pela PCF entidade pública estadual representava 8,01% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 8,99%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

593. O volume de recursos geridos pela PCF entidade pública municipal representava 0,04% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 0,05%. Houve, portanto, um pequeno aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

594. O volume de recursos geridos pela PCF instituidor representava 0,13% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 0,97%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

Tabela 58 - Volume de Recursos Geridos pela Previdência Complementar

R$ bilhões
PATROCÍNIO PREDOMINANTE	12/2010	%	4º Tri/2011	%	4º Tri/2012	%
Privada	194,98	34,43	210,40	34,91	242,00	35,73
Pública federal	324,93	57,38	341,23	56,62	376,04	55,52
Pública estadual	45,37	8,01	49,56	8,22	57,38	8,47
Pública municipal	0,23	0,04	0,26	0,04	0,30	0,04
Instituidor	0,75	0,13	1,18	0,20	1,63	0,24
Total	566,27	100,00	602,63	100,00	677,35	100,00

R$ bilhões
PATROCÍNIO PREDOMINANTE	12/2016	%	12/2017	%	12/2018	%
Privada	304,39	38,29	320,38	38,13	338,30	37,46
Pública federal	410,54	51,65	435,10	51,78	474,49	52,53
Pública estadual	72,83	9,16	76,47	9,10	81,18	8,99
Pública municipal	0,39	0,05	0,42	0,05	0,44	0,05
Instituidor	6,72	0,84	7,90	0,94	8,78	0,97
Total	794,87	100,00	840,28	100,00	903,18	100,00

10.2. Resultados Financeiros e Atuariais da Previdência Complementar entre 2009 e 2018

595. Em e-mail encaminhado à Previc para dirimir dúvidas acerca desse item do levantamento, precisamente no que se refere a especificação do que seria patrimônio social e sua composição, bem como acerca dos resultados financeiros e atuariais, a equipe técnica da autarquia enviou esclarecimentos que estão sintetizados a seguir.

596. Explicam que, na contabilidade nos fundos de pensão, não se tem o conceito ‘Resultados financeiros e atuariais’. Os resultados são apurados mensalmente, levando em conta a gestão de investimentos, gestão administrativa e a gestão previdencial.

597. O conceito de Patrimônio Social se refere à consolidação das Provisões Matemáticas, do Equilíbrio Técnico e dos Fundos. Esclarecendo o que cada parcela do patrimônio social representa, a entidade trouxe as informações abaixo.

Provisões Matemáticas

598. As Provisões Matemáticas representam os compromissos líquidos futuros assumidos com os benefícios concedidos e a conceder aos participantes, aos assistidos e aos seus beneficiários. São constituídas com base em cálculos atuariais efetuados por atuários, utilizando premissas atuariais, econômicas e financeiras, tais como: probabilidade de morte e invalidez, taxa de juros, taxa de inflação, crescimento real de salário, idade de aposentadoria, composição familiar entre outras.

599. As provisões matemáticas se dividem em:

a) provisões Matemáticas de Benefícios concedidos - registram o montante, calculado atuarialmente, necessário à cobertura dos compromissos previdenciais da Entidade com os assistidos e seus beneficiários;

b) provisões Matemáticas de Benefícios a conceder - registram o montante, calculado atuarialmente, necessário à cobertura dos compromissos futuros da Entidade com os participantes e seus beneficiários que ainda não adquiriram o direito à percepção de tais benefícios; e

c) provisões Matemáticas a Constituir - é o valor atual das contribuições extraordinárias futuras contratadas, referente a serviço passado e equacionamento de déficit.

Equilíbrio Técnico

600. Registra o excedente (Superávit) ou a insuficiência patrimonial (Déficit) dos planos de benefícios em relação aos seus compromissos totais.

Fundos

601. São constituídos para cobertura de eventuais insuficiências (desvio de cálculo, cobertura de risco de empréstimos etc.) . Dividem-se em:

a) Fundo Administrativo - fundo para cobertura de insuficiência ocorridas, mensalmente, das despesas administrativas realizadas pela EFPC na administração dos seus planos de benefícios, na forma dos regulamentos;

b) Fundo Previdencial - calculado atuarialmente. Valor definido pelo Atuário na data da Avaliação Atuarial com o objetivo de cobertura de riscos, oscilações de riscos ou mesmo para alocar recursos destinados a futuras alterações de plano; e

c) Fundo Investimentos - recursos para cobertura de riscos de empréstimos e financiamentos imobiliários a participantes.

Análise dos dados

602. Os resultados financeiros e atuariais geridos pela PCF entidade privada representava 35,63% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 38,64%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

603. Os resultados financeiros e atuariais geridos pela PCF entidade pública federal representava 56% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 51,13%. Houve, portanto, uma redução percentual em razão do aumento no total geral de todas as entidades.

604. Os resultados financeiros e atuariais geridos pela PCF entidade pública estadual representava 8,19% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 9,15%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

605. Os resultados financeiros e atuariais geridos pela PCF entidade pública municipal representava 0,04% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 0,05%. Houve, portanto, um pequeno aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

606. Os resultados financeiros e atuariais geridos pela PCF instituidor representava 0,14% em 2010. Em 2018, o percentual foi de 1,02%. Houve, portanto, um aumento percentual em razão do aumento de valores dessa entidade ser superior, em termos proporcionais, ao total geral de todas as entidades.

Tabela 59 - Resultados Financeiros e Atuariais Geridos pela PCF

R$ bilhões
PATROCÍNIO PREDOMINANTE	12/2010	%	4º Tri/2011	%	4º Tri/2012	%
PRIVADA	190,79	35,63	203,44	36,10	234,72	37,21
PÚBLICA FEDERAL	299,85	56,00	311,13	55,21	339,33	53,79
PÚBLICA ESTADUAL	43,84	8,19	47,59	8,44	54,92	8,71
PÚBLICA MUNICIPAL	0,23	0,04	0,25	0,04	0,29	0,05
INSTITUIDOR	0,75	0,14	1,17	0,21	1,61	0,26
TOTAL	535,45	100,00	563,57	100,00	630,87	100,00

R$ bilhões
PATROCÍNIO PREDOMIANTE	12/2016	%	12/2017	%	12/2018	%
PRIVADA	296,14	39,90	311,76	39,47	329,69	38,64
PÚBLICA FEDERAL	369,66	49,80	396,61	50,21	436,26	51,13
PÚBLICA ESTADUAL	69,45	9,36	73,38	9,29	78,11	9,15
PÚBLICA MUNICIPAL	0,38	0,05	0,41	0,05	0,43	0,05
INSTITUIDOR	6,64	0,89	7,80	0,99	8,68	1,02
TOTAL	742,28	100,00	789,95	100,00	853,18	100,00

10.3. Conclusão

607. Em relação às entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) , destacam-se os seus números, como a quantidade de participantes que atingiu a cifra de 2,52 milhões em 2018, representando um aumento de 19,8% participantes em relação ao ano de 2009.

608. Quanto à quantidade de benefícios, as EFPC apresentaram um estoque de 828,9 mil benefícios (aposentadorias e pensões) em 2018, o que representou aumento de 27,2% na quantidade de benefícios em relação à 2009.

609. No que tange à quantidade de EFPC, existiam 297 entidades em funcionamento em 2018, sendo que essas entidades administraram nesse ano uma carteira de 1081 planos de benefícios, ou seja, uma média de 3,6 planos por entidade.

610. Sobre os recursos geridos pelas EFPC, essas entidades administraram o volume de R$ 903,1 bilhões no ano de 2018, sendo que desse montante R$ 474,5 bilhões são oriundos das EFPC que têm como patrocinadores empresas estatais de controle do Governo Federal.

611. Quanto aos compromissos financeiros das EFPC já registrados, estes representaram R$ 853,18 bilhões em 2018.

10.4. Proposta de encaminhamento

612. Dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia e à Superintendência Nacional de Previdência Complementar para subsidiar as discussões sobre a situação financeira e atuarial das Entidades Fechadas de Previdência Complementar.

11. PERSPECTIVAS DA PROPOSTA DE REFORMA DA PREVIDÊNCIA E DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL DOS MILITARES EM ANDAMENTO

613. A reforma proposta pelo governo e ajustada pela Câmara dos Deputados aumenta o tempo da aposentadoria, limita o benefício à média de todos os salários, aumenta as alíquotas de contribuição, altera as regras de cálculo da pensão por morte, além de estabelecer regras de transição para os regimes. A CF/88 passa a garantir ao trabalhador que se tornar segurado apenas a idade mínima. As demais condições serão fixadas em lei. Com isso, o governo calcula uma economia na ordem de R$ 933,5 bilhões em dez anos, no RGPS e RPPS, com a proposta encaminhada pela Câmara Federal para o Senado Federal.

614. Com relação ao PL 1.645/2019, que cuida da estruturação da carreira dos militares, entre outras providências, restringe a participação dos militares no esforço do equilíbrio fiscal a um aumento no se refere às contribuições nas pensões dos dependentes dos militares. Prevê também um pedágio de 17% para aqueles que irão entrar para a reserva e que ainda não têm trinta anos de serviço. Propõe, em compensação, aumento dos soldos dos militares, bem como nas condições de recebimento de ajuda de custo. Entretanto, não contemplam a possibilidade de os militares contribuírem para a previdência, a exemplo do que acontece com os servidores públicos civis, o texto não faz qualquer menção. Nesse caso, a economia está estimada em R$ 10,17 bilhões em dez anos.

615. Há que se salientar ainda que os benefícios dos militares continuarão integrais, assim como as pensões de seus dependentes. Essas pensões militares serão custeadas com recursos provenientes da contribuição dos militares das Forças Armadas, de seus pensionistas e do Tesouro Nacional, sendo que o Tesouro Nacional custeará as pensões sem que seja exigido equilíbrio atuarial e financeiro do valor referente a essas pensões.

616. Os detalhes da proposta de reforma da previdência e do sistema de proteção social dos militares pode ser vista no Apêndice 5.

11.1. Proposta de Encaminhamento

617. Encaminhar cópia do relatório, voto e acórdão que vierem a ser proferidos à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia, ao Ministério da Defesa e ao Ministério da Cidadania para subsidiar debates sobre alterações no RGPS, RPPS, sistema de proteção social dos militares e BPC.

12. CONCLUSÕES

618. O presente levantamento teve como objetivo levantar e coligir números referentes ao financiamento e às despesas do sistema de previdência no Brasil, abrangendo os regimes de previdência pública social, tanto civil, como militar e privada no sistema complementar fechado, nas esferas federal, estadual e municipal.

619. Dessa forma, procurou-se responder às seguintes questões da fiscalização:

Questão 1: Quais foram os resultados financeiros da Previdência Social nos últimos anos?

Questão 2: Quais são as previsões atuariais da previdência social?

Questão 3: Qual a situação da cobrança e da recuperação da dívida previdenciária?

Questão 4: Qual o impacto das renúncias e desonerações tributárias nos resultados do RGPS?

Questão 5: Quais foram as Reformas anteriores na previdência social e quais os estudos que fundamentaram a atual proposta de alteração do sistema de Previdência Social (PEC 6/2019)?

Questão 6: Qual foi a evolução das despesas com benefícios de prestação continuada (BPC) da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) nos últimos dez anos e quais são as projeções para os próximos anos?

Questão 7: Qual é o alcance da previdência complementar fechada (fundos de pensão) ?

620. Pode-se afirmar que todas as questões propostas na matriz de planejamento foram desenvolvidas na presente fiscalização, conforme listagem abaixo:

a) A questão 1 foi respondida pelo capítulo 4 referente aos dados financeiros dos sistemas previdenciários sob responsabilidade da União e pelo capítulo 6 sobre previdência dos estados e municípios;

b) A questão 2 foi abordada no capítulo 5 referente às avaliações atuariais, bem como no capítulo 6 que tratou de previdência dos estados e municípios;

c) A questão 3 foi desenvolvida no capítulo 7 sobre recuperação e cobrança de créditos administrativos e dívida ativa previdenciária;

d) A questão 4 foi respondida no capítulo 8 sobre renúncias e desonerações tributárias nos resultados da previdência;

e) A questão 5 foi explorada no capítulo 11 o qual traçou um panorama sobre as perspectivas da proposta de reforma da previdência e do sistema de proteção social dos militares;

f) A questão 6 foi abordada no capítulo 9 que tratou de benefícios de prestação continuada (BPC) ; e

g) A questão 7 foi respondida no capítulo 10 sobre panorama atual da previdência complementar fechada (fundos de pensão) .

Resultados da Previdência Social

621. Os beneficiários dos subsistemas RGPS, RPPS da União e Proteção social dos militares das Forças Armadas representaram ao final de 2018 mais de 30 milhões de pessoas, por meio principalmente de benefícios de aposentadoria/inatividade e pensões. Em 2009, a quantidade de benefícios nesses três subsistemas representava cerca de 24,5 milhões, o que demonstra que houve um aumento no período de dez anos de cerca de 22,45% de benefícios em estoque.

622. Só o RGPS, que representa a grande maioria dos benefícios, a quantidade de benefícios saltou de 23,53 milhões para 30,27 milhões em 2018, o que representa um aumento de 28,64%.

623. Como reflexo desses aumentos dos quantitativos de benefícios, houve aumento das despesas desses subsistemas. Em valores de 2018 (atualizados pelo INPC) , a despesa total previdenciária da União subiu de R$ 495,09 bilhões em 2009 para R$ 717,51 bilhões em 2018, o que representa um aumento real da despesa de 44,93% no período.

624. Por outro lado, a receita dos três subsistemas cresceu no período analisado (2009 a 2018) apenas 24,65%, resultando, por consequência em aumento do déficit agregado em 90,55% (em 2009, o déficit atualizado a valores de 2018 foi de R$ 152,34 bilhões; e em 2018, esse déficit atingiu a cifra de R$ 290,29 bilhões) .

625. Analisando esses mesmos números sob a ótica do PIB, observa-se que a despesa dos três subsistemas em 2009 representava 8,76% do PIB, enquanto que em 2019, essa mesma despesa saltou para a casa de 10,51% do PIB. Enquanto isso, a receita teve um crescimento mais modesto saindo de 6,07% em 2018 para 6,26% do PIB em 2018. Como consequência disso, o déficit em relação ao PIB, que era de -2,70% do PIB em 2009, atingiu o índice -4,25% do PIB em 2018.

Avaliações Atuariais

626. Quanto à avaliação atuarial do RGPS, ela apresentou pequena melhoria com a nova metodologia aplicada a partir do exercício de 2018, no entanto, nota-se que essa metodologia ainda necessita de ajuste para que os valores projetados se aproximem dos valores apurados, em 2018, verificou-se que o resultado projetado de déficit ficou R$ 9,7 bilhões acima do apurado.

627. No que tange à avaliação atuarial do RPPS da União concluiu-se que a avalição atuarial do RPPS da União possui fragilidades na base cadastral, causada principalmente pela falta de uma unidade gestora única. Verificou-se, também, que as premissas atuariais ainda continuam conservadoras refletindo em resultados atuariais projetados acima do apurado, entre os anos de 2014 e 2018 os valores projetados de déficit ficaram em média 26,9 bilhões acima do apurado.

628. Na avaliação atuarial das pensões dos militares das Forças Armadas, destacou-se que o Ministério da Defesa elabora anualmente minuciosa avaliação atuarial desses benefícios, a qual ainda carece de alguns aprimoramentos, tais como reavaliação do período utilizado para projeção, cujo período atualmente abrange apenas dezesseis anos, bem como a revisão da premissa de crescimento salarial, haja inexistência de previsão de crescimento salarial. Ademais, observou-se, quanto aos valores apurados de receitas e despesas nos anos subsequentes à elaboração da projeção atuarial, que há sempre alguma discrepância no valor apurado em relação ao projetado: por exemplo, o PLDO de 2017 previa para aquele ano um resultado negativo de R$ 11,42 bilhões e o resultado acabou sendo negativo em R$ 15,7 bilhões, acarretando um resultado negativo 38% maior que o projetado.

629. Quanto à avaliação atuarial dos inativos militares, o relatório conclui que ela é elaborada apenas para subsidiar o Balanço Geral da União, não sendo efetuada avaliação atuarial para compor os PLDO, conforme as outras avaliações atuariais citadas neste relatório. Porém, essa avaliação carece de elementos atuariais e de premissas econômicas robustas a fim de possibilitar uma análise mais acurada do comportamento dessa despesa nos próximos anos. Por exemplo, a avaliação atuarial foi realizada para um horizonte de apenas 27 anos, sob a alegação de que esse período de tempo representa ao tempo médio em que o militar permanece na condição de inativo, conforme estudos elaborados. No entanto, uma avaliação atuarial é elaborada, principalmente em grupos fechados, em fluxos de tempo, até que o último sobrevivente saia da projeção, situação que não se verifica na avaliação dos inativos militares.

Estados e Municípios

630. Em referência aos estados e municípios, os dados mostraram desequilíbrios financeiros tanto nos estados quanto em boa parte dos municípios. Quanto à situação atuarial, observa-se risco do quadro deficitário atuarial dos RPPS, pois chega a 56% do PIB nos estados, em 2018. Nos municípios, os déficits são da ordem de 14% no mesmo período.

Recuperação e cobrança de créditos administrativos e dívida ativa previdenciária

631. No que se refere aos créditos tributários previdenciários administrados pela RFB, verifica-se que o estoque, nos últimos dez anos, situou-se em torno de 13% do total de créditos ativos da União de todas as origens, alcançando o montante de R$ 265 bilhões em 2018, valor equivalente a cerca de 62% da receita previdenciária arrecadada naquele ano. Como proporção do PIB a preços de mercado, verificou-se que o estoque de créditos tributários previdenciários cresceu de 2,8% em 2011 para 3,9% em 2018.

632. Analisaram-se, ainda, os números da recuperação dos créditos tributários previdenciários, mas somente nos últimos três anos, visto que a RFB não dispõe dos dados referentes aos anos anteriores a 2016. Nesse período, a recuperação dos créditos previdenciários em proporção do estoque foi de 15,3% em 2016, de 10,9% em 2017 e de 11,5% em 2018, enquanto os valores recuperados giraram em torno de R$ 30 bilhões, em média, cifra equivalente à do volume de contribuições previdenciárias inadimplidas no período (média de cerca de R$ 31 bilhões) .

633. No que concerne à dívida ativa previdenciária, viu-se que, nos últimos dez anos, o estoque situou-se em torno de 22% do total da DAU, tendo atingido em 2018 o valor de R$ 491 bilhões, que equivale a aproximadamente 115% da receita previdenciária arrecadada no mesmo exercício. Examinando-se a evolução dos dados no período, constata-se que o estoque da dívida ativa previdenciária passou de 5,7% do PIB a preços de mercado em 2009 para 7,2% em 2018.

634. Conforme classificação adotada pela PGFN, a maior parte dos débitos (62% do estoque) é considerada de baixa perspectiva de recuperação ou irrecuperável, categorias que, juntas, alcançavam o valor aproximado de R$ 305 bilhões em dezembro de 2018, enquanto o restante dos débitos é classificado como de média (29%) ou alta recuperabilidade (9%) .

Renúncias e desonerações tributárias nos resultados da previdência social

635. De acordo com os dados analisados, o impacto dos gastos tributários previdenciários nas receitas tipicamente previdenciárias teve crescimento acentuado na última década, passando de 8,4% em 2009 para 14,6% em 2018, ano em que o total da desoneração alcançou o valor de R$ 62,5 bilhões. Em valores nominais, a trajetória desses gastos mostra crescimento de 268% entre 2009 e 2018, significativamente superior à variação do INPC no mesmo período, que foi de 68%.

636. De outra parte, observa-se que a desoneração de contribuições previdenciárias quase dobrou como proporção do PIB a preços de mercado no decênio examinado, saindo de 0,5% em 2009 para 0,9% do PIB em 2018.

637. Verificou-se, ainda, que os principais gastos tributários previdenciários de 2018 decorreram de renúncias relacionadas ao Simples Nacional, a entidades filantrópicas e à desoneração da folha de salários, que, em conjunto, representaram cerca de 82% do gasto total.

Benefício de Prestação Continuada

638. Este relatório avaliou o crescimento dos estoques do Benefício de Prestação Continuada e a expansão dos gastos correspondentes, desde a criação do BPC, em 1996, até o final de 2018.

639. Foi constatado que os estoques do benefício cresceram, visto que em todos os anos, desde 1997, a quantidade de benefícios concedidos foi superior ao número dos benefícios cessados.

640. Como resultado desse crescimento, os estoques de BPC que eram de 346.219 em 1996, passaram a 4.635.316 em 2018.

641. O aumento dos estoques foi causado por quatro fatores: a diminuição da idade mínima exigida, o envelhecimento da população, o aumento da expectativa de vida e a judicialização das concessões.

642. Com respeito ao gasto, o aumento foi significativo. A despesa com o BPC que em 1996 havia sido de R$ 908 milhões (em valores atualizados pelo INPC em junho de 2019) , em 2018 atingiu R$ 52,6 milhões.

643. O aumento do gasto se deveu ao próprio incremento dos estoques e aos reajustes do salário mínimo que, de 2004 a 2019, subiu 70,6% acima da inflação.

644. Essa política de valorização do salário mínimo acima da inflação foi interrompida em 2019, não devendo continuar em 2020, ano em que, de acordo com o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2020, a correção desse índice deverá considerar apenas a taxa de inflação de 2019.

645. A continuarem as condições de crescimento dos estoques do BPC, nos próximos dez anos, a quantidade de BPC deve continuar aumentando e atingir, em 2029, a cifra de 8,4 milhões de benefícios, ao custo de anual de R$ 120 bilhões.

Previdência Complementar

646. Em relação às entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) , destacam-se os seus números, como a quantidade de participantes que atingiu a cifra de 2,52 milhões em 2018, representando um aumento de 19,8% participantes em relação ao ano de 2009.

647. Quanto à quantidade de benefícios, as EFPC apresentaram um estoque de 828,9 mil benefícios (aposentadorias e pensões) em 2018, o que representou aumento de 27,2% na quantidade de benefícios em relação à 2009.

648. No que tange à quantidade de EFPC, existiam 297 entidades em funcionamento em 2018, sendo que essas entidades administraram nesse ano uma carteira de 1081 planos de benefícios, ou seja, uma média de 3,6 planos por entidade.

649. Sobre os recursos geridos pelas EFPC, essas entidades administraram o volume de R$ 903,1 bilhões no ano de 2018, sendo que desse montante R$ 474,5 bilhões são oriundos das EFPC que têm como patrocinadores empresas estatais de controle do Governo Federal.

650. Quanto aos compromissos financeiros das EFPC já registrados, estes representaram R$ 853,18 bilhões em 2018.

Reforma da previdência e do sistema de proteção social dos militares

651. A reforma proposta aumenta o tempo da aposentadoria, limita o benefício à média de todos os salários, aumenta as alíquotas de contribuição, altera as regras de cálculo da pensão por morte, além de estabelecer regras de transição para os regimes. A CF/88 passa a garantir ao trabalhador que se tornar segurado apenas a idade mínima. As demais condições serão fixadas em lei. Com isso, o governo calcula uma economia na ordem de R$ 933,5 bilhões em dez anos, no RGPS e RPPS, com a proposta encaminhada pela Câmara Federal para o Senado Federal.

652. Com relação ao PL 1.645/2019, que cuida da estruturação da carreira dos militares, entre outras providências, restringe a participação dos militares no esforço do equilíbrio fiscal a um aumento no se refere às contribuições nas pensões dos dependentes dos militares. Prevê também um pedágio de 17% para aqueles que irão entrar para a reserva e que ainda não têm trinta anos de serviço. Propõe, em compensação, aumento do dos soldos dos militares, bem como nas condições de recebimento de ajuda de custo. Entretanto, não contemplam a possibilidade de os militares contribuírem para a previdência, a exemplo do que acontece com os servidores públicos civis, o texto não faz qualquer menção. Nesse caso, a economia está estimada em R$ 10,17 bilhões em dez anos.

13. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

653. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo, com fundamento no art. 71, inciso IV, da Constituição Federal, no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e nos arts. 169, inciso V, e 250 do Regimento Interno/TCU:

a) levantar o sigilo destes autos, exceto daquelas peças classificadas individualmente como sigilosas;

b) recomendar:

b.1) ao Ministério da Economia, em conjunto com o Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de redefinir nas próximas leis orçamentárias anuais a classificação de gastos com inativos militares (reserva remunerada e reforma) , de forma a voltar a constar no Orçamento da Seguridade Social e dentro da função orçamentária ‘09 - Previdência Social’, conforme era operacionalizado até 2015, com vista à melhoria da transparência e da classificação orçamentária das despesas com inativos militares (item 4.6) ;

b.2) à Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avaliem a conveniência e a oportunidade de elaborar painel em sítio de internet com informações detalhadas de quantitativos e resultados previdenciários agregados dos subsistemas do RGPS, RPPS da União e militares das Forças Armadas, com vistas ao aperfeiçoamento das informações financeiras dos regimes de previdência (item 4.6) ;

b.3) ao Ministério da Economia, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e oportunidade de tomar as devidas providências para mensuração e reconhecimento da despesa futura com o benefício especial, previsto no § 1º do art. 3º da Lei 12.618/2012, devido aos servidores que ingressaram antes da instituição do regime de previdência complementar e que fizerem a opção por esse regime, com vistas ao aperfeiçoamento das informações contábeis e financeiras da União (item 5.6) ;

c) tornar sem efeito o item 9.5.1 do Acórdão 1.295/2017 - Plenário, tendo em vista que o TCU já realiza anualmente auditoria financeira na área de previdência social e há disponibilização pelo Governo Federal de informações quantitativas sobre previdência social (item 4.6) ;

d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Economia, ao Ministério da Defesa, ao Ministério da Cidadania, à Superintendência Nacional de Previdência Complementar, ao Instituto Nacional do Seguro Social, à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos;

e) encerrar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal.

APÊNDICES

(...) .

Apêndice 2 - Metodologia utilizada

1. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria 280/2010, alterada pela Portaria TCU 168/2011) e com observância ao Roteiro de Levantamento (Portaria-Segecex 24/2018) no que coube, tendo em vista o escopo e objetivo do trabalho.

2. O desenvolvimento dos trabalhos consistiu de encaminhamento de ofícios de requisição aos seguintes órgãos:

a) Ofícios de Requisição 1 e 16 para a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (peças 35, 46 e 110) ;

b) Ofícios de Requisição 2 e 15 para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) da Advocacia-Geral da União (peças 36, 43 e 86) ;

c) Ofício de Requisição 3 para a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc) do Ministério da Economia (peças 37 e 45) ;

d) Ofícios de Requisição 4, 8, 9, 10 e 13 para a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho (SEPRT) do Ministério da Economia (peças 38, 44, 64, 66 e 67) ;

e) Ofício de Requisição 5 para a Secretaria de Orçamento e Organização Institucional (Seori) do Ministério da Defesa (peças 39 e 47) ;

f) Ofício de Requisição 6 para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Economia (peças 40 e 49) ;

g) Ofício de Requisição 11 para a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do Ministério da Cidadania (peças 41, 48 e 65) ;

h) Ofício de Requisição 12 para a Secretaria Executiva do Ministério da Economia (peça 76) ; e

i) Ofício de Requisição 14 para a Secretaria de Pessoal, Ensino, Saúde e Desporto (Sepesd) do Ministério da Defesa (peça 81) .

3. Foram feitas extrações de informações junto ao site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) , ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) , ao Tesouro Gerencial e ao Orçamento Geral da União.

4. Foram realizadas consultas à legislação pertinente ao tema da fiscalização.

5. Também, foram realizadas reuniões com as equipes técnicas da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, da Secretaria Executiva, ambas do Ministério da Economia e da Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério da Cidadania.

6. As informações obtidas nas reuniões e nas respostas aos ofícios de requisição, bem como as produzidas pela equipe de fiscalização foram analisadas com base nos procedimentos definidos na Matriz de Planejamento (peça 114) .

Apêndice 3 - Seguridade Social

14.3.1. Receitas e Despesas da Seguridade Social

1. Os benefícios que devem ser assegurados aos cidadãos no âmbito da seguridade social, bem como suas fontes de financiamento, estão definidos em uma série de normas. Os principais dispositivos sobre o tema estão na própria Constituição Federal e em leis específicas, que regulamentam a matéria.

2. Para apurar os valores de receitas e despesas da seguridade social, de forma a permitir uma análise de sua evolução ao longo do tempo, é necessário, inicialmente, identificar quais são essas receitas e despesas com base no arcabouço legislativo vigente, o que será objeto dos tópicos seguintes.

3. Não obstante, importa destacar que o levantamento das receitas e despesas da seguridade social neste trabalho tem o único objetivo dar transparência a esses dados.

4. Na visão desta equipe de auditoria, a seguridade social abrange três áreas com características muito diferentes, características essas que desaconselham uma análise conjunta de suas receitas e despesas. Como mencionado anteriormente, apenas no caso da previdência social há uma diretriz de equilíbrio financeiro e atuarial. Essa diretriz decorre especialmente do caráter, via de regra, contributivo da previdência social, bem como da natureza dos benefícios previdenciários, em especial os mais representativos (aposentadoria e pensão) , que envolvem pagamentos com potencial de se prolongarem por décadas.

5. As despesas das áreas de saúde e assistência social, por sua vez, possuem natureza distinta, estando sujeitas a controles de cunho orçamentário, sem diretriz de equilíbrio entre receitas e despesas.

6. Essa interpretação é reforçada pelo disposto no art. 167, inciso XI, da CF/88, que veda a utilização de receitas decorrentes das contribuições tipicamente previdenciárias para pagamento de despesas distintas dos benefícios do RGPS (dispositivo também aplicável ao RPPS nos termos do art. 40, § 12, da CF/88). Assim, caso a previdência social fosse superavitária, suas receitas não poderiam ser utilizadas para cobrir despesas de outras áreas. Nesse sentido, em alguns casos, tratar receitas e despesas das três áreas conjuntamente, apenas pela ótica da seguridade social, pode trazer limitações à análise.

7. O escopo do presente trabalho restringe-se ao exame do sistema de previdência pública que engloba o RGPS, o RPPS da União, dos Estados e dos Municípios e dos Encargos Financeiros da União com os militares, envolvendo análise financeira e atuarial. Além disso, trataremos: das reformas da previdência dos últimos anos e da proposta atual em tramitação no Congresso Nacional; dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC) e do panorama atual da previdência complementar fechada.

14.3.2. Fontes de Financiamento da Seguridade Social

14.3.2.1. Receitas previstas na legislação

8. Considerando que a seguridade social abrange a saúde, a assistência e a previdência social, e tendo em vista que esta última, como já explicitado, envolve três diferentes regimes (RGPS, RPPS e Encargos Financeiros da União com os militares e seus pensionistas) , para identificação das respectivas fontes de financiamento e composição das receitas afetas à seguridade foram examinados os dispositivos constitucionais e as normas relativas às referidas áreas.

9. No que diz respeito às fontes que integram o orçamento da União, o art. 195 da CF/88 estabelece que a seguridade social será financiada, nos termos da lei, com recursos provenientes do orçamento da União e das contribuições sociais do (a) empregador sobre a folha de salários, sobre a receita e o faturamento, sobre o lucro, (b) do trabalhador, (c) sobre a receita de concursos de prognósticos e (d) do importador de bens ou serviços do exterior. Ficam ressalvadas, nos termos do art. 240, as contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários destinadas às entidades privadas de serviço social e formação profissional vinculadas ao sistema sindical.

10. De forma análoga ao previsto para a iniciativa privada, a Lei 10.887/2004, em seu arts. 4º, 5º, 6º e 8º, prevê contribuições sociais para os servidores públicos federais, ativos e inativos, e para a União, assim como a Lei 9.506/1997, estabelece as contribuições sociais de deputados federais e senadores, bem como da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

11. No caso dos servidores militares, a Lei 3.765/1960, nos arts. 1º e 3ºA, estabelece contribuição social para ativos e inativos para custeio das pensões militares. Os policiais militares e bombeiros do Distrito Federal também contribuem apenas para a pensão militar, em modelo bastante semelhante ao aplicável aos militares das Forças Armadas. Eles estão regidos pelas Leis 10.486/2002 e 10.667/2003.

12. Assim, as contribuições sociais previstas para a seguridade social no âmbito da União segundo a legislação atualmente vigente são:

a) contribuições previdenciárias do empregado e do empregador, dos servidores públicos federais, dos deputados federais e senadores, dos militares (bem como dos policiais civis, militares e bombeiros do Distrito Federal - DF) , além da cota patronal da União nos casos definidos nas normas (conforme legislação citada anteriormente) ;

b) Programa de Integracao Social ( PIS) e Programa de Formacao do Patrimonio do Servidor Público (Pasep) , contribuições criadas pelas Leis Complementares 7 e 8/1970. A primeira incide sobre o faturamento das empresas e tem por finalidade a promoção da ‘integração do empregado na vida e no desenvolvimento das empresas’. A segunda incide sobre as receitas correntes da União;

c) Contribuição para financiamento da Seguridade Social (Cofins) , criada pela Lei Complementar 70/1991, incidindo sobre o faturamento mensal das pessoas jurídicas e a elas equiparadas, destinada às atividades-fim das áreas de saúde, previdência e assistência social;

d) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) , instituída pela Lei 7.689/1988, incide sobre o lucro das pessoas jurídicas e destina-se ao financiamento da seguridade social;

e) Contribuição sobre a receita de concursos de prognósticos, na forma estabelecida pelo Decreto-Lei 204/1967 (Dispõe sobre a exploração de loterias e dá outras providências) e pelo Decreto-Lei 594/1969 (Institui a Loteria Esportiva Federal e dá outras providências) . O primeiro prevê que sua renda líquida será destinada a aplicações de caráter social e de assistência médica. O segundo, que será destinada a aplicações de caráter assistencial, educacional e aprimoramento físico;

f) PIS/Pasep-Importação e Cofins-Importação, conforme Lei 10.865/2004.

13. Ressalte-se que a Lei 12.546/2011 prevê, para determinados segmentos econômicos, que as contribuições previdenciárias deixarão de incidir sobre a folha de pagamento e incidirão sobre a receita bruta ajustadas dessas empresas. No entanto, a mesma lei determina que o Tesouro Nacional realize a compensação ao Fundo do Regime Geral de Previdência (FRGPS) . Assim, entende-se que tais receitas intraorçamentárias decorrentes da compensação do Tesouro devem ser consideradas receitas da previdência social e, em decorrência disso, da seguridade social.

14. Segundo o art. 165, § 5º, III da CF/88, o Orçamento da Seguridade Social (OSS) abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Nesse sentido, a Lei 8.212/1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, detalha outras receitas a ela vinculadas:

a) multas, atualização monetária e juros moratórios;

b) remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros;

c) receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens;

d) demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras;

e) doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais;

f) 50% dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do art. 243 da CF/88 (bens apreendidos em decorrência de tráfico de drogas e exploração de trabalho escravo) ;

g) 40% do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal; e

h) outras receitas previstas em legislação específica.

15. Além disso, o parágrafo único do art. 27 da Lei 8.212/1991 estabelece que 50% do valor total do prêmio recolhido pelas companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres ( DPVAT), previsto na Lei 6.194/1974, será destinado ao Sistema Único de Saúde (SUS) .

16. A Lei 9.322/1996, por sua vez, destina ao Fundo de Amparo ao Trabalhador ( FAT) a quota-parte dos recursos arrecadados a título de contribuição sindical e os rendimentos de sua aplicação (art. 4º) . Tais recursos devem ser utilizados na realização de despesas com reaparelhamento das Delegacias Regionais do Trabalho e programas de sua competência.

17. Já o § 2º do art. 32 da Lei 8.080/1990, que dispõe sobre a promoção, proteção e recuperação da saúde e a organização e funcionamento dos serviços correspondentes, prevê que ‘as receitas geradas no âmbito do SUS serão creditadas diretamente em contas especiais, movimentadas pela sua direção, na esfera de poder onde forem arrecadadas’.

Vinculações de algumas contribuições sociais a áreas específicas da seguridade social

18. Para algumas contribuições sociais da seguridade social, a CF/88 estabelece vinculações específicas a determinadas áreas:

a) vincula os recursos provenientes das contribuições sociais previstas no art. 195, I, a (contribuição social do empregador, empresa e entidade equiparada sobre a folha de salários) e II (contribuição social do trabalhador e demais segurados do RGPS) exclusivamente aos pagamentos de benefícios do regime geral de previdência social previstos no art. 201 ( CF/88, art. 167, XI);

b) vincula 60% da arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integracao Social ( PIS) e para o Programa de Formacao do Patrimonio do Servidor Público (Pasep) ao financiamento do programa do seguro-desemprego e abono ( CF/88, art. 239, caput e § 1º).

19. No que diz respeito ao regime próprio de previdência, o art. 40 da CF/88 dispõe que será contributivo e solidário, mediante contribuição do ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, de forma a preservar o equilíbrio financeiro e atuarial. Seu § 12 estabelece, ainda, que se aplicam ao RPPS, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o RGPS. Nessa linha, a vinculação das contribuições sociais de servidores públicos, militares (para fins de pensão) e congressistas ao custeio dos respectivos regimes está prevista em suas leis regulamentadoras. Assim, de forma análoga ao previsto na CF/88 quanto ao RGPS, a contribuição social do servidor público da União e a contribuição patronal destinam-se à manutenção do regime próprio de previdência social, conforme determinam os arts. 4º e 8º da Lei 10.887/2004, enquanto a contribuição dos militares objetiva o custeio da pensão militar, nos termos da Lei 3.765/1960. O mesmo ocorre no Plano de Seguridade Social dos Congressistas (PSSC) , tendo em vista que a lei instituidora do referido plano estabelece contribuição dos segurados, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para seu custeio (Lei 9.506/1997, art. 12, I a III).

20. Como já mencionado, 50% da receita relativa ao DPVAT está vinculada ao SUS (Lei 8.212/1991, art. 27, parágrafo único) e a receita da quota-parte da contribuição sindical, ao Fundo de Amparo ao Trabalhador ( FAT) (Lei 9.322/1996, art. 4º).

Destinação de recursos de contribuições sociais previstas no art. 195 para outras áreas

21. Já na redação original da CF/88, o § 1º do art. 239 destinou pelo menos 40% dos recursos decorrentes do PIS/Pasep ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) .

22. Ao longo do tempo, novos dispositivos constitucionais promoveram a desvinculação de parte dos recursos da seguridade social. Trata-se da Desvinculação de Recursos da União (DRU) , mecanismo instituído por meio de emenda à Constituição Federal que permite a realocação de parcela das receitas próprias da seguridade para outras áreas. Atualmente, a DRU permite a desvinculação de 30% da arrecadação da União relativa a algumas contribuições sociais, conforme alteração introduzida pela Emenda Constitucional 93/2016 (art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

23. Já por meio de legislação ordinária foi alocada parte das receitas de concursos de prognósticos para outras finalidades que não a seguridade social, como fundos de áreas de educação e cultura (Fundo Nacional da Cultura - Lei 8.313/1991, art. 5º, VIII e Fundo de Investimento do Estudante Superior - Lei 10.260/2001, art. 2º, II) e de segurança ( Fundo Penitenciario Nacional - Lei Complementar 79/1994, art. 2º, VIII), por exemplo. De maneira análoga, a Lei 8.212/1991, em seu art. 26, com redação da Lei 8.436/1992, estabelece que constitui receita da seguridade social a renda líquida dos concursos de prognósticos, excetuando-se os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo.

654. Há que se destacar que a destinação das receitas mencionadas a áreas não abrangidas pelo conceito de seguridade social foi feita por meio de autorização legislativa, seja por emendas constitucionais, seja por leis ordinárias. Dessa forma, constituem o arcabouço legal vigente, não fazendo parte do escopo deste trabalho emitir opinião acerca do mérito das destinações definidas na legislação.

14.3.3. Evolução das Receitas da Seguridade Social de 2009 a 2018

24. A principal receita da seguridade social refere-se à Contribuição para o RGPS a qual atingiu o montante de R$ 391,2 bilhões em 2018 e representa 48% de todas as receitas da seguridade social antes da incidência da DRU.

25. A segunda receita mais representativa da seguridade social refere-se à Cofins que representou em 2018 quase de 30% da arrecadação da seguridade social antes da incidência da DRU, seguida pela CSLL, a qual atingiu o percentual de 9,3%. Outra receita representativa do segmento de seguridade são aquelas oriundas do PIS/Pasep, a qual atingiu 4,7% em 2018 em relação ao total de receitas da seguridade social. As outras receitas juntas representaram 8,06% das receitas da seguridade social (receitas do RPPS, loterias, dentre outras) .

26. No gráfico abaixo, tem-se a evolução em termos reais das receitas da seguridade social antes da incidência da DRU nos últimos dez anos.

Gráfico 64 - Receitas da Seguridade Social antes DRU - a Valores 2018 - INPC

(...)

Fonte: Tesouro Gerencial/Siafi e IBGE.

27. Pela análise do comportamento real dos últimos dez anos das receitas da seguridade social, observa-se no gráfico que houve um crescimento das principais receitas da seguridade social, sendo que as receitas de contribuições do RGPS saíram de um patamar da ordem R$ 300 bilhões para quase R$ 400 bilhões em termos reais (valores de 2018, atualizados pelo INPC) .

28. Outra visão que se pode obter das receitas da seguridade social, refere-se ao seu comportamento em relação ao PIB a preços de mercado (pm) , conforme abaixo:

Gráfico 65 - Receitas da Seguridade Social antes DRU em Relação ao % PIBpm

(...)

Fonte: Tesouro Gerencial/Siafi e IBGE.

29. Conforme os dados de 2009, as receitas da seguridade social representavam cerca de 12,00% do PIB. Já em 2018, as receitas atingiram cerca de 12,05% do PIB. Ou seja, quase não houve variação da receita no período

30. Quanto à desvinculação de receitas da seguridade, observa-se no gráfico abaixo que houve um aumento considerável da receita desvinculada em 2016, em função da Emenda Constitucional 93, de 2016, a qual além de ampliar o prazo da DRU para 31/12/2023, também aumentou o percentual de desvinculação das receitas de 20 para 30%.

31. Nesse sentido, as receitas desvinculadas, que alcançaram em 2015 o patamar de R$ 73,38 bilhões, subiram em 2016 para R$ 100,04 bilhões (ambas em valores de 2018 pelo INPC) . Em 2018, a DRU atingiu R$ 109,65 bilhões.

Gráfico 66 - Receitas da Seguridade Social Desvinculadas pela DRU - INPC 2018

(...)

Fonte: Siafi e INPC/IBGE.

Gráfico 67 - Receitas da Seguridade Social Desvinculadas pela DRU - % PIBpm

(...)

Fonte: Siafi e PIBpm/IBGE.

32. Por fim, pelo gráfico abaixo é possível visualizar comparativamente ano a ano as receitas totais e receitas desvinculadas da seguridade social, as quais estão a valores de 2018 corrigidas pelo INPC:

Gráfico 68 - Receitas Totais e Receitas Desvinculadas da Seguridade Social - INPC 2018

(...)

Fonte: Siafi e INPC/IBGE.

33. Considerando que no gráfico a receita da seguridade social está atualizada a valores de 2018 (INPC) , nota-se que a receita atingiu seu ápice em 2014 (R$ 878,07 bilhões) , reduzindo-se em 2015 e 2016, voltando ao crescimento em 2017 e 2018. No entanto, a receita de 2018 (R$ 822,74 bilhões) está nos patamares da receita de 2011 (R$ 816,54 bilhões) , quando corrigida a valores de 2018.

34. Nesse sentido, a recessão econômica que se abateu sobre a economia brasileira desde 2015 impactou diretamente a arrecadação das receitas da seguridade social, com agravamento de que desde 2016, as receitas da seguridade social, exceto aquelas destinadas ao pagamento de benefícios da previdência social, tiveram aumento de desvinculação de 20% para 30%.

14.3.4. Despesas relacionadas à seguridade social

35. As principais despesas da seguridade social estão associadas ao pagamento de benefícios das áreas de previdência e assistência social, bem como às ações e serviços de saúde e de assistência. Tratam-se de direitos previstos nos arts. 40; 142, § 3º, inciso X; 194; 196; 203; e 239 da CF/88.

36. Na área da previdência social, destacam-se os benefícios de aposentadoria e pensão (vide detalhamento no capítulo 4 deste relatório) . Outros benefícios previdenciários, no entanto, estão previstos na legislação.

37. O art. 18 da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social no âmbito do RGPS prevê os seguintes benefícios, devidos àqueles que atenderem aos requisitos específicos previstos na legislação:

a) auxílio-doença;

b) salário-família (devido ao segurado, de acordo com o número de filhos ou equiparado) ;

c) salário-maternidade;

d) auxílio-acidente (devido ao segurado em caso de sequela permanente que reduza sua capacidade laborativa) ; e

e) auxílio-reclusão (devido ao dependente do segurado do INSS) .

38. Existem ainda os benefícios de seguro-desemprego e abono salarial (Lei 7.998/1990, arts. 3º e 9º) , para os segurados que cumprirem os requisitos de elegibilidade. Esses benefícios são tratados em lei específica e têm fonte de financiamento própria, constituída por parte da receita do PIS/Pasep nos termos do art. 239 da CF/88, estando excetuados das coberturas oferecidas pelo RGPS (Lei 8.213/1991, art. 9º, § 1º).

39. Na área da assistência social, cuja organização está disciplinada pela Lei 8.742/1993, as principais despesas estão relacionadas a dois programas de transferência de renda. O primeiro refere-se ao Benefício de Prestação Continuada (BPC) , que garante um salário mensal ao idoso acima de 65 anos ou à pessoa com deficiência. Em ambos os casos, a renda por pessoa do grupo familiar deve ser menor que um quarto do salário-mínimo (art. 20) . O segundo corresponde ao programa Bolsa Família, criado pela Lei 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto 5.209/2004. Trata-se de transferência de renda com condicionalidades destinada às famílias em situação de extrema pobreza (renda per capita mensal de até R$ 85,00) e pobreza (renda per capita mensal entre R$ 85,01 e R$ 170,00) . Os valores de referência estão atualizados pelo Decreto 8.794/2016.

40. Diferentemente da previdência e da assistência, as despesas mais relevantes da área da saúde estão concentradas na prestação de serviços de promoção, proteção e recuperação da saúde por meio do SUS (Lei 8.080/1990). Destacam-se as contribuições fundo a fundo para estados e municípios.

41. Considerando essas grandes funções governamentais que estão abrangidas no Orçamento da Seguridade Social, destacam-se as os dispêndios efetuados pela União, conforme tabela abaixo:

Tabela 60 - Despesas Empenhadas da Seguridade Social por Função de Governo - a valores de 2018 pelo INPC
R$ Bilhões
Função de Governo	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
PREVIDÊNCIA SOCIAL	493,39	531,64	550,57	576,73	605,59	636,91	655,14	647,78	669,33	684,26
SAÚDE	98,56	100,73	110,47	115,20	115,79	120,96	123,58	117,78	120,03	120,87
ASSISTÊNCIA SOCIAL	56,50	63,68	69,69	81,64	87,75	90,57	88,64	86,76	86,46	88,67
TRABALHO	47,05	48,49	53,16	58,41	63,93	67,36	58,97	61,20	55,93	54,17
ENCARGOS ESPECIAIS	14,49	14,99	14,54	13,86	13,99	16,38	16,79	18,02	20,40	23,61
OUTROS	16,40	17,23	18,04	20,46	21,34	20,28	21,13	19,99	20,86	22,16
TOTAL	726,40	776,76	816,47	866,30	908,40	952,46	964,26	951,53	973,01	993,74

Fonte: Tesouro Gerencial e INPC/IBGE.

42. A análise acima foi elaborada considerando a classificação da despesa por função orçamentária de governo. Nesse sentido, por exemplo, a função previdência social não contempla as despesas com inativos militares desde 2016, haja vista que essa despesa foi reclassificada a partir de 2016 para o Orçamento Fiscal, mas, por outro lado, engloba despesas como gastos administrativos do INSS (o qual está abrangido na função previdência social) . Ademais, o valor apurado com função previdência é diferente ao levantado no capítulo seguinte sobre previdência social, em função dessas distinções metodológicas e de apuração.

43. Descrito esse pequeno detalhe, voltemos à análise da despesa da seguridade social por função. Verifica-se que a despesa da seguridade social teve crescimento real para todas funções no período analisado (2009-2018) , sendo que o crescimento total real foi de 36,80% no período.

44. No gráfico abaixo é possível visualizar o comportamento dessas funções de governo ao longo dos anos de 2009 a 2018:

Gráfico 69 - Despesas Empenhadas da Seguridade Social - Função Governo - em valores de 2018

(...)

Fonte: Tesouro Gerencial e INPC/IBGE.

45. A análise gráfica das despesas do orçamento da seguridade social demonstra que o principal gasto é com a função previdência social, a qual em 2018, representou 68,86% dos gastos da seguridade social. Os outros gastos juntos representaram pouco mais de 31%, com destaque para saúde com 12,16% e depois a assistência social com 8,92%.

46. Outra visão que podemos obter das despesas da seguridade social, refere-se ao seu comportamento em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) , conforme abaixo:

Gráfico 70 - Despesas da Seguridade Social Empenhada em % do PIB

(...)

Fonte: Tesouro Gerencial e PIBpm/IBGE.

47. A análise gráfica da despesa da seguridade social em relação ao PIB revela o crescimento da função previdência que saiu da ordem de 8,73% em 2009 para faixa de 10% do PIB em 2018. Como efeito disso, as despesas da seguridade social consignadas no orçamento que representavam 12,86% em 2009, atingiram 14,5% em 2018.

Apêndice 4 - Previdência dos Estados e Municípios

Gráfico 71 - Resultados Atuariais dos Estados e DF

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

Gráfico 72 - Resultado Financeiro dos Municípios Agregados por Estado

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

Gráfico 73 - Resultado Atuarial dos Municípios Agregados por Estado

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93- dados não auditados.

Gráfico 74 - Ativos dos Estados

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

Gráfico 75 - Ativos dos Municípios Agregados por Estado

(...)

Fonte: resposta da SPREV constante do arquivo Planilha_2654354_Resposta_ao_TCU dos itens não digitalizáveis da peça 93 - dados não auditados.

14.5. Apêndice 5 - Perspectivas da Proposta de Reforma da Previdência e do Sistema de Proteção Social dos Militares em Andamento

1. O presente Apêndice analisa a proposta original (...)

Apêndice 5 - Perspectivas da Proposta de Reforma da Previdência e do Sistema de Proteção Social dos Militares em Andamento

1. O presente Apêndice analisa a proposta original da PEC 6/2019 enviada pelo Governo Federal para apreciação do Congresso Nacional. Também está refletido em item específico deste documento o resultado do que foi aprovado pela Câmara dos Deputados na apreciação desta Emenda Constitucional.

2. Entretanto, dado que este documento foi elaborado e concluído ainda no transcorrer da tramitação da PEC 6/2019 nas Casas Legislativas, não está incluso as possíveis alterações a serem apreciadas e aprovadas no Senado Federal.

3. Quanto ao PL 1645/2019, que trata da reestruturação salarial da carreira e do sistema de proteção social dos militares das Forças Armadas, este Apêndice apenas analisa a proposta original enviada ao Congresso Nacional pelo Governo Federal, haja vista que, quando do término deste documento, o referido projeto de lei ainda se encontrava em tramitação na Câmara dos Deputados.

14.5.1. PEC 6/2019 (Original)

4. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 6/2019 modifica o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias e propõe alterar os arts. 22, 37, 38, 39, 40, 42, 109, 149, 167, 194, 195, 201, 203 e 239 da Constituição Federal e cria os arts. 201-A e 251 na Constituição e os §§ 6º, 7º e 8º no art. 8º e 4º no art. 10 e o art. 115 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

5. Segundo o Governo, a nova previdência está baseada nos seguintes pilares: combate às fraudes, cobrança de dívidas e equidade. Pode-se citar, também, combate aos privilégios, impacto fiscal e criação de um novo regime previdenciário capitalizado e equilibrado.

6. Em relação ao combate às fraudes, a MP 871 de 18/1/2019, convertida na Lei 13.846/2019, visa estabelecer instrumentos para eliminar a possibilidade de recebimento indevido de benefícios previdenciários, por meio do Programa Especial para Análise de Benefícios com Indícios de Irregularidade, do Programa de Revisão de Benefícios por Incapacidade, do Bônus de Desempenho Institucional por Análise de Benefícios com Indícios de Irregularidade do Monitoramento Operacional de Benefícios e do Bônus de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade.

7. O processo de cobrança de dívida das contribuições previdenciárias, apesar de ser cobrada de forma adequada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) , deve ser aperfeiçoado para garantir maior agilidade e eficiência na arrecadação.

8. A proposta busca tratar os desiguais de forma desigual, de acordo com suas especificidades, onde exige-se maior contribuição daqueles que recebem mais, no que tange à equidade.

14.5.1.1. Das propostas de alteração do RGPS

9. O art. 201 da Constituição passa a prever que o RGPS, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, atenderá a:

a) cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada;

b) salário-maternidade;

c) salário-família e auxilio-reclusão para os dependentes do segurado que receba rendimento mensal de até um salário-mínimo; e

d) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou ao companheiro e aos seus dependentes.

10. Além disso, prevê que lei complementar de inciativa do Poder Executivo Federal disporá sobre critérios e parâmetros do RGPS, tais como: rol taxativo dos benefícios e dos beneficiários; requisitos de elegibilidade para os benefícios, que contemplarão idade mínima, tempo de contribuição, carência e limites mínimo e máximo do valor dos benefícios; regras de cálculo e de reajustamento dos benefícios; limites mínimo e máximo do salário de contribuição; atualização dos salários de contribuição e remunerações utilizados para obtenção do valor dos benefícios; rol, qualificação e requisitos necessários para enquadramento dos dependentes, o tempo de duração da pensão por morte e das cotas por dependentes; regras e condições para acumulação de benefícios; e sistema especial de inclusão previdenciária, com alíquotas diferenciadas, para atender aos trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantido o acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.

11. A lei complementar estabelecerá, ainda, os critérios pelos quais a idade mínima será majorada quando houver aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira.

12. A idade mínima e o tempo de contribuição poderão ser distintos da regra geral, conforme a lei complementar estabelecer, para a concessão de aposentadoria dos segurados com deficiência; cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes; professores que comprovarem exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio; e trabalhadores rurais.

13. Para fins de aposentadoria, será assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição entre o RGPS e os RPPS, de que trata o art. 40 da CF/88, e a compensação financeira será devida entre esses regimes de acordo com os critérios estabelecidos em lei.

14. A emenda propõe a possibilidade de se disciplinar a cobertura de benefícios de riscos não programados, inclusive os de acidente de trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo RGPS e pelo setor privado.

15. O produtor rural, o extrativista e o pescador artesanal, e os seus respectivos cônjuges ou companheiros e filhos maiores de dezesseis anos que exerçam suas atividades em regime de economia familiar contribuirão para a previdência com um valor resultante da aplicação de alíquota sobre o resultado da comercialização da produção rural, observado o valor mínimo anual previsto em lei.

16. O art. 201-A define que será instituído um novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida e de caráter obrigatório. Para a implantação desse novo regime, o art. 115 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece as seguintes diretrizes: capitalização em regime de contribuição definida, admitindo o sistema de contas nocionais, piso básico não inferior ao salário mínimo, gestão das reservas por entidades de previdência públicas e privadas, entre outras.

Das disposições transitórias para o RGPS

17. Enquanto não aprovada a lei complementar que definirá os novos critérios do RGPS, será exigido o cumprimento de 62 anos de idade para as mulheres, 65 anos de idade para os homens e vinte anos de contribuição para ambos os sexos. No caso de trabalhadores rurais, a idade será de 60 anos, para ambos os sexos.

18. Para os professores, de ambos os sexos, a idade exigida será de sessenta anos, desde que comprovem trinta anos de contribuição exclusivamente em exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. Para os trabalhadores em exercício de atividades com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, nos termos dos arts. 57 e 58 da Lei 8.213/1991, que comprovem quinze, vinte ou 25 anos de contribuição, as idades exigidas serão de 55, 58 e 60 anos, respectivamente. Para as pessoas com deficiência será garantida aposentadoria integral quando completarem 35 anos de contribuição, no caso de deficiência leve, 25 anos, no caso de deficiência moderada e vinte anos, no caso de deficiência grave.

19. As idades serão ajustadas em 1º de janeiro de 2024 e, a partir dessa data, a cada quatro anos, quando o aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira atingir os sessenta e cinco anos de idade, para ambos os sexos em comparação com a média apurada no ano de promulgação da Emenda à Constituição, na proporção de 75% dessa diferença, apurada em meses, desprezadas as frações de mês.

20. O cálculo das aposentadorias terá como base a média aritmética simples de todos os salários de contribuição e das remunerações, utilizadas como base para as contribuições ao RGPS e aos RPPS de que trata o art. 40 da Constituição, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a competência inicial de contribuição. O valor das aposentadorias corresponderá a 60% dessa média, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder o tempo de vinte anos de contribuição, exceto no caso de trabalhadores rurais, cujo valor será de um salário mínimo, e no caso da aposentadoria do trabalhador que exercer atividade em condições especiais prejudiciais à saúde por quinze anos, hipótese em que o acréscimo será aplicado ao tempo que exceder a quinze anos de contribuição.

21. A emenda prevê, também, aposentadoria por incapacidade permanente para os trabalhadores que forem considerados inaptos para o trabalho e insusceptíveis de reabilitação para o exercício de outra atividade, caso em que o valor corresponderá a 60% da média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações utilizados como base para contribuições aos regimes de previdência social de que tratam os art. 40 e art. 201 da Constituição, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder o tempo de vinte anos de contribuição. Se a incapacidade decorrer de acidente de trabalho, doença profissional ou doença do trabalho, o valor da aposentadoria será de 100% da referida média aritmética.

22. A aposentadoria dos segurados com deficiência corresponderá a 100% da média quando cumpridos os anos de contribuição de acordo com o grau da deficiência.

23. Em relação à pensão por morte, a proposta prevê que o valor será equivalente a uma cota familiar de 50% do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescida de cotas de 10 pontos percentuais por dependente até o máximo de 100%, ficando vedada a reversão das cotas dos dependentes que perderem essa condição. Em caso de morte decorrente de acidente do trabalho, doença profissional ou doença do trabalho, o valor da pensão será de 100% do valor da média aritmética simples de todos os salários de contribuição e das remunerações, utilizadas como base paras as contribuições ao RGPS e aos regimes próprios de previdência social de que trata o art. 40 da Constituição, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a competência inicial de contribuição.

655. Até a publicação da lei complementar que fixará os novos critérios e parâmetros do RGPS, a emenda veda, como regra transitória, a acumulação de mais de uma aposentadoria e de mais de uma pensão deixada por cônjuge ou companheiro. A pensão por morte, nesse caso, poderá ser acumulada com pensão por morte do RPPS ou decorrente de atividades militares, e com a aposentadoria do RGPS, RPPS ou decorrentes de atividades militares. Na ocorrência dessas hipóteses, será resguardada a percepção integral do benefício mais vantajoso e de uma parte de cada um dos demais benefícios acumulados, que estarão sujeitos à aplicação de redutor escalonado por faixas remuneratórias (nos percentuais de 20, 40, 60 e 80%) , não havendo direito à percepção de qualquer parcela sobre a faixa excedente a quatro salários mínimos por benefício acumulado.

24. O auxílio-reclusão passa a ser garantido apenas aos dependentes do segurado que receba rendimento mensal de até um salário mínimo e que seja recluso em regime fechado e terá o valor de um salário mínimo. O salário família também passa a ser garantido apenas aos segurados que recebam rendimento mensal de até um salário mínimo, cujo valor é de R$ 46,54 por filho ou equiparado menor de quatorze anos de idade ou inválido de qualquer idade ou com deficiência grave.

25. Até que entre em vigor a nova lei que altere o plano de custeio do RGPS, a contribuição devida pelo segurado empregado pode ser visualizada na tabela abaixo, com uma comparação da alíquota vigente nos dias atuais.

Tabela 61 - Alíquotas RGPS - Vigentes e Propostas

RGPS
Hoje	Proposta
Faixa Salarial (R$)	Alíquota	Faixa Salarial (R$)	Alíquota*
Até R$ 1.751,81	8%	Até 1 Salário Mínimo	7,5%
De R$ 1.751,82 a R$ 2.919,72	9%	De R$ 998,01 a R$ 2.000,00	9%
De R$ 2.919,73 a R$ 5.839,45	11%	De 2.000,01 a R$ 3.000,00	12%
		De 3.000,01 a R$ 5.839,45	14%
*As alíquotas serão aplicadas de forma progressiva sobre o valor do salário de contribuição do segurado.

26. A contribuição do segurado especial rural, até que entre em vigor a nova lei, será de R$ 600,00, valor mínimo anual de contribuição previdenciária do grupo familiar.

Das regras de transição para os segurados já vinculados ao RGPS

27. A proposta prevê regras de transição aos segurados já filiados ao RGPS na data de publicação da emenda, assegurando-lhes o direito às aposentadorias por idade, especial e por tempo de contribuição, incluída a dos professores.

28. Para a aposentadoria por tempo de contribuição, mantém-se a regra de pontos, definida como fórmula ‘86/96’, em que se somam a idade e o tempo de contribuição, desde que cumprido o tempo mínimo de contribuição de trinta anos para a mulher e 35 anos para o homem. O número mínimo de pontos será elevado a partir de janeiro de 2020 até o limite de cem pontos para a mulher e 105 pontos para o homem. Para o cargo de professor que comprovar 25 anos de contribuição, se mulher, e trinta anos de contribuição, se homem, em efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, a fórmula de pontos será ‘81/91’. A partir de janeiro de 2020, será acrescentado um ponto a cada ano para ambos os sexos até atingir o limite de 95 pontos, se mulher, e de cem pontos, se homem.

29. Além disso, possibilita-se ao segurado já filiado outras duas possibilidades, quais sejam:

a) ao completar trinta anos de contribuição e 56 anos de idade, se mulher, ou 35 anos de contribuição e 61 anos de idade, se homem, acrescendo seis meses à idade a partir de 1º de janeiro de 2020, até atingir 62 anos para a mulher e 65 anos para o homem; no caso de professor que comprovar exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, o tempo de contribuição e a idade serão reduzidos em cinco anos, aos quais serão acrescentados seis meses a cada ano nas idades até atingir sessenta anos para ambos os sexos, a partir de 1º de janeiro de 2020; e

b) para os segurados que, na data da publicação da emenda, contar com 28 anos de contribuição, se mulher, e 33 anos de contribuição, se homem, ao completar trinta anos de contribuição, se mulher, e 35 anos de contribuição, se homem, sem idade mínima, desde que cumprido o período adicional de contribuição correspondente a 50% do tempo que faltaria para atingir trinta ou 35 anos de contribuição, se mulher ou homem, respectivamente, na data da publicação da Emenda, hipótese em que haverá a aplicação do fator previdenciário na apuração do valor da aposentadoria.

30. A aposentadoria especial, cujas atividades tenham sido exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, continua sendo garantida aos segurados filiados ao RGPS até a data da publicação da emenda. De acordo com a regra dos pontos, quando o total da soma resultante da idade e do tempo de contribuição e o tempo de efetiva exposição, para ambos os sexos, forem de: 66 pontos e quinze anos de efetiva exposição, 76 pontos e vinte anos de efetiva exposição, e 86 pontos e 25 anos de efetiva exposição, para a aposentadoria especial de quinze, vinte ou 25 anos, respectivamente. A partir de janeiro de 2020, essas pontuações serão acrescidas de um ponto, até atingir 89, 93 ou 99 pontos, respectivamente, para as aposentadorias especiais de quinze, vinte ou 25 anos, para ambos os sexos.

31. A aposentadoria por idade mantém os mesmos requisitos de quinze anos de contribuição, para ambos os sexos, e idade de sessenta anos, para mulher, e 65, para homem. A partir de janeiro de 2020, a idade da mulher passa a ser acrescida em seis meses a cada ano até alcançar 62 anos, e o tempo de contribuição será acrescido de seis meses a cada ano até alcançar vinte anos de contribuição para ambos os sexos. Para o trabalhador rural, a redução da idade em relação aos demais trabalhadores será mantida, porém, será uniformizada para sessenta anos para ambos os sexos.

32. O valor das aposentadorias concedidas pelas regras de transição corresponderá a 60% da média aritmética simples de todos os salários de contribuição e das remunerações, utilizadas como base para as contribuições ao RGPS e aos RPPS de que trata o art. 40 da Constituição, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder o tempo de vinte anos de contribuição, até atingir 100%, salvo no caso de aposentadoria especial do trabalhador que exercer atividade em condições especiais prejudiciais à saúde por quinze anos, cujo acréscimo será de aplicado ao tempo que exceder a quinze anos de contribuição, e no caso do trabalhador rural, cujo valor será de um salário mínimo.

Disposições transitórias relacionadas à assistência social

33. Até que entre em vigor a lei complementar, à pessoa idosa que comprove estar em condição de miserabilidade será assegurada renda mensal de R$ 400,00 a partir dos sessenta anos de idade. A partir dos setenta anos de idade, a renda passará para um salário mínimo.

34. Para a condição de miserabilidade, o patrimônio familiar deverá ser inferior a R$ 98.000,00, considerando-se a família composta, desde que vivam sob o mesmo teto, por cônjuge ou companheiro, pai ou mãe, irmãos solteiros, filhos e enteados solteiros ou menores tutelados.

14.5.1.2. Das propostas de alteração do RPPS.

35. Inicialmente, sugere-se a inclusão do § 9º ao art. 39 da Constituição Federal. Tal parágrafo prevê que o direito à previdência social dos servidores públicos será concedido por meio dos regimes de que tratam os art. 40, art. 201 e art. 202, observados os requisitos e as condições nele estabelecidos, vedada outra forma de proteção, inclusive por meio do pagamento direto de complementação de aposentadorias e de pensões.

36. A Emenda altera o art. 40 da Constituição Federal para não mais definir a regra de benefícios a serem concedidos pelos RPPS no texto permanente da Constituição, sendo remetida a uma lei complementar que estabeleça normas gerais de organização e funcionamento dos regimes, bem como de responsabilidade previdenciária. Contudo, até que a lei complementar seja instituída, a Emenda estabelece parâmetros transitórios.

37. O art. 40 passaria a ter a seguinte redação: Aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações públicas, é assegurado regime próprio de previdência social de caráter contributivo e solidário, por meio de contribuição do respectivo ente federativo, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo, nos § 1º, § 1º-A, § 1º-C e § 1º-D do art. 149 e no art. 249.

38. O § 1º do art. 149 prevê que a União, os Estados, o DF e os Municípios instituirão contribuições ordinárias e extraordinárias cobradas dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas para o custeio do RPPS, observados os parâmetros estabelecidos na lei complementar.

39. O § 1º-A institui que a contribuição ordinária dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas poderá ter alíquotas progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor base de contribuição ou do benefício recebido, incidirá sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS para os aposentados e os pensionistas, e em relação aos Estados, DF e Municípios a alíquota não poderá ser inferior à contribuição dos servidores da União, exceto se o respectivo RPPS não possuir déficit atuarial a ser equacionado, caso em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao RGPS.

40. Já a contribuição extraordinária dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas, prevista no § 1º-C, dependerá da comprovação da existência de déficit atuarial e será estabelecida exclusivamente para promover seu equacionamento, por prazo determinado; poderá ter alíquotas diferenciadas com base na condição de servidor público ativo, aposentado ou pensionista, no histórico contributivo ao RPPS, na regra de cálculo do benefício de aposentadoria ou de pensão e no valor da base de contribuição ou do benefício recebido; além de outros critérios que venham a ser definidos pela lei complementar.

41. Lei do ente federativo poderá ampliar a base das contribuições extraordinárias dos aposentados e dos pensionistas, excepcionalmente, para fins de equacionamento do déficit atuarial de forma a alcançar o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem um salário mínimo, mediante autorização e critérios definidos na lei complementar, conforme previsão do § 1º-D do art. 149.

42. O § 1º do art. 40 cita que lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal disporá sobre normas gerais de organização, funcionamento e responsabilidade previdenciária na gestão dos RPPS, contemplará modelo de apuração dos compromissos e seu financiamento, de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos, dos benefícios, da fiscalização pela União e do controle externo e social e estabelecerá outros critérios e parâmetros:

I - quanto aos benefícios previdenciários:

a) rol taxativo de benefícios;

b) requisitos de elegibilidade para aposentadoria, que contemplará as idades, os tempos de contribuição, de serviço público, de cargo e de atividade específica;

c) regras para o cálculo dos benefícios, assegurada a atualização das remunerações e dos salários de contribuição utilizados; e o reajustamento dos benefícios;

d) forma de apuração da remuneração no cargo efetivo, para fins de cálculo dos benefícios;

e) possibilidade de idade mínima e de tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria, exclusivamente em favor de servidores públicos: titulares do cargo de professor que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio; policiais dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144; agentes penitenciários e socioeducativos; cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedados a caracterização por categoria profissional ou ocupação e enquadramento por periculosidade; e com deficiência, previamente submetidos à avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar; e

f) regras e condições para acumulação de benefícios previdenciários;

II - requisitos para a sua instituição e a sua extinção, a serem avaliados por meio de estudo de viabilidade administrativa, financeira e atuarial, vedada a instituição de novo regime próprio de previdência social sem o atendimento desses requisitos, hipótese em que será aplicado o Regime Geral de Previdência Social aos servidores públicos do respectivo ente federativo;

III - forma de apuração da base de cálculo e de definição da alíquota das contribuições ordinária e extraordinária do ente federativo, dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas;

IV - condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art. 249 e para vinculação dos recursos provenientes de contribuições e dos bens, direitos e ativos de qualquer natureza destinados a assegurar recursos para o pagamento dos proventos de aposentadoria e pensões;

V - medidas de prevenção, identificação e tratamento de riscos atuariais, incluídos aqueles relacionados com a política de gestão de pessoal;

VI - mecanismos de equacionamento do déficit atuarial e de tratamento de eventual superávit;

VII - estruturação, organização e natureza jurídica da entidade gestora do regime, observados os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência, e admitida a adesão a consórcio público; e

VIII - condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime.

43. O § 2º do art. 40 prevê que os servidores públicos serão aposentados: voluntariamente, desde que observados a idade mínima e os demais requisitos previstos na nova lei complementar; por incapacidade permanente no trabalho, quando insuscetível de readaptação; ou compulsoriamente, ao completar a idade máxima prevista na nova lei complementar.

44. As idades mínimas serão reajustas quando houver aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira, na forma estabelecida para o RGPS, de acordo com o § 3º do art. 40.

45. Os proventos de aposentadoria não poderão ser inferiores ao salário mínimo ou superiores ao limite máximo estabelecido para o RGPS, observado o disposto nos parágrafos sobre previdência complementar (§ 14, § 15 e § 16) .

46. Em relação à pensão por morte, serão observados o rol dos beneficiários, a qualificação e os requisitos necessários para enquadramento dos dependentes, e o tempo de duração da pensão e das cotas por dependente previstos para o RGPS.

47. O § 6º do art. 40 prevê que a União, os Estados, o DF e os Municípios deverão instituir para o RPPS o sistema obrigatório de capitalização individual previsto no art. 201-A, no prazo e termos que vierem a ser estabelecidos na lei complementar. O equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, a valor presente, que, junto com os bens, direitos e ativos, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.

48. Aduz o § 14 do art. 40 que a União, os Estados, o DF e os Municípios instituirão regime de previdência complementar para os servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do RGPS para o valor das aposentadorias e das pensões no RPPS, ressalvado o disposto no § 16 (que não sofreu alteração) . O regime de previdência complementar oferecerá planos de benefícios somente na modalidade contribuição definida, observado o disposto no art. 202 (não alterado) e que poderá autorizar o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar instituída pelo ente federativo, bem como, por meio de licitação, o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar não instituída pelo ente federativo ou por entidade aberta de previdência complementar.

Das regras de transição para atuais servidores

49. Será aplicável aos servidores a regra dos pontos ‘86/96’ em que se somam a idade e o tempo de contribuição, desde que sejam obedecidos os limites mínimos desses requisitos, tais como: 56 anos de idade e trinta a anos de contribuição, para a mulher, e 61 anos de idade e 35 anos de contribuição, para o homem; vinte anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria. A idade mínima sofrerá aumento a partir de janeiro de 2022 para 57 anos de idade, se mulher e 62 anos de idade, se homem. A pontuação também sofrerá aumentos até alcançar o limite de cem pontos, se mulher, e 105 pontos, se homem, a partir de janeiro de 2020.

50. O policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144 da Constituição que tenha ingressado em carreira policial até a data de promulgação da Emenda poderá aposentar, voluntariamente, com 55 anos de idade, para ambos os sexos, 25 anos de contribuição, se mulher, e trinta anos de contribuição, se homem; e quinze anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher, e vinte anos, se homem. A partir de 1º de janeiro de 2020, o limite mínimo de atividade em cargo de natureza estritamente policial passará a ser acrescido em um ano a cada dois anos de efetivo exercício, até atingir vinte anos para a mulher e vinte e cinco anos para o homem.

51. O agente penitenciário ou socioeducativo que tenha ingressado nessa carreira até a data de promulgação da Emenda poderá aposentar, voluntariamente, com 55 anos de idade, para ambos os sexos, 25 anos de contribuição, se mulher, e trinta anos de contribuição, se homem; e vinte anos de exercício em cargo de agente penitenciário ou socioeducativo, para ambos os sexos. A partir de 1º de janeiro de 2020, o limite mínimo de atividade em cargo de agente penitenciário ou socioeducativo passará a ser acrescido em um ano a cada dois anos de exercício, até atingir 25 anos ambos os sexos.

52. O servidor público cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação e enquadramento por periculosidade, que tenha ingressado no serviço público até a data de promulgação da Emenda poderá aposentar, voluntariamente, quando o somatório da idade e do tempo de contribuição equivaler a 86 pontos para ambos os sexos, sujeita a 25 anos de efetiva exposição e contribuição, vinte anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria. A partir de 1º de janeiro de 2020, a pontuação será acrescida de um ponto a cada ano, até atingir o limite de 99 pontos em atividade especial sujeita a 25 anos de efetiva exposição e contribuição.

53. O servidor público com deficiência, previamente submetido à avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar, que tenha ingressado no serviço público até a data de promulgação da Emenda poderá aposentar, voluntariamente, com 35 anos de contribuição, para as deficiências consideradas leves, 25 anos de contribuição, para as deficiências consideradas moderadas, vinte anos de contribuição, para as deficiências consideradas graves, vinte anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria. Caso o servidor tenha se tornado pessoa com deficiência ou teve alteração no grau de deficiência após a vinculação ao RPPS, os tempos de contribuição serão proporcionalmente ajustados, considerando o número de anos em que exercer atividade laboral sem deficiência e com deficiência e observado o grau de deficiência correspondente, na forma estabelecida para o RGPS.

54. A lei complementar estabelecerá a forma de ajuste da pontuação quando o aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira atingir os 65 anos de idade.

55. Os proventos de aposentadoria corresponderão:

a) à integralidade da remuneração, para os servidores que ingressaram no serviço público até 31/12/2003 e que não optaram pelo regime de previdência complementar, desde que cumpram a idade mínima de 62 anos para mulher e 65 anos para homem; no caso de titulares de cargo de professor, a idade mínima é de sessenta anos de idade, para ambos os sexos; para o servidor público cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde a idade é de sessenta anos, para ambos os sexos; e para os policiais e agentes penitenciários ou socioeducativos que tenham ingressado na carreira antes da implementação de regime de previdência complementar. Os proventos serão reajustados na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade;

b) a 60% da média das bases de contribuição correspondentes a 100% de todo o período contributivo a qualquer regime previdenciário, desde a competência de julho de 1994, ou desde a competência do início da contribuição, acrescidos de 2% para cada ano de contribuição que exceder a vinte anos de contribuição, até o limite de 100%, para os servidores públicos não contemplados no item anterior, exceto para o servidor com deficiência, que corresponderá a 100% da média aritmética simples. Os proventos serão reajustados nos termos estabelecidos para o RGPS; e

c) o disposto nos itens anteriores não se aplica aos servidores que ingressaram no serviço público após a instituição do regime de previdência complementar ou que tenha exercido a opção correspondente. Nesse caso, os proventos de aposentadoria corresponderão a 60% da média aritmética simples das remunerações e dos salários de contribuição correspondentes a 100% de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994, ou desde a competência do início da contribuição, acrescidos de 2% para cada ano de contribuição que exceder a vinte anos de contribuição, até o limite de 100%, observado, para o resultado da média aritmética, o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS. Para os servidores com deficiência, os proventos corresponderão a 100% da média aritmética simples. Os proventos serão reajustados nos termos estabelecidos para o RGPS.

56. O abono de permanência foi mantido aos servidores que dele fazem jus e que continuem em atividade, acrescendo-se que os entes federativos devem estabelecer condições para a continuidade de seu pagamento equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária. Caso o ente federativo não estabeleça os critérios, o abono de permanência será pago no valor da contribuição previdenciária.

Pensão por morte dos servidores públicos que tenham ingressado antes do regime de previdência complementar

57. A regra de transição de pensão por morte para os dependentes do servidor que ingressou antes do regime de previdência complementar ou que não fez a opção a esse regime utilizará um sistema de cotas familiar (50%) e individual (10% por dependente, até o limite de 100%) , com regras específicas conforme o falecimento ocorra em atividade (as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos a que o servidor público teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, exceto no caso de o óbito ter sido decorrente de acidente do trabalho, doença profissional ou do trabalho, hipótese em que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor, e em qualquer hipótese, o limite máximo estabelecido para o RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite) ou na aposentadoria (as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescida de 70% da parcela excedente a esse limite) . O tempo de duração da pensão por morte e das cotas individuais por dependente, o rol de dependentes, a sua qualificação e as condições necessárias para enquadramento, bem como o reajuste serão os mesmos aplicáveis ao RGPS.

Regime de previdência dos titulares de mandatos eletivos

58. Os atuais titulares de mandato eletivo poderão permanecer nos regimes previdenciários aos quais se encontram vinculados, vedadas a adesão de novos segurados e a instituição de novos regimes dessa natureza. Nesse caso, devem cumprir período adicional correspondente a 30% do tempo de contribuição que faltaria para aquisição do direito à aposentadoria na data de promulgação da emenda e completar 62 anos de idade, se mulher, e 65 anos de idade, se homem.

59. O § 13 do art. 40 prevê que ao agente público detentor de mandato público aplicar-se-á o RGPS.

Disposições transitórias relacionadas aos RPPS

60. Até que entre em vigor a lei complementar, aplicam-se as normas gerais de organização e funcionamento, de responsabilidade previdenciária na gestão dos RPPS e de benefícios previdenciários estabelecidos pela Lei 9.717/1998, e o seguinte:

a) os benefícios dos RPPS ficam limitados às aposentadorias e à pensão por morte;

b) os benefícios de natureza estatutária, como afastamentos por incapacidade temporária para o trabalho e salário maternidade, deverão ser pagos diretamente pelo ente federativo;

c) os servidores serão aposentados: voluntariamente (65 anos de idade, se homem, 62 anos de idade, se mulher e 25 anos de contribuição - sendo que se deve cumprir dez anos de efetivo exercício no cargo público e cinco anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria) , por incapacidade permanente para o trabalho (quando insuscetível de readaptação) , ou compulsoriamente (aos 75 anos de idade) ;

d) o servidor titular de cargo de professor poderá se aposentar aos sessenta anos de idade e trinta anos de contribuição, exclusivamente em efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, dez anos de efetivo exercício de serviço público e cinco anos no cargo em que for concedida a aposentadoria, ambos os sexos;

e) o policial poderá se aposentar aos 55 anos de idade, trinta anos de contribuição e 25 anos de efetivo exercício em cargo de natureza estritamente policial, para ambos os sexos;

f) o agente penitenciário ou socioeducativo poderá se aposentar aos 55 anos de idade, trinta anos de contribuição e 25 anos de efetivo exercício em cargo dessa natureza, para ambos os sexos;

g) o servidor público cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde poderá se aposentar aos sessenta anos de idade, 25 anos de efetiva exposição e contribuição, dez anos de efetivo exercício de serviço público e cinco anos no cargo em que for concedida a aposentadoria;

h) o servidor público com deficiência poderá se aposentar aos 35 anos de contribuição (para deficiências consideradas leves) , 25 anos de contribuição (para deficiências consideradas moderadas) , vinte anos de contribuição (para deficiências consideradas graves) , dez anos de efetivo exercício de serviço público e cinco anos no cargo em que for concedida a aposentadoria;

i) os proventos de aposentadoria voluntária, para os professores, para os policiais, para os agentes penitenciários ou socioeducativos e para os servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde corresponderão a 60% da média aritmética simples das remunerações e dos salários de contribuição, observados os critérios estabelecidos para o RGPS, acrescidos de 2% para cada ano de contribuição que exceder aos vinte anos de contribuição para as aposentadorias;

j) os proventos de aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho corresponderão a 60% da média aritmética simples das remunerações e dos salários de contribuição, acrescidos de 2% para cada ano de contribuição que exceder a vinte anos de contribuição, exceto em caso de acidente de trabalho, de doenças profissionais e de doenças do trabalho, caso em que corresponderão a 100% da média, para as aposentadorias;

k) os proventos das aposentadorias compulsórias corresponderão ao resultado do tempo de contribuição dividido por vinte, limitado a um inteiro, multiplicado pelo resultado do cálculo previsto para as aposentadorias voluntárias, ressalvado o caso da aposentadoria voluntária ser mais favorável;

l) os proventos das aposentadorias de servidor com deficiência corresponderão a 100% da média aritmética;

m) o valor do benefício da pensão por morte equivalerá a uma cota familiar de 50%, acrescida de cotas de 10% por dependente, até o limite de 100%. Os critérios para concessão da pensão por morte serão iguais aos aplicáveis ao RGPS.

n) em relação à acumulação de benefícios previdenciários, é vedada a acumulação de mais de uma aposentadoria à conta do RPPS, salvo se relacionadas aos cargos acumuláveis e de mais de uma aposentadoria ou de mais de uma pensão deixada por cônjuge ou companheiro à conta do RGPS. Além disso, a pensão por morte do RGPS pode ser acumulada com pensão por morte do RPPS ou dos sistemas de proteção dos militares e com a aposentadoria do RGPS, RPPS ou dos sistemas de proteção dos militares, porém, será assegurado o direito de recebimento do valor integral do benefício mais vantajoso, aos demais benefícios será aplicado redutor escalonado por faixas remuneratórias (nos percentuais de 20, 40, 60 e 80%) .

Instituição da contribuição extraordinária e ampliação da base de cálculo dos aposentados e dos pensionistas

61. Até que entre em vigor a lei complementar, a União, os Estados, o DF e os Municípios ficam autorizados a instituir contribuição extraordinária para promover o equacionamento de déficit atuarial e a ampliar a base das contribuições devidas pelos aposentados e pensionistas, para que a incidência alcance o valor dos proventos de aposentadoria e pensões acima de um salário mínimo.

Alteração da alíquota de contribuição dos servidores públicos da União

62. Até que entre em vigor a lei que altere o plano de custeio do RPPS, a contribuição ordinária do servidor será efetuada conforme as alíquotas da tabela abaixo, que apresenta uma comparação com as alíquotas vigentes:

Tabela 62 - Alíquotas RPPS - Vigentes e Propostas

RPPS
Hoje	Proposta
Faixa Salarial (R$)	Alíquota	Faixa Salarial (R$)	Alíquota*
Ingresso até 2013 sem migração para previdência complementar	11% sobre a remuneração	Até 1 Salário Mínimo	7,5%
		De R$ 998,01 a R$ 2.000,00	9%
		De 2.000,01 a R$ 3.000,00	12%
Ingresso até 2013 com migração para previdência complementar	11% até o teto do RGPS	De 3.000,01 a R$ 5.839,45	14%
		De 5.839,46 a 10.000,00	14,5%
		De 10.000,01 a 20.000,00	16,5%
Ingresso a partir de 2013	11% até o teto do RGPS	De 20.000,01 a 39.000,00	19%
		Acima de 39.000,00	22%
*As alíquotas serão aplicadas de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor público.

63. Os valores serão reajustados na mesma data e no mesmo índice em que ocorrer o reajuste dos benefícios do RGPS.

64. Os Estados, o DF e os Municípios terão 180 dias para adequar as alíquotas de contribuição devida por seus servidores, podendo adotar o escalonamento e a progressividade de apuração das alíquotas previstas na esfera federal. Decorrido o prazo sem a adequação desses entes, a alíquota a ser aplicada será de 14%.

14.5.2. Capitalização e custo de transição

65. O Requerimento de Informações 256/2019 da Câmara dos Deputados solicitou esclarecimentos sobre parâmetros e mecânica de funcionamento de um sistema de capitalização no regime previdenciário conforme consta da PEC 6/2019.

66. Em resposta, datada de 3/5/2019, a Secretaria de Previdência explicou que (peça 50, arquivo Requerimento-de-Informação-256-2019-SEI_12100.100712_2019_05 dos itens não digitalizáveis, p.8):

as regras que se pretende introduzir por meio da PEC 6/2019 restringiram-se a estipular diretrizes e princípios gerais para o funcionamento de um sistema com base na capitalização, deixando aberto o caminho para que o País se aproxime das melhores práticas em termos de adoção desse modelo e possa tirar proveito das relações positivas esperadas entre a maior formação de poupança, investimento e crescimento econômico.

67. Assim, a proposta prevê que uma futura lei complementar ‘estabelecerá parâmetros e mecânica de funcionamento para introdução de um pilar de capitalização’, devendo essa lei considerar (peça 50, arquivo Requerimento-de-Informação-256-2019-SEI_12100.100712_2019_05 dos itens não digitalizáveis, p. 8):

o grau de informalidade do mercado de trabalho, o custo fiscal de sua implementação, adequação e previsibilidade dos benefícios previdenciários a serem gerados, bem como o custo administrativo a ser suportado pelos contribuintes na gestão das contas individuais em capitalização.

68. O Requerimento de Informações elencou diversas perguntas que deveriam ser respondidas pela SPREV, tais como: ‘qual a base de dados e as equações de cálculo das projeções do custo de transição para o regime de capitalização?’; ‘quais as hipóteses para os cálculos?’; ‘quais os cenários de implantação do regime de capitalização?’; ‘quais as séries de dados da trajetória de evolução da despesa previdenciária do regime de repartição do RGPS e RPPS em valor nominal, real e percentual do PIB até 2060, após a implantação do regime de capitalização?’; ‘qual a magnitude prevista no crescimento da dívida pública associada ao custo de transição para o regime de capitalização?’

656. No entanto, a resposta da SPREV seguiu um padrão conforme abaixo (peça 50, arquivo Requerimento-de-Informação-256-2019-SEI_12100.100712_2019_05 dos itens não digitalizáveis, p. 10):

Somente com a aprovação da lei complementar a que se refere o art. 201-A introduzido pela PEC 6/2019, será estruturado o modelo do regime de capitalização, com o estabelecimento de suas variáveis e regras.

69. Dessa forma, percebe-se que a PEC traz somente diretrizes e princípios gerais para o funcionamento de um sistema de capitalização. Os estudos deverão ser realizados quando da apresentação da lei complementar. Assim, a avaliação sobre os custos de transição de uma reforma para o sistema de capitalização restou prejudicada.

14.5.3. Alterações propostas pela Câmara dos Deputados

70. O texto aprovado pela Câmara dos Deputados propôs as seguintes alterações aos itens da PEC 6/2019:

1) a forma como se definirá a verificação de inviabilidade de readaptação e a realização das avaliações periódicas da aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho deverão ser delineadas na lei de cada ente federativo;

2) a idade mínima, o tempo de contribuição e os demais requisitos e critérios para concessão de aposentadoria voluntária serão definidos em lei complementar de cada ente federativo;

3) cada ente federativo terá autonomia para definir as regras de cálculo de proventos de aposentadoria que serão aplicáveis aos seus servidores;

4) alteração do art. 40 para:

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

§ 1º O servidor abrangido por regime próprio de previdência social será aposentado:

I - por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando insuscetível de readaptação, hipótese em que será obrigatória a realização de avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria, na forma de lei do respectivo ente federativo;

……………………………………………………………………………………

III - no âmbito da União, aos sessenta e dois anos de idade, se mulher, e aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas Constituições e Leis Orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo;

5) acréscimo do § 4º-A ao art. 40 que prevê que a aposentadoria voluntária do servidor com deficiência será reconhecida mediante avaliação biopsicossocial, com garantia de idade e tempo de contribuição diferenciados em relação aos definidos para os servidores em geral, nos termos de lei complementar de cada ente federativo. Até que a lei discipline esse artigo, a aposentadoria da pessoa com deficiência, tanto do RGPS quanto do RPPS, será concedida na forma da Lei Complementar 142/2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefícios, sendo que o servidor público deve cumprir tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e de cinco anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria;

6) acréscimo do § 4º-B ao art. 40, que define que a idade e o tempo de contribuição podem ser diferenciados para a aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo, de policial da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, de policiais federais, rodoviários federais, ferroviários federais e civis, conforme lei complementar de cada ente federativo;

7) acréscimo do § 4º-C ao art. 40 que estabelece que a idade e o tempo de contribuição poderão ser diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação destes agentes, vedados a caracterização por categoria profissional ou ocupação e o enquadramento por periculosidade, nos termos de lei complementar de cada ente federativo;

8) acréscimo do § 22 ao art. 40 que prevê:

§ 22. Vedada a instituição de novos regimes próprios de previdência social, lei complementar federal estabelecerá, para os que já existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão, dispondo, entre outros aspectos, sobre:

I - requisitos para sua extinção e consequente migração para o Regime Geral de Previdência Social;

II - modelo de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos;

III - fiscalização pela União e controle externo e social;

IV - definição de equilíbrio financeiro e atuarial;

V - condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art. 249 e para vinculação a ele dos recursos provenientes de contribuições e dos bens, direitos e ativos de qualquer natureza;

VI - mecanismos de equacionamento do déficit atuarial;

VII - estruturação do órgão ou entidade gestora do regime, observados os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência;

VIII - condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime;

IX - condições para adesão a consórcio público;

X - parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de alíquota de contribuições ordinárias e extraordinárias;

9) nova previsão do § 1º do art. 149 da Constituição, que as contribuições para custeio de regimes próprios de previdência social possam ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido. Foram incluídos os §§ 1º-A, 1º-B e 1º-C que tratam sobre contribuições ordinárias e extraordinárias no caso de déficit atuarial para os ativos, aposentados e pensionistas;

10) o servidor público federal que tenha ingressado no serviço público em cargo efetivo até a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional poderá aposentar-se voluntariamente quando preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos: 56 anos de idade, se mulher, e 61 anos de idade, se homem; trinta anos de contribuição, se mulher, e 35 anos de contribuição, se homem; vinte anos de efetivo exercício no serviço público; cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria; e somatório da idade e do tempo de contribuição, incluídas as frações, equivalente a 86 pontos, se mulher, e 96 pontos, se homem. A partir de janeiro de 2022, a idade mínima será de 57 anos de idade, se mulher, e 62 anos de idade, se homem. A pontuação sofrerá acréscimos anuais até atingir o limite de cem pontos, se mulher e de 105 pontos, se homem;

11) para os servidores titulares de cargo de professor os requisitos serão: 51 anos de idade, se mulher, e 56 anos de idade, se homem (a partir de janeiro de 2022, a idade da mulher passa a ser de 52 anos e do homem de 57 anos) ; 25 anos de contribuição, se mulher, e trinta anos de contribuição, se homem; e 81 pontos, se mulher, e 91, se homem. A partir de janeiro de 2020 será aplicado o acréscimo de um ponto, até atingir o limite de 92 pontos, se mulher, e de cem pontos, se homem;

12) outra regra é prevista para servidores públicos: poderão aposentar-se voluntariamente quando preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos: 57 anos de idade, se mulher, e sessenta anos de idade, se homem; trinta anos de contribuição, se mulher, e 35 anos de contribuição, se homem; vinte anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria; período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada em vigor da Emenda Constitucional, faltaria para atingir o tempo mínimo de contribuição (30 anos, se mulher, 25 anos, se homem) . Para o cargo de professor, os requisitos de idade e o tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos;

13) o policial e os ocupantes dos cargos de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional poderão aposentar-se, observada a idade mínima de 55 anos, na forma da Lei Complementar 51/1985. Podem, ainda, se aposentar aos 52 anos de idade, se mulher, e 53 anos de idade, se homem, desde que cumprido período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada da Emenda Constitucional, faltaria para atingir o tempo de contribuição previsto na Lei Complementar 51/1985;

14) exclui o art. 201-A e o art. 115 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que tratavam sobre o regime de capitalização;

15) o BPC continua inalterado, foi incluído apenas o parágrafo único ao art. 203 para definir que se considera incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo, admitida a adoção de critérios de vulnerabilidade social, nos termos da lei. Foram suprimidos os arts. 40, 41 e 42 da PEC (que tratavam sobre transferência de renda à pessoa com deficiência em condição de miserabilidade, transferência de renda à pessoa idosa em condição de miserabilidade e condição de miserabilidade, respectivamente) ;

16) o salário-família, o auxílio-reclusão e o abono salarial serão concedidos apenas àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 1.364,43;

17) no RGPS, os trabalhadores rurais que exerçam suas atividades em regime de economia familiar terão direito a aposentadoria aos sessenta anos de idade, se homem e 55 anos de idade, se mulher;

18) no RGPS, os professores que comprovem tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio terão o requisito de idade reduzido em cinco anos;

19) no RGPS, a professora que comprovar exclusivamente 25 anos de contribuição em efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, o somatório da idade e do tempo de contribuição será equivalente a 81 pontos, acrescentados um ponto a cada ano a partir de janeiro de 2020 até atingir o limite de 92 pontos;

20) no RGPS, a regra de transição para quem se aposenta por idade mantém o tempo de contribuição de 15 anos para as mulheres;

21) no RGPS, as disposições transitórias para os professores sofreram alteração em relação a aposentadoria com idade mínima ou tempo de contribuição: ao professor que comprove 25 anos de contribuição exclusivamente em efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio e possua 57 anos de idade, se mulher, e sessenta anos de idade, se homem;

22) inclusão de mais uma regra de transição para o RGPS: aposentadoria aos sessenta anos de idade, se homem, e 57 anos, se mulher, 35 anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher, além de período adicional de contribuição correspondente ao tempo que faltar na data de entrada em vigor da futura EC. Para os professores há uma redução de cinco anos para os requisitos de idade e tempo de contribuição;

23) no tocante às regras de transição para aposentadoria do trabalhador em atividades prejudiciais à saúde, as regras para o RPPS e o RGPS foram unificadas. No RPPS há, ainda, a exigência de vinte anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria. Assim, a aposentadoria será concedida quando o total da soma resultante da idade e do tempo de contribuição for: 66, 76 e 86 para quinze anos, vinte anos e 25 anos de efetiva exposição, respectivamente. A partir de janeiro de 2020, a pontuação passa a sofrer acréscimos até atingir, respectivamente, 81, 91 e 96 pontos para ambos os sexos;

24) houve mudança na pensão por morte em relação a garantia de que, quando houver dependente inválido, com deficiência grave, intelectual ou mental, o benefício seja equivalente a 100% da aposentadoria;

25) as regras de acumulação de pensão foram unificadas para RPPS e RGPS em um mesmo dispositivo. Foi proposto o acréscimo de uma nova faixa de acumulação que permitirá a percepção de 10% do que exceder quatro salários mínimos;

26) a previsão de que as idades deveriam ser ajustadas quando houvesse aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira foi suprimida.

(...)

72. O benefício corresponderá a 60% da média aritmética simples das remunerações adotadas como base para contribuições ao RGPS, ou como base para contribuições decorrentes das atividades militares, atualizados monetariamente, correspondentes a cem por cento do período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência, com acréscimo de dois por cento para cada ano de contribuição que exceder o tempo de vinte anos de contribuição para as aposentadorias por incapacidade permanente aos segurados do RGPS.

73. No caso de aposentadoria por incapacidade permanente, quando decorrer de acidente de trabalho, de doença profissional e de doença do trabalho, o benefício corresponderá a cem por cento da média aritmética.

74. Para o servidor que se aposenta compulsoriamente o valor da aposentadoria corresponderá ao resultado do tempo de contribuição dividido por vinte anos, limitado a um inteiro, multiplicado por 60% da média aritmética, ressalvado o caso de cumprimento de critérios de acesso para aposentadoria voluntária que resulte em situação mais favorável.

14.5.4. PL 1.645/2019 - Reestruturação salarial da carreira e do sistema de proteção social dos militares das Forças Armadas

75. O Projeto de Lei 1645/2019 modifica a Lei 6.880/1980, que dispõe sobre o Estatuto dos Militares; a Lei 3.765/1960, que dispõe sobre as pensões militares; a Lei 4.375/1964 - Lei do Servico Militar; a Lei 5.821/1972, que dispõe sobre as promoções dos oficiais da ativa das Forças Armadas; e a Lei 12.705/2012, que dispõe sobre os requisitos para ingresso nos cursos de formação de militares de carreira do Exército.

76. O Projeto de Lei, segundo o governo, tem como princípios:

a) participar do esforço para se atingir o equilíbrio fiscal;

b) racionalizar efetivos, reduzir custos, modernizar a gestão da carreira, aperfeiçoar a legislação;

c) preservar e reconhecer as peculiaridades das atividades militares, a disponibilidade permanente e a dedicação exclusiva;

d) garantir a sustentabilidade do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA) ;

e) reestruturar as carreiras militares, os fluxos e a produtividade, valorizando a meritocracia;

f) incrementar programas e projetos estratégicos;

g) remuneração em níveis condizentes às carreiras de Estado.

77. As alterações visam, em regra, no tocante à participação no esforço do equilíbrio fiscal, um aumento no se refere às contribuições nas pensões dos dependentes dos militares, conforme se demonstra sinteticamente na tabela abaixo:

Tabela 64 - Contribuição nas pensões dos dependentes dos militares

Hoje
Contribuintes obrigatórios	Militares excluídos	Alíquota (%)	Base de cálculo
Militares das FFAA	O aspirante da Marinha, o cadete do Exército e da Aeronáutica e o aluno das escolas, centros ou núcleos de formação de oficiais e de praças e das escolas preparatórias e congêneres	7,5	Incide sobre as parcelas que compõem os proventos na Inatividade.
	cabos, soldados, marinheiros e taifeiros, com menos de dois anos de efetivo serviço	0,0
Militares das FFAA que fizeram opção de que trata o art. 31 da Medida Provisória XXXXX-10, de 2001, a ser paga pela filha pensionista.	Aqueles que não optaram	1,5	Incide sobre as parcelas que compõem os proventos na Inatividade.
Proposta
Contribuintes obrigatórios	Militares excluídos	Alíquota (%)	Base de cálculo
Militares das FFAA (sem exceção) e Pensionistas (a partir de 1º/1/2020)	Não há	8,5 em 2020 9,5 em 2021 10,5 em 2022	incidirá sobre as parcelas que compõem os proventos na inatividade e sobre o valor integral da quota-parte percebida a título de pensão militar.
Militares das FFAA em relação a filhas pensionistas	Não há	1,5	incidirá sobre as parcelas que compõem os proventos na inatividade e sobre o valor integral da quota-parte percebida a título de pensão militar.

78. No que se refere a reestruturação da carreira, há proposta de aumento dos soldos dos militares, bem como nas condições de recebimento de ajuda de custo, conforme anexos VI e V da proposta, respectivamente.

79. No que tange à possibilidade de os militares contribuírem para a previdência, a exemplo do que acontece com os servidores públicos civis, o texto não faz qualquer menção, continuando o sistema de proteção dos militares como regime meramente administrativo e não previdenciário, o qual exige contribuição somente para as pensões, sob a alegação principal de que a entrada do militar para reserva pode ser revertida a qualquer momento no interesse da nação.

80. O texto do PL 1.645/2019, ainda, parece restituir o antigo direito dos militares (oficiais e praças) de deixar aos seus beneficiários a pensão militar correspondente ao posto que possuía, com valor proporcional ao seu tempo de serviço, vetado pela MP XXXXX-10. O art. 20 e seu parágrafo único da Lei 3.765/1960 passa a prever esta situação.

81. Pela proposta de reforma, o militar das Forças Armadas (FFAA) terá o provento calculado com base no soldo integral do posto ou da graduação que possuía quando da transferência para a inatividade remunerada, quando atingir 35 anos de serviço e não mais trinta anos nos termos da atual legislação, consignada no estatuto dos militares.

82. O art. 104 da Lei 6.880/1980 foi alterado pelo texto do PL 1.645/2019, excluindo a possibilidade de o militar passar para reforma a pedido. ‘Art. 104. A passagem do militar à situação de inatividade por reforma será efetuada ex officio.’ (NR) ’.

83. Também aumenta a idade para que ocorra a passagem para a reforma, com um pedágio que varia de sete a doze anos, escalonados de acordo com a patente militar, conforme alterações no art. 106 da Lei 6880/1980.

84. O § 3º do art. 3º da Lei 6.880/1980 foi incluído pelo texto da reforma para deixar claro que o militar temporário não adquire estabilidade e passa a compor a reserva não remunerada após ser desligado do serviço ativo.

85. A transferência, a pedido, do militar para a reserva remunerada se dá com o mínimo de 35 anos de serviço, combinados com mais duas exigências expostas nos incisos I e II, alterando o art. 97 da Lei 6.880/1980.

86. Para os que já têm trinta anos de serviço na data da promulgação do PL, podem entrar para a reserva remunerada. Aqueles que ainda não têm esse tempo terão de pagar pedágio de 17% sobre o tempo atualmente necessário para atingir a elegibilidade ao benefício de reserva remunerada.

87. Também o art. 98 da Lei 6.880/1980 foi alterado, aumentando a idade-limite dos militares que entrarão para a reserva ex-officio, com pedágios que variam de quatro a oito anos, conforme a patente. Nesse caso, como é do interesse das FFAA que o militar entre para reserva remunerada, a regra geral dos 35 anos de serviço não se aplicaria, prevalecendo como critério a idade dos militares.

Tabela 65 - Sistema de Proteção dos Militares
	Tempo de serviço/idade	Pedágio	Valor do benefício	Financiamento
Reserva remunerada a pedido	35 anos de serviço1	17%2	Integral3	Tesouro nacional6
Reserva remunerada ex-officio	Não se aplica4	Varia de 4 a 8 anos5	Integral3	Tesouro nacional6
Reforma	Ex-offício (65 a 78 anos) 6	Varia de 7 a 12 anos6	Integral3	Tesouro nacional7
1 Combinados com mais duas exigências expostas nos incisos I e II, alterando o art. 97 da Lei 6.880/1980. 2 Aqueles que ainda não têm esse tempo, terão de pagar pedágio de 17% sobre o tempo atualmente necessário para atingir a elegibilidade ao benefício de reserva remunerada - alterando, art. 21, inciso II da Lei 12.705/2012. 3 Calculado com base no soldo integral do posto ou da graduação que possuía quando da transferência para a inatividade remunerada - art. 50, inciso II, Lei 6880/1980. 4 A regra geral dos 35 anos de serviço não se aplicaria, prevalecendo como critério a idade dos militares. 5 Caso em que a regra geral dos 35 anos de serviço não se aplicaria, prevalecendo como critério a idade dos militares. 6 Escalonados de acordo com a patente militar, conforme alterações no art. 106 da Lei 6880/1980. 7 Sem contribuição previdenciária por parte do militares. Tudo Financiado pelo Tesouro Nacional.

14.5.5. Memórias de cálculo

14.5.5.1. RGPS e RPPS

88. O Ofício SEI 153/2019/SPREV/SEPRT-ME (peça 50) encaminhou informações sobre os impactos financeiros e memórias de cálculo da PEC 6/2019, em resposta ao Ofício de Requisição 4, de 23/5/2019 (peças 38 e 44) .

89. A Nota Técnica SEI 4/2019/SPREV/SEPRT-ME apresenta tabela com a estimativa de impacto da PEC 6/2019 e apresenta a memória de cálculo dos impactos fiscais da Reforma da Previdência (peça 50, arquivo 01-PEC-6-2019-Manifestações técnicas dos itens não digitalizáveis, p. 24-31).

Impacto da Reforma no RGPS

90. Segundo a Secretaria, o modelo contempla a evolução das quantidades, dos preços e dos valores de diversos grupos de espécie de benefícios previdenciários, modeladas a partir de informações de coortes (ou classes anuais) populacionais, as quais consistem do agrupamento de indivíduos nascidos no mesmo momento do tempo com características demográficas similares. As projeções por idade e por sexo ao longo dos anos são realizadas a partir dessas informações.

91. O modelo parte da projeção da quantidade de benefícios (estoque) , a qual se dá por meio de estimativas da dinâmica do fluxo de entradas (concessões) e saídas (cessações) de benefícios do sistema, as quais, por sua vez, refletem a transição demográfica em curso no país. Depois, é projetada a evolução dos preços fundamentais para o comportamento da despesa previdenciária, ou seja, dos rendimentos médios de diversos subconjuntos populacionais, bem como dos valores e dos reajustes dos benefícios. Em seguida, são projetados os valores referentes ao cômputo das despesas e receitas, bem como das massas salariais de subconjuntos populacionais e crescimento do PIB. Por fim, nota-se que o modelo é determinístico, ou seja, a partir da fixação de um conjunto de variáveis, ele determina de maneira única os seus resultados.

92. No caso da projeção da quantidade de benefícios, a população total é decomposta em subconjuntos populacionais (‘economicamente ativa’, ‘ocupada’ e ‘contribuintes por faixa de rendimento’) a partir da modelagem acerca da dinâmica do mercado de trabalho. A estimativa da evolução dos contribuintes é necessária para a estimação da quantidade de segurados passíveis de se tornarem elegíveis aos benefícios previdenciários. As aposentadorias e pensões têm sua evolução dada pela dinâmica de entradas (concessões) e saídas (cessações) aplicada aos estoques passados. Enquanto as concessões são calculadas por meio da aplicação de uma probabilidade de concessão, multiplicada pela quantidade de segurados passíveis de atingirem as condições de elegibilidade necessárias para requerer o benefício, as cessações refletem a interrupção do pagamento dos benefícios, usualmente em virtude de falecimento, estimada a partir das taxas de mortalidade anuais da população.

93. Já as projeções dos ‘preços’ (valores médios de benefício) possuem trajetória de crescimento idêntica ao salário mínimo para a parcela de benefícios concedida no valor do piso previdenciário. O modelo faz uso da projeção dos rendimentos financeiros médios das subpopulações mencionadas anteriormente e da aplicação das regras de cálculo institucionalmente estabelecidas para o cálculo dos valores de concessão de cada benefício (como o fator previdenciário, entre outros) , para valores entre o salário mínimo e o teto.

94. De maneira geral, a projeção da evolução dos valores totais anuais da despesa dá-se por meio da multiplicação entre as quantidades de benefícios e o valor médio anual de benefício. Por fim, ressalta-se que, por meio da multiplicação entre preços e quantidades, é possível estimar a evolução das massas salariais dos subconjuntos populacionais. Nesse sentido, a partir da hipótese de que a proporção dos salários na renda total da economia mantenha-se constante ao longo do tempo, estima-se a evolução da taxa de crescimento do PIB como sendo idêntica à taxa de crescimento da massa salarial da população ocupada, enquanto que a receita previdenciária cresce na mesma proporção da massa salarial de contribuintes urbanos.

Hipóteses macroeconômicas e previdenciárias

95. De acordo com a SPREV, as hipóteses de projeção utilizadas estão explicitadas no Anexo IV.6 do PLDO 2019. Em relação ao mercado de trabalho, são utilizadas taxas de urbanização, participação, ocupação e cobertura contributiva iguais àquelas computadas para o ano de 2014. No que se refere aos rendimentos médios, a parcela que recebe o salário mínimo possui crescimento real estimado pela hipótese de continuidade de sua regra atual de valorização real, isto é, pelo crescimento defasado do PIB. Já a parcela que recebe acima do salário mínimo possui rendimentos que crescem à taxa constante de 1,7% ao ano. Por fim, em relação ao crescimento do PIB, o modelo utiliza as estimativas constantes na Grade de Parâmetros da SPE/ME até 2021, e, a partir disso, projeta o crescimento econômico como igual ao crescimento da massa salarial da população ocupada (hipótese implícita de participação dos salários constante na renda) .

96. Em relação a hipóteses para a projeção dos impactos fiscais da proposta de reforma, a fixação e aumento das idades mínimas nas regras de acesso às aposentadorias foram incorporadas no modelo, levando, assim, à postergação dos fluxos de concessões de benefícios, tanto pelas novas regras permanentes, como pelas regras de transição. No caso das regras de cálculo das aposentadorias, foram aplicados redutores elaborados por meio da comparação das regras atuais com as fixadas na proposta de reforma. Além disso, foi incorporada mudança da regra de cálculo das pensões, tanto para as concessões previstas tanto para um salário mínimo como acima deste. Também foram computados os efeitos da restrição ao acúmulo de benefícios, bem como da extensão do período contributivo para o cálculo do salário de benefício de 80% maiores para a totalidade dos salários de contribuição. Por fim, foram projetadas as despesas previdenciárias anualmente no cenário base e no cenário de alterações de reforma, logo, a economia reportada refere-se à diferença anual entre os diferentes cenários.

Mudança de alíquota no RGPS

97. Pela proposta, a incidência das alíquotas será de forma progressiva. A partir dessa metodologia e pela tabela proposta em contraponto com a tabela vigente, os contribuintes Empregado, Empregado Doméstico e Trabalhador Avulso, que recebem até R$ 4.499,00 passarão a contribuir menos para o RGPS e aqueles com salário de R$ 4.500,00 ou mais passarão a contribuir mais. Em termos líquidos, a proposta irá gerar uma queda na arrecadação esperada já que a redução estimada na faixa de renda até R$ 4.499,00 supera o aumento da arrecadação com a faixa de renda maior ou igual a R$ 4.500,00.

Impacto da reforma no RPPS

98. Segundo a SPREV, a metodologia (peça 50, arquivo 01-PEC-6-2019-Manifestações técnicas dos itens não digitalizáveis, p. 27):

é aquela empregada nas avaliações atuariais dos regimes próprios, que possuem, parâmetros estabelecidos em normas gerais, que definem, inclusive, quais os regimes financeiros mínimos aplicáveis para avaliação dos benefícios. Assim, apesar de o pagamento dos benefícios e o recebimento de contribuições se processarem em regime de repartição simples (orçamentário) , o estudo leva em consideração o regime financeiro de capitalização para aferição dos compromissos do plano com os benefícios de aposentadorias e pensões, em atendimento ao previsto na Portaria MPS 403/2008 e Portaria MF 464/2018.

99. Dessa forma, ‘é calculado o valor do compromisso previdenciário, servidor por servidor, a partir dos dados biométricos, funcionais e remuneratórios, estimando-se a data provável de aposentadoria a partir das regras de elegibilidade e considerando os decrementos de morte ou invalidez’ (peça 50, arquivo 01-PEC-6-2019-Manifestações técnicas dos itens não digitalizáveis, p. 27).

100. A metodologia de financiamento considera como custo normal o valor atuarial anual das contribuições, obtido mediante a aplicação das alíquotas de contribuição instituídas em lei sobre o valor atuarial das remunerações mensais recebidas no ano (peça 50, arquivo 01-PEC-6-2019-Manifestações técnicas dos itens não digitalizáveis, p. 27).

Hipóteses

101. As hipóteses de projeção utilizadas seguem as explicitadas no Anexo IV.7 do PLDO 2019.

102. Foram utilizadas as seguintes tábuas biométricas:

a) Sobrevivência de válidos e inválidos: Tábua específica dos servidores civis da União, segregada por sexo e por escolaridade do cargo.

b) Sobrevivência dos aposentados: Tábua específica dos servidores civis da União, segregada por sexo e com escolaridade nível médio.

c) Sobrevivência dos pensionistas: Tábua mortalidade geral IBGE 2015 - extrapolada a partir da idade de 80 anos, por sexo.

d) Probabilidades de aposentadoria por invalidez: Taxas definidas na tábua ‘Álvaro Vindas’.

Hipóteses previdenciárias

103. As idades mínimas e critérios específicos (tempo de contribuição, tempo de cargo, tempo de atividade) utilizados foram considerados de acordo com as novas idades de acesso (regra transitória) para os benefícios programados (aposentadorias) , bem como as regras de transição para os atuais servidores.

104. Já em relação às novas regras de cálculo foi aplicado um redutor de 30% na taxa de reposição média das pensões, a partir da hipótese de que nova alíquota média com a reforma será de 70% (2 dependentes em média: 50 +20 = 70%) .

105. Ressaltou-se que os valores dependem das premissas adotadas, especialmente o comportamento para aposentadoria a partir da entrada em vigor da PEC, pois o cálculo foi modelado com a premissa de que os servidores aguardarão a melhor regra de elegibilidade para concessão e reajuste do benefício (integralidade e paridade) .

Mudança de alíquota no RPPS

106. Pela proposta, a incidência das alíquotas será de forma progressiva, assim, os servidores ativos que recebem menos, contribuirão com menos e aqueles com salários maiores passarão a contribuir mais. Em termos brutos, sem considerar os impactos para a arrecadação do Imposto de Renda, a proposta irá gerar um aumento na arrecadação.

Assistência fásica e focalização do abono salarial

107. O cálculo apresentado nesta parte é explicado conforme abaixo (peça 50, arquivo 01-PEC-6-2019-Manifestações técnicas dos itens não digitalizáveis, p. 30):

1. Desenvolvimento Matemático:

a. Foram utilizados como premissas para o cálculo do benefício fásico:

i. Estimativa da população realizada pelo IBGE até 2060;

ii. Estoque de benefícios BPC em dezembro de 2018 (folha de novembro de 2018) , considerando a idade que o requerente solicitou o benefício;

iii. Faixas de renda e proporção da população por idade informado na PNAD 2017;

iv. Proporção da população feminina que recebe Bolsa Família na faixa etária estipulada pela fásica;

v. O quanto se reduz de benefícios por faixa etária do BPC;

b. Para simulação do Abono salarial, foram considerados dados conservadores: Proporção de variação de 2018/2017 dos benefícios pagos;

c. Todos os cálculos foram trazidos para valores de hoje;

2. Forma de implementação do cálculo:

a. Em relação à fásica:

i. Estimou-se o cálculo dos gastos em relação a proporção da população em cada faixa etária e por valor estimado para cada idade;

ii. Estimou-se o quanto seriam as novas concessões de BPC, guardando-se o estoque, pois trata-se de direito anteriormente concedido;

b. Em relação ao abono, como estimativa conservadora, foi utilizada a variação entre 2017 e 2018 por faixa salarial, estimando-se a proporção baseada na variação entre os anos:

i. Acréscimo de 8,75% da quantidade no pagamento do abono nas faixas de 0 a 1 salário mínimo;

ii. Crescimento anual da quantidade no pagamento do abono nas faixas de 1 a 1,5 salário mínimo de 4,64%;

iii. Decréscimo de 2,93% anualmente na quantidade de benefícios pagos de 1,5 a 1,9 salários mínimos;

iv. Decréscimo de 8,65% anualmente na quantidade de benefícios pagos de 1,9 a 2 salários mínimos;

108. O resultado final é verificado na tabela abaixo:

Tabela 66 - Economia com a PEC 6/2019

DETALHAMENTO	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	10 anos
RGPS (Total)	6,4	21,9	33,4	47,3	65,6	84,7	104,3	126,0	148,4	169,9	807,9
RURAL	1,0	2,1	3,4	5,1	7,0	9,3	11,8	14,5	17,5	20,7	92,4
Aposentadoria por Idade	0,9	1,8	2,9	4,1	5,4	6,8	8,4	10,1	12,0	13,9	66,4
Pensão por Morte	0,1	0,3	0,5	1,0	1,6	2,4	3,4	4,4	5,6	6,8	26,1
URBANO	7,9	22,4	32,7	44,9	61,4	78,3	95,4	114,5	134,0	152,4	743,9
Aposentadoria por Idade	1,8	4,2	6,9	9,8	11,6	13,3	15,1	18,6	22,3	24,4	128,0
Aposentadoria por Tempo de Contribuição	4,2	12,6	16,9	22,5	33,6	45,1	56,5	68,4	80,4	92,7	432,9
Tempo de Contribuição	3,5	10,6	13,5	17,7	27,4	37,5	47,5	57,9	68,4	79,3	363,4
Professor	0,1	0,4	0,6	0,8	1,1	1,3	1,6	1,8	2,0	2,2	12,0
Especial	0,5	1,6	2,8	3,9	5,1	6,3	7,5	8,7	9,9	11,2	57,6
Aposentadoria por Invalidez	0,9	2,4	4,0	5,5	7,1	8,7	10,3	11,9	13,5	15,2	79,4
Pensão por Morte	1,0	3,1	5,1	7,4	9,7	12,1	14,5	17,0	19,6	22,2	111,7
Outros	0,0	0,1	-0,1	-0,3	-0,5	-0,8	-1,0	-1,5	-1,8	-2,2	-8,2
Novas Alíquotas de Contribuição	-2,5	-2,6	-2,7	-2,7	-2,8	-2,9	-2,9	-3,0	-3,1	-3,2	-28,4
RPPS União (Total)	10,0	14,0	17,4	20,6	24,1	26,4	27,7	28,3	28,3	27,7	224,5
Redução de Despesa	5,5	8,6	11,4	14,0	16,8	18,6	19,8	20,3	20,4	20,0	155,4
Aumento da Receita	1,0	2,0	2,8	3,6	4,5	5,1	5,5	5,7	5,7	5,6	41,4
Novas Alíquotas de Contribuição	3,5	3,4	3,2	3,0	2,8	2,6	2,4	2,3	2,2	2,1	27,7
BPC/Loas Idoso	-0,7	-0,2	0,4	1,2	2,0	3,3	4,7	6,3	7,9	9,8	34,8
Focalização do abono salarial	0,0	8,3	16,9	17,7	18,5	19,5	20,5	21,5	22,7	23,9	169,4
TOTAL	15,8	44,0	68,2	86,8	110,2	133,8	157,2	182,1	207,3	231,3	1.236,5
Fonte: Apresentação do Governo 25/4/2019.

109. Em razão dos aperfeiçoamentos e ajustes realizados na aprovação da PEC 6/2019 pela Câmara dos Deputados, a economia com a PEC 6/2019 aprovada por essa Casa do Congresso pode ser visualizada na tabela abaixo:

Tabela 67 - Economia com a PEC 6/2019 após ajustes da Câmara dos Deputados

*em R$ bilhões de 2019
Decomposição	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	10 anos
RGPS (Total) (I)	3,6	16,4	25,8	38,1	54,5	71,2	87,6	103,7	119,3	134,7	654,7
Aposentadoria por Idade	1,7	4,0	6,6	9,4	10,9	12,4	14,0	15,6	17,2	18,8	110,7
Aposentadoria por Tempo de Contribuição	3,5	10,5	14,1	19,7	30,6	41,5	51,8	62,0	71,1	79,9	384,8
Aposentadoria por Invalidez	0,9	2,4	3,9	5,5	7,0	8,6	10,2	11,8	13,4	15,0	78,6
Pensão por Morte	1,0	3,0	5,1	7,6	10,4	13,4	16,6	20,0	23,6	27,4	128,1
Outros	-1,0	-0,9	-1,1	-1,3	-1,5	-1,7	-2,0	-2,5	-2,8	-3,1	-18,0
Novas Alíquotas de Contribuição	-2,5	-2,6	-2,7	-2,7	-2,8	-2,9	-2,9	-3,0	-3,1	-3,2	-28,4
IRPF RGPS	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-1,2
RPPS União (Total) (II)	4,8	8,2	11,4	13,9	17,3	19,7	22,0	19,7	21,1	21,6	159,8
Aposentadorias	1,5	4,2	6,8	8,7	11,4	13,3	15,2	13,2	14,3	14,5	103,2
Pensão por Morte	0,5	0,6	0,7	0,8	0,9	1,1	1,2	1,6	1,8	2,0	11,2
Receita da postergação de benefícios	0,0	0,8	1,5	2,0	2,8	3,2	3,7	2,9	3,2	3,2	23,5
Novas Alíquotas de Contribuição	3,2	3,0	2,8	2,8	2,6	2,5	2,2	2,4	2,2	2,2	25,7
IRPF RGPS	-0,5	-0,4	-0,4	-0,4	-0,4	-0,4	-0,3	-0,3	-0,3	-0,3	-3,8
Focalização do abono salarial (III)	0,0	3,8	7,8	8,1	8,4	8,8	9,2	9,6	10,1	10,5	76,4
BPC/Loas (IV)	0,2	0,6	1,1	1,5	2,0	2,5	3,0	3,6	4,1	4,7	23,4
Subtotal (I a IV)	8,5	29,0	46,0	61,7	82,3	102,2	121,8	136,6	154,7	171,5	914,3
CSLL (adicional de 5% para bancos)	1,6	1,6	1,6	1,7	1,7	1,8	1,8	1,9	1,9	2,0	19,2
TOTAL GERAL	10,1	30,6	47,6	63,4	84,0	104,0	123,6	138,5	156,6	173,5	933,5
Fonte: site da previdência, acessado em 27/8/2019. (http://sa.previdência.gov.br/site/2019/07/18_07_19_Impacto_Fiscal_PEC_06_R_9335milhoes_1oturno.pdf.)

110. Em resumo, a proposta do Governo para PEC 6/2019 previa uma economia em dez anos de R$ 1.236,5 bilhões e após os ajustes aprovados na Câmara dos Deputados essa estimativa reduziu-se para R$ 933,5 bilhões para o mesmo período.

14.5.5.2. PL 1.645/2019 - Memória de Cálculo e Impacto Fiscal

111. O Ofício XXXXX/DIREM/DEPES/SEPESD/SG-MD (peça 103) , encaminhado em resposta ao Ofício de Requisição 5, apresenta a memória de cálculo dos impactos fiscais da Reforma da Previdência, referentes ao Projeto de Lei 1.645/2019, no âmbito do ministério da defesa.

Impacto da Reforma no Sistema de Proteção aos Militares

112. Apesar de o Ministério da Defesa ter fornecido todas as planilhas em separado, para cada situação de impacto, adotou-se apenas a última planilha que contempla todos os resultados das economias/despesas/receitas, por ano, entre 2010 a 2039, para cada situação elencada.

Receitas da nova contribuição para a pensão militar

113. Segundo o Ministério da Defesa - MD (peça 103) , o projeto de Lei 1.645/2019 propõe alterações nos seguintes dispositivos da Lei 3.765/1960:

a) A nova redação do art. 1º estabelece que todos os militares das Forças Armadas e pensionistas passarão a contribuir para a pensão militar. Atualmente, as pensionistas, alunos das escolas militares de formação e soldados não contribuem.

b) O parágrafo 2º do art. 3º-A eleva a contribuição para pensão, que é de 7,5%, em 1% ao ano, a partir de 2020, até o limite de 10,5%.

c) O parágrafo 3º do art. 3º-A estabelece a contribuição específica de 1,5% prevista no art. 31 da Medida Provisória XXXXX-10, de 31 de agosto de 2001, também para os pensionistas de militares que optaram por manter o benefício.

d) O parágrafo 4º do art. 3º-A estabelece uma contribuição adicional de 1,5%, que incidirá sobre a pensão decorrente da opção de que trata o art. 31 da Medida Provisória XXXXX-10, de 2001, a ser paga pela filha pensionista.

114. A metodologia dos cálculos de projeção é bem simples, e se constitui de acordo com o efetivo atingido multiplicado pela alíquota incidente.

Receita de imposto de renda retido na fonte

115. Segundo o MD, a criação do Adicional de Disponibilidade Militar e a reformulação do Adicional de Habilitação impactarão positivamente a remuneração bruta dos militares beneficiados e, por conseguinte, a base de contribuição. Em contrapartida, a majoração das alíquotas, bem como as novas contribuições para pensão militar reduzirão a base de contribuição para o Imposto de Renda de Pessoa Física (IRRF) .

Economia com a redução dos efetivos militares

116. Segundo o MD, com base nos planejamentos das Forças, projeta-se uma redução de 10% nos efetivos em dez anos. A economia é calculada com base na redução do efetivo programado multiplicado pela remuneração média anual de cada grupo de militares.

Economia com o aumento do tempo de serviço para inativação de trinta para 35 anos de serviço

117. Segundo o MD, o aumento de tempo de serviço para inativação gera redução dos fluxos de incorporação de militares e, por consequência, uma economia calculada por meio de simulações, considerando inclusive a regra de transição prevista de 17% de acréscimo sobre o tempo restante para inativação sob a regra anterior de trinta anos.

Economia com a contratação de militares inativos por órgãos públicos

118. Segundo o MD, o PL prevê a possibilidade de contratação de militares inativos para exercer tarefas por tempo certo em outros órgãos da administração pública, recebendo para tanto, apenas um adicional de 30% da remuneração na inatividade. Foi considerada a remuneração média da última graduação (Suboficial ou Subtenente) para o nível médio e do último posto (Capitão de Mar e guerra ou Coronel) para o nível superior.

119. A economia calculada com base nesse dispositivo considera a diferença entre a remuneração de um servidor público em início de carreira e o valor do adicional ao qual o militar fará jus caso seja contratado, pressupondo a substituição entre eles. A estimativa de contratações bem como o cálculo da estimativa de economias foi produzida pela Secretaria Especial de Previdência e Trabalho.

Outras medidas de economia

120. O Projeto de Lei em questão possui outras medidas que implicam em economia de recursos do Tesouro Nacional, conforme a lista a seguir:

a) A redução do rol de dependentes do militar de dezoito para cinco situações e a previsão do cancelamento do direito à assistência médico-hospitalar para a viúva que contrair novo matrimônio ou união estável, gerando economia de despesas referentes à assistência médico-hospitalar das Forças Armadas;

b) Estabelecimento de tempo mínimo de atividade militar de trinta anos, no tempo de serviço para inativação, para oriundos das academias militares, Instituto Militar de Engenharia, no Instituto Tecnológico da Aeronáutica, em Escola ou Centro de Formação de oficiais oriundos de carreira de praça e para as praças; e 25 anos para as demais situações. Este dispositivo gera redução dos fluxos de incorporação de militares;

c) A inativação de militares de baixo desempenho profissional com remuneração proporcional, pensão proporcional ao tempo de serviço em caso de expulsão do instituidor, licenciamento de temporário respondendo inquérito policial, ou réu em ação penal e a reforma de temporário somente inválido (incapacidade total para qualquer atividade laboral) , são dispositivos que reduzem a folha de pagamento das Forças gerando uma economia relevante.

121. A estimativa, segundo o MD é que todas essas medidas combinadas produzam uma economia entre R$ 250 e R$ 350 milhões por ano.

122. A tabela abaixo, conforme anunciado, sintetiza todos os impactos financeiros previstos no PL 1.645/2019, ano a ano de 2020 a 2039, indicando de onde estão sendo pensados os referidos impactos.

Tabela 68 - Impactos Financeiros - receitas e economias - PL 1.645/2019, em bilhões

R$ bilhões
ANO	RECEITA NOVA CONTRI-BUIÇÃO	RECEITA DO IR	RECEITA FUNDO DE SAÚDE	ECONOMIA REDUÇÃO DO EFETIVO	ECONOMIA AUMENTO TEMPO DE SERVIÇO	ECONOMIA CONTRAÇÃO MILITARES INATIVOS	OUTRAS ECONOMIAS	TOTAL RECEITAS/ ECONOMIA
2020	3,17	0,14	0,16	1,18	0,44	0,16	0,25	5,50
2021	4,00	0,67	0,24	1,78	0,56	0,30	0,3	7,85
2022	4,90	1,10	0,33	2,47	0,46	0,43	0,35	10,04
2023	4,91	1,66	0,39	3,15	0,39	0,55	0,35	11,40
2024	4,96	1,89	0,39	3,33	0,46	0,69	0,35	12,07
2025	4,87	1,89	0,39	3,75	0,55	0,69	0,35	12,49
2026	4,86	1,89	0,39	4,02	0,48	0,69	0,35	12,68
2027	4,86	1,89	0,39	4,24	0,53	0,69	0,35	12,95
2028	4,85	1,89	0,39	4,51	0,59	0,69	0,35	13,27
2029	4,84	1,89	0,39	4,84	0,68	0,69	0,35	13,68
2030	4,83	1,89	0,39	4,84	0,71	0,69	0,35	13,70
2031	4,82	1,89	0,39	4,84	0,74	0,69	0,35	13,72
2032	4,81	1,89	0,39	4,84	0,87	0,69	0,35	13,84
2033	4,80	1,89	0,39	4,84	0,89	0,69	0,35	13,85
2034	4,80	1,89	0,39	4,84	0,94	0,69	0,35	13,90
2035	4,78	1,89	0,39	4,84	1,10	0,69	0,35	14,04
2036	4,77	1,89	0,39	4,84	1,13	0,69	0,35	14,06
2037	4,76	1,89	0,39	4,84	1,17	0,69	0,35	14,09
2038	4,75	1,89	0,39	4,84	1,21	0,69	0,35	14,12
2039	4,73	1,89	0,39	4,84	1,29	0,69	0,35	14,18
Total	94,07	33,81	7,36	81,67	15,19	12,48	6,85	251,43
Fonte: Ministério da Defesa (peça 103) .

123. Segundo manifestação do MD, o Projeto de Lei prevê pagamentos de vantagens aos militares que aumentarão as despesas da União com esses incrementos financeiros. Tais aumentos na remuneração dos militares se baseiam nas patentes destes e obedecem um escalonamento vertical, sendo que o militar mais graduado recebe um percentual maior. Esses percentuais variam também de acordo com a natureza da vantagem a ser auferida.

124. Da mesma forma como foi feito para demonstração das receitas e economias prevista no PL 1.645/2019, para ilustração desses impactos financeiros, adotou-se apenas a última planilha que contempla todos os resultados das despesas, por ano, entre 2010 a 2039, para cada situação de vantagem, que gerará despesas a ser obtida.

Despesas com o adicional de disponibilidade militar

125. O impacto de R$ 2,77 bilhões por ano decorrente da implantação desse adicional foi calculado pela multiplicação da remuneração média pelo percentual aplicável a cada posto/graduação. Do resultado subtraiu-se o percentual médio para cada posto ou graduação de tempo de serviço congelado em 2001 quando da entrada em vigor da Medida Provisória XXXXX-10/2001.

Despesas do adicional de Habilitação

126. Considerando o efetivo atual existente e suas respectivas habilitações e aplicando-se os percentuais propostos, chega-se aos valores desses impactos.

Despesas com ajuda de custo

127. O Projeto de Lei prevê a adequação do valor da Ajuda de Custo paga no momento da transferência para reserva remunerada. O cálculo de impacto foi feito com base na remuneração ajustada aos novos valores multiplicada pelo quantitativo médio de transferências para reserva por ano.

Adequação ao escalonamento vertical

128. Com o objetivo de mitigar a ocorrência de reduções nas remunerações líquidas a serem recebidas após a implantação das medidas propostas no Projeto de Lei, foi proposta uma adequação do escalonamento vertical e uma consequente alteração da tabela de soldo para algumas graduações específicas, gerando aumento de despesas. Para calcular o impacto dessa medida, foi considerado o efetivo total em cada graduação em que houve alteração de soldo, sendo, então, essa diferença multiplicada pelo efetivo total e pelo número de meses de pagamento no ano.

Tabela 69 - Impactos Financeiros - despesas- PL 1.645/2019

R$ bilhões
ANO	ADICIONAL DE DISPONIBILIDADE MILITAR	ADICIONAL DE HABILITAÇÃO	AJUDA DE CUSTO	AUMENTO SOLDO	TOTAL
2020	2,77	1,28	0,3	0,38	4,73
2021	2,77	3,61	0,3	0,38	7,06
2022	2,77	5,92	0,3	0,38	9,37
2023	2,77	7,61	0,3	0,38	11,06
2024	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2025	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2026	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2027	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2028	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2029	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2030	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2031	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2032	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2033	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2034	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2035	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2036	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2037	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2038	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
2039	2,77	8,14	0,3	0,38	11,59
Total	55,4	148,66	6,0	7,6	217,66
Fonte: Ministério da Defesa (peça 103) .

129. Em uma comparação dos impactos positivos, (receitas e economias) e negativos (aumento de despesas com vantagens) , o Ministério da Defesa elaborou uma planilha com o resultado, a qual indica que, apesar de ocorrerem impactos financeiros com o aumento das despesas, no final das contas, os impactos serão positivos ao longo dos vinte anos, aumentando progressivamente esse resultado a partir de 2020.

Tabela 70 - Resumo dos Impactos Fianceiros

R$ bilhões
ANO	TOTAL DE DESPESAS	TOTAL DE RECEITAS	RESULTADO RECEITA X DESPESAS
2020	4,73	5,49	0,76
2021	7,06	7,87	0,81
2022	9,37	10,09	0,72
2023	11,06	11,48	0,42
2024	11,59	12,15	0,56
2025	11,59	12,57	0,98
2026	11,59	12,71	1,12
2027	11,59	12,96	1,37
2028	11,59	13,25	1,66
2029	11,59	13,64	2,05
2030	11,59	13,66	2,07
2031	11,59	13,68	2,09
2032	11,59	13,80	2,21
2033	11,59	13,81	2,22
2034	11,59	13,86	2,27
2035	11,59	14,00	2,41
2036	11,59	14,02	2,43
2037	11,59	14,05	2,46
2038	11,59	14,08	2,49
2039	11,59	14,14	2,55
Total	217,66	251,31	33,65
Fonte: Ministério da Defesa (peça 103) .

130. Nota-se, todavia, uma pequena diferença entre o que foi apresentado na tabela acima, com o que fora demonstrado na tabela 66 (quadro geral dos impactos financeiros - receitas e economias) . Contudo, somando-se cada elemento do que se entendeu por economia ou receita, chega-se a um resultado distinto do apresentado no quadro mencionado, razão pela qual se adotou esses valores para compor o quadro resumo dos impactos financeiros, sendo o total desse resultado o equivalente a R$ 33,77 bilhões.

Tabela 71 - Resumo dos Impactos Financeiros, adequado

R$ bilhões
ANO	TOTAL DE DESPESAS	TOTAL DE RECEITAS	RESULTADO RECEITA X DESPESAS
2020	4,73	5,5	0,77
2021	7,06	7,85	0,79
2022	9,37	10,04	0,67
2023	11,06	11,4	0,34
2024	11,59	12,07	0,48
2025	11,59	12,49	0,9
2026	11,59	12,68	1,09
2027	11,59	12,95	1,36
2028	11,59	13,27	1,68
2029	11,59	13,68	2,09
2030	11,59	13,7	2,11
2031	11,59	13,72	2,13
2032	11,59	13,84	2,25
2033	11,59	13,85	2,26
2034	11,59	13,9	2,31
2035	11,59	14,04	2,45
2036	11,59	14,06	2,47
2037	11,59	14,09	2,5
2038	11,59	14,12	2,53
2039	11,59	14,18	2,59
Total	217,66	251,43	33,77
Fonte: Ministério da Defesa (peça 103) .

2. Como observado acima, transcrevo também o despacho do titular da SecexPrevidência (peça 128) :

“Trata-se de relatório de levantamento que apresenta um panorama do sistema de previdência no Brasil, no intuito de informar a sociedade e o Congresso sobre a sustentabilidade dos diversos regimes, público e privado, federal, estadual, distrital e municipal, civil e militar.

2. Manifestando minha concordância com o relatório de levantamento constante na Peça 126, neste despacho gostaria de destacar os principais resultados e conclusões oferecidos pelo relatório, bem como contextualizar a gravidade da situação previdenciária no Brasil a partir da consolidação dos diversos regimes públicos subsidiados pelos cofres públicos. Considerando que o escopo do trabalho equivale a várias fiscalizações em uma, é importante selecionar aquelas informações com maior potencial para contribuir para o debate sobre a reforma do sistema de previdência no Brasil. Os principais pontos que gostaria de destacar são:

3. A partir dessas conclusões, pretendo também esclarecer a importância dos encaminhamentos propostos de modo a desenvolver um novo modelo de transparência e governança da previdência, com recomendações ao Ministério da Economia e ao Ministério da Defesa para que divulguem os dados de todos os regimes em um painel integrado, fomentando assim o controle social e o debate mais informado. Dessa forma, o Tribunal teria um papel de auditor independente dos regimes financiados com recursos federais, atestando a credibilidade dos números mais relevantes. Além disso, há recomendações para a reclassificação de gastos com militares inativos na função ‘09 Previdência Social’ e, no âmbito dos servidores federais civis, para a mensuração e reconhecimento da despesa futura com o benefício especial.

4. Adicionalmente, foram apresentadas propostas de encaminhamento para aprimorar a governança do sistema de previdência do país, para aumentar a transparência e permitir uma visão consolidada tanto no regime próprio da União quanto do sistema de previdência como um todo.

II Sustentabilidade da previdência é um desafio permanente e global

5. Estudo recente de especialistas do Fundo Monetário Internacional (FMI) alerta para o impacto que alterações demográficas têm nos sistemas previdenciários de países do mundo todo. Os níveis de natalidade, expectativa de vida e a proporção entre idosos e a população economicamente ativa estão entrando em patamares que exigem um novo pacto social, para tornar os sistemas sustentáveis. Em síntese, o estudo conclui que o aumento da previdência privada e a mitigação de vulnerabilidades vão requerer mais reformas em muitos países emergentes e desenvolvidos, mas devem ser cuidadosamente calibradas para evitar cortes no bem-estar de futuros beneficiários ou induzir a pobreza na velhice.

6. Esse é o grande desafio das reformas previdenciárias: equilibrar sustentabilidade econômica e impacto social. Para isso, é fundamental compreender a demografia de cada país e como ela impacta e é impactada pelo sistema previdenciário. O estudo alerta que o ritmo da transição demográfica tem diferentes implicações para o mercado de trabalho e para as taxas de poupança pública e privada. Essa transição foi agrupada em quatro estágios: 1) último estágio de transição (países mais maduros) ; 2) transição em estágio avançado; 3) transição em estágio inicial; e, 4) pré-transição.

Figura 1 - Transições demográficas nos países

Fonte: Amaglobeli, David; Chai, Hua; Dabla-Norris, Era; Dybczak, Kamil; Soto, Mauricio; Tieman, Alexander F. (2019) . The Future of Saving: The Role of Pension System Design in an Aging World. IMF Staff Discussion Note

7. O Brasil está em estágio avançado e está perdendo o chamado bônus demográfico, situação na qual a população economicamente ativa é superior à população dependente (crianças e idosos) . Já em 2011, um estudo do Banco Mundial fazia esse alerta. Intitulado ‘Envelhecendo em um Brasil mais velho’, o relatório é prefaciado com um alerta extremamente atual: ‘este relatório trata de uma das questões mais fundamentais e emblemáticas para o desenvolvimento do Brasil, capaz de definir se o País entrará em um ciclo de crescimento justo e sustentado, ou, no outro extremo, se atolará em uma armadilha fiscal com falta de oportunidade para seus jovens’. Dentre as conclusões do estudo constam as seguintes:

‘A velocidade do envelhecimento populacional no Brasil será significativamente maior do que ocorreu nas sociedades mais desenvolvidas no século passado. Por exemplo, foi necessário mais de um século para que a França visse sua população com idade igual ou superior a 65 anos aumentar de 7% para 14% do total. Em contraste, essa mesma variação demográfica ocorrerá nas próximas duas décadas (entre 2011 e 2031) no Brasil. A população idosa irá mais do que triplicar nas próximas quatro décadas, de menos de 20 milhões em 2010 para aproximadamente 65 milhões em 2050’.

‘No Brasil, a parcela das transferências públicas per capita destinadas à população idosa, se comparada à fração para as crianças, é muito maior do que em qualquer outro país da OCDE e da América Latina e do Caribe com sistema de proteção similares. O gasto do setor público brasileiro em educação e previdência (com porcentagem do PIB) é similar ao de países da OCDE. No entanto, dada a estrutura etária mais jovem no Brasil, isso representa investimentos públicos menores em educação para a juventude (9,8% da média salarial vs. 15,5% na OCDE) e benefícios públicos previdenciários médios muito maiores (66,5% da média salarial vs. 30,4% da média salarial na OCDE) ’.

8. O alerta do Banco Mundial em 2011 não foi suficiente para o país implementar reformas a tempo de aproveitar o bônus demográfico, e atualmente estamos na maior crise econômica e fiscal já observada, com um sistema previdenciário que consome mais de 50% da despesa primária federal e que tem inviabilizado políticas públicas em todas as esferas de governo. O cenário atual fica ainda mais agravado quando se observa as projeções futuras de despesas previdenciárias. Segundo relatório do FMI denominado Monitor Fiscal (2019) , o Brasil tem o segundo maior passivo com previdência entre os países avançados e emergentes analisados, chegando a mais de 200% do PIB, abaixo apenas do Kuwait. Dentre os países desenvolvidos, nenhum chega a 100% do PIB.

Figura 2 - Passivos implícitos de gastos com previdência e saúde

Fonte: FMI (2019) . Fiscal Monitor: Curbing Corruption.

9. Esse cenário é alarmante e exige uma mudança de estratégia de fiscalização por parte do Tribunal. Inúmeros alertas foram emitidos, além de determinações e recomendações para a aprimorar a transparência e a governança dos regimes de previdência financiados com recursos federais. Além disso, o Tribunal também realizou auditorias coordenadas com Tribunais de Contas subnacionais nos regimes de previdência de estados e municípios, bem como fiscalizações na arrecadação previdenciária. Foram dezenas de trabalhos nos últimos 25 anos, com destaque para consolidações de fiscalizações realizadas para subsidiar as propostas de reformas em 2003 e em 2017, por exemplo. Os benefícios da atuação do Tribunal foram inúmeros, exemplificados a seguir:

1) Criação do Fundo do Regime Geral de Previdência Social em 2014, 14 anos após exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, após recomendação do TCU nas Contas de Governo de 2011 e determinação no Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, ambos de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro;

2) Registro contábil do passivo atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos servidores federais civis a partir de 2014 e das pensões militares a partir de 2017, após recomendação no Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário e nas Contas de Governo de 2011, ambos de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro;

3) Divulgação em notas explicativas do Balanço Geral da União de projeções atuariais do RGPS e das despesas futuras com militares inativos, após recomendações recorrentes em Contas de Governo desde 2012;

4) Aumento da segurança jurídica sobre a diferença entre seguridade, previdência e assistência, bem como aumento da credibilidade dos números da previdência ao atestar a existência de déficit no Acórdão 1.295/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, no cenário do debate de possível reforma da previdência decorrente da Proposta de Emenda à Constituição 247/2016;

5) Redução de bilhões de reais em pagamentos indevidos de benefícios pagos pelo INSS, em decorrência da fiscalização contínua desde 2015 que, mais recentemente, resultou no Acórdão 1.947/2019-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro;

6) Edição da Lei 13.846/2019, que tem na exposição de motivos os achados e recomendações do Tribunal relacionados às fiscalizações contínuas de irregularidades nos benefícios do INSS;

7) Ampliação do debate sobre judicialização dos benefícios previdenciários e assistenciais, ao estimar os custos em mais de R$ 92 bilhões somente 2017 com benefícios concedidos judicialmente (Acórdão 2.894/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro André Luís de Carvalho) ;

8) Edição da Lei 13.876/2019, que dispõe sobre honorários periciais em ações em que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) teve como motivação os achados do trabalho de judicialização constantes do Acórdão 2.894/2018-Plenário.

10. No relatório desta fiscalização, há uma proposta de redirecionamento de esforços dos levantamentos bianuais sobre os números da previdência, requeridos no Acórdão 1.295/2017-TCU-Plenário, para as auditorias financeiras anuais dos números da previdência. O objetivo é aumentar a responsabilidade dos administradores dos regimes de previdência pela divulgação completa e tempestiva das informações e liberar recursos para o Tribunal aumentar a confiança dos parlamentares nos números da previdência e, dessa forma, aumentar a credibilidade da Previdência Social perante a população. É fundamental que a sociedade esteja bem informada sobre as condições do sistema de previdência para que os debates das próximas reformas tenham um ponto de partida mais avançado, com melhores perspectivas de consensos necessários para instituição de um sistema sustentável, confiável e eficiente.

11. Além disso, gostaria de acrescentar proposta de encaminhamento ao Excelentíssimo Relator, com o objetivo de aumentar o parâmetro de responsabilidade previdenciária dos dirigentes federais, exigindo altos padrões de governança, desempenho, conformidade e prestação de contas. Para isso, proponho revisitar o tema de uma recomendação efetuada nas Contas de Governo de 2013 e não implementada até hoje. A referida recomendação foi endereçada à Casa Civil para que tomasse providências necessárias para o fiel cumprimento da Lei 9.717/1998, em especial quanto à estruturação de unidade gestora única, permitindo assim a transparência, a prestação de contas e a responsabilização do RPPS da União.

12. O art. 40, § 20, da Constituição estabelece que fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X. A Lei 9.717/1998 dispõe sobre regras gerais para a organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal (DF) e dos Municípios e dos militares dos Estados e do DF. Em seu art. 8º, a Lei estabelece que os responsáveis pelos poderes, órgãos ou entidades do ente estatal, os dirigentes da unidade gestora do respectivo RPPS e os membros dos seus conselhos e comitês respondem diretamente por infração ao disposto na lei, sujeitando-se, no que couber, ao regime disciplinar estabelecido na Lei Complementar 109/2001. Os requisitos de governança da Lei 9.717/1998 fornecem um nível de transparência, prestação de contas e responsabilidade maiores do que os observados no modelo atual, onde cada órgão e entidade gerencia os seus aposentados e pensionistas.

13. Conforme observado no relatório, a ausência de unidade gestora única é um complicador para assegurar a compensação entre regimes de previdência quando há migração de beneficiários. Por fim, a fragmentação institucional e dos sistemas nas centenas de órgãos e entidades federais limitam a qualidade dos dados utilizados para as projeções atuariais do RPPS da União, conforme observado no relatório deste levantamento.

14. Nesse sentido, considerando a necessidade de articulação política e a liderança necessária para viabilizar uma solução conjunta dos três Poderes, proponho assinar prazo de 360 dias para que a Casa Civil, em articulação com lideranças dos três Poderes, institucionalize unidade gestora única do RPPS da União, exigida pelo art. 40, § 20, da Constituição Federal de 1988 e pelo art. 8º da Lei 9717/1998.

15. Adicionalmente, proponho determinar à Casa Civil, em conjunto com o Ministério da Economia e o Ministério da Defesa, a apresentação de um plano de ação em 90 dias para aprimorar a governança do sistema de previdência no Brasil, de modo a avaliar de forma integrada todos os regimes, civis e militares, da União, de Estados e Municípios, do setor público e do setor privado, contributivos e não contributivos.

16. O objetivo dessa proposta é harmonizar padrões mínimos de divulgação de informações financeiras e atuariais, sem afetar a autonomia de cada gestor de regime previdenciário. Atualmente, a Secretaria de Previdência (SPREV) do Ministério da Economia tem um papel central de formulador de política. Porém, no âmbito federal, há o desafio de harmonização com os Poderes Judiciário e Legislativo e também com o Ministério da Defesa. Na esfera estadual e municipal, mesmo havendo previsão legal para a supervisão pela SPREV, os níveis de judicialização de RPPS de entes subnacionais para continuarem funcionando mesmo sem certificados de regularidade emitidos pela SPREV demonstram que há limites institucionais decorrentes do federalismo. Uma instância de governança, mesmo que não deliberativa, poderia orientar e avaliar os regimes de previdência e mitigar riscos de solvência, liquidez, eficiência e transparência.

III Todos os regimes de previdência pública precisam de reforma

17. Toda política pública tem custos e benefícios. A política de previdência visa à proteção da renda do trabalhador ou dependente em situação de perda de capacidade laboral, principalmente em decorrência de idade avançada, invalidez e morte. O benefício dessa política é imediato ao assegurar a subsistência dos segurados. Esse é o ponto de partida da avaliação de sustentabilidade do sistema previdenciário, sob a premissa de que pessoas vêm em primeiro lugar. Ocorre que um sistema insustentável prejudica tanto os beneficiários do sistema quanto a população em geral, que financia os déficits, causados essencialmente em razão da insuficiência de contribuições para arcar com os benefícios previdenciários.

18. Para aqueles cidadãos que não cumprem os requisitos de elegibilidade para aposentadoria ou pensão, em regra, muitos países possuem políticas de assistência social aos idosos e às pessoas com deficiência. Em relatório intitulado ‘Um Panorama dos Sistemas Previdenciários na América Latina e Caribe’, elaborado por Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) , esses benefícios assistenciais são denominados aposentadorias sociais, pois contribuem para aumentar a cobertura de políticas de bem-estar econômico da pessoa com incapacidade laboral.

Figura 3 - Taxa de pobreza relativa de idosos e não idosos na América Latina

Fonte: BID (2014) . Um Panorama dos Sistemas Previdenciários na América Latina e Caribe.

19. Segundo esse estudo, enquanto a taxa de pobreza relativa da população brasileira em geral estava próxima de 25%, essa mesma taxa somente para a população de idosos era pouco superior a 5%, demonstrando o impacto do BPC na redução da pobreza no Brasil. Exatamente em razão da relevância desse programa de governo, ele foi incluído no escopo do presente levantamento.

Figura 4 - Pobreza por faixa etária

+ 70 anos XXXXX-70 anos51-60 anos41-50 anos26-40 anos18-25 anos0-17 anos

Fonte: OCDE (2017) . OECD Policy Memo. Pension Reform in Brazil.

20. Em complemento, estudo recente da OCDE (2017) demonstra claramente a escolha do Brasil por reduzir a pobreza da população idosa, com índices abaixo de 10% para idade acima de 65 anos. Em contrapartida, crianças e adolescentes começam em um patamar de 30% em situação de pobreza. Nos países da OCDE, essa margem é mais estável entre 10% e 15% nas faixas etárias.

21. Tendo pessoas como ponto de partida da avaliação da sustentabilidade, a primeira pergunta para avaliar o sistema previdenciário no Brasil é: quantos idosos e pessoas com deficiência precisam de uma política previdenciária? Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o Brasil já ultrapassou 210 milhões de habitantes. Na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - Contínua (PNAD-Contínua) de 2018, o grupo de pessoas de 60 anos ou mais subiu de 12,8% em 2012 para 15,4% em 2018, enquanto pessoas de 65 anos ou mais subiu de 8,8% para 10,5%. A população acima de 60 anos é próxima de 32 milhões de habitante e acima de 65 anos em torno de 22 milhões.

22. Segundo dados do censo de 2010, dos 190,7 milhões de habitantes à época, 45,6 milhões (23,9%) tinham pelo menos uma das deficiências investigadas (visual, auditiva, motora ou intelectual) , mesmo em menor grau. Desse total, 2,6 milhões foram identificados com deficiência mental/intelectual (1,4%) , 11,5 milhões (6,1%) declararam grande dificuldade para exercer competências visuais, auditivas e motoras e 1,6 milhões (0,8%) declararam não conseguir de modo algum. Como referência, à época o INSS divulgou ter quase 3 milhões de pessoas aposentadas por invalidez e 1,8 milhão de beneficiários do BPC pessoas com deficiência. Em 2018, foram 3,3 milhões de aposentadorias por invalidez e 2,6 milhões no BPC pessoas com deficiência.

23. Em 2018, o número de beneficiários aposentados em todos os regimes previdenciários era inferior a 24 milhões. Porém, há outros nove milhões de pensionistas em todos os regimes. No âmbito do BPC, foram 4,6 milhões de beneficiários, sendo 2 milhões idosos em situação de pobreza. Por fim, no RGPS, também há 2,1 milhões de beneficiários que não são nem aposentados nem pensionistas. São trabalhadores usufruindo de benefícios durante a idade laboral, como auxílios, benefícios acidentários e salário maternidade. No total, são 39,4 milhões de beneficiários.

Figura 5 - Beneficiários dos regimes de previdência e do BPC em dezembro de 2018

Fonte: Relatório de Levantamento (peça 126) .

24. O BPC tem um critério de idade bem definido para idoso em situação de pobreza. A idade é de 65 anos. Porém, os conceitos de portador de deficiência e de vulnerabilidade social têm exigido muito esforço do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, respectivamente, para esclarecer quais beneficiários são elegíveis. Já os regimes de previdência têm enorme variedade de possibilidades para um segurado se tornar elegível a um benefício. O INSS possui 99 espécies de benefícios, cada um representando uma regra de elegibilidade distinta. Além disso, a aposentadoria por tempo de contribuição e as aposentadorias por idade com diferentes idades mínimas favorecem uma variedade de idades de concessão entre os beneficiários. O gráfico abaixo demonstra a grande quantidade de beneficiários aposentados/inativos com benefício concedido em idade inferior a 60 anos em 2018, estando a maioria no RGPS e nas Forças Armadas. No RPPS, chega a 49%. Chama atenção o fato de 67% dos militares entrarem na inatividade com idade inferior a 50 anos.

Figura 6 - Idade na data de concessão da aposentadoria ou transferência para a inatividade

Fonte: Relatório do Levantamento, peça 126.

25. As características demográficas mencionadas e as regras de elegibilidade dos regimes de previdência e do BPC impactam diretamente a sustentabilidade da política de previdência vigente e do BPC. Somando o déficit de todos os regimes de previdência e a despesa com BPC em 2018, foram gastos R$ 450 bilhões dos cofres públicos para financiar déficits dos regimes de previdência e a despesa do BPC. Esse total é maior do que toda a despesa com juros nominais do setor público consolidado de 2018, que foi de R$ 379,2 bilhões, segundo estatísticas do Banco Central. Destacam-se os déficits do RGPS e dos Estados e Distrito Federal, que representam quase dois terços do total.

Figura 7 - Déficits dos regimes de previdência e despesa com BPC em 2018

Em R$ bilhões

Fonte: Relatório de Levantamento (peça 126)

26. Em termos per capita, o RGPS tem o menor valor e se destacam os regimes dos militares, e dos servidores públicos federais, estaduais e distritais. Isso demonstra que a reforma no RGPS tem maior relevância sob o ponto de vista fiscal. A reforma dos militares e dos servidores públicos federais tem maior relevância sob o aspecto social, uma vez que toda a sociedade está financiando os déficits. Já a reforma da previdência de estados e do DF têm as duas vertentes. Tem enorme relevância fiscal e também tem um valor per capita muito maior do que a média dos beneficiários. BPC e municípios têm valor per capita próximo da média, porém, têm desafios específicos. No âmbito dos municípios, apesar de ser o menor valor, há materialidade suficiente para impactar o funcionamento das prefeituras e a implementação de políticas públicas de responsabilidade de municípios. No BPC, há um desafio de aumentar a previsibilidade dos critérios e também se antecipar à transição demográfica.

Figura 8 - Déficit per capita dos regimes de previdência e despesa com BPC em 2018

Fonte: Relatório de Levantamento (peça 126)

27. O déficit financeiro dos regimes previdenciários e a despesa do BPC de 2018 são indicadores relevantes para dar senso de urgência para a necessidade de reformas. Contudo, é o valor presente das projeções futuras desses déficits (déficit atuarial) e da despesa com BPC (custo futuro) que permitirá avaliar se a política vigente é sustentável ou não. Mesmo quando não há receita correspondente, como no caso do BPC e da despesa com militares inativos, as projeções futuras são fundamentais para perceber o impacto das alterações demográficas e das regras de elegibilidade nas contas públicas. Apesar disso, tanto o BPC quanto o regime dos militares têm limitações significativas em suas projeções. Já o RGPS possui projeções futuras até 2060, mas não há um balanço atuarial com essas projeções trazidas a valor presente. Por isso, em uma primeira análise só serão avaliados os passivos atuariais dos regimes próprios da União, dos estados, do DF e dos municípios, que possuem valor presente das projeções para 75 anos, como preveem as boas práticas atuariais.

Figura 9 - Passivos atuariais dos RPPS de todos entes federados (Em R$ bilhões)

Fonte: Peça 126 e PLDO 2020.

28. O passivo atuarial total dos servidores públicos no Brasil está próximo de R$ 6 trilhões. Esse número sozinho seria suficiente para criar um alerta nacional para as contas públicas. Ele é maior do que a Dívida Bruta do Governo Geral, que é de R$ 5,2 trilhões. Apesar de todas as esferas apresentarem déficits, o passivo atuarial dos estados e do DF responde por de 63,8% do total. Mesmo em termos per capita, estados e DF têm valor muito alto, próximo do déficit atuarial per capita de servidores federais. O déficit atuarial per capita é um indicador de quanto cada participante (ativo, inativo e pensionista) do regime precisaria arcar na atualidade para tornar o regime sustentável, ou seja, sem necessidade de aporte por parte do respectivo governo.

Figura 10 - Passivos atuariais per capita dos RPPS de todos entes federados

Fonte: Elaboração própria com dados do relatório.

29. Na ausência de projeções atuariais completas do RGPS, dos militares e do BPC, foi calculado o valor presente das projeções para os próximos 10 anos de todos os regimes previdenciários e do BPC. Foi utilizada a taxa de desconto de 6% para o cálculo do valor presente. O RPPS federal utiliza 6,02% e as pensões militares utilizam taxas menores. Internacionalmente também é comum a utilização de taxas inferiores. Portanto, a taxa adotada é conservadora, o que resulta em uma projeção também conservadora.

30. Além disso, é importante fazer ressalvas sobre as projeções dos militares, do RPPS federal e dos RPPS de estados e municípios.

31. As projeções dos militares inativos divulgadas nas notas explicativas do Balanço Geral da União de 2018 são resultado de atualização com taxa de reposição salarial de 3,4%. Já as projeções das pensões preveem queda constante entre 2020 e 2029. Ocorre que nos últimos dois anos o déficit evoluiu a taxas superiores a 10% ao ano, de modo que o déficit foi de R$ 34 bilhões em 2016 e de R$ 43,9 bilhões em 2018, um aumento de 29% em apenas dois anos. Além disso, no relatório deste levantamento (itens 5.3.3 e 5.3.4) , a equipe de auditoria descreveu teste de acerto das projeções das pensões dos últimos cinco anos, comparando a projeção do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) com o valor apurado no exercício. A taxa de erro média foi de 33% de subavaliação do déficit. Por exemplo, o PLDO previa um déficit de R$ 14 bilhões em 2018 e o valor apurado foi de R$ 19 bilhões.

32. Quanto ao RPPS federal, também há diferenças relevantes entre o projetado e o apurado nos últimos cinco anos, porém superavaliando a despesa e o déficit. Por exemplo, o déficit projetado de 2018 foi de R$ 77,7 bilhões e o valor apurado foi de R$ 51,2 bilhões.

33. No RGPS foi identificada subavaliação do déficit entre 2014 e 2016. Porém, em 2017, a diferença foi de apenas R$ 1 bilhão e, em 2018, houve uma superavaliação do déficit próxima a 5%. Dessa forma, no caso do RGPS não há indícios tão claros de distorção das projeções.

34. A última ressalva se refere às projeções de estados e municípios. Como não dispomos das projeções dos próximos 10 anos, foram replicados os valores do déficit de 2018 para os anos de 2020 a 2029. Considerando a trajetória de crescimento desse déficit, a projeção fica extremamente conservadora e, consequentemente, subavaliada.

Figura 11 - Valor presente das projeções de 10 anos dos regimes e do BPC (Em R$ bilhões)

Fonte: Elaboração própria a partir de projeções oficiais calculadas a valor presente.

35. Feitas as ressalvas necessárias sobre as projeções realizadas, é possível utilizar os resultados para ter uma dimensão do tamanho do problema da sustentabilidade do sistema de previdência no Brasil nos próximos 10 anos. As projeções abrangem o período entre 2020 e 2029 e totalizam mais de R$ 5 trilhões. Esse resultado é mais grave do que o passivo atuarial dos RPPS de todos os entes que totalizou R$ 6 trilhões, tendo em vista que nesse caso as projeções são para 75 anos. O valor presente das projeções de 10 anos é útil para comparar com as economias previstas na Proposta de Emenda à Constituição 6/2019, na denominada ‘PEC paralela’ e no Projeto de Lei 1.645/2019, que propõem alterações nas regras do RGPS, do BPC, do RPPS federal e dos militares das Forças Armadas.

36. Dessa dívida de R$ 5 trilhões nos próximos 10 anos, mais da metade se refere ao RGPS, especialmente pressionado pela previdência rural. A segunda maior dívida é dos RPPS de estados e DF, que representam 15%. O RPPS federal abrange 13%. O BPC alcança 11,5% e militares inativos e pensionistas, 6%.

IV A PEC 6/2019 ajuda a mudar a trajetória do déficit, mas não é suficiente

37. Dos R$ 5 trilhões previstos de déficit nos próximos 10 anos, a PEC 6/2019, com o texto aprovado na Câmara dos Deputados, resolverá menos de R$ 1 trilhão, portanto menos de 20% do problema. Sem dúvida, é um avanço importante na direção da sustentabilidade do sistema previdenciário no Brasil. Contudo, não será suficiente para uma redução substancial do déficit entre 2020 e 2029. Estão fora da PEC os RPPS de estados e municípios, militares das Forças Armadas e BPC. Este último devido às alterações realizadas na Câmara dos Deputados e na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal. Por isso, nesta seção, o objetivo é avaliar em que medida as reformas propostas atacam o problema da sustentabilidade do sistema de previdência do país e apontar áreas com maior potencial de economia para reformas futuras.

Figura 12 - Estimativa de economia com a PEC 6/2019 - Valor presente de 2020 a 2029

(Em R$ bilhões)

Fonte: Relatório de Levantamento (peça 126) .

38. A economia prevista pela PEC para o RGPS no texto aprovado pela Câmara dos Deputados atacaria 23% do déficit do RGPS dos próximos 10 anos. Para o RPPS federal essa economia representaria 24%. Ainda não há projeções do Governo Federal após ajustes realizados na CCJ do Senado Federal. Portanto, não é possível saber todas as repercussões na redução dessa economia. O relatório do Senador Tasso Jereissati, relator da PEC na CCJ, indica algumas reduções, como, por exemplo, R$ 10 bilhões em decorrência da retirada da possibilidade de pensões abaixo do salário mínimo e a supressão de mudanças no BPC, que representaria R$ 23 bilhões em 10 anos. Ao concluir, o relator informa que a economia total da PEC 6, isoladamente, passaria a ser de R$ 870 bilhões, portanto, R$ 63,5 bilhões a menos do que a que foi aprovada na Câmara e R$ 366,6 bilhões a menos em relação à proposta original enviada pelo Governo.

39. Todavia, o Senador Tasso Jereissati propôs em anexo ao relatório uma nova PEC, denominada ‘PEC Paralela’, que incluiria uma reforma com economia prevista de R$ 350 bilhões em 10 anos nos estados e municípios, além de outras medidas que somadas à PEC 6 resultariam em uma economia global de R$ 1 trilhão e 312 bilhões em 10 anos.

Figura 13 - Estimativa de economia com a PEC 6/2019 e a PEC Paralela

Valor presente de 2020 a 2029 (Em R$ bilhões)

Fonte: Relatório de Levantamento (peça 126) e Relatório do Senador Tasso Jereissati na CCJ/SF.

40. A PEC Paralela representaria uma economia na ordem de 40% no déficit atuarial de estados e municípios, lembrando, porém, que essa estimativa está subavaliada em razão da ausência de projeções individuais para o período entre XXXXX-2029 e da utilização do valor de 2018. Portanto, esse percentual estaria superavaliado. O mais provável é que essa economia seja inferior a 30% do déficit calculado com dados efetivos, estando, dessa forma, na mesma ordem de grandeza do que se observou no RGPS e no RPPS federal.

41. Outra reforma em andamento no Congresso Nacional é a dos militares das Forças Armadas, por meio do Projeto de Lei 1.645/2019, atualmente em debate na Comissão Especial da Câmara dos Deputados. O PL propõe modificação no sistema de proteção social dos militares das Forças Armadas e reestruturação salarial da carreira. A partir das estimativas de receitas, despesas e economia líquida, calculou-se o valor presente dessas projeções utilizando a mesma taxa de 6% adotada para mensurar o déficit atuarial de todos os regimes. O resultado foi uma economia líquida de R$ 7 bilhões em 10 anos, que representaria 2,4% de R$ 305 bilhões de déficit total nos próximos 10 anos.

42. Sem entrar no mérito do PL, dois alertas são necessários quanto ao regime previdenciário das Forças Armadas. O primeiro se refere ao fato de esse tipo de despesa, de fato, ter condições diferenciadas em muitos países, conforme destacado no Acórdão 1.295/2017-Plenário. Basta observar o caso dos EUA, que apresentou em 2018 quantidades semelhantes de servidores federais aposentados e pensionistas (2,6 milhões) e de militares inativos e pensionistas (2,3 milhões) e, mesmo assim, o passivo atuarial dos militares (R$ 5,4 trilhões) é o dobro dos servidores civis (R$ 2,5 trilhões) . O segundo alerta se refere ao nível fragilizado de transparência orçamentária e atuarial da despesa com militares inativos e pensionistas no Brasil, com falhas graves nas projeções atuariais e com a classificação orçamentária fora da função ‘Previdência Social’, conforme destacado no relatório deste levantamento. A transparência é requisito para assegurar confiança e previsibilidade inclusive para os beneficiários do regime de previdência administrativo das Forças Armadas.

Figura 14 - Projeções de economia líquida com PL 1645/2019 (Em R$ bilhões)

Fonte: Relatório de Levantamento. (peça 126)

43. Por fim, o BPC tende a ficar fora da reforma conduzida pela PEC 6/2019. Trata-se de escolha política e democrática no sentido de manutenção das regras atuais de elegibilidade, bem como dos valores vigentes. A contribuição que este Tribunal poderia dar para o debate seria no sentido de promover mais segurança jurídica, conformidade nos pagamentos de benefícios e transparência sobre o impacto que a transição demográfica terá nas despesas com o BPC.

44. Quanto à segurança jurídica, o Acórdão 2.894/2018-Plenário, de relatoria do Ministro André Luis de Carvalho, constatou que 25% dos benefícios do BPC para pessoas com deficiência são concedidos judicialmente. Para BPC idoso, esse percentual cai para 8%. Juntos, ambos representam mais de 400 mil beneficiários (9,4% do total) e que totalizaram R$ 6 bilhões em 2017 (12,2% do total da despesa) . Uma das principais causas se refere à diversidade de interpretações dadas sobre o que venha a ser o conceito de vulnerabilidade social. O relatório do Tribunal apontou grande quantidade de ações civis públicas que apresentam diferentes interpretações e, portanto, diferentes regras de elegibilidade, criando um tratamento desigual entre cidades, estados e regiões do país.

45. Em relação à conformidade de pagamentos, o Tribunal realiza fiscalização contínua em periodicidade anual dos benefícios sociais, incluindo BPC. A decisão mais recente está no Acórdão 1.947/2019-Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro. Nesse trabalho foram analisados benefícios referentes ao exercício de 2018 e foram detectados 56 mil benefícios com indícios de irregularidades, que totalizariam em um ano R$ 650 milhões. Para reduzir os pagamentos indevidos, é fundamental que as regras de concessão dos benefícios sejam claras, com menor margem de interpretação possível.

46. Sobre a transparência do impacto que a transição demográfica terá nas despesas com o BPC, cabe registrar que as projeções que constam no PLDO são para apenas três anos. Em razão da reforma, foram calculadas projeções para períodos maiores. Aqui destacamos a projeção de aumento de 4,6 milhões de beneficiários em 2018 para 8,4 milhões em 2029, considerando principalmente o impacto da evolução demográfica no BPC idoso e com valores relativamente estáveis para o BPC para pessoas com deficiência. Em termos monetários, essa evolução é de R$ 52,6 bilhões em 2018 para R$ 120 bilhões em 2029, mais que dobrando em pouco mais de 10 anos. Para garantir maior transparência, o ideal é que essas projeções seguissem as mesmas premissas adotadas nos regimes previdenciários. Desse modo, seria possível ajustar políticas sociais e econômicas vigentes como resposta aos riscos apontados pelas projeções.

47. Finalmente, dois últimos assuntos merecem destaque sobre possibilidades de reformas futuras. O primeiro está na arrecadação de receitas previdenciárias. O segundo na previdência complementar.

48. Em relação à arrecadação previdenciária, desde 2016 o debate da reforma da previdência foi contaminado pela expectativa de que a cobrança dos devedores da previdência resolveria o déficit, pelo fato de somarem centenas de bilhões de reais. Concomitantemente, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, em atendimento a recomendação do TCU, estava implementando a classificação de risco da dívida ativa, uma espécie de rating, que permite avaliar a probabilidade de recuperação econômica da dívida ativa. Como resultado, atualmente sabemos que menos de 10% da Dívida Ativa Previdenciária tem alta chance de recuperação. Prova disso é que a arrecadação da dívida ativa gira em torno de 1% anualmente. Segundo o relatório deste levantamento, 60% da dívida ativa decorre de crédito constituído a mais de 10 anos.

49. Mesmo nesse cenário, em resposta, o Governo Federal propôs o Projeto de Lei 1.646/2019, que estabelece medidas para o combate ao devedor contumaz e de fortalecimento da cobrança da dívida ativa. Apesar de relevante a proposta, o seu foco está mais na justiça fiscal e na eficiência dos procedimentos de cobrança do que em ganhos fiscais significativos para a redução do déficit. Segundo a exposição de motivos do PL, a estimativa de ganhos de arrecadação com créditos considerados irrecuperáveis ou de difícil recuperação para os exercícios de 2020, 2021 e 2022 é, respectivamente, de R$ 2,18 bilhões, R$ 1,82 bilhão e R$ 1,46 bilhão.

50. Por outro lado, o crédito inadimplente ainda não inscrito em dívida ativa, por ser mais novo, tem maior probabilidade de recuperação e, portanto, maior relevância fiscal. Enquanto esse tipo de crédito previdenciário somava R$ 265 bilhões ao final de 2018 e resultou em uma recuperação de R$ 30 bilhões (11,3%) , a dívida ativa previdenciária somava R$ 491 bilhões e teve arrecadação de R$ 5 bilhões (1%) . Como agravante, mais da metade desses créditos não inscritos em dívida está suspensa administrativa ou judicialmente. Enquanto somadas a recuperação da dívida ativa e do crédito não inscrito resultaram em R$ 35,6 bilhões, a inadimplência de contribuições previdenciárias foi de R$ 27,7 bilhões em 2018. A inadimplência decorre da diferença entre R$ 319 bilhões declarados pelos contribuintes e de R$ 291 bilhões arrecadados em 2018.

51. Em relação à sonegação, o relatório constatou novamente a inexistência de estudo oficial recente que mensure com alguma segurança qual é o patamar de sonegação de receitas previdenciárias. Por outro lado, em 2018, houve desonerações de R$ 62 bilhões de receitas previdenciárias. Enquanto as receitas previdenciárias dobraram em 10 anos, as renúncias quadruplicaram, em valores nominais. Desse montante, R$ 26 bilhões decorrem do Simples Nacional, R$ 12 bilhões da desoneração da folha de salários, R$ 8 bilhões de desonerações de entidades filantrópicas da área de saúde, R$ 7,5 bilhões de exportação da produção rural e o restante está distribuído entre outras entidades filantrópicas, Funrural, MEI e outros.

52. O último tema abordado no relatório de levantamento e que também foi objeto de debate na PEC 6/2019 se refere à previdência complementar. Apesar da controvérsia sobre a adoção de forma mais abrangente dessa alternativa, organismos internacionais, como por exemplo a OCDE, recomendam a combinação entre regimes de repartição simples e de capitalização (OECD Pensions Outlook 2018) . No Brasil, da mesma forma que os regimes públicos de previdência perderam parte da credibilidade em razão de problemas de sustentabilidade, os regimes de previdência complementar fechados, mais conhecidos como fundos de pensão, tiveram um alto impacto na credibilidade, porém, em decorrência de escândalos de corrupção e má gestão. Porém, conforme observado no relatório, em 2018, os fundos de pensão possuíam ativos de R$ 900 bilhões e obrigações futuras de R$ 850 bilhões, sendo, portanto, superavitários no longo prazo. Esse dado, somado à experiência de países mais desenvolvidos, demonstra a necessidade de levar em consideração a capitalização como parte da solução para tornar os regimes públicos de previdência menos insustentáveis.

V Considerações finais e encaminhamentos

53. Cumprindo o objetivo deste despacho de destacar os principais resultados e conclusões do relatório de levantamento e de contextualizar a gravidade da situação previdenciária no Brasil a partir da consolidação dos números apresentados, concluo alertando para o esgotamento do modelo orçamentário brasileiro motivado principalmente por despesas obrigatórias de caráter continuado, em especial as despesas previdenciárias.

54. Segundo a OCDE, o Banco Mundial e o FMI, o orçamento público tem o objetivo de garantir que políticas públicas sejam implementadas conforme planejado. Para isso, o orçamento precisaria assegurar decisões baseadas em evidências em três dimensões: 1) a da responsabilidade fiscal; 2) a da priorização racional entre políticas e programas; 3) a da entrega eficiente de bens e serviços públicos. Essas três dimensões remetem a três níveis de avaliação de custos: 1) sustentabilidade fiscal e custos futuros; 2) efetividade governamental e custos de oportunidade; e 3) eficiência institucional e relação custo-benefício. Nesse sentido, a política de previdência deve ser avaliada sob essas três dimensões, pois atualmente não há transparência suficiente sobre a sua sustentabilidade, seus custos de oportunidade e seus custos e benefícios.

55. Conforme destacado neste despacho, o Brasil tem o segundo maior passivo previdenciário entre países emergentes e desenvolvidos, alcançando mais de 200% do PIB, de acordo com o FMI; o déficit atuarial dos regimes de servidores dos entes federados é superior ao valor da dívida bruta do governo geral em 2018; a economia prevista pela PEC 6/2019 é inferior a 20% do valor presente do déficit projetado para 10 anos; e, só o déficit de 2018 é superior aos juros nominais do setor público consolidado. Com esse diagnóstico, percebe-se que o sistema de previdência do Brasil é insustentável e exige reformas contundentes para redirecionar essa trajetória. Porém, não há informações consolidadas de todos os regimes de forma sistematizada, periódica e confiável sobre as projeções atuariais e até mesmo dos déficits.

56. Caso não sejam implementadas reformas efetivas, os custos de oportunidade já observados atualmente serão ainda mais dramáticos. Políticas de educação, saúde, segurança, infraestrutura e assistência social estão ficando em segundo plano pelo crescimento inercial da despesa previdenciária. Conforme observado, enquanto menos de 10% dos idosos são pobres, aproximadamente 30% das crianças vivem na pobreza, segundo relatório do BID. É uma escolha aparentemente impossível, pois trata-se de dois grupos dependentes da população economicamente ativa. Porém, há problemas nas regras de elegibilidade e nas taxas de reposição que podem ser objeto de reforma. Ficou claro no relatório de levantamento que o Brasil optou por permitir aposentadorias precoces em todos os regimes de previdência. Essa escolha tem um custo econômico e social que precisa ser mensurado e divulgado para que a sociedade e o Congresso avaliem o custo de oportunidade da manutenção das regras atuais de aposentadoria e pensão.

57. Por fim, a relação custo e benefício na política de previdência precisa ser avaliada tanto no nível macro quanto no nível micro, no âmbito da concessão, da manutenção e do pagamento de benefícios. A missão de instituições gestoras de benefícios previdenciários, como o INSS, o Ministério da Economia, o Ministério da Defesa e institutos de previdência de estados, DF e municípios, é relativamente simples: pagar beneficiários que tenham direito ao benefício, no valor certo e de forma tempestiva. A complexidade geralmente está no volume de benefícios e nas regras de elegibilidade. Ocorre que os índices de pagamentos indevidos e de judicialização demonstram problemas graves na operacionalização das políticas de previdência. Esse cenário exige uma avaliação de custo-benefício para regras excepcionais, que, por mais justas que possam parecer, resultam em um sistema complexo, passível de erros, fraudes e interpretações que, além de também resultar em injustiça social, geram um alto custo tanto para a previdência quanto para as estruturas estatais de controle.

58. Feitas essas considerações, parabenizo a equipe de auditoria pela qualidade do relatório de levantamento e sintetizo a seguir as propostas adicionais de encaminhamento ao Excelentíssimo Ministro Relator:

a) assinar prazo de 360 dias, com fundamento no art. 71, IX, da Constituição Federal de 1988, para que a Casa Civil, em articulação com lideranças dos três Poderes, institucionalize unidade gestora única do Regime Próprio de Previdência Social da União, exigida pelo art. 40, § 20, da Constituição Federal de 1988 e pelo art. 8º da Lei 9717/1998.

b) determinar, com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, à Casa Civil, em conjunto com o Ministério da Economia e o Ministério da Defesa, a apresentação de um plano de ação em 90 dias para aprimorar a governança do sistema de previdência no Brasil, de modo a avaliar de forma integrada todos os regimes, civis e militares, da União, de Estados e Municípios, do setor público e do setor privado, contributivos e não contributivos.”

É o relatório.